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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de marzo de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "El Consejo de Estado ha examinado el "proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural", remitido por V. E. en consulta el día 29 de febrero de 2016 (entrado en este Cuerpo Consultivo en la misma fecha).

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta ha sido elaborado por la Dirección General de Desarrollo Rural y Política Forestal, integrada en la Secretaría General de Agricultura y Alimentación del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, y tiene por objeto la modificación del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural. El texto del proyecto consta de un preámbulo, un artículo único por el que se modifica el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural, una disposición transitoria y una disposición final.

El preámbulo comienza haciendo referencia al Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural, en el que se establece la regulación básica correspondiente a los regímenes de ayuda establecidos en el Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) nº 637/2008 y (CE) nº 73/2009 del Consejo. Se indica que el Real Decreto 1075/2014 establece en su anexo II los límites máximos presupuestarios para todos los regímenes de ayuda comunitarios objeto de dicha norma, y que están establecidos en el Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agraria Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) nº 637/2008 y /CE) nº 73/2009 del Consejo.

A continuación, el preámbulo señala que entre dichos regímenes se encuentra el régimen de ayuda asociada voluntaria que agrupa las diferentes líneas de ayuda en los sectores agrícolas y ganaderos; tales ayudas asociadas constituyen una decisión de los Estados miembros, amparada en el artículo 52 del Reglamento (UE) nº 1307/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, que establece la posibilidad de conceder una ayuda asociada voluntaria para aquellos sectores o regiones de un Estado miembro en que ciertos tipos específicos de actividades agrarias o sectores específicos de gran importancia económica, social o medioambiental, atraviesen determinadas dificultades.

Seguidamente se expone que la elección del vacuno de leche como sector objeto de estas ayudas asociadas, se acordó con base en la necesidad de una ayuda que minorase el riesgo de abandono del sector, garantizando la rentabilidad de la producción, con una consideración especial a las zonas más vulnerables, las zonas de montaña e insulares. Señala que ello determinó que, en el caso concreto del vacuno de leche, se establecieran dos líneas de ayuda, una para el vacuno de leche en la región peninsular, excepto zonas de montaña, y otra para el vacuno de leche en la región insular y las zonas de montaña.

Indica también que el establecimiento de estas dos líneas de ayuda tiene como objetivo dar un apoyo a todo el sector lácteo, pero otorgando una mayor intensidad de ayuda, mediante un importe unitario de mayor cuantía por animal subvencionable, a las explotaciones ubicadas en la región insular y zonas de montaña, por considerarlas de mayor grado de vulnerabilidad y riesgo de abandono; lo cual constituyó el criterio adoptado y que fue convenientemente justificado ante la Unión Europea mediante la información notificada en el marco de la exigencia del artículo 54.1 del Reglamento (UE) nº 1307/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013. Con esa finalidad se establecieron las cuantías presupuestarias que se debían utilizar en cada línea de ayuda, con base en las estimaciones del número de animales potencialmente subvencionables en cada una de las mismas.

A renglón seguido, el preámbulo hace constar que, tras el primer año de vigencia del régimen de ayuda asociada para las explotaciones de vacuno de leche, se ha constatado que la realidad actual de la cabaña ganadera ha experimentado una sensible desviación respecto de las estimaciones consideradas para el dimensionamiento de la ayuda en su diseño inicial, siendo así que dicha desviación no obedece a circunstancias imprevistas derivadas de una evolución del censo de animales, sino al reparto de dicho censo entre las dos diferentes regiones consideradas en el diseño de la ayuda, motivado por las modificaciones operadas por las Comunidades Autónomas en la determinación de sus zonas con limitaciones naturales u otras limitaciones específicas, que no han sido tenidas en cuenta en el momento de establecer las cuantías y los límites cuantitativos de animales. Se señala que este desajuste es especialmente evidente en las zonas de montaña y produce una importante distorsión en los objetivos para los que fueron diseñadas estas ayudas, en la medida en que hace que se igualen las intensidades de apoyo en una y otra línea de ayuda, resultando que el importe unitario percibido por una vaca en la región peninsular sea idéntico al percibido por una vaca en zona de montaña o región insular.

Se indica por el preámbulo, a la vista de lo expresado, que se hace necesario modificar los límites cuantitativos y los montantes presupuestarios destinados a estas dos líneas, de forma que se restablezcan los objetivos para los que fueron diseñadas, y se mantenga el diferencial de apoyo a favor de las zonas de montaña y región insular conforme a lo originalmente pretendido, exclusivamente para las solicitudes presentadas en 2015, y que, por otra parte, no han sido aún concedidas, por lo que la modificación que ahora se opera va a surtir efectos respecto de las mismas.

En este sentido, mediante el Real Decreto 1172/2015, de 29 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural, el Real Decreto 1076/2014, de 19 de diciembre, sobre asignación de derechos de régimen de pago básico de la Política Agrícola Común, y el Real Decreto 1077/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas, se ha modificado, en aras de la necesaria simplificación, el diseño de la ayuda asociada al vacuno de leche, de manera que, para las solicitudes que se presenten en el año 2016 y en los sucesivos, se han reducido de cuatro a dos las líneas definidas en el anexo II, y se ha establecido en la sección 4.ª del capítulo II del título IV una degresividad con base en criterios de economía de escala a aplicar sobre las explotaciones beneficiarias.

Por último, señala el preámbulo que, a fin de evitar nuevas desviaciones, se considera necesario establecer una nueva definición en el Real Decreto 1075/2014, para prever, a los efectos de estas ayudas, las zonas consideradas para el primer año de ayudas asociadas.

Una vez expuesta la descripción del contenido de la regulación proyectada, hace constar seguidamente el preámbulo que en el procedimiento de la elaboración del Real Decreto han sido consultadas las Comunidades Autónomas y los sectores afectados.

La parte articulada del proyecto consta de un artículo único que modifica el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural.

En concreto, se modifican los artículos 3.s), 69.2, disposición adicional tercera y el anexo II, en los términos que seguidamente se exponen de forma resumida y sistemática:

(i) En primer lugar, se añade una letra s) en el artículo 3, con el siguiente contenido:

"s): Zonas de montaña: a los efectos previstos en los artículo 66 y 73 de este real decreto, se entenderán como tales las que así estuvieran designadas por las comunidades autónomas en sus Programas de Desarrollo Rural vigentes a 1 de enero de 2015".

(ii) En segundo lugar, se modifica el artículo 69, apartado 2, que queda redactado como sigue:

"Los límites cuantitativos aplicables serán los siguientes:

a) Ayuda destinada a las explotaciones situadas en la región España peninsular: 582.325 animales.

b) Ayuda destinada a las explotaciones situadas en la región insular y zonas de montaña: 261.848 animales".

(iii) Por otro lado, se suprime la disposición adicional tercera, que queda sin contenido.

(iv) Se modifica el anexo II, que queda con el siguiente contenido:

"ANEXO II Límites máximos presupuestarios

* Incluye el incremento del 3% del límite máximo nacional contemplado en el artículo 22.2 del Reglamento (UE) nº 1307/2013".

Por último, la parte final del proyecto sometido a consulta consta de una disposición transitoria y una disposición final, con el siguiente contenido:

1.- La disposición transitoria única ("Solicitudes de 2015") previene que los límites cuantitativos y presupuestarios, a efectos de las solicitudes presentadas en el año 2015 para la ayuda asociada para las explotaciones de vacuno de leche, prevista en la sección 4ª del Capítulo II del Título IV del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, serán los siguientes:

(i) Límites cuantitativos previstos en el artículo 69:

Línea de Ayuda Límite cuantitativo de animales para las solicitudes presentadas en el año 2015 Primeras 75 vacas de las explotaciones de vacuno de leche: España peninsular

418.164 Primeras 75 vacas de las explotaciones de vacuno de leche: Región insular + zonas de montaña

217.599 Vacas distintas de las primeras 75, de las explotaciones de vacuno de leche: España peninsular

164.161 Vacas distintas de las primeras 75, de las explotaciones de vacuno de leche: Región insular + zonas de montaña 44.249

(ii) Límites presupuestarios previstos en el Anexo II:

Línea de la ayuda Límite presupuestario para las solicitudes presentadas en el año 2015 (cifra en miles de euros) Primeras 75 vacas de las explotaciones de vacuno de leche: España peninsular

50.561 Primeras 75 vacas de las explotaciones de vacuno de leche: Región insular y zonas de montaña

28.286 Vacas distintas de las primeras 75, de las explotaciones de vacuno de leche: España peninsular

9.553 Vacas distintas de las primeras 75, de las explotaciones de vacuno de leche: Región insular y zonas de montaña

2.952

2.- La disposición final única ("Entrada en vigor") dispone que el Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- Acompaña al proyecto una memoria abreviada del análisis de impacto normativo, fechada el 25 de febrero de 2016. En ella, además de hacerse constar que el Real Decreto proyectado tiene por objeto la modificación del Real Decreto 1075/2014, se señala que tal modificación tiene un alcance meramente técnico y limitado a tres concretos aspectos, que tienen por finalidad el posibilitar una "mejor adecuación de la ayuda asociada al vacuno de leche a su finalidad": introducir una definición nueva de zonas de montaña especificando que son las designadas por las comunidades autónomas a fecha 1 de enero de 2015; reajustar a la baja en la ayuda destinada a las explotaciones situadas en la región España peninsular el número de animales máximo a efectos de la ayuda asociada al vacuno de leche, y reajustar al alza la ayuda destinada a las explotaciones situadas en la región insular y zonas de montaña de la peninsular. Señala también la memoria que de las previsiones que integran el contenido del Real Decreto proyectado no se derivan impactos significativos en ningún ámbito, dado que se trata meramente de realizar modificaciones técnicas puntuales; que el proyecto se dicta al amparo del título competencial contenido en el número 13 del artículo 149.1 de la Constitución, por el que se atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de planificación general de la actividad económica, que es el invocado en la disposición final del Real Decreto que es objeto de modificación; que, además, el proyecto respeta y se atiene adecuadamente a la doctrina del Tribunal Constitucional acerca de las posibilidades de que la legislación nacional pueda desarrollar o complementar las normas que integran el Derecho Comunitario Europeo; y que el rango normativo del proyecto resulta adecuado, habida cuenta de que su objeto es modificar parcialmente una norma de idéntico rango.

Seguidamente, la memoria describe el contenido normativo del proyecto de Real Decreto así como el procedimiento seguido para la elaboración de la norma.

Finalmente, en lo tocante a los impactos derivados del proyecto de Real Decreto, afirma que se trata de una norma que no tiene efectos significativos generales sobre la economía ni sobre la actividad económica en general ni sobre la competencia; tampoco tiene incidencia sobre las cargas administrativas. Añade en lo tocante al impacto presupuestario que la aprobación y aplicación de dicha norma "no supone incremento del gasto público ni disminución de los ingresos públicos, por lo que su repercusión presupuestaria es nula". Y señala que el proyecto no tiene tampoco impacto por razón de género, ni de carácter medioambiental, ni en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación ni accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Se acompaña un resumen ejecutivo de la memoria.

Tercero.- Se adjunta al proyecto de Real Decreto el expediente instruido por iniciativa del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para su elaboración, en el que, además del índice de documentos remitidos, el texto del proyecto, que lleva fecha de 25 de febrero de 2016 y la memoria, constan:

1.- Por oficios de fecha 9 de febrero de 2016, el texto del proyecto de Real Decreto inicialmente formulado fue remitido a las Comunidades Autónomas, a fin de que pudieran formular las alegaciones, observaciones y sugerencias que estimaran oportunas.

Únicamente comparecieron en dicho trámite el Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad del Gobierno de Aragón (17 de febrero de 2016) y la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de la Junta de Andalucía (18 de febrero de 2016), aunque solo formuló alegaciones esta última. Obran en el expediente los escritos remitidos por ambas Comunidades Autónomas comparecientes.

2.- De igual modo, el proyecto fue remitido en la misma fecha a las organizaciones y entidades más representativas de los sectores afectados, compareciendo únicamente la Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos (19 de febrero de 2016), cuyo escrito formulando alegaciones obra en el expediente.

3.- Consta en el expediente el texto de un correo electrónico remitido por la Abogacía del Estado a un órgano gestor del Departamento, favorable a los términos del proyecto elaborado, en el que se formulan no obstante algunas observaciones y sugerencias en orden a la mejora del texto proyectado. Se recomienda en primer término que la definición de zona de montaña incorporada a la disposición adicional tercera del Real Decreto objeto de modificación se incorpore al artículo 3 añadiendo una letra s). También considera correcto que la modificación del Real Decreto 1075/2014 produzca efectos con respecto a las ayudas solicitadas y pendientes de otorgamiento.

4.- El 24 de febrero de 2016, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas emitió informe favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que se formula no obstante una observación concreta a la fórmula promulgatoria del proyecto y a la memoria del análisis de impacto normativo en lo relativo al trámite de aprobación previa del proyecto a que se refiere el artículo 66.1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, por considerar que el contenido del proyecto no incidía en las materias recogidas en dicha previsión legal, razón por la cual estimaba que no resultaba preceptivo su otorgamiento, de modo que debía eliminarse su mención.

A dicho informe se acompaña el emitido por la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales en la misma fecha, al amparo de lo prevenido en el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en el que se analiza la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias, sin que se formulen observaciones al respecto. Se deja constancia además de que en el procedimiento de elaboración del proyecto han sido oídas las Comunidades Autónomas. En cuanto a las exigencias derivadas de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, considera el centro informante que no procede tampoco formular observación alguna.

5.- El 26 de febrero de 2016 emitió informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que no se formulan observaciones. Señalaba, que, una vez completado el expediente, debería recabarse el dictamen del Consejo de Estado con carácter urgente.

Cuarto.- Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta (donde tuvo entrada el día 29 de febrero de 2016), haciendo constar en la Orden de remisión la urgencia con la que se solicitaba el dictamen, al amparo de lo prevenido en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

Solicitada información adicional acerca del cruce de comunicaciones con la Comisión Europea, los datos numéricos que justificarían lo que son simples afirmaciones de la memoria y del preámbulo con respecto al ganado vacuno, acerca de si se habían pagado o no anticipos de las ayudas generadas en el año 2015, sin perjuicio de la cuantificación exacta de las mismas una vez finalizada la campaña y, por tanto, como consecuencia del presente proyecto de real decreto, y su cuantía exacta por relación a lo que quedaría por pagar en cada una de las zonas, e indicando, además, la necesidad de aportar documentación, al menos mínima, acerca del ganado caprino al cual también se aplicaría el Real Decreto cambiando el régimen de ayudas para la campaña ya transcurrida de 2015, el 14 de marzo de 2016 tuvo entrada en el Registro General del Consejo de Estado un informe de la Unidad de Apoyo del Secretario General de Agricultura, a partir de los datos proporcionados por la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios y el FEGA, que, dividido en tres apartados, uno de introducción y otros dos dedicados, respectivamente, a la situación actual y problemática y a la plasmación de todo ello en el proyecto de Real Decreto, señala lo siguiente:

1.- Todo el proceso de diseño de las ayudas dirigidas al sector de leche comenzó en el año 2013, analizando la situación en la que se encontraba el sector y como había evolucionado a lo largo de los años. Teniendo en cuenta todos los datos analizados se concluyó que las explotaciones situadas en zonas de montaña y región insular tenían que recibir una mayor intensidad de la ayuda, mediante un importe unitario de mayor cuantía por animal subvencionable que debía situarse en torno a 1,1 veces el importe unitario de las explotaciones situadas en el resto del territorio.

En lo que se refiere específicamente al vacuno lechero, en el diseño original de las ayudas asociadas no se distinguían cuatro ayudas diferentes, sino que se hizo un diseño único, en el que las explotaciones situadas en zonas de montaña y región insular recibirían el importe unitario completo, mientras que el resto solo recibirían un porcentaje de ese importe unitario. Este diseño, asimismo, se llevó a cabo para el caprino lechero.

Este diseño suponía que, aunque hubiese cambios en el número de animales de cada zona, las explotaciones situadas en zonas de montaña y región insular siempre recibirían una mayor intensidad de ayuda.

Todo ello junto con el resto de problemas y de las soluciones abordadas para estructurar el paquete de ayudas tales como las mayores dificultades de la ganadería en zonas de montaña vinculadas a menores rentabilidades, mayores costes, abandonos superiores..., fueron ampliamente justificadas en un informe enviado a la Comisión en el marco de la exigencia del artículo 54.1 del Reglamento (UE) nº 1307/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013.

Sin embargo, en conversación con la Comisión, la misma puso de manifiesto que este diseño de las ayudas no era compatible con las disposiciones del Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, y, especialmente, con el Reglamento Delegado (UE) nº 639/2014 de la Comisión de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común, y que modifica el anexo X de dicho Reglamento.

Según lo establecido en dicho Reglamento Delegado (UE) nº 639/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, era necesario establecer diferentes líneas de ayuda, cada una con un límite presupuestario individual, un límite cuantitativo de animales y un importe unitario por animal (resultante de dividir el presupuesto para esa medida entre el número de animales elegibles para la misma).

Esto supuso tener que determinar cuántas vacas de leche y cabras de leche había en las explotaciones situadas en las zonas de montaña y región insular y cuantas en el resto del territorio, para, con base en este número de animales, determinar el presupuesto que debía destinarse a cada una de las medidas, de modo que el importe unitario en zonas de montaña y región insular fuera mayor, y mantuviese la proporción de 1,1 que se había estimado adecuada para hacer frente a sus mayores dificultades.

El citado nuevo diseño de las ayudas asociadas para el vacuno de leche, suponía establecer cuatro ayudas diferentes con presupuestos individuales (primeras 75 vacas en zona insular y de montaña, restantes en dichas zonas, primeras 75 vacas de resto de península, restantes de península), lo que implicaba el riesgo de que el número de animales en cada zona variase y, por lo tanto, también lo hicieran los importes unitarios de las ayudas. Esta misma situación concurría en el caso del caprino de leche, si bien en el mismo solo había dos líneas de ayuda, al no diferenciarse entre los primeros 75 animales y el resto.

En cualquier caso, dicho riesgo era asumible, teniendo en cuenta que el objetivo de estas ayudas no puede ser el incentivo de la producción, y por lo tanto si el censo de animales en zonas de montaña aumentase por la propia evolución del sector (disminuyendo por tanto el importe unitario), podría significar que la ayuda estaba provocando una sobrecompensación y, por lo tanto, no estaba cumpliendo los objetivos de la PAC.

De esta manera, en el diseño inicial de la ayuda, se preveía (y así se plasmó en el artículo 69.2 del Real Decreto 1075/2014), para el vacuno lechero:

- Región España peninsular: 598.935 animales. - Región insular y zonas de montaña: 245.238 animales.

2.- En lo que al ganado caprino se refiere, el cálculo se realizó de la siguiente manera:

Dato de censo utilizado para los cálculos de los importes unitarios: Datos SITRAN con filtrado TRAGSA 2014 (ZD_Caprino Hembras_2007-2014). Z:\FUTURO DE LA PAC\REFORMA PAC 2013\Modelo aplicación de la reforma en España\CUESTIONARIO ACOPLADOS\tablas para cálculos\TODOS LOS DATOS JULIO 2014

Datos de hembras reproductoras (mayores de 12 meses): o Censo caprino resto de zonas: 989.411. o Censo caprino montaña + Baleares: 812.984. Dato de censo utilizado para establecer los límites cuantitativos de zona de montaña y Baleares y de resto de zonas: Datos SITRAN con filtrado TRAGSA. El dato utilizado es de 2010 (aunque se ha redondeado a 1.085.000 cabras para resto de zonas y 861.000 cabras para montaña y Baleares).

AÑO (enero) CENSO CAPRINO RESTO ZONAS CENSO CAPRINO MONTAÑA+ BALEARES 2009 1.061.100 873.003 2010 1.085.090 860.926 2011 1.044.295 817.325 2012 969.830 771.152 2013 925.285 737.931

A estos datos hay que restar el censo de los que reciben acoplados por derechos especiales (155.960 en España y 127.603 en zonas de montaña + Baleares).

- Límite cuantitativo España: 929.130 - Límite cuantitativo montaña + Baleares: 733.323

Dichos límites son los que se han recogido en el artículo 73.4 del Real Decreto 1075/2014.

3.- A diferencia de la situación que se tomó como base en el año 2013, una vez terminado el primer año de aplicación de estas ayudas, y una vez obtenidos los animales realmente elegibles para cada medida, se ha advertido en el caso del ganado vacuno lechero una desviación significativa en los animales elegibles respecto a los que se habían estimado cuando se diseñaron las mismas.

Así, en este cuadro se muestra la diferencia entre el cálculo inicial y el resultado final en 2015 (debido, esencialmente, a Asturias y el País Vasco):

CC. AA Animales con derecho a pago

Zona montaña

<75 Original <75 Real 2015 >75 Original >75 Real 2015 Total Original Total 2015 Andalucía 1.829 1.576 1.714 2.519 3.543 4.095 Aragón 770 763 394 392 1.164 1.155 Asturias 53.169 62.240 3.966 5.071 57.135 67.311 Baleares 8.591 8.660 1.804 1.937 10.395 10.597 Cantabria 39.362 39.331 2.994 4.265 42.356 43.596 Castilla Mancha 1.530 1.239 322 314 1.852 1.553 Castilla y León 11.830 13.630 2.936 3.708 14.766 17.338 Cataluña 13.572 12.590 10.277 9.641 23.849 22.231 Extremadura 110 24 0 0 110 24 Galicia 54.351 53.531 4.360 5.077 58.711 58.608 Madrid 1.272 1.093 530 341 1.802 1.434 Murcia 78 75 182 48 260 123 Navarrra 7.732 7.612 5.702 6.007 13.434 13.619 País Vasco 11.938 15.876

3.761

5.011

15.699 20.887 La Rioja 1 0 0 0 1 0 Valencia 80 79 81 64 161 143 TOTAL 206.215 218.319 39.023 44.395 245.238 262.714

Al analizar el motivo de esta desviación, se ha evidenciado una circunstancia no tenida en cuenta en el momento del diseño.

A la hora de establecer el número de animales en cada zona, se utilizó el listado de zonas de montaña vigente en ese momento (datos de 2013, últimos disponibles en 2014 al comenzarse a elaborar el entonces proyecto de real decreto). Sin embargo, algunas Comunidades Autónomas han efectuado revisiones sobre las zonas con limitaciones naturales u otras limitaciones específicas en su territorio. Estas revisiones han originado cambios en las zonas de montaña respecto al listado que se había empleado en el momento del diseño, con un incremento del número de zonas declaradas de montaña en algunas Comunidades Autónomas, y, por lo tanto, del número de animales en las mismas.

Este incremento del número de animales en zonas de montaña ha originado que los importes unitarios dirigidos a las explotaciones situadas en zonas de montaña y región insular, y los dirigidos a las explotaciones del resto del territorio, se igualen prácticamente, provocando una distorsión importante en los objetivos para los que fueron diseñadas las ayudas.

Por lo tanto, los cambios en los importes unitarios en cada zona no se han debido a una evolución al alza total del censo de la cabaña de vacuno lechero, sino a una modificación en su distribución entre las distintas zonas por los cambios efectuados por las Comunidades Autónomas, posteriores al diseño de las medidas.

Esto no supone, por tanto, que las explotaciones situadas en zonas de montaña y región insular ya no sean más vulnerables que las del resto del territorio, sino que el diseño de las propias medidas (instado por la Comisión) y el hecho de no tener en cuenta que las zonas de montaña podían ser susceptibles de sufrir cambios, ha originado que, tal y como figuran las distintas ayudas en el Real Decreto 1075/2014 en su redacción actual, no se pueda alcanzar el objetivo final de estas ayudas asociadas.

En el caso del ganado caprino de leche, no se esperan desviaciones para el pago de la ayuda solicitada en 2015, debido a que las Comunidades Autónomas en que se han producido los cambios más significativos en las zonas de montaña (Asturias y el País Vasco), no poseen un censo que pueda considerarse importante de ganado caprino de leche, por lo que eventuales variaciones (aún no se dispone de los datos finales, pues las Comunidades Autónomas no los han comunicado al FEGA) no serán significativas (al contrario que en el caso del ganado vacuno de leche).

4.- En función de las consideraciones expuestas, resulta imprescindible acometer una modificación de la actual configuración normativa de estas ayudas, como la que se plantea en el proyecto de real decreto sometido a dictamen del Consejo de Estado, a fin de establecer que las zonas de montaña que se tendrán en cuenta a la hora de la ayuda asociada al ganado vacuno lechero, y al ganado caprino lechero, serán, en todo caso, las definidas por las Comunidades Autónomas en sus Programas de Desarrollo Rural a fecha 1 de enero de 2015, por los siguientes motivos:

a) El primero y esencial, en aras de una adecuada y mayor seguridad jurídica, y para evitar que las desviaciones expuestas en el caso del ganado vacuno lechero puedan volverse a repetir en el ámbito temporal de aplicación de estas ayudas en los próximos años, máxime cuando las Comunidades Autónomas pueden hasta el año 2018 introducir modificaciones en la designación de sus zonas con limitaciones naturales u otras limitaciones específicas. Esta circunstancia también concurre en el caso del ganado caprino lechero, pues aunque en el año 2015 no se prevén cambios significativos, no puede descartarse que la situación descrita en el vacuno pueda concurrir en el futuro en el caprino (piénsese, a título enunciativo, que si Comunidades Autónomas con censos importantes, como Andalucía o Murcia, amplían sus zonas de montaña en que hay ganado caprino lechero en un alto número, lo que pueden perfectamente realizar con la redacción actual de la disposición adicional tercera del Real Decreto 1075/2014, se daría la misma situación en este sector que la que ya hemos comentado en el vacuno).

b) La elección del vacuno de leche y del caprino de leche, con dos grandes líneas (zona de montaña e insular, resto de la península), tiene como objetivo dar un apoyo a todo el sector lácteo, pero otorgando una mayor intensidad de ayuda, mediante un importe unitario de mayor cuantía por animal subvencionable, a las explotaciones ubicadas en la región insular y zonas de montaña, por considerarlas de mayor grado de vulnerabilidad y riesgo de abandono. El establecimiento de una "foto fija" a fecha 1 de enero de 2015, permite evitar un desajuste en estas ayudas, y mantener de forma diferenciada su cuantía, más alta, lógicamente, en el caso de la región insular y zona de montaña.

Al margen de la anterior consideración, que es general y común a ambos sectores, en el caso específico del ganado vacuno lechero, además, y con efectos 2015, es preciso reajustar (tal y como se plantea en el proyecto) los límites presupuestarios (financiación de cada línea de ayuda) y cuantitativos (número de animales), para evitar la situación antes expuesta, es decir, que se igualara la cuantía de las ayudas, sin diferenciar entre región insular y de montaña, con el resto de la Península.

Esta modificación es urgente, pues la mayoría de las Comunidades Autónomas procedió a finales de 2015 a adelantar el importe de la ayuda, con el máximo del 60% sobre el total previsto para los primeros 75 animales (en ese momento la cuantía era de 124,18 euros tanto para animales de región insular y zona de montaña), es decir de 73,4 euros animal, de manera que los organismos pagadores están a la espera de que se publique el real decreto para proceder a comunicar a los ganaderos la cuantía final que les corresponde de las ayudas (y proceder, de manera consecuente al pago final).

El FEGA ha comunicado a los Organismos Pagadores de las Comunidades Autónomas, en febrero de 2016, la actual distribución de la ayuda (una vez realizados los ajustes correspondientes), sin tener en cuenta la modificación que se propone:

Subrégimen Importe Unitario (€/animal) Ayuda destinada a las primeras 75 vacas de las explotaciones de vacuno de leche situadas en la región España Peninsular 120,51 Ayuda destinada a las primeras 75 vacas de las explotaciones de vacuno de leche situadas en la región Insular y Zonas Montaña 123,61 Ayuda destinada a las vacas distintas de las 75 primeras, de las explotaciones de vacuno de leche situadas en la región España Peninsular 58,00 Ayuda destinada a las vacas distintas de las 75 primeras, de las explotaciones de vacuno de leche situadas en la región Insular y Zonas Montaña 59,74

Y con respecto a la Ayuda por Derechos Especiales:

Importe unitario (€/animal) 189,08

En dicha comunicación, el FEGA ha subrayado que los dos importes para los subregímenes de ayuda a las explotaciones ubicadas en la zona peninsular (excepto montaña) así como el importe de la ayuda para los productores que en 2014 tenían derechos especiales se consideran definitivos. En cambio, los dos importes asociados a las zonas de montaña e insular se modificarán al alza, una vez esté aprobado el proyecto de Real Decreto, por lo que se modificará, una vez se publique, los importes de región Peninsular y Montaña.

De este modo, una vez se publique el real decreto, las cuantías serán las siguientes:

Subrégimen Importe Unitario (€/animal) Ayuda destinada a las primeras 75 vacas de las explotaciones de vacuno de leche situadas en la región España Peninsular 120,51 Ayuda destinada a las primeras 75 vacas de las explotaciones de vacuno de leche situadas en la región Insular y Zonas Montaña 129,99 Ayuda destinada a las vacas distintas de las 75 primeras, de las explotaciones de vacuno de leche situadas en la región España Peninsular 58,00 Ayuda destinada a las vacas distintas de las 75 primeras, de las explotaciones de vacuno de leche situadas en la región Insular y Zonas Montaña 66,71

Por ello, si el ganadero ya ha percibido el anticipo (y por el máximo), recibirá, si los animales se encuentran en zona de montaña o insular, 56,59 euros adicionales por los primeros 75 animales, y 66,71 euros por el resto. Y si los animales se encuentran en el resto de la península, recibirá 47,11 euros adicionales por los primeros 75 animales, y 58,00 euros por el resto.

Por el contrario, en el caso del caprino lechero, como se ha expuesto, no se prevén modificaciones significativas, por lo que se mantienen sin cambio las cuantías financieras y de animales actualmente previstas en el Real Decreto 1075/2014.

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I.- Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural.

El Consejo de Estado emite su dictamen en cumplimiento de la Orden comunicada de V. E. que no invoca expresamente ningún precepto de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

La presente consulta tiene carácter preceptivo, habida cuenta de que el artículo 22.3 de la citada ley orgánica establece que la Comisión Permanente de este Alto Cuerpo Consultivo deberá ser consultada en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

Además, el proyecto sometido a consulta tiene por objeto la modificación de la regulación contenida en una disposición reglamentaria destinada a facilitar la aplicación en España de diversos Reglamentos dictados por la Unión Europea, en particular el Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) nº 637/2008 y (CE) nº 73/2009, del Consejo.

Se trata, por tanto, también de una consulta preceptiva, que, a la vista de lo dispuesto en el artículo 22.2 de la mencionada Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, ha de ser evacuada por la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

En la Orden de remisión se hace constar la urgencia con la que se solicita la emisión del dictamen al amparo del artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo primer apartado dispone que "cuando en la orden de remisión de los expedientes se haga constar la urgencia del dictamen, el plazo máximo para su despacho será de quince días, salvo que el Gobierno o su Presidente fijen otro inferior".

II.- En lo tocante al procedimiento de elaboración del proyecto de Real Decreto, y en el marco de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cabe apreciar, en el caso presente, que se han observado en líneas generales las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar un texto normativo como el ahora sometido a consulta.

En el caso sometido a consulta, resulta del expediente que la iniciativa normativa ha sido impulsada por el centro directivo competente (en concreto, la Dirección General de Desarrollo Rural y Política Forestal del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente) mediante la formulación del correspondiente proyecto y de la memoria del análisis de impacto normativo, que integra la memoria justificativa, la memoria económica y el informe sobre el impacto por razón de género exigidos por el artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, conforme con lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, que entró en vigor el 1 de enero de 2010, tras la aprobación por el Consejo de Ministros, en su reunión de 11 de diciembre de 2009, de la Guía Metodológica para su elaboración.

Consta que a lo largo del procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se han recabado, además, los informes y dictámenes que resultan preceptivos. Ha informado, en efecto, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de acuerdo con lo requerido por el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; se ha recabado, a su vez, el informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a los efectos prevenidos en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado; y se ha oído a las Comunidades Autónomas y a las asociaciones y entidades representativas de los sectores afectados y cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición, dándose cumplimiento a lo prevenido en el párrafo c) del apartado primero del citado artículo 24 de la misma Ley 50/1997.

No consta la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, a los efectos prevenidos en el artículo 66.1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, por considerar el propio Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que dicha aprobación no resultaba preceptiva en el caso presente, lo cual es correcto.

Ello no obstante, no puede sino llamarse la atención de que, por muy urgentes que sean las medidas a adoptar, no puede tramitarse y documentarse un expediente de elaboración de un proyecto de disposición general de manera tan omisiva de datos de todo tipo, que la justificación de la memoria y del preámbulo del proyecto constituya, exclusivamente, afirmaciones sin documentación adicional acerca de los resultados del análisis de datos y trámites (incluidos, por ejemplo, los de las comunicaciones con la Comisión europea) que, sin embargo, ni obran en el expediente como parte de la memoria, ni se explican convenientemente en el preámbulo, aunque sea indubitado que han sido tenidos en cuenta por otros centros administrativos, en este caso en especial, por su relevancia, por las Comunidades Autónomas. Por tanto, el contenido del informe incorporado al expediente el 14 de marzo de 2016 así como los documentos concretos a los que el mismo se refiere tanto del FEGA como de la Comisión Europea y resto de los órganos y entidades de donde proceden los datos deben incorporarse al expediente (y por supuesto a la propia memoria) y corregirse extensamente el preámbulo para que recoja con mayor precisión y exactitud tanto los trámites como dónde constan los datos que permiten a distintos párrafos del mismo (del preámbulo) hacer las afirmaciones que contiene.

III.- En cuanto a la competencia del Estado para dictar la norma proyectada, ninguna objeción cabe tampoco plantear, toda vez que el proyecto encuentra su fundamento en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, por el que se atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", tal como se hace constar expresamente en la disposición final del Real Decreto que ahora es objeto de modificación (en concreto, la disposición final primera del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre), a cuyo amparo se ha dictado esta disposición. Así lo ha entendido en su informe el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, cuyo parecer comparte el Consejo de Estado.

Ello se compadece con la doctrina del Tribunal Constitucional, que ha declarado insistentemente desde la Sentencia 95/1986, de 10 de julio (seguida posteriormente de las Sentencias 152/1988, de 20 de julio y 188/1989, de 16 de noviembre, entre otras) que "el carácter exclusivo con el que se califica la competencia autonómica sobre la agricultura, no impide toda intervención estatal en este sector", y ello "no sólo porque ciertas materias o actividades estrechamente vinculadas con la agricultura son subsumibles bajo enunciados competenciales que el artículo 149.1 de la CE confía al Estado, sino también, y sobre todo, porque el artículo 148.1.7 de la CE deja a salvo las facultades de ordenación de la economía reservadas con carácter general al Estado por el artículo 149.1.13 de la CE", siendo así que dicho título competencial relativo a las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" comprende, como ha señalado el Tribunal Constitucional, el establecimiento de "las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de cada sector" (Sentencia 135/2012, de 19 de junio), admitiendo que dicha competencia ampara "todas las normas, sea cual sea su naturaleza, orientadas al logro de tales fines" (Sentencia 3/2013, de 4 de febrero).

Por lo demás, y dado que la norma proyectada incide sobre la regulación de las ayudas económicas que provienen fundamentalmente de fondos comunitarios agrarios, cabe también traer a colación el criterio mantenido por el Tribunal Constitucional (Sentencia 117/1992, de 16 de septiembre) de acuerdo con el cual la competencia exclusiva autonómica en materia de agricultura y ganadería opera "de acuerdo con la ordenación general de la economía", siendo ello aplicable a la gestión de las ayudas económicas que provienen de "fondos destinados al fomento y protección de las actividades agrícolas y ganaderas".

Sin perjuicio de todo ello, entiende este Consejo que debe introducirse en el texto del proyecto de Real Decreto una disposición final (primera) relativa al título competencial en la que se invoque el artículo 149.1.13ª como fundamento para dictar la norma proyectada, y ello sin perjuicio de que dicha disposición modifique una norma reglamentarias en cuyo texto ya figure tal disposición incorporada, puesto que el título competencial correcto se predica no del Real Decreto que se modifica sino del contenido mismo de los nuevos preceptos que ahora van a aprobarse, máxime cuando supone una clara reestructuración de las consecuencias que ha conllevado al haber dejado, en el Real Decreto 1075/2014, la definición de las zonas de montaña a las Comunidades Autónomas, como se verá, más abajo, en el apartado V.

IV.- El rango de la norma proyectada es el adecuado. En efecto, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene por objeto, como se ha dicho, la modificación de la regulación interna contenida en un real decreto actualmente en vigor (el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre), por lo que ninguna objeción cabe formular.

Por lo demás, como ya señalara este Consejo de Estado en su dictamen núm. 2.914/2004, de 2 de diciembre, la norma reglamentaria, aunque no se base en ninguna ley interna sino directamente en los Reglamentos de la Unión, opera correctamente. Conforme a dicho parecer: "el Consejo de Estado, sin dejar de recordar que en ocasiones anteriores (por ejemplo, en el dictamen 1.378/2004) ha indicado expresamente que la existencia de un régimen jurídico específico con rango de ley vigente en nuestro ordenamiento jurídico obliga a que cualquier innovación en el grupo normativo haga expresa referencia a la ley que habilita la modificación reglamentaria, y en la que se enmarca, por mucho que esta modificación traiga causa de la publicación de una nueva Directiva comunitaria que sea necesario incorporar, aprecia igualmente que en casos como el presente, en el que las innovaciones normativas traen causa directa e inmediata de los reglamentos comunitarios, es posible el desarrollo normativo nacional por vía reglamentaria siempre que, como se hace en este caso, el desarrollo resulte ceñido a las disposiciones comunitarias y se dicte en inmediata relación con éstas". En este mismo sentido se pronunció el dictamen núm. 858/2014, de 11 de septiembre.

V.- Sobre la finalidad y justificación de la norma proyectada

Como consecuencia de la reforma introducida en la Política Agrícola Común (PAC), con efectos a partir del 1 de enero de 2015, en el caso de España se aprobaron un conjunto de disposiciones reglamentarias, en concreto un grupo normativo integrado por seis reales decretos, para adaptar la legislación interna a las nuevas previsiones sobre la materia y para facilitar la aplicación en España de la extensa reforma de la PAC llevada a cabo en diversos Reglamentos (UE) números 1305 a 1308 del Consejo y el Parlamento y múltiples Reglamentos adicionales delegados en la Comisión por los anteriores o de Ejecución de los mismos.

De los seis reales decretos aprobados en su día, cabe destacar -a los efectos de la presente consulta- el régimen general de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural a partir de 2015, que se contiene en el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre. Se trata este del principal de los reales decretos aludidos, ya que agrupa la práctica totalidad de las ayudas a los sectores agrícola, ganadero e incluso forestal, de manera que bajo esta naturaleza de "pago directo" se incluyen, acumulándolo, salvo algunas excepciones que hacen incompatibles algunas ayudas entre sí o en determinada cuantía y que se recogen en preceptos especiales a lo largo del articulado de los Reglamentos de la Unión, las siguientes ayudas: (i) Un pago "básico" por ser "agricultor activo" (principal novedad que intenta garantizar que las ayudas de la PAC lleguen a los agricultores, ganaderos o titulares de explotaciones forestales realmente a ellas dedicados). (ii) Un "pago por prácticas beneficiosas para el clima o el medio ambiente". (iii) Un pago por ser la explotación puesta en marcha gestionada por "jóvenes agricultores". (iv) Y las "ayudas asociadas" para la ganadería en todas sus variedades y para cosechas especialmente necesitadas de ayuda.

Tal disposición tiene por finalidad regular los conceptos de agricultor activo y actividad agraria, estableciéndose las características de la solicitud de la ayuda anual para el régimen de pago básico, el pago de las prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente, el pago para los jóvenes agricultores, el pago a través del régimen simplificado para los pequeños agricultores, y los pagos asociados, tanto para la agricultura como para la ganadería, junto a la ayuda nacional a los frutos de cáscara y las características del sistema integrado de gestión y control, en aplicación del Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) nº 352/1978, nº 165/1994, nº 2799/1998, nº 1290/2000 y nº 485/2008, del Consejo, a partir de 2015.

En lo tocante a las ayudas asociadas para la ganadería, el Real Decreto 1075/2014 prevé, de conformidad con lo establecido en el artículo 52 del Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, que se concederá una ayuda asociada a los productores de determinados sectores que afronten dificultades, con el objetivo de incentivar el mantenimiento de los niveles de producción actuales (artículo 58.1). Dicha ayuda adoptará la forma de un pago anual por animal elegible que cumpla estos requisitos generales, así como los específicos establecidos en cada caso (artículo 58.2). Entre las diversas variedades objeto de estas ayudas asociadas, se prevén las ayudas para las explotaciones de vacuno de leche (artículos 66 y siguientes), que se concederán al objeto de "garantizar la viabilidad económica de estas explotaciones y reducir el riesgo de abandono de esta actividad productiva", (artículo 66.1), con una consideración especial a las zonas más vulnerables, las zonas de montaña e insulares.

A tal fin, existen dos líneas de ayuda, una para el vacuno de leche en la región peninsular, excepto zonas de montaña, y otra para el vacuno de leche en la región insular y las zonas de montaña. Ello tiene como objetivo dispensar un apoyo a todo el sector lácteo, pero otorgando una ayuda reforzada, mediante un importe unitario de mayor cuantía por animal subvencionable, a las explotaciones ubicadas en la región insular y zonas de montaña, por considerarlas de mayor grado de vulnerabilidad y riesgo de abandono; lo que, además, responde al criterio adoptado y que fue convenientemente justificado ante la Unión Europea mediante la información notificada en el marco de la exigencia del artículo 54.1 del Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, tal como se hace constar en el preámbulo del proyecto. Con esa finalidad se establecieron las cuantías presupuestarias que se debían utilizar en cada línea de ayuda, con base en las estimaciones del número de animales potencialmente subvencionables en cada una de las mismas.

Con posterioridad a la entrada en vigor de la disposición enunciada y consiguiente puesta en marcha del sistema de pagos directos, y en consideración a la experiencia adquirida en su aplicación, se ha valorado la necesidad de elaborar un proyecto de Real Decreto que tiene como objetivo declarado, tal como reza el preámbulo de la norma proyectada y la memoria del análisis de impacto normativo que se acompaña, introducir una serie de modificaciones concretas y específicas en la disposición reglamentaria a que se ha hecho anteriormente mención, en lo que se refiere al régimen de ayudas asociadas a la ganadería para las explotaciones de vacuno de leche; modificaciones que se proponen, como dice la memoria, con la finalidad de posibilitar una "mejor adecuación de la ayuda asociada al vacuno de leche a su finalidad".

En concreto, tal como pone de manifiesto el expediente remitido en consulta, se ha observado que tras el primer año de vigencia del régimen de ayuda asociada para las explotaciones de vacuno de leche, la realidad actual de la cabaña ganadera ha experimentado una sensible desviación respecto de las estimaciones consideradas para el dimensionamiento de la ayuda en su diseño inicial, siendo así que dicha desviación no obedece a circunstancias imprevistas derivadas de una evolución del censo de animales, sino al reparto de dicho censo entre las dos diferentes regiones consideradas en el diseño de la ayuda, motivado por las modificaciones operadas por las Comunidades Autónomas en la determinación de sus zonas con limitaciones naturales u otras limitaciones específicas, que no han sido tenidas en cuenta en el momento de establecer las cuantías y los límites cuantitativos de animales. Consta también que este desajuste es especialmente evidente en las zonas de montaña y produce una importante distorsión en los objetivos para los que fueron diseñadas estas ayudas, hasta el punto de igualarse las intensidades de apoyo en una y otra línea de ayuda, resultando que el importe unitario percibido por una vaca en la región peninsular sea idéntico al percibido por una vaca en zona de montaña o región insular.

A la vista de todo ello, se ha considerado necesario introducir las modificaciones antes descritas en el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, y que se concretan específicamente en los siguientes términos: 1.- En primer lugar, se modifican los límites cuantitativos y los montantes presupuestarios destinados a estas dos líneas de ayuda, de tal suerte que se restablezcan los objetivos para los que fueron diseñadas y se mantenga el diferencial de apoyo a favor de las zonas de montaña y región insular conforme a los fines pretendidos, a cuyo efecto:

(i) Se modifica el apartado 2 del artículo 69, a fin de establecer los límites cuantitativos aplicables a las ayudas destinadas a las explotaciones, distinguiendo entre los límites de las ayudas para la región España peninsular (582.325 animales) y para la región insular y zonas de montaña (261.848 animales).

(ii) Se modifican los términos del anexo II en lo que se refiere a los límites máximos presupuestarios.

2.- Por otro lado, se prevé una disposición transitoria referida a los límites cuantitativos y presupuestarios previstos en el artículo 69 del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, a efectos de las solitudes presentadas en el año 2015 para la ayuda asociada para las explotaciones de vacuno de leche y que no han sido aún concedidas, por lo que la modificación que ahora se opera va a surtir efectos respecto de las mismas.

3.- Por último, y a fin de evitar nuevas desviaciones, se propone establecer una nueva definición, a los efectos de estas ayudas, de las zonas de montaña consideradas para el primer año de ayudas asociadas, a cuyo efecto:

(i) Se añade una letra s) en el artículo 3 del mencionado Real Decreto, al objeto de incorporar la definición de "zonas de montaña" que en el texto actualmente vigente figura en la disposición adicional tercera, introduciendo una modificación en su último inciso, conforme a la cual se entiende por zonas de montaña "las que así estuvieran designadas por las comunidades autónomas en sus Programas de Desarrollo Rural vigentes a 1 de enero de 2015", lo que supone introducir la novedad de referir la condición de zonas de montaña a las que designen las Comunidades Autónomas en los Programas vigentes "a 1 de enero de 2015", y no "a 1 de enero de cada año" como reza la vigente disposición adicional tercera en la redacción dada por el reciente Real Decreto 1172/2015, de 29 de diciembre.

ii) En congruencia con lo anterior, se suprime la disposición adicional tercera, que queda sin contenido, al haberse incorporado su contenido, parcialmente modificado, al artículo 3.s).

VI.- A la vista de las consideraciones que preceden, el Consejo de Estado aprecia, en cuanto al fondo de la regulación sometida a consulta, que el proyecto de Real Decreto responde a las motivaciones expresadas -aunque solo si se procede a completar la documentación del expediente en el sentido indicado en el previo apartado II- verificando una adaptación de la regulación interna de las ayudas asociadas para la ganadería (en su variedad de vacunos de leche) en aspectos muy concretos de su contenido para dar solución a las disfunciones observadas en su aplicación. Tales modificaciones se atienen a las exigencias derivadas de los Reglamentos comunitarios de cuya aplicación se trata, por lo que, sentado lo anterior, nada tiene que oponer el Consejo de Estado a las modificaciones que se proponen.

Sin perjuicio de lo anteriormente expresado, el Consejo de Estado considera pertinente formular las siguientes observaciones:

1.- Sobre la nueva definición de zonas de montaña

El proyecto de Real Decreto añade a su texto una nueva definición, la de las zonas de montaña, en una letra s) de su artículo 3, conforme a la cual se entiende por zonas de montaña "a los efectos previstos en los artículos 66 y 73 de este real decreto, se entenderá como tales las que así estuvieran designadas por las comunidades autónomas en sus Programas de Desarrollo Rural vigentes a 1 de enero de 2015".

Con independencia de que debe corregirse el número gramatical ya que contiene una errata, la nueva definición implica introducir la novedad de referir la condición de zonas de montaña a las que designen las Comunidades Autónomas en los Programas vigentes "a 1 de enero de 2015", y no "a 1 de enero de cada año", como reza la vigente disposición adicional tercera en la redacción dada por el reciente Real Decreto 1172/2015, de 29 de diciembre ("A los efectos previstos en los artículo 66 y 73 de este real decreto, se entenderá por zonas de montaña las que así estuvieran designadas por las comunidades autónomas en sus Programas de Desarrollo Rural vigentes a 1 de enero de cada año"), disposición que como es lógico, queda sin contenido según el apartado tres del artículo único del proyecto.

El Consejo de Estado no formula objeción a la modificación propuesta, que tiene por objeto -como ya se ha dicho- evitar nuevas desviaciones en la aplicación del régimen de ayudas asociadas al ganado de leche vacuno (artículo 66) y al caprino (artículo 73), ya que queda suficientemente claro que dicha modificación de los términos de la definición de las "zonas de montaña" únicamente opera a los efectos de la percepción de las correspondientes ayudas.

De otra manera se invadirían competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas respecto a la delimitación de dichas zonas a otros múltiples efectos. Y es que no se trata en el Real Decreto 1075/2014 de modificar la delimitación de las zonas de montaña con carácter general y ni siquiera de hacerlo a efectos de otras normas reguladoras de la ganadería de mercado (otras normas de desarrollo rural distintas de estas ayudas) ni tampoco de hacerlo para otros tipos de ayudas al mercado de la PAC, sino solo y exclusivamente a los efectos previstos en los artículos 66 y 73 del propio real decreto, es decir, de las ayudas al bovino y caprino reguladas en estas secciones del citado real decreto.

Esta aclaración de que no se trata en modo alguno de definir las zonas de montaña sino de definirlas como presupuesto geográfico a los meros efectos de determinar y cuantificar las cabezas de ganado vacuno y caprino afectadas, debe quedar debidamente recogida en el preámbulo del proyecto de Real Decreto. Nada hay que objetar por lo demás, a que se mantenga en la disposición transitoria única una regulación ad hoc para 2015 ya que su contenido no afecta a esta cuestión sino a otros criterios de reparto (típicamente el de la distinción de las cuantías de las ayudas en función de que se trate de más o menos de 75 vacas), dado que si bien la delimitación global de las ayudas y la necesidad de diferenciar las dos líneas de ayudas ("petrificando" el mapa en enero de 2015) ha sido objetada por la Comisión Europea, en cambio esas otras diferencias entre la campaña de 2015 y el resto hasta 2020, que además se modificaron ya recientemente en el Real Decreto 1172/2015, de 29 de diciembre pero sólo con efectos a partir del 1 de enero de 2016 y, además, la Comisión Europea confirmó su no objeción a esos otros criterios de reparto. En suma, aunque se hayan modificado a partir de enero de 2016, figuraban en el texto original del Real Decreto 1075/2014 aplicable en 2015 y coinciden con los comunicados oficialmente en su día a la Comisión (que, se reitera, solo objetó a la no distinción entre las dos líneas al equipararse cuantitativamente las ayudas de ambas líneas pero no al resto).

2.- Sobre la eficacia retroactiva de las modificaciones proyectadas La norma proyectada establece una modificación de los límites cuantitativos y los montantes presupuestarios destinados a las dos líneas de ayudas asociadas al vacuno de leche (España peninsular y Región insular + Zona de Montaña), de tal manera que se puedan restablecer los objetivos para los que fueron diseñadas y se mantenga el diferencial de apoyo a favor de las zonas de montaña y región insular conforme a los fines pretendidos. A tal fin, se modifica el apartado 2 del artículo 69, que fija los límites cuantitativos aplicables a las ayudas destinadas a las explotaciones, distinguiendo entre los límites de las ayudas para la región España peninsular (582.325 animales) y para la región insular y zonas de montaña (261.848 animales), así como también los términos del anexo II en lo que se refiere a los límites máximos presupuestarios. Esta última modificación refiere su eficacia al ejercicio en curso (2016), así como a los subsiguientes (2017 a 2020), pero incluye también el 2015, como consecuencia obvia del cambio de definición de las zonas de montaña a que se ha hecho referencia en el apartado anterior, por lo que cabe observar que afectaría a la concesión de ayudas asociadas, cuyo plazo de solicitud habría concluido y que se encuentran pendientes de otorgamiento. Tal previsión no suscita objeción, pues, como es bien sabido, que las normas jurídicas puedan tener efecto retroactivo está previsto en el Código Civil (artículo 2.3) siempre que en ellas así se prevea de manera expresa e inequívoca; y, en todo caso, no cabe entender que la medida proyectada sea restrictiva de derechos individuales (artículo 9.3 de la Constitución), toda vez que no hay un derecho a la subvención por el mero hecho de haberse producido una convocatoria pública, sino una mera expectativa de derecho, de tal suerte que no es el momento de la convocatoria, sino el de la notificación de la resolución que concede la subvención la que determina el reconocimiento de un derecho consolidado en favor del solicitante y beneficiario que se integra en su patrimonio. Así se infiere de manera expresa e inequívoca de la propia Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuyo artículo 24, dedicado a la regulación del procedimiento de otorgamiento de subvenciones, establece en su apartado 6 que "las propuestas de resolución provisional y definitiva no crean derecho alguno a favor del beneficiario propuesto, frente a la Administración, mientras no se le haya notificado la resolución de concesión".

Por lo demás, tampoco se aprecia que dicha modificación en lo relativo a los límites presupuestarios, ni tampoco en lo que se refiere a los límites cuantitativos, comporte una vulneración de los principios que presiden el otorgamiento de las subvenciones públicas, como son los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación, eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante, y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (artículo 8.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones).

En el presente caso no se pretenden modificar los límites presupuestarios y cuantitativos respecto de ayudas otorgadas, sino meramente solicitadas y cuyos procedimientos de otorgamiento están pendientes de resolución, por lo cual no se aprecia objeción a la viabilidad jurídica de la medida planteada.

Además, el informe adicional incorporado al expediente tras su remisión a este Consejo, aclara que, aunque haya habido anticipos de las ayudas, en ningún caso va a tener que producirse reintegro de cantidad ya recibida, puesto que los anticipos ya pagados, incluso para aquellos que creían estar situados en zonas de montaña, no lo estarán una vez se apruebe este Real Decreto, dado que la reducción del total de la subvención sigue conllevando que tengan que recibir en cualquier caso dinero adicional al completarse la ayuda (y no devolver parte de lo recibido), aunque, eso sí, la cantidad adicional a recibir como pago definitivo será menor.

Ello, sin embargo, no obsta para que deban incorporarse los datos del informe a la memoria y debe incorporarse al preámbulo de la norma proyectada una alusión a la cuestión apuntada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de marzo de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE ACCTAL.,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.