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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 5 de mayo de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de Orden del entonces Ministro de Industria, Energía y Turismo de fecha 10 de marzo de 2016, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establecen los requisitos esenciales de seguridad para la comercialización de ascensores y componentes de seguridad para ascensores.

De antecedentes resulta:

Primero.- La norma cuyo proyecto se tramita consta de un preámbulo, treinta y siete artículos, dos disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única, seis disposiciones finales y doce anexos.

1. El preámbulo comienza citando la Directiva 95/16/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 1995, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre ascensores. Esta directiva es derogada, con efectos a partir del 20 de abril de 2016, por el artículo 47 de la Directiva 2014/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de ascensores y componentes de seguridad para ascensores, la cual realiza una refundición de la anterior Directiva 95/16/CE para adaptar sus disposiciones al denominado Nuevo Marco Legislativo (NML).

Recuerda el preámbulo que, mediante el NML se establecen una batería de medidas destinadas a eliminar las barreras que pudieran existir aún para la libre comercialización de productos en la Unión Europea a la vez que se mantienen los niveles de seguridad y salud para los usuarios. El NML se compone de dos instrumentos complementarios: el Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 339/93, y la Decisión 768/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, sobre un marco común para la comercialización de los productos y por la que se deroga la Decisión 93/465/CEE del Consejo.

Continúa explicando la parte expositiva que el real decreto que se aprueba establece los requisitos esenciales de seguridad exigibles a los ascensores (una vez que se pongan en servicio de forma permanente en edificios o construcciones) y a los componentes de seguridad para ascensores que se introduzcan en el mercado de la Unión Europea; es decir, "que o bien se trata de componentes de seguridad para ascensores nuevos fabricados por un fabricante establecido en la Unión Europea, o bien son componentes de seguridad importados de un tercer país para ser usados en ascensores, nuevos o de segunda mano".

El preámbulo continúa refiriéndose a la regulación en el proyecto de real decreto de la evaluación de la conformidad de los ascensores y sus componentes con los requisitos técnicos correspondientes. Se explica que se establece una presunción de conformidad para los ascensores y componentes de seguridad para ascensores que se diseñen y fabriquen de acuerdo a las normas armonizadas que se adopten con arreglo al Reglamento (UE) nº 1025/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre la normalización europea; y se regulan los procedimientos o "módulos" de evaluación de la conformidad. Asimismo, la parte expositiva alude a los organismos de control que desempeñan funciones de evaluación de la conformidad, señalando que el proyecto establece los requisitos que deben cumplir los organismos que deseen ser notificados a la Comisión Europea y a los demás Estados miembros; solo podrán ser notificados aquellos organismos de control que hayan obtenido previamente su acreditación.

A continuación, el preámbulo se refiere a la modificación de sendas normas que aborda el real decreto proyectado. En cuanto a la primera de esas modificaciones, se explica que el Real Decreto 88/2013, de 8 de febrero, por el que se aprueba la Instrucción Técnica Complementaria AEM 1 "Ascensores" del Reglamento de Aparatos de Elevación y Manutención, aprobado por Real Decreto 2291/1985, de 8 de noviembre, establece como obligación de las empresas conservadoras la de garantizar el envío de personal competente de manera inmediata cuando sean requeridos por motivo de parada del ascensor con personas atrapadas en la cabina o accidentes o urgencia similar. Por otro lado, el Real Decreto 57/2005, de 21 de enero, por el que se establecen prescripciones para el incremento de la seguridad del parque de ascensores existente, exige instalar en cabina un sistema de comunicación bidireccional que permita una comunicación permanente con un servicio de intervención rápida en edificios de ocupación diaria temporal (edificios públicos o de oficinas), estacional o viviendas de baja ocupación y otras situaciones que determine el órgano competente de la Comunidad Autónoma. Puesto que no es posible cumplir con la obligación de enviar personal de forma inmediata para rescatar a personas atrapadas sin la existencia de un dispositivo de alarma conectado de forma permanente con un centro de rescate, y a pesar de que la mayoría de los ascensores instalados ya cuentan con dicho dispositivo, se ha considerado necesario modificar el citado Real Decreto 57/2005, de 21 de enero, para establecer dicha obligatoriedad en todo caso y evitar la existencia de excepciones que puedan poner en riesgo la seguridad de las personas en caso de quedar atrapadas.

En cuanto a la segunda modificación, afecta a la ya citada Instrucción Técnica Complementaria AEM 1 "Ascensores", aprobada por el Real Decreto 88/2013, de 8 de febrero. Esta Instrucción "establece distintas periodicidades para las visitas de mantenimiento según la velocidad nominal del ascensor, lo que ha dado lugar a interpretar en algunos casos, que puede variarse el régimen de visitas de mantenimiento, modificando la velocidad nominal del ascensor. Debido a que la intención siempre fue distinguir entre ascensores instalados según la normativa de aplicación y no en función de la velocidad nominal del mismo, se ha considerado necesario modificar la Instrucción técnica complementaria AEM 1 "Ascensores" para evitar interpretaciones erróneas". Por otro lado, según el preámbulo, también es necesario modificar la misma Instrucción Técnica Complementaria "para exigir la información sobre la trazabilidad en los componentes de seguridad, con el fin de seguir el proceso de evolución de un producto en cada una de sus etapas, desde su introducción en el mercado hasta su instalación. De esta manera se garantiza que los componentes de seguridad puedan ser objeto de medidas correctoras en caso de detectarse situaciones de riesgo o incumplimiento de los requisitos exigibles". En este sentido, se introduce "la obligación de las empresas conservadoras de reflejar en el registro de mantenimiento las características de los componentes de seguridad (...) que se sustituyan en los ascensores".

Por último, la parte expositiva termina aludiendo a la tramitación del proyecto del real decreto, al título competencial para su aprobación (artículo 149.1.13ª de la Constitución) y a su fundamento legal (artículos 12.5 y 15.1 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria).

2. Tras el preámbulo, los treinta y siete artículos de los que consta el real decreto proyectado se estructuran en seis capítulos:

El Capítulo I ("Disposiciones generales") comprende los artículos 1 a 6, relativos al objeto y ámbito de aplicación, las definiciones de varios términos empleados en el proyecto, la comercialización y puesta en servicio, los requisitos esenciales de salud y seguridad, y la libre circulación de los mismos, mencionando por último los edificios o construcciones en los que se instalan los ascensores. En él, se establecen definiciones de conceptos fundamentales, como "ascensor", "habitáculo", "ascensor tipo", "comercialización", "instalador", "fabricante", "distribuidor", "importador", "norma armonizada", "introducción en el mercado" y "evaluación de la conformidad".

El Capítulo II ("Obligaciones de los agentes económicos") se estructura en siete artículos, del 7 al 13. En dicho capítulo se establecen las obligaciones de los instaladores, de los fabricantes y sus representantes autorizados, de los importadores y de los distribuidores, así como los casos en los que las obligaciones de fabricantes se aplican a importadores y distribuidores. Así, el fabricante debe asegurarse de que su producto es conforme con los requisitos aplicables, mientras que el importador y el distribuidor deben asegurarse de que el fabricante ha cumplido sus obligaciones, es decir, deben comprobar que el producto lleva el marcado de conformidad y que se han facilitado los documentos exigidos. Asimismo los fabricantes (o su mandatario), distribuidores e importadores deben comunicar a las autoridades competentes todos los datos necesarios sobre el producto de que se trate, con objeto de garantizar su trazabilidad.

El Capítulo III ("Conformidad de los ascensores y componentes de seguridad para ascensores") consta de los artículos 14 a 19, en los que se regulan la presunción de conformidad, el procedimiento de evaluación de la conformidad, la declaración de conformidad que indica el cumplimiento de los requisitos esenciales de seguridad del anexo I, y los principios generales, reglas y condiciones para la colocación del marcado CE y otros marcados.

El Capítulo IV ("Notificación de los organismos de control"), se estructura en doce artículos, del 20 al 31. En ellos se regula la notificación a la Comisión Europea y a los demás Estados miembros de los organismos de control encargados de realizar la evaluación de la conformidad, designándose como autoridad notificante al Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Se establecen los requisitos mínimos que deben cumplir los organismos de control (que han de contar con la correspondiente acreditación de ENAC) y la posibilidad de dichos organismos de subcontratar tareas relacionadas con la evaluación. Asimismo se regulan las solicitudes que deben presentar quienes pretendan ser organismos de control notificados, el mecanismo de notificación a la Comisión Europea y demás Estados miembros, así como los cambios en dichas notificaciones, las obligaciones que corresponden a un organismo de control notificado, incluyendo la obligación de informar al órgano competente en materia de seguridad industrial de la Comunidad Autónoma sobre una serie de aspectos, las reclamaciones que tienen los interesados frente a las decisiones de un organismo de control notificado y la participación de dichos organismos en actividades en coordinación con otros.

El Capítulo V ("Vigilancia del mercado de la Unión Europea, control de los ascensores o componentes de seguridad para ascensores que entren en el mercado de la Unión Europea y procedimiento de salvaguardia de la Unión Europea"), consta de cinco artículos, del 32 al 36. En este capítulo se establece la aplicación de una serie de artículos del Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado, relativos a la comercialización de los productos. Asimismo se regula el procedimiento a seguir cuando se tengan motivos para creer que un equipo presenta un riesgo para la salud o la seguridad.

El Capítulo VI, integrado únicamente por el artículo 37, se remite a la aplicación del régimen de infracciones y sanciones establecido en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria.

3. En cuanto a la parte final del proyecto, la disposición adicional primera precisa que, para la puesta en servicio de los ascensores regulados por el proyectado real decreto deberán seguirse los procedimientos establecidos al efecto en el Real Decreto 88/2013, por el que se aprueba la Instrucción Técnica Complementaria AEM 1 "Ascensores" del Reglamento de Aparatos de Elevación y Manutención, aprobado por Real Decreto 2291/1985, de 8 de noviembre. La disposición adicional segunda señala que todas las referencias realizadas al Real Decreto 1314/1997, de 1 de agosto, se entenderán hechas al presente real decreto.

La disposición transitoria primera establece un periodo transitorio para la comercialización y puesta en servicio de aparatos y sistemas de protección que cumplan lo establecido en el Real Decreto 1314/1997, de 1 de agosto, otorgando validez posterior a los certificados y decisiones expedidos por organismos de control con arreglo al Real Decreto 1314/1997, de 1 de agosto. La disposición transitoria segunda establece que todo ascensor o componente de seguridad cuya comercialización o puesta en servicio se hubiese efectuado con anterioridad a la entrada en vigor de la norma proyectada se seguirán rigiendo por las prescripciones técnicas que les hayan sido de aplicación.

La disposición derogatoria única deroga el Real Decreto 1314/1997, de 1 de agosto, por el que se dictan las disposiciones de aplicación de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 95/16/CE, de 29 de junio, sobre ascensores, así como toda disposición de igual o inferior rango que se oponga a lo establecido en el real decreto proyectado.

La disposición final primera modifica el anexo del Real Decreto 57/2005, de 21 de enero, por el que se establecen prescripciones para el incremento de la seguridad del parque de ascensores existente, modificando los puntos 10 y 13 y añadiendo un nuevo punto 17 al mencionado anexo. La disposición final segunda modifica la Instrucción Técnica Complementaria AEM 1 "Ascensores", aprobada por el Real Decreto 88/2013, de 8 de febrero, dando una nueva redacción al apartado 5.3.2.1 y añadiendo un párrafo c) al apartado 5.4. La disposición final tercera menciona el artículo 149.1.13ª de la Constitución como título competencial sobre cuya base se dicta el real decreto. De acuerdo con la disposición final cuarta, mediante el real decreto proyectado se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2014/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014. La disposición final quinta habilita al Ministro de Industria, Energía y Turismo para dictar normas de desarrollo del real decreto, así como para actualizar el contenido de sus anexos. La disposición final sexta establece que la entrada en vigor del real decreto tendrá lugar el día 20 de abril de 2016.

Tras la parte final se insertan los anexos, con las siguientes rúbricas: * Anexo I: Requisitos esenciales de salud y seguridad. * Anexo II: Contenido de la declaración UE de conformidad. * Anexo III: Lista de los componentes de seguridad para ascensores. * Anexo IV: Examen UE de tipo de ascensores y componentes de seguridad para ascensores. * Anexo V: Inspección final de los ascensores. * Anexo VI: Conformidad con el tipo basada en la garantía de la calidad del producto para componentes de seguridad para ascensores. * Anexo VII: Conformidad basada en el sistema de garantía de calidad total para componentes de seguridad para ascensores. * Anexo VIII: Conformidad basada en la verificación por unidad para ascensores. * Anexo IX: Conformidad con el tipo con controles aleatorios para componentes de seguridad para ascensores. * Anexo X: Conformidad con el tipo basada en el sistema de garantía de calidad del producto para ascensores. * Anexo XI: Conformidad basada en el sistema de garantía de calidad total más examen del diseño para ascensores. * Anexo XII: Conformidad con el tipo basada en el sistema de garantía de calidad de la producción para ascensores.

Segundo.- El expediente consta, principalmente, de los siguientes documentos: a. Sucesivas versiones del proyecto de real decreto: El texto inicial, de 10 de febrero de 2015 y procedente de la Subdirección General de la Pequeña y Mediana Empresa del ministerio consultante, fue sometido a trámite de audiencia, tras el cual se elaboró una nueva versión de fecha 22 de octubre de 2015, que se remitió para informe a algunos departamentos ministeriales. De este trámite de consultas ministeriales resultaron las versiones de fechas 18 de enero y 1 de marzo de 2016, esta última informada por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Como consecuencia de este último informe resultó la versión de 8 de marzo de 2016, que se remite para dictamen al Consejo de Estado.

b. Memoria del análisis de impacto normativo: Las sucesivas versiones del proyecto aparecen en el expediente acompañadas de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo. En su última versión, la memoria se iniciaba con un resumen ejecutivo, tras el que se justificaba su carácter abreviado y se describían el contenido y tramitación de la norma.

En cuanto a la cobertura legal, se afirmaba la condición de reglamento de seguridad industrial del proyecto, el cual se consideraba, por ende, un desarrollo parcial de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria. Se citaban como concretos fundamentos legales sus artículos 12.5 y 15.1.

En el plano procedimental, se justificaba la decisión de no consultar al Consejo de Coordinación de Seguridad Industrial, señalando que su informe no era preceptivo de acuerdo con los últimos cambios normativos, ni necesario al tratarse de la transposición completa de una directiva.

Respecto de los impactos, se indicaba que la iniciativa no incorporaba novedades significativas en el procedimiento ni suponía una mayor carga de tramitación para la Administración o los agentes económicos, no apreciándose impacto presupuestario ni en el conjunto de la economía. Además, carecía de impacto de género, por atender exclusivamente a cuestiones técnicas.

Finalmente, en sendos anexos de la memoria se enumeraban las asociaciones y entidades a las que se había comunicado la apertura del trámite de audiencia, se analizaban las respuestas recibidas en este trámite y en el de consultas a departamentos ministeriales, y se incluía la tabla de equivalencias entre los artículos de la Directiva 2014/33/UE y los del proyecto.

c. Documentación relativa al trámite de audiencia: El proyecto fue sometido a audiencia de las Comunidades Autónomas y de las principales asociaciones y entidades del sector afectado.

Obran en el expediente los escritos presentados por parte de la Federación Empresarial Española de Ascensores (FEEDA) y del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, así como por el Gobierno Vasco, la Junta de Castilla-La Mancha y la Junta de Andalucía.

Las observaciones contenidas en los escritos anteriores fueron objeto de valoración por parte de la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, en los términos que figuran en el anexo II de la memoria del análisis de impacto normativo

d. Informes procedentes de diversos departamentos ministeriales: Con fecha 27 de noviembre de 2015, se recibió en el departamento consultante informe procedente del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, en el que el Gabinete de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad realizaba una valoración positiva del proyecto, aunque formulaba una serie de observaciones de carácter marcadamente técnico.

El 27 de noviembre de 2015 se recibió informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, en el que no se formulaban observaciones al texto proyectado.

Con fecha 4 de diciembre de 2015, se recibió informe procedente del Ministerio de Fomento, de acuerdo con el cual la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo de dicho departamento realizaba diversas observaciones de carácter técnico al proyecto de real decreto.

Por último, con fecha 14 de diciembre de 2015, se recibió el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad, en el que se formulaban una serie de observaciones tanto de contenido como de técnica normativa.

Las observaciones contenidas en los informes anteriormente mencionados fueron analizadas por la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, figurando el resultado de su valoración en el anexo II de la memoria del análisis de impacto normativo.

e. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo: El informe, de fecha 2 de marzo de 2016, realizaba una valoración favorable del proyecto. Formulaba, asimismo, una observación al preámbulo y dos observaciones de índole formal, todas las cuales han sido atendidas en la versión final del texto del proyecto.

Y, en este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Se refiere la consulta al proyecto de Real Decreto por el que se establecen los requisitos esenciales de seguridad para la comercialización de ascensores y componentes de seguridad para ascensores.

II. En cuanto hace al procedimiento, se ha observado el legalmente establecido para la elaboración del proyecto sometido a dictamen.

En efecto, se ha recabado el informe de la Secretaría General Técnica del departamento proponente (Ministerio de Industria, Energía y Turismo), preceptivo conforme al artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Asimismo, ha tenido lugar la participación del sector y de las Comunidades Autónomas, y obran en el expediente los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Fomento, de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de Economía y Competitividad, de Empleo y Seguridad Social y de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

Finalmente, el proyecto sometido a consulta va acompañado de la memoria del análisis de impacto normativo, que responde en términos generales a lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo y a su Guía Metodológica, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, constando de la ficha del resumen ejecutivo, la justificación de su carácter abreviado, el examen de la oportunidad de la norma, la descripción del contenido, el análisis del impacto económico y el análisis del impacto por razón de género.

No es objetable la ausencia del informe del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial, el cual tiene entre sus funciones la de informar los proyectos de normas en materia de calidad y seguridad industrial que tramite la Administración General del Estado, solamente si se considera necesario por el ministerio proponente (artículo 18.3.a) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, en la redacción procedente de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología). Esta consulta no ha sido considerada necesaria por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, tal y como explica la memoria del análisis de impacto normativo, puesto que, al llevar a cabo el proyecto la transposición completa de una directiva, se estima que la comercialización de los ascensores de material eléctrico goza de las garantías de seguridad derivadas de la norma transpuesta. A ello se suma la participación en el expediente de los departamentos ministeriales afectados y de las Comunidades Autónomas, que tienen representación en dicho órgano.

Tampoco es preceptiva en este caso la comunicación previa del proyecto de real decreto a la Comisión Europea prevista en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas, dado que la disposición proyectada constituye una "transposición íntegra de una norma europea" (artículo 5.1 del citado real decreto), en el sentido de que no aborda la regulación de aspectos técnicos no contemplados en la Directiva 2014/33/UE.

Ninguna observación cabe hacer, pues, en relación con la tramitación de la iniciativa consultada.

III. El proyecto de real decreto se perfila como una norma reglamentaria de seguridad industrial, con lo que su fundamento legal se encuentra en el artículo 12.5 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria. El citado precepto dispone que "los Reglamentos de Seguridad Industrial de ámbito estatal se aprobarán por el Gobierno de la Nación, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas, con competencia legislativa sobre industria, puedan introducir requisitos adicionales sobre las mismas materias cuando se trate de instalaciones radicadas en su territorio".

Por otro lado, el artículo 15.1 de la misma Ley 21/1992 establece lo siguiente:

"1. Los Organismos de Control son aquellas personas físicas o jurídicas que teniendo capacidad de obrar y disponiendo de los medios técnicos, materiales y humanos e imparcialidad e independencia necesarias, pueden verificar el cumplimiento de las condiciones y requisitos de seguridad establecidos en los Reglamentos de Seguridad para los productos e instalaciones industriales.

Por real decreto del Consejo de Ministros se establecerán los requisitos y condiciones exigibles a estos organismos y, en particular, sus requisitos de independencia. Asimismo, dichos organismos deberán cumplir las disposiciones técnicas que se dicten con carácter estatal a fin de su reconocimiento en el ámbito de la Unión Europea".

De acuerdo con las habilitaciones legales contenidas en los preceptos citados de la Ley 21/1992, es adecuado el rango de real decreto de la disposición proyectada, que además viene a sustituir a una norma de idéntico rango.

IV. En lo que respecta al aspecto competencial, el proyecto de real decreto se dicta al amparo del título previsto en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, que establece la competencia del Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Este es el título en el que se sustenta la aprobación de otros reglamentos de seguridad industrial, entre los que cabe citar varias normas recientes aprobadas en transposición de sendas directivas aprobadas en el NML, como el Real Decreto 709/2015, de 24 de julio, por el que se establecen los requisitos esenciales de seguridad para la comercialización de los equipos a presión, y el Real Decreto 108/2016, de 18 de marzo, por el que se establecen los requisitos esenciales de seguridad para la comercialización de los recipientes a presión simples. En la misma línea cabe mencionar el proyecto de Real Decreto por el que se regula la compatibilidad electromagnética de los equipos eléctricos y electrónicos y el proyecto de Real Decreto por el que se regulan las exigencias de seguridad del material eléctrico destinado a ser utilizado en determinados límites de tensión.

V. En cuanto al fondo, el real decreto proyectado constituye "un ejemplo de uno de los aspectos de la actividad de estandarización que tanta importancia tiene en el Derecho regulatorio contemporáneo. En términos generales, puede decirse que la actividad de estandarización es una forma avanzada de la policía administrativa que consta principalmente de dos aspectos: la normalización, o fijación de estándares a los que ha de adecuarse la fabricación de determinados productos, y la certificación, o comprobación de que tales productos son conformes con los estándares aplicables" (dictamen número 374/2015, de 18 de junio, sobre el proyecto después aprobado como Real Decreto 709/2015, de 24 de julio).

El proyecto ha de verse en el contexto del denominado Nuevo Marco Legislativo (NML), que aparece mencionado en su preámbulo. Dicho Nuevo Marco Legislativo, adoptado en julio de 2008 por el Consejo y el Parlamento Europeo, tuvo por objetivo la mejora de la comercialización de productos en la Unión Europea, manteniendo los niveles de seguridad y salud para los usuarios. El Nuevo Marco Legislativo se compone de dos instrumentos complementarios: el Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos, y la Decisión 768/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, sobre un marco común para la comercialización de los productos.

Como puso de manifiesto el dictamen número 1.286/2015, de 11 de febrero de 2016, que recayó sobre el proyecto de Real Decreto por el que se establecen los requisitos esenciales de seguridad para la comercialización de los recipientes a presión simples, el Nuevo Marco Legislativo ha traído consigo el paso "de un modelo orientado fundamentalmente al establecimiento de requisitos relacionados con el producto que deben cumplirse cuando los productos son introducidos en el mercado, a otro en el que se otorga igual énfasis a aspectos de observancia durante la totalidad del ciclo de vida de los productos, a partir de la introducción de una política integral sobre la vigilancia del mercado". Parte esencial de dicho enfoque integral consiste en tener "en cuenta la existencia de todos los agentes económicos en la cadena de suministro (fabricantes, representantes autorizados, distribuidores e importadores) y de sus respectivas funciones en relación con el producto".

Observaba el citado dictamen número 1.286/2015 que, partiendo del NML, la Comisión Europea había impulsado "la actualización de la legislación existente a la luz de los nuevos estándares fijados por la Decisión nº 768/2008/CE". De esa labor surgió "la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea el 28 de marzo de 2014 de ocho directivas que regulan la comercialización de productos industriales". Una de ellas es precisamente, la Directiva 2014/33/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de ascensores y componentes de seguridad para ascensores, que se incorpora al Derecho español a través del presente proyecto de real decreto.

VI. El proyecto analizado transpone dicha Directiva 2014/33/UE de manera suficiente e incluso de forma prácticamente exacta en su estructura y literal en el tenor de sus disposiciones con respecto a la norma que incorpora.

Únicamente llama la atención (como se señaló desde la Comunidad Autónoma del País Vasco en el trámite de audiencia) la divergencia terminológica entre la Directiva y el proyecto cuando la primera alude a "organismos de evaluación de la conformidad" y el segundo, en cambio, a organismos de control. El ministerio proponente ha ofrecido al respecto una justificación adecuada, tal y como se infiere del correspondiente anexo de la memoria del análisis de impacto normativo, afirmando que la terminología "organismos de control" es la empleada por las normas de seguridad industrial que conforman el sistema de control en el que se inserta la disposición proyectada (es decir, por la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial).

Sentada la adecuación general del proyecto de real decreto a su finalidad de transposición, se observa lo siguiente:

a) La redacción del preámbulo resulta mejorable en algún punto desde el punto de vista formal. Así, el preámbulo comienza afirmando en su párrafo primero que la Directiva 95/16/CE, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre ascensores "será derogada, con efectos a partir del 20 de abril de 2016, por el artículo 47 de la Directiva 2014/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de ascensores y componentes de seguridad para ascensores". Debe señalarse, en su lugar, que la Directiva 95/16/CE "ha sido derogada" por la Directiva 2014/33/UE.

Por otro lado, en el párrafo sexto se alude a ascensores "fabricados por un fabricante", cabiendo eliminar la redundancia. Y en el decimoséptimo párrafo, se afirma que "la mayoría de los ascensores instalados ya constan de dicho dispositivo", debiendo decirse que tales ascensores "ya cuentan con dicho dispositivo".

b) En el artículo 7.7 del proyecto debe decir "las instrucciones a las que se refiere el apartado 6.2 del anexo I".

c) El Capítulo V lleva por rúbrica "Vigilancia del mercado de la Unión Europea, control de los ascensores o componentes de seguridad para ascensores que entren en el mercado de la Unión Europea y procedimiento de salvaguardia de la Unión Europea". Debería evitarse la reiterada referencia a la "Unión Europea".

d) Con arreglo al artículo 37 del real decreto proyectado, los incumplimientos de su contenido serán sancionados mediante la aplicación del régimen de infracciones y sanciones establecido en el Título V de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria.

A este respecto, cabe reseñar que resulta frecuente que las normas de seguridad industrial realicen esta remisión al régimen sancionador contenido en dicho texto legal. Sin embargo, el Consejo de Estado viene llamando la atención acerca del hecho de que el conjunto de infracciones tipificadas en la Ley 21/1992 y la previsión de las sanciones correspondientes, resultan insuficientes en muchos casos para abarcar de forma integral y de modo respetuoso con el principio de tipicidad los posibles incumplimientos de tales normas sobre seguridad industrial.

Así se ha advertido en varios dictámenes recientes (casi todos evacuados en relación con reglamentos que, como el proyectado, transponían normas europeas aprobadas en el NML): dictamen número 1.187/2015, de 21 de enero de 2016, emitido sobre el proyecto de real decreto por el que se aprueba el Reglamento de instalaciones de protección contra incendios; dictamen número 1.286/2015, de 11 de febrero de 2016, sobre el proyecto de real decreto por el que se establecen los requisitos esenciales de seguridad para la comercialización de los recipientes a presión simples; dictamen número 1.331/2015, de 25 de febrero de 2016, sobre el proyecto de real decreto por el que se establecen los requisitos esenciales de seguridad exigibles a los aparatos y sistemas de protección, para su uso en atmósferas potencialmente explosivas y por el que se modifica el Real Decreto 455/2012, de 5 de marzo, por el que se establecen las medidas destinadas a reducir la cantidad de vapores de gasolina, emitidos a la atmósfera durante el repostaje de los vehículos de motor, en las estaciones de servicio; dictamen número 105/2016, de 11 de febrero, emitido en relación con el proyecto de real decreto por el que se regula la compatibilidad electromagnética de los equipos eléctricos y electrónicos; y dictamen número 132/2016, de 14 de abril, sobre el proyecto de real decreto por el que se regulan las exigencias de seguridad del material eléctrico destinado a ser utilizado en determinados límites de tensión.

De acuerdo con lo que de modo reiterado se ha sugerido por este Consejo, habrían de darse los pasos necesarios para impulsar la aprobación de la normativa de rango legal necesaria para garantizar, mediante la previsión de un régimen sancionador adecuado, el debido cumplimiento de las normas de seguridad en los distintos sectores industriales.

e) La disposición final sexta prevé la entrada en vigor del real decreto proyectado el 20 de abril de 2016. Sin embargo, dado que esta fecha ha sido ya sobrepasada, ha de establecerse un momento distinto para dicha entrada en vigor.

Ha de tenerse en cuenta que la Directiva 2014/33/UE deroga la norma anterior (es decir, la Directiva 95/16/CE) a partir del 20 de abril de 2016, siendo el pasado 19 de abril de 2016 la fecha límite para su transposición. Por ello, resulta preciso que el real decreto proyectado, que incorpora al Derecho español la nueva directiva, entre en vigor lo antes posible. Ha de subrayarse que, en el momento actual, los ascensores que se fabriquen se rigen por los requisitos técnicos de la ya derogada Directiva 95/16/CE (y contenidos en el Real Decreto 1314/1997, de 1 de agosto), con lo que se trata de elevadores que no podrían ser comercializados en aquellos Estados miembros en los que ya se hubiera transpuesto la Directiva 2014/33/UE.

Por todo ello, la disposición final sexta debe establecer la entrada en vigor del real decreto el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se establecen los requisitos esenciales de seguridad para la comercialización de ascensores y componentes de seguridad para ascensores."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 5 de mayo de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD.