Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de abril de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Orden de V. E. de 19 de febrero de 2016, cuya entrada se registró el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la propuesta de Acuerdo por el que se solicita del Presidente del Gobierno la interposición de recurso de inconstitucionalidad en relación con el artículo 2 -apartados 1, 2 y 4, los artículos 3 y 4, el artículo 5 -apartados 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 9-, el artículo 6 -apartados 3, 4 y 5-, el artículo 7, la disposición adicional, la disposición transitoria segunda y las disposiciones finales segunda, tercera y quinta de la Ley de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido de la Ley objeto de impugnación

La Ley de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, ha sido publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya núm. 6928, de 5 de agosto de 2015.

Consta de preámbulo, nueve artículos, una disposición adicional, tres disposiciones transitorias y siete disposiciones finales.

El preámbulo justifica la oportunidad de la norma en el hecho de que Cataluña es una de las Comunidades Autónomas más afectadas por la crisis económica. En concreto, se afirma -con cita de diversos datos estadísticos- que "esta situación de emergencia social es especialmente grave en el ámbito de la vivienda", a consecuencia del "sobreendeudamiento hipotecario" y de las "dificultades para afrontar el pago del alquiler", y que, al mismo tiempo, "resulta alarmante el crecimiento de la pobreza energética, entendida como la dificultad para afrontar las facturas de los suministros básicos de electricidad, gas y agua". A continuación, se observa que el empeoramiento de esta situación de emergencia social y la escasez de ayudas que reciben las personas afectadas "contrastan con los ingentes beneficios obtenidos por entidades financieras y empresas de suministros", de los que se deja constancia.

Tras estas consideraciones iniciales, el preámbulo señala que la falta de satisfacción de las necesidades de vivienda y energéticas básicas "contradice numerosos compromisos internacionales" -en concreto, se mencionan el artículo 11 del Pacto internacional de los derechos económicos, sociales y culturales y las Observaciones generales núms. 3 y 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas- y añade que los derechos a una vivienda y al acceso a los suministros básicos y las correlativas obligaciones que de los mismos se derivan para las Administraciones públicas "están amparados por la Constitución española y por el Estatuto de Autonomía de Cataluña" -a este respecto, se invocan los artículos 33, 47 y 128 de la Constitución y los artículos 5, 30 y 42.3 del Estatuto-.

Por lo demás, se aclara que los títulos competenciales de la Comunidad Autónoma de Cataluña para la regulación de estas materias vienen dados por los artículos 123 y 137 de su Estatuto, que atribuyen a la Generalitat competencias exclusivas en materia de consumo y vivienda respectivamente.

Concluido el preámbulo, el artículo 1 de la Ley precisa que, al objeto de resolver las situaciones de sobreendeudamiento de los consumidores por causas sobrevenidas, especialmente en lo relativo a deudas derivadas de la vivienda habitual, los artículos 2 y 3 de la norma introducen sendos procedimientos de carácter extrajudicial y judicial que resultan de aplicación a tales supuestos.

El artículo 2 de la Ley regula el procedimiento extrajudicial al que los consumidores podrán acudir para resolver sus situaciones de sobreendeudamiento.

El artículo 3 de la Ley establece un procedimiento judicial que podrá ser utilizado por los consumidores cuando el procedimiento extrajudicial haya fracasado.

El artículo 4 de la Ley prevé que la cancelación del pasivo del deudor que se haya acogido a los procedimientos establecidos en los artículos 2 y 3 se extenderá también a su fiador, siempre que éste tenga con el deudor una relación de parentesco de consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado.

El artículo 5 de la Ley introduce medidas para evitar que las personas y unidades familiares en riesgo de exclusión residencial se queden sin vivienda a consecuencia de la imposibilidad de hacer frente al pago de la deuda de los préstamos hipotecarios o de la renta de los contratos de arrendamientos; tales medidas son: en primer lugar, la obligación de formular a los afectados una propuesta de alquiler social por parte de quienes adquieran tal vivienda en virtud de acuerdo o contrato con el deudor o de quienes, teniendo la condición de gran tenedor de vivienda o de persona jurídica con ciertos requisitos, interpongan una demanda judicial de ejecución hipotecaria o de desahucio contra aquellos; en segundo término, el derecho de tales personas y unidades familiares a disfrutar de ayudas que eviten el lanzamiento; y, por último, el deber de las Administraciones públicas de garantizarles en cualquier caso un adecuado realojamiento.

El artículo 6 de la Ley contempla diversas medidas para evitar la situación de pobreza energética, entre las que destaca principalmente la obligación que se impone a las Administraciones públicas de garantizar los suministros públicos de agua potable, gas y electricidad a las personas en situación de riesgo de exclusión residencial, mediante el establecimiento de convenios o acuerdos con las compañías suministradoras de agua potable, gas y electricidad para garantizar que éstas concedan ayudas a fondo perdido o apliquen descuentos muy notables a tales personas y familias para no generarles deuda alguna; asimismo, se prevé que tales compañías deberán solicitar, antes de cualquier corte de suministro, un informe a los servicios sociales municipales para determinar si la persona o familia en cuestión se encuentra en situación de riesgo de exclusión residencial; finalmente, se establece que las mismas compañías deberán informar, en cualquier aviso o comunicación que haga referencia a la falta de pago del servicio, de los derechos relativos a la pobreza energética establecidos por la presente Ley.

El artículo 7 de la Ley dispone que la Administración, para garantizar la función social de la propiedad y aumentar el parque de viviendas asequibles en alquiler, podrá acordar la cesión obligatoria de viviendas, por un periodo de tres años, para incorporarlas al Fondo de viviendas en alquiler para políticas sociales, siempre que se trate de viviendas vacías que sean propiedad de personas jurídicas y se cumplan determinadas condiciones legalmente establecidas.

El artículo 8 de la Ley dispone que el Govern deberá garantizar que los gastos en vivienda y suministros básicos de quienes se encuentren en situaciones de riesgo de exclusión residencial no superen el umbral del 30% de los ingresos disponibles de la unidad familiar.

El artículo 9 de la Ley establece los diferentes plazos en que las Administraciones públicas deberán evacuar los trámites y dictar las resoluciones previstas en los diferentes preceptos de la norma.

La disposición adicional de la Ley contempla el supuesto de cesión de créditos garantizados con la vivienda del deudor, previendo que, si la cesión es a título oneroso, el deudor quedará liberado de la deuda abonando al cesionario el precio que éste hubiera pagado más los intereses legales y los gastos que le haya causado la reclamación de la deuda.

La disposición transitoria primera de la Ley prevé que los deberes de las Administraciones públicas de garantizar, por una parte, que las personas y familias en situaciones de riesgo de exclusión residencial sean adecuadamente realojadas, y, por otra, que los gastos en vivienda y suministros básicos de tales unidades familiares no superen el 30% de sus ingresos disponibles, se aplicarán en función de las disponibilidades presupuestarias, dando prioridad a las unidades de convivencia de tres o más miembros.

La disposición transitoria segunda de la Ley precisa que la obligación de ofrecer un alquiler social a las personas en situación de riesgo de exclusión residencial será aplicable en los procedimientos de ejecución hipotecaria o de desahucio por falta de pago promovidos por grandes tenedores de viviendas o personas jurídicas con ciertos requisitos que estén en trámite en el momento de entrada en vigor de esta Ley; en los demás procedimientos de ejecución hipotecaria o de desahucio que se encuentren tramitándose a la entrada en vigor de la norma resultará de aplicación - según establece la misma disposición- tanto la obligación de las Administraciones públicas de garantizar un adecuado realojamiento a las personas y unidades familiares en situación de exclusión residencial como la figura de la cesión obligatoria de viviendas.

La disposición transitoria tercera de la Ley prevé que la Generalitat deberá proponer a la Administración local, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la norma, los mecanismos para garantizar el adecuado realojamiento de las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial. La disposición final primera de la Ley señala que la aplicación de las medidas de realojamiento o cesión obligatoria de viviendas por parte de la Generalitat se regirá por el principio de subsidiariedad, para el caso de que los Ayuntamientos no tengan medios suficientes para llevarlas a efecto.

La disposición final segunda de la Ley prevé que el Govern deberá regular reglamentariamente, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la norma, tanto el procedimiento extrajudicial para resolver situaciones de sobreendeudamiento como el funcionamiento de las comisiones de sobreendeudamiento.

La disposición final tercera de la Ley modifica la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, añadiendo, por una parte, las letras e), f) y g) a su artículo 5.2, en las que se tipifica como incumplimiento de la función social de la propiedad el que no se formule una propuesta de alquiler social después de la formalización de un acuerdo de compensación o dación en pago o de un contrato de compraventa o después del inicio de un procedimiento de ejecución hipotecaria o de desahucio por falta de pago; y, por otra, las letras i) y j) a su artículo 124.2, en las que se tipifica como infracción grave el incumplimiento de la obligación de formular la propuesta de alquiler social o formularla sin observar los requisitos legalmente establecidos.

La disposición final cuarta de la Ley prevé que el Govern deberá presentar, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la norma, un proyecto de Ley de modificación de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, para la aplicación efectiva de las medidas previstas en la presente norma, y, en el plazo de un año, un proyecto de Ley de refundición y mejora de las disposiciones legales vigentes en Cataluña en materia de derecho a la vivienda y lucha contra la pobreza energética.

La disposición final quinta modifica la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, añadiendo un nuevo apartado 4 a su artículo 132-4, en el que se establece que, en situaciones de sobreendeudamiento derivado de relaciones de consumo, la mediación entre el deudor y sus acreedores corresponderá a las comisiones de sobreendeudamiento, quedando expedita la vía judicial correspondiente si estas comisiones no alcanzan un acuerdo entre las partes.

La disposición final sexta de la Ley prevé que el Govern deberá presentar, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la norma, un proyecto de Ley de modificación de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, que desarrolle las medidas contra el sobreendeudamiento de los consumidores relacionado con la vivienda habitual.

La disposición final séptima de la Ley establece que la norma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.

SEGUNDO. Contenido en el expediente

A. Obra en el expediente una copia de la Ley de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, así como una propuesta del Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se solicita del Presidente del Gobierno que promueva recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 2 -apartados 1, 2 y 4-, los artículos 3 y 4, el artículo 5 -apartados 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 9-, el artículo 6 -apartados 3, 4 y 5-, el artículo 7, la disposición adicional, la disposición transitoria segunda y las disposiciones finales segunda, tercera y quinta de la misma, conforme a los artículos 161 de la Constitución y 31 de la Ley Orgánica 2/1978, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, y con expresa invocación del artículo 161.2 de la Constitución, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la referida ley orgánica, a efectos de que se produzca la suspensión de los mencionados preceptos de la ley recurrida.

La pretendida impugnación se basa, más allá de la genérica invocación que se hace de la infracción de la competencia estatal sobre las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" reconocida en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, en los siguientes fundamentos jurídicos:

i) Infracción de la competencia exclusiva del Estado sobre la "legislación procesal" reconocida por el artículo 149.1.16ª de la Constitución. Este vicio de inconstitucionalidad se imputa al artículo 2 - apartados 1, 2 y 4-, a los artículos 3 y 4, al artículo 5 -apartados 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 9-, a la disposición final tercera y a la disposición final quinta de la Ley de Cataluña 24/2015.

En la propuesta de Acuerdo se recuerda que las Comunidades Autónomas ostentan competencia, por virtud de lo dispuesto en el mismo artículo 149.1.16ª de la Constitución, para introducir las "necesarias especialidades" en el orden procesal que "se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas". Tras un examen del alcance que la jurisprudencia constitucional ha dado a esta competencia autonómica, se afirma que los preceptos mencionados de la Ley de Cataluña 24/2015 vulneran la competencia estatal exclusiva sobre la "legislación procesal" por las siguientes razones:

- El artículo 2 de la Ley se reputa inconstitucional, en sus apartados 1, 2 y 4, porque el procedimiento judicial para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento que en los mismos se contempla viene configurado, según la propuesta, como "un requisito de obligado cumplimiento y de naturaleza previa al acceso a la vía jurisdiccional ordinaria".

- El artículo 3 de la Ley se estima inconstitucional porque el procedimiento judicial para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento que en el mismo se establece es, a criterio del departamento proponente, "distinto y diferenciado de los procesos judiciales previstos en el ordenamiento estatal" y "ningún encaje tiene en su derecho foral".

- El artículo 4 de la Ley se tacha de inconstitucional porque la extensión al fiador de los efectos de la cancelación de la deuda del consumidor que se hubiera sometido a los procedimientos previstos en los apartados 2 y 3 de la propia norma adolece, de acuerdo con la propuesta, del mismo vicio competencial que estos preceptos.

- El artículo 5 de la Ley se dice inconstitucional, en sus apartados 2 y 3, porque la previsión de que, antes de interponer una demanda de ejecución hipotecaria o de desahucio por falta de pago, el demandante deba formular una propuesta de alquiler social a los demandados, introduce, según la propuesta, "un requisito de procedibilidad" para el ejercicio de tales acciones judiciales; asimismo, se afirma de forma genérica que los apartados 1, 4, 5, 6 y 9 del artículo 5 y la disposición final tercera de la Ley infringen la legislación procesal.

- Por último, la disposición final quinta de la Ley se entiende inconstitucional porque, al establecer que "si las comisiones de sobreendeudamiento no alcanzan un acuerdo entre el consumidor y los acreedores, queda abierta la correspondiente vía judicial para hacer efectivo lo dispuesto por este Código y la legislación complementaria", puede "deducirse", según la propuesta, "la obligatoriedad de la mediación como propuesta habilitante para acudir a la vía judicial".

ii) Infracción del derecho fundamental de propiedad garantizado por el artículo 33 de la Constitución y de las competencias exclusivas del Estado sobre la regulación de "las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles" en el ejercicio de este derecho, prevista en el artículo 149.1.1ª de la Constitución, y sobre la "legislación civil", contemplada en el artículo 149.1.8ª de la Constitución. Este vicio de inconstitucionalidad se imputa al artículo 5 -apartados 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 9-, al artículo 7, a la disposición adicional, a la disposición transitoria segunda y a la disposición final tercera de la Ley de Cataluña 24/2015.

En la propuesta de Acuerdo se observa, con cita y transcripción de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la doctrina del Consejo de Estado, que el contenido esencial del derecho de propiedad garantizado por el artículo 33 de la Constitución "no puede integrarse desde las competencias sectoriales de vivienda y consumo, al menos cuando esté afectando a la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales", y se afirma que tal integración comportaría una vulneración de las competencias estatales exclusivas reconocidas por los artículos 149.1.1º y 8º de la Constitución, en la que precisamente incurren -según la propuesta- los mencionados preceptos de la Ley de Cataluña 24/2015:

- El artículo 5 de la Ley se reputa inconstitucional, en sus apartados 1, 2, 3 y 4, porque la obligación de formular una propuesta de alquiler social, como requisito previo a la adquisición de una vivienda a personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial o a la interposición de una demanda judicial de ejecución hipotecaria o de desahucio por falta de pago contra tales personas y unidades familiares, supone, según la propuesta, "una alteración del contenido básico y de la regulación civil del derecho de propiedad sobre la vivienda establecido por el Estado"; asimismo, el tratamiento dado por el artículo 5.2 de la Ley a las "personas jurídicas" y a los denominados "grandes tenedores de viviendas" definidos en el ulterior artículo 5.9 se considera discriminatorio y contrario al artículo 14 de la Constitución, porque sólo a tales sujetos se impone la obligación de formular una propuesta de alquiler social antes de interponer una demanda de ejecución hipotecaria o de desahucio por falta de pago, y se afirma además que la imposición de dicha obligación vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 24.1 de la Constitución: estas mismas infracciones se aprecian -según la propuesta- en la disposición transitoria segunda y en la disposición final tercera de la Ley.

En la propuesta de Acuerdo también se sostiene de forma genérica la inconstitucionalidad de los apartados 5 y 6 del artículo 5, en los que se reconoce el derecho de las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial a disfrutar de ayudas que eviten el lanzamiento y se impone a las Administraciones públicas el deber de garantizarles en cualquier caso el realojamiento.

- El artículo 7 de la Ley se considera, en fin, inconstitucional porque, a juicio del departamento proponente, la previsión de que la Administración pueda acordar la cesión obligatoria de viviendas para incorporarlas al Fondo de viviendas en alquiler para políticas sociales "afecta igualmente al contenido del derecho de propiedad"; asimismo, se observa que, en la medida en que esta cesión obligatoria sólo puede ser decretada -de acuerdo con el artículo 7.1- respecto de viviendas propiedad de "personas jurídicas", existe un tratamiento discriminatorio para éstas.

iii) Infracción de la competencia exclusiva del Estado sobre las "bases de la ordenación de crédito, banca y seguros" reconocida en el artículo 149.1.11ª de la Constitución. Este vicio de inconstitucionalidad se imputa al artículo 2 -apartados 1, 2 y 4-, a los artículos 3 y 4, al artículo 5 - apartados 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 9-, al artículo 7, a la disposición adicional, a la disposición final segunda y a la disposición final quinta de la Ley de Cataluña 24/2015.

En la propuesta de Acuerdo se recuerda que el Estado ya ha aprobado en los últimos años importantes previsiones en materia de vivienda a través del Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, y el Real Decreto- ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismos de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social.

Partiendo de esta consideración, se afirma que las medidas introducidas por la Ley de Cataluña 24/2015 para hacer frente a las situaciones de sobreendeudamiento (artículos 2, 3 y 4, disposición final segunda y disposición final quinta) y de falta de vivienda por parte de personas y unidades en situación de riesgo de exclusión residencial (artículo 5) y para aumentar el parque de viviendas asequibles en alquiler (artículo 7 y disposición adicional) afectan al valor de la garantía hipotecaria -con la consiguiente repercusión en la situación financiera de las entidades de créditos- y son incompatibles con la regulación estatal en la materia, vulnerando las competencias del Estado en la materia.

iv) Infracción de la competencia exclusiva del Estado sobre las "bases del régimen minero y energético" contemplada en el artículo 149.1.25ª de la Constitución. Este vicio de inconstitucionalidad se imputa al artículo 6 -apartados 3, 4 y 5- de la Ley de Cataluña 24/2015, en el que se establecen tres medidas de garantía de los suministros básicos de las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial que -según dice la propuesta de Acuerdo- "se enmarcan en la línea trazada por el Decreto-ley 6/2013, de 23 de diciembre, por el que se modifica la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, y la Ley 20/2014, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, para la mejora de la protección de las personas consumidoras en materia de créditos y préstamos hipotecarios, vulnerabilidad económica y relaciones de consumo"; ambas normas -se aclara- ya han sido objeto de sendos recursos de inconstitucionalidad.

La propuesta de Acuerdo resume las tres medidas previstas en la Ley de Cataluña 24/2015 del modo siguiente: en primer lugar, se contempla -dice la propuesta- "la obligación ex novo de las compañías suministradoras de llegar a acuerdos o convenios con las Administraciones Públicas para garantizar que concedan ayudas a fondo perdido a las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial, o bien les apliquen descuentos muy notables en el coste de los consumos mínimos" (artículo 6.3); en segundo término, se prevé "la obligación de que el suministrador, antes de realizar un corte de suministro, deba solicitar previamente un informe a los servicios sociales municipales para determinar si la persona o la unidad familiar se encuentra en una de las situaciones de riesgo de exclusión residencial" (artículo 6.4); finalmente, se establece "la obligación de tales empresas suministradoras de informar, en cualquier aviso o comunicación que haga referencia a la falta de pago del servicio, de los derechos relativos a la pobreza energética establecidos por la Ley" (artículo 6.5).

La medida introducida por el artículo 6.3 de la Ley se tacha de inconstitucional porque "en la práctica supone" -a juicio de la autoridad consultante- "la asunción por las compañías suministradoras de la totalidad o parte de las deudas contraídas por los usuarios que se vean en situaciones de riesgo de exclusión residencial", lo cual "repercute directamente sobre los ingresos del sector eléctrico" establecidos por la legislación estatal básica, así como "en el resto de consumidores de energía eléctrica a nivel nacional", que "deberían asumir el impacto de que haya consumidores que no pagan el suministro en igualdad de condiciones".

Las medidas previstas en los artículos 6.4 y 6.5 de la Ley se consideran inconstitucionales porque -según dice la propuesta- la legislación estatal básica no prevé, como requisito previo para el corte del suministro de gas o electricidad, la obligación de las compañías suministradoras de solicitar un informe de los servicios sociales o de informar a los consumidores de los derechos relativos a la pobreza energética.

B. Durante la tramitación del expediente se han evacuado los informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad de 8 de septiembre de 2015, de la Dirección General de Política Energética y Minas de 8 de septiembre de 2015, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia de 21 de septiembre de 2015 y de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 18 de febrero de 2016, todos ellos favorables, en las materias que son competencia de cada uno de los respectivos departamentos, a la interposición del recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos indicados en la propuesta remitida a consulta del Consejo de Estado.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones.

I. Carácter de la consulta

El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso".

II. Objeto de la consulta

El objeto de la consulta consiste en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición de un recurso de inconstitucionalidad en relación con el artículo 2 -apartados 1, 2 y 4-, los artículos 3 y 4, el artículo 5 -apartados 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 9-, el artículo 6 -apartados 3, 4 y 5- y el artículo 7, la disposición adicional, la disposición transitoria segunda y las disposiciones finales segunda, tercera y quinta de la Ley de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética.

III. Alcance de los títulos competenciales invocados por la Ley de Cataluña 24/2015

1. El preámbulo de la Ley de Cataluña 24/2015 invoca en su penúltimo párrafo las competencias de la Generalitat en materia de vivienda y consumo reconocidas en los artículos 123 y 137 del Estatuto como fundamento habilitante de su regulación.

El ámbito material de estos títulos competenciales autonómicos viene delimitado -conviene recordarlo- por los que el Estado también ostenta en estas materias:

a) Por lo que se refiere a la "competencia exclusiva en materia de consumo" que el artículo 123 del Estatuto atribuye a la Generalitat, debe tenerse en cuenta que el Tribunal Constitucional ha venido señalando, desde sus primeros pronunciamientos, que la defensa y protección del consumidor tiene "un contenido multidisciplinar", es decir, "concita una amplia variedad de materias", siendo así que tales materias "han sido directa y expresamente tomadas en consideración por el artículo 149.1 de la Constitución a los efectos de concretar las competencias del Estado"; en otras palabras, "el Estado dispone a priori de diversos títulos competenciales, constitucionalmente indisponibles para todas -sin excepción- las Comunidades Autónomas, que tienen una evidente incidencia en la defensa del consumidor y usuario (Sentencias 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 1º; y 15/1989, de 26 de enero, FJ 1º; citadas por otras posteriores)". Entre estos títulos se encuentran indudablemente aquellos que reconocen al Estado competencia sobre la "legislación procesal", la "legislación civil", sobre las "bases de ordenación de crédito, banca y seguros" y sobre las "bases del régimen minero y energético" (artículos 149.1.6ª, 8ª, 11ª y 23ª de la Constitución) y que se dicen infringidos en la propuesta de Acuerdo. En consecuencia, la regulación contenida en la Ley de Cataluña 24/2015 solo podrá entenderse amparada en la competencia autonómica exclusiva en materia de consumo en tanto no vulnere alguno de esos títulos competenciales del Estado.

b) Por lo que respecta a la "competencia exclusiva en materia de vivienda" que el artículo 137 del Estatuto atribuye a la Generalitat, importa subrayar que, a la vista de las facultades enumeradas por dicho precepto estatutario, tal competencia se circunscribe a la actividad administrativa de ordenación y fomento en dicha materia.

Según tiene reconocido la jurisprudencia constitucional, las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus competencias en materia de vivienda y de otras similares -por ejemplo, en el ámbito urbanístico-, pueden incidir en el régimen de propiedad privada, siempre y cuanto no afecten al contenido esencial de este derecho, reconocido en el artículo 33 de la Constitución. La regulación del contenido esencial del derecho de propiedad, del que forman parte los deberes dimanantes de la función social al que está afecto, corresponde al Estado, al amparo del artículo 149.1.1ª de la Constitución: en tal sentido, el Tribunal Constitucional tiene dicho en su Sentencia núm. 61/1997, de 20 de marzo, que el Estado "tiene competencia para fijar las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el cumplimiento de los deberes constitucionales y, en consecuencia, para regular los deberes básicos que sean inherentes a cada manifestación del dominio", y que "la función social forma parte del contenido del derecho de propiedad y expresa y sintetiza los deberes que modulan su ejercicio (artículo 33.2 de la Constitución)", de ahí que -a juicio del Tribunal- "las manifestaciones más elementales de la función social de la propiedad" entren dentro de la competencia del Estado, incluso en aquellas materias sobre las que las Comunidades Autónomas ostentan competencias sectoriales (FJ 10.b). En razón de lo expuesto, entran dentro de las competencias del Estado la elección y regulación de los instrumentos o medidas de realización de la función social de la propiedad en sus diferentes formas (propiedad urbana, agrícola, etc.), sin perjuicio de la competencia de las Comunidades Autónomas para desarrollar o concretar los requisitos para la aplicación de tales instrumentos o mecanismos en el ámbito de sus competencias sectoriales (urbanismo, reforma agraria, etc.): en tal sentido, debe recordarse que la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 37/1987, de 26 de marzo, declaró la constitucionalidad de la ley andaluza de reforma agraria partiendo de la existencia de una ley estatal en la que ya se consagraba la función social de la propiedad agraria, se establecían las obligaciones que dicha función social imponía a los propietarios de fincas rústicas y se contemplaba un catálogo de medidas -entre ellas y de modo señalado, la expropiación forzosa- para hacerla efectiva: en otras palabras, la regulación autonómica estaba, en el supuesto contemplado por dicha sentencia, en línea con lo ya previsto por la legislación estatal.

Así pues, las Comunidades Autónomas no pueden acometer, al amparo de sus competencias sectoriales, una regulación ex novo de los deberes dimanantes de la función social del derecho de propiedad y de las medidas aplicables en caso de incumplimiento de tales deberes. Dicha regulación corresponde al Estado, si bien debe insistirse que el título competencial al efecto no se encuentra únicamente, como ha advertido la jurisprudencia constitucional, en el artículo 149.1.8ª de la Constitución sobre la "legislación civil" "El derecho a la propiedad privada que la Constitución reconoce y protege -se lee en la mencionada Sentencia núm. 37/1987 (FJ 8º)- tiene una vertiente institucional, precisamente derivada de la función social que cada categoría o tipo de bienes sobre los que se ejerce el señorío dominical está llamado a cumplir, lo que supone, como ya sabemos, la definitiva incorporación del interés general o colectivo junto al puro interés individual del titular en la propia definición de cada derecho de propiedad o, si se prefiere, en la delimitación concreta de su contenido. Como es lógico, esta delimitación no se opera ya sólo en la legislación civil, sino también en aquellas otras Leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada". En realidad, el fundamento habilitante de la regulación estatal de la función social de la propiedad en sus elementos esenciales se encuentra -como ya se ha dicho- en el artículo 149.1.1ª de la Constitución en conexión con el artículo 33 (Sentencia núm. 61/1997, de 20 de marzo, FJ 10.b).

Atendiendo a estas consideraciones, es obligado concluir que las Comunidades Autónomas no pueden ejercer su competencia exclusiva en materia de vivienda -o cualesquiera otras competencias sectoriales conectadas con el derecho de propiedad- desconociendo que, por exigencias del principio de igualdad, la determinación de los mecanismos e instrumentos de realización de la función social de la propiedad que delimitan el contenido esencial de este derecho corresponde al Estado, lo que a la postre supone que el legislador autonómico carece de títulos hábiles para introducir medidas que, afectando a dicho contenido esencial, no se encuentren contempladas o al menos prefiguradas en sus aspectos básicos por la normativa estatal; tal consideración no excluye, como es obvio, que las Comunidades Autónomas puedan adoptar, en ejercicio de sus competencias administrativas de policía y fomento en materia de vivienda, medidas no previstas en el ordenamiento estatal.

2. Expuesto el alcance de los títulos competenciales autonómicos invocados por la Ley de Cataluña 24/2015, se examinará a continuación el contenido de los preceptos cuestionados en la propuesta de Acuerdo, a fin de determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para sostener su impugnación mediante el correspondiente recurso de inconstitucionalidad. En este análisis se ha optado por distinguir cinco grupos de preceptos, en función de la materia regulada:

- Los artículos 2, 3 y 4 y las disposiciones finales segunda y quinta de la Ley de Cataluña 24/2015, relativos a los procedimientos para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento, se analizan en el apartado IV del presente dictamen.

- El artículo 5, la disposición transitoria segunda y la disposición final tercera de la Ley de Cataluña 24/2015, referentes a las medidas para afrontar la situación de falta de vivienda, se examinan en el apartado V del presente dictamen. - El artículo 6 de la Ley de Cataluña 24/2015, dedicado a las medidas para evitar la pobreza energética, se aborda en el apartado VI del presente dictamen.

- El artículo 7 de la Ley de Cataluña 24/2015, atinente a las medidas para garantizar la función social de la propiedad y aumentar el parque de viviendas asequibles en alquiler, se estudia en el apartado VII del presente dictamen.

- Por último, la disposición adicional de la Ley de Cataluña 24/2015, destinada a regular la cesión de créditos garantizados con la vivienda, se analiza en el apartado VIII del presente dictamen.

IV. Análisis de la conformidad de la regulación de los procedimientos para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento contenidos en la Ley de Cataluña 24/2015 con el bloque de constitucionalidad

1. Los artículos 2, 3 y 4 y las disposiciones finales segunda y quinta de la Ley de Cataluña 24/2015 introducen y regulan sendos procedimientos de carácter judicial y extrajudicial para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento derivado de relaciones de consumo; tales relaciones de consumo son -procede recordarlo- las establecidas "entre, por una parte, empresarios, intermediarios o la Administración como prestadora de bienes y servicios y, por otra parte, las personas consumidoras", entendiendo por estas "las personas físicas o jurídicas que actúan en un ámbito ajeno a una actividad empresarial o profesional" (artículos 111-2.a) y m) del Código de consumo de Cataluña, aprobado por la Ley 22/2010, de 20 de julio).

La regulación de las denominadas "situaciones de sobreendeudamiento", es decir, de las situaciones de insolvencia en las que una determinada persona no puede hacer frente al pago tempestivo o íntegro de sus deudas, siempre ha formado parte, por razón de la naturaleza jurídica de las relaciones jurídicas en presencia, del ordenamiento jurídico privado y, en concreto, del derecho civil y mercantil. En la actualidad, dicha regulación se contiene en la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, dictada -tal y como precisa su disposición final trigésimasegunda- al amparo de las competencias estatales exclusivas sobre la legislación mercantil, procesal y civil previstas en los artículos 149.1.6ª y 149.1.8ª de la Constitución. Esta norma, en la que se regula el procedimiento judicial de concurso de acreedores, resulta de aplicación, sin excepción alguna, a "cualquier deudor, sea persona natural o jurídica" (artículo 1.1), y, por tanto, también a los consumidores y usuarios.

Desde este punto de vista cabe preguntarse si la Comunidad Autónoma de Cataluña puede, en ejercicio de sus competencias en materia de defensa y protección de los consumidores y usuarios, regular un procedimiento extrajudicial y judicial para la resolución de las situaciones de sobreendeudamiento en los términos previstos en la cuestionada Ley 24/2015.

2. A nivel de principios, la existencia de un procedimiento judicial de concurso de acreedores no excluye ni impide que cualquier deudor con dificultades para hacer frente al pago de sus deudas pueda tratar de buscar, al margen de dicho procedimiento, un acuerdo con sus acreedores en orden a obtener una quita o una espera de las mismas: es más, se trata de una práctica habitual en el ámbito de las relaciones jurídico privadas. Cuestión distinta es que, si el deudor o alguno de los acreedores insta la declaración de concurso y el Juez accede a ello, tanto uno como otros deberán someterse a lo dispuesto en la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal (en adelante, "Ley Concursal"), conforme a la cual deberá resolverse a partir de ese momento la situación de insolvencia, bien alcanzando y dando cumplimiento al oportuno convenio bien procediendo a la liquidación del patrimonio del deudor.

Así las cosas, antes de una declaración judicial de concurso de acreedores que determine el sometimiento obligado a la legislación concursal y a la jurisdicción mercantil, el deudor es libre de buscar, a través de las fórmulas o mecanismos extrajudiciales que considere oportunos - desde la negociación directa hasta la intervención de un tercero-, un acuerdo con sus acreedores.

Partiendo de esta realidad, la Ley de Cataluña 24/2015 ha regulado un procedimiento extrajudicial para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento al que se califica expresamente como un "procedimiento de mediación" (artículo 2.4 y disposición final quinta).

De conformidad con el orden constitucional de competencias, las Comunidades Autónomas pueden, al amparo de sus competencias exclusivas en materia de defensa y protección de los consumidores y usuarios, regular procedimientos extrajudiciales para la resolución de controversias en este ámbito, con la única excepción, apuntada por el Tribunal Constitucional, de aquellos que -como el arbitraje- suponen "un equivalente jurisdiccional, mediante el cual las partes pueden obtener los mismos objetivos que con la jurisdicción civil (esto es, la obtención de una decisión que ponga fin al conflicto con todos los efectos de la cosa juzgada)", pues "es evidente que la creación de órganos de naturaleza arbitral y el establecimiento de dicho procedimiento heterocompositivo es materia propia de la legislación procesal civil, relacionada, en cuanto a los efectos del laudo arbitral y al sistema de recursos, con la Administración de Justicia"; así pues, la regulación de los procedimientos extrajudiciales en materia de consumo que comporten un equivalente jurisdiccional corresponde al Estado, al amparo del artículo 149.1 (1ª, 6ª y 8ª) de la Constitución (Sentencias 15/1989, de 26 de enero, FJ 9.b y 62/1991, de 22 de marzo, FJ 5º). De acuerdo con este criterio y para el caso concreto de la Comunidad Autónoma de Cataluña, el Tribunal Constitucional ha concluido, al interpretar el alcance de la competencia de la Generalitat para regular "los instrumentos y procedimientos de mediación y conciliación en la resolución de conflictos" prevista en el artículo 106.2 de su Estatuto de Autonomía, que no pueden entenderse incluidos "aquellos que, como el arbitraje, comportan un equivalente jurisdiccional o constituyen un presupuesto procesal para el ejercicio de la jurisdicción" (Sentencia 31/2010, de 28 de junio, FJ 54º). En cambio, la Generalitat sí ostenta competencia, de acuerdo con el artículo 123.c) del Estatuto, para "la regulación de los órganos y los procedimientos de mediación en materia de consumo".

En este marco competencial y a la vista de cuanto se lleva expuesto, la introducción de un procedimiento extrajudicial para resolver situaciones de sobreendeudamiento derivadas de una relación de consumo podría entenderse amparado en la competencia autonómica de la Generalitat en materia de defensa y protección de los consumidores y usuarios siempre y cuando se cumplan dos condiciones: la primera, que no exista un sometimiento obligatorio a dicho procedimiento -es decir, que ni el deudor ni los acreedores estén constreñidos a seguir el mismo a instancia de la otra parte- y que el acuerdo que se alcance entre deudor y acreedores no comporte un equivalente jurisdiccional -esto es, sea fruto de un acuerdo y no de la imposición coactiva de un tercero-; la segunda, que este procedimiento extrajudicial para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento no pueda iniciarse ni continuar cuando se haya producido la declaración de concurso de acreedores prevista en la Ley Concursal.

En apariencia, ambas condiciones se respetan en la Ley de Cataluña 24/2015:

a) Por una parte, el procedimiento extrajudicial para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento se configura en la Ley de Cataluña 24/2015 como un procedimiento de mediación "en los términos en que lo establece el libro segundo del Código de consumo" (artículo 2.4, en relación con la disposición final quinta). El Código de consumo de Cataluña dispone que el procedimiento de mediación "se caracteriza por la intervención de una tercera persona imparcial y experta, que tiene como objeto ayudar a las partes y facilitar la obtención por ellas mismas de un acuerdo satisfactorio" (artículo 132-1), y precisa que "las partes son libres de acogerse a la mediación así como de desistir de ella en cualquier momento" (artículo 132-2.2).

b) Por otra parte, la aplicación del procedimiento extrajudicial para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento previsto en la Ley de Cataluña 24/2015 se excluye expresamente en aquellos supuestos en que el deudor se encuentre inmerso en un procedimiento judicial concursal (artículos 2.1 y 2.3).

A la vista de las consideraciones realizadas, es decir, entendiendo que el artículo 2 de la Ley de Cataluña 24/2015 esta regulando un procedimiento extrajudicial de mediación que solo puede ser aplicado en tanto no se haya producido la declaración judicial de concurso de acreedores, cabría afirmar que la regulación contenida en este precepto se adecua al orden constitucional de competencias.

Sin embargo, no cabe desconocer que, pese a la expresa calificación del procedimiento extrajudicial para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento como procedimiento de mediación, el artículo 2.2 de la Ley de Cataluña 24/2015 atribuye a las comisiones de sobreendeudamiento encargadas de gestionar tal procedimiento "amplias facultades de decisión, incluida la capacidad de establecer un plan de pagos o un plan de reestructuración de la deuda", precisando a renglón seguido que "las resoluciones de las comisiones de sobreendeudamiento quedan sujetas a la revisión del juez competente".

Estas previsiones impiden considerar que el procedimiento extrajudicial para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento regulado en dicho precepto sea un auténtico procedimiento de mediación. Los órganos de mediación, tanto en el ámbito del consumo como en cualquier otro, carecen de facultades de decisión: su intervención se circunscribe -como bien dice el artículo 132-1 del Código de consumo de Cataluña- a "ayudar a las partes y facilitar la obtención por ellas mismas de un acuerdo satisfactorio". Dichos órganos no adoptan acuerdos sino que se limitan a dejar constancia o adverar los alcanzados por las partes. Asimismo, los acuerdos adoptados por las partes que se someten a una mediación no están sujetos a ningún tipo de revisión jurisdiccional.

Con la atribución a las comisiones de sobreendeudamiento de "amplias facultades de decisión, incluida la capacidad de establecer un plan de pagos o un plan de reestructuración de la deuda" y el sometimiento de sus "resoluciones" a "la revisión del juez competente" (artículo 2.2), la Ley de Cataluña 24/2015 parece consagrar un procedimiento heterocompositivo de intereses que se excede de los límites inherentes a la configuración institucional propia de los procedimientos de mediación incluidos por el artículo 123.c) del Estatuto de Autonomía de Cataluña entre las competencias de la Generalitat en materia de consumo y que es susceptible de vulnerar -de acuerdo con la jurisprudencia constitucional- las competenciales estatales establecidas en los artículos 149.1.1ª, 6º y 8ª de la Constitución.

En consecuencia, el Consejo de Estado considera que existen fundamentos jurídicos suficientes para interponer recurso de inconstitucionalidad contra esas concretas previsiones del artículo 2.2 de la Ley de Cataluña 24/2015; no existe, en cambio, tacha de constitucionalidad en los demás apartados de este artículo 2, ni tampoco en las disposiciones finales segunda y quinta relacionadas con el mismo.

3. Por lo que se refiere al procedimiento judicial para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento, el artículo 3 de la Ley de Cataluña 24/2015 lo configura como un "procedimiento judicial simplificado" y, por ende, distinto del que se establece en la Ley Concursal.

En este punto, es preciso recordar que la Ley Concursal se aprobó -tal y como señala su disposición final trigésima segunda- "al amparo de la competencia que corresponde al Estado conforme al artículo 149.1.6ª y 8ª de la Constitución, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas".

El inciso final de esta disposición es una transcripción literal del artículo 149.1.6ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la "legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas".

El ordenamiento jurídico privado de la Comunidad Autónoma de Cataluña carece, sin embargo, de particularidades sustantivas en materia de derecho concursal. Ni el antiguo derecho foral catalán ni su presente derecho autonómico presentan especialidades en este ámbito que habiliten al legislador catalán para regular un procedimiento judicial para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento en el ámbito de consumo distinto del establecido en la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal.

Por ello, el Consejo de Estado aprecia la existencia de fundamentos jurídicos suficientes para interponer recurso de inconstitucionalidad contra el entero artículo 3 de la Ley de Cataluña 24/2015, por infracción de los títulos competenciales del Estado sobre la "legislación mercantil y procesal" y sobre la "legislación civil previstos en los artículos 149.1.6ª y 8ª de la Constitución.

4. En relación con los procedimientos extrajudicial y judicial para la resoluciones de situaciones de sobreendeudamiento que acaban de ser examinados, el artículo 4 de la Ley de Cataluña 24/2015 prevé que el fiador podrá beneficiarse de la cancelación del pasivo conseguida por el deudor que se haya acogido a cualquiera de estos procedimientos: con ello se pretende que la responsabilidad del fiador quede limitada al importe no cancelado de la deuda, "siempre que tenga con el deudor una relación de parentesco por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado".

En la propuesta de Acuerdo se afirma que esta previsión incurre en un vicio de inconstitucionalidad por infracción de la competencia estatal exclusiva sobre la legislación procesal prevista en el artículo 149.1.6ª de la Constitución: de acuerdo con dicha propuesta, como los artículos 2 y 3 de la Ley de Cataluña 24/2015 vulneran ese título competencial del Estado, la misma infracción debe apreciarse en relación con el artículo 4 de dicha ley.

La regulación de los efectos del contrato de fianza se contiene en el Código Civil y en la Ley Concursal: en lo que ahora importa, cabe recordar que la extinción total o parcial de la deuda garantizada por el contrato de fianza beneficia en la misma medida al fiador (artículo 1847 del Código Civil); en el procedimiento judicial concursal rige la misma regla, con la única excepción de que el fiador seguirá estando obligado frente a los acreedores del deudor concursado que hubieran votado en contra del convenio (artículo 135).

El artículo 4 de la Ley de Cataluña 24/2015 altera dicha regulación al atribuir a la cancelación extrajudicial y judicial de la deuda unos efectos no previstos en el Código Civil y en la Ley Concursal.

Este precepto no encuentra amparo ni en las competencias autonómicas en materia de consumo, ni en las "necesarias especialidades" que en el orden procesal se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas" a que se refiere el artículo 149.1.6ª de la Constitución, ni tampoco, en fin, en la "conservación, modificación o desarrollo de los derechos civiles, forales o especiales" a que alude el artículo 149.1.8ª de la Constitución.

En consecuencia, existen -a juicio del Consejo de Estado- fundamentos jurídicos suficientes para impugnar el artículo 4 de la Ley de Cataluña 24/2015 por vulneración de los títulos competenciales del Estado previstos en los artículos 149.1.6ª y 8ª de la Constitución.

V. Análisis de la conformidad de la regulación de las medidas para afrontar la situación de falta de vivienda contenidas en la Ley de Cataluña 24/2015 con el bloque de constitucionalidad

1. El artículo 5, la disposición transitoria segunda y la disposición final tercera de la Ley de Cataluña 24/2015 introducen y regulan tres concretas medidas orientadas a paliar la situación de falta de vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial:

- En primer lugar, se prevé que, antes de adquirir una vivienda a resultas de un acuerdo de compensación o dación en pago o de un contrato de compraventa celebrado con tales personas o de interponer frente a ellas una demanda de ejecución hipotecaria o de desahucio por falta de pago, el adquirente o demandante deberá formular a los afectados una "propuesta de alquiler social".

- En segundo término, se establece que las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial que no puedan afrontar el pago del alquiler de la vivienda habitual tendrán "derecho a disfrutar de ayudas que eviten el lanzamiento".

- Por último, se dispone que las Administraciones públicas deberán garantizar en cualquier caso el "adecuado realojamiento" de las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial que estén en proceso de ser desahuciadas.

2. La primera de las medidas mencionadas -la obligación de los adquirentes o demandantes de formular una "propuesta de alquiler social" a las personas en situación de riesgo de exclusión residencial- plantea, con carácter previo a cualquier análisis acerca de su constitucionalidad, un problema de determinación de su concreto alcance.

El artículo 5 de la Ley de Cataluña 24/2015 señala, en sus apartados 1, 2 y 3 que la propuesta de alquiler social deberá ser formulada bien "antes de adquirir una vivienda resultante de la consecución de acuerdos de compensación o dación en pago de préstamos o créditos hipotecarios sobre la vivienda habitual, o antes de firma de la compraventa de una vivienda que tenga como causa de la venta la imposibilidad por parte el prestatario de devolver el préstamo hipotecario", bien "antes de interponer cualquier demanda judicial de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago de alquiler".

Sin embargo, la disposición final tercera, apartado 1, de la Ley de Cataluña 24/2015, al modificar la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, prevé que esa propuesta de alquiler social deberá realizarse bien "después de la consecución de acuerdos de compensación o dación en pago de préstamos o créditos hipotecarios sobre la vivienda habitual, o de la firma de compraventas de vivienda que tengan como causa la imposibilidad de devolver el préstamo hipotecario por parte del prestatario", bien "después del inicio de un procedimiento de ejecución hipotecaria o de un desahucio por impago de alquiler".

En punto a la determinación del momento en que ha de realizarse la propuesta de alquiler social, existe -como puede apreciarse- una clara antinomia entre los apartados 1, 2 y 3 del artículo 5 y el apartado 1 de la disposición final tercera de la Ley de Cataluña 24/2005: en aquellos se dice que la propuesta de alquiler social debe efectuarse "antes" de la adquisición o de la demanda; en este se prevé que dicha propuesta de alquiler social debe efectuarse "después" de la adquisición o de la demanda. Esta antinomia, aparte de la deficiente técnica legislativa que pone de manifiesto, tiene indudable relevancia en el examen de constitucionalidad de la norma.

- En el caso de que se entendiera que la propuesta de alquiler social ha de formularse antes de la adquisición de la vivienda o la interposición de la demanda, como resulta de los apartados 1, 2 y 3 del artículo 5 de la Ley de Cataluña 24/2015, dicha obligación constituiría un requisito previo para la adquisición de la vivienda o un requisito de procedibilidad para la interposición de la demanda. En tales circunstancias, sería preciso entender que la regulación autonómica condiciona la libertad civil de contratación y el ejercicio de acciones judiciales, vulnerando las competencias estatales exclusivas sobre la legislación civil (artículo 149.1.8ª de la Constitución) y sobre la legislación procesal (artículo 149.1.6ª de la Constitución).

- En cambio, si se interpretara que la propuesta de alquiler social ha de formularse después de la adquisición de la vivienda o de la interposición de la demanda, como resulta del apartado 1 de la disposición final tercera de la Ley de Cataluña 24/2015, la única consecuencia asociada al incumplimiento de dicha obligación sería la imposición de una sanción administrativa: en tal sentido, el apartado 2 de la disposición final tercera de la Ley de Cataluña 24/2015 introduce dos nuevas infracciones graves en el artículo 124.4 de la Ley, consistentes en "no formular la propuesta obligatoria de alquiler social" o "incumplir en la formulación de la propuesta obligatoria de alquiler social los requisitos" legalmente establecidos.

Siendo así, la cuestión relevante, a efectos de resolver sobre la eventual constitucionalidad de la norma, sería la de si el incumplimiento de la obligación de formular una propuesta de alquiler social, con ocasión de la adquisición de una vivienda a personas en situación de riesgo de exclusión residencial o de la interposición de una demanda frente a ellas, puede ser tipificado como una infracción administrativa grave por la Comunidad Autónoma de Cataluña.

La Comunidad Autónoma de Cataluña tiene indudablemente competencia para establecer un régimen de infracciones y sanciones en materia de vivienda, siempre y cuando los hechos tipificados como infracción estén comprendidos dentro de dicho ámbito competencial y no vulneren los títulos competenciales del Estado. En el supuesto sometido a consulta, la tipificación del incumplimiento de la obligación de formular la propuesta de alquiler social como infracción administrativa grave incide, de forma indirecta, en la competencia estatal exclusiva sobre la legislación civil y procesal. Con dicha tipificación, la formulación de una propuesta de alquiler social se configura como una obligación asociada a la adquisición de vivienda y al ejercicio de acciones judiciales que, si bien no impide aquella adquisición ni este ejercicio, supone un obstáculo a ambos efectos, en la medida en que su incumplimiento determinará la comisión de una infracción grave y la imposición de la correspondiente sanción. De este modo, la imposición de la obligación de formular una propuesta de alquiler social se excede de las competencias autonómicas en materia de vivienda, condicionando la libertad de contratación y el ejercicio de acciones judiciales, que son materias atribuidas a la competencia exclusiva del Estado por virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.6ª y 8ª de la Constitución.

Al margen de estos vicios de carácter competencial, que por sí solos justifican la impugnación de la regulación atinente a la obligación de formular una propuesta de alquiler social antes de adquirir una vivienda o de interponer una demanda de ejecución hipotecaria o de desahucio por falta de pago, no se hace evidente que el hecho de que dicha obligación se extienda solo a determinados sujetos -los denominados "grandes tenedores de viviendas" y las "personas jurídicas" que hayan adquirido viviendas con posterioridad al 30 de abril de 2008 (artículo 5.2)- constituya, tal y como sostiene la propuesta de Acuerdo, una discriminación contraria al artículo 14 de la Constitución o una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución, dado que ni las circunstancias que concurren en tales personas son las mismas que las de quienes no están sujetos a dicha obligación, ni se veda el acceso de aquellas a la jurisdicción civil.

En definitiva, existen -a juicio del Consejo de Estado- fundamentos jurídicos suficientes para interponer, por las aludidas infracciones de orden competencial, recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la Ley de Cataluña 24/2015 que imponen o hacen referencia a la obligación de formular una propuesta de alquiler social y que son, aun cuando alguno de estos preceptos no haya sido citado en la propuesta de Acuerdo, el artículo 5 -apartados 1, 2, 3, 4, 7, 8 y 9-, la disposición transitoria segunda -apartado primero- y la disposición final tercera.

3. La segunda de las medidas para paliar la situación de falta de vivienda, contemplada en el artículo 5.5 de la Ley de Cataluña 24/2015, es el reconocimiento a las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial que no puedan afrontar el pago del alquiler de la vivienda habitual de un "derecho a disfrutar de ayudas que eviten el lanzamiento".

Este precepto se reputa inconstitucional en la propuesta de Acuerdo por considerarse que infringe la competencia estatal exclusiva sobre la regulación de las "condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles" en el ejercicio del derecho de propiedad (artículo 149.1.1ª, en relación con el artículo 33 de la Constitución) y sobre la "legislación procesal" (artículo 149.1.16ª de la Constitución).

Sin embargo, en dicha propuesta no se concretan siquiera mínimamente -como parece obligado- cuáles son los motivos por los que la medida prevista en el artículo 5.5 de la Ley de Cataluña 24/2015 estaría en contradicción con dichos títulos competenciales del Estado.

En realidad, el derecho de las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial a disfrutar de ayudas que eviten el lanzamiento en un procedimiento de desahucio se configura como un derecho subjetivo de carácter público y, por ende, ejercitable ante aquellas Administraciones que ostentan competencias en materia de vivienda en la Comunidad Autónoma de Cataluña, a saber, las Administraciones autonómica y local. Por ello, el reconocimiento de tal derecho en la legislación autonómica catalana no vulnera ningún precepto constitucional de orden sustantivo o competencial.

En consecuencia, no se aprecian -a criterio del Consejo de Estado- fundamentos jurídicos suficientes para interponer recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 5.5 de la Ley de Cataluña 24/2015.

4. La tercera de las medidas para hacer frente a la situación de falta de vivienda, prevista por el artículo 5.6 de la Ley de Cataluña 24/2015, consiste en que las Administraciones públicas deberán garantizar en cualquier caso el "adecuado realojamiento" de las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial que estén en trance de ser desahuciadas de su vivienda habitual.

Nuevamente la propuesta de Acuerdo considera, sin efectuar razonamiento alguno al respecto, que el precepto en cuestión infringe la competencia estatal exclusiva sobre la regulación de "las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles" en el ejercicio de su derecho de propiedad (artículo 149.1.1ª, en relación con el artículo 33 de la Constitución) y sobre la "legislación procesal" (artículo 149.1.16ª de la Constitución).

Entiende el Consejo de Estado que la obligación impuesta a las Administraciones públicas de garantizar un adecuado alojamiento a personas en riesgo de desahucio en modo alguno transgrede el orden constitucional desde el punto de vista sustantivo o competencial, en el bien entendido de que se trata de una obligación únicamente predicable de aquellas Administraciones que ostentan competencias en materia de vivienda en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cataluña, que son las Administraciones autonómica y local.

Por tanto, no existen fundamentos jurídicos suficientes para interponer recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la Ley 24/2015 que contemplan o hacen referencia al deber de las Administraciones públicas de proporcionar un adecuado realojamiento a las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial y que son el artículo 5.6, la disposición transitoria primera y la disposición transitoria segunda -apartado 2-.

VI. Análisis de la conformidad de la regulación de las medidas para evitar la pobreza energética contenidas en la Ley de Cataluña 24/2015 con el bloque de constitucionalidad

1. El artículo 6 de la Ley de Cataluña 24/2015 establece que "las Administraciones públicas deben garantizar el derecho de acceso a los suministros básicos de agua potable, electricidad y gas a las personas y unidades familiares en riesgo de exclusión residencial" (apartado 1), arbitrando a tal fin las tres siguientes medidas:

- En primer lugar, prevé que "las Administraciones públicas deben establecer los acuerdos o convenios necesarios con las compañías de suministro de agua potable, de gas y de electricidad para garantizar que concedan ayudas a fondo perdido a las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial o les apliquen descuentos muy notables en el coste de los consumos mínimos" (apartado 3).

- En segundo término, dispone que, de conformidad con "el principio de precaución" (apartado 2), las empresas suministradoras, antes de efectuar un corte de suministro, "deben solicitar previamente un informe a los servicios sociales municipales para determinar si la persona o la unidad familiar se encuentra en una de las situaciones de riesgo de exclusión residencial", y que, en el supuesto de que se encontrasen en tal situación, "deben garantizarse los suministros básicos de acuerdo con lo establecido en el apartado 1 y deben aplicarse las ayudas necesarias establecidas por el apartado 3 para no generar deuda alguna a la persona o unidad familiar" (apartado 4).

- En tercer y último lugar, se establece que la empresa suministradora "debe informar, en cualquier aviso o comunicación que haga referencia a la falta de pago del servicio, de los derechos relativos a la pobreza energética establecidos por la presente ley (apartado 5).

En la propuesta de Acuerdo se dice que estas tres medidas "se enmarcan en la línea trazada por el Decreto-ley 6/2013, de 23 de diciembre, por el que se modifica la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, y la Ley 20/2014, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, para la mejora de la protección de las personas consumidoras en materia de créditos y préstamos hipotecarios, vulnerabilidad económica y relaciones de consumo", que fueron objeto de sendos recursos de inconstitucionalidad informados con carácter previo por este Consejo de Estado en sus dictámenes núms. 733/2014, de 23 de julio, y 443/2015, de 10 de septiembre.

Las medidas introducidas por ambas normas, en lo relativo al sector energético, eran sustancialmente idénticas: en particular, se preveía la prohibición de interrupción del suministro de electricidad y gas y el aplazamiento de las deudas de las personas en situación de pobreza energética o vulnerabilidad económica. En fechas recientes, el Tribunal Constitucional en Sentencia de 17 de marzo de 2016, ha declarado la inconstitucionalidad de la primera de estas normas por invadir la competencia estatal sobre las "bases de régimen minero y energético" (artículo 149.1.25ª de la Constitución).

La Ley de Cataluña 24/2015, objeto de la presente consulta, establece nuevas medidas para luchar contra la pobreza energética. Pese a lo que se afirma en la propuesta de Acuerdo, estas medidas difieren en su contenido y alcance de las contempladas en las normas precedentes y, por tal razón, no puede razonarse en relación con ellas en los mismos términos utilizados respecto de estas.

2. La primera de las medidas para evitar la pobreza energética, prevista en el artículo 6.3 de la Ley de Cataluña 24/2015, se reputa inconstitucional en la propuesta de Acuerdo porque -a juicio del departamento proponente- introduce "la obligación ex novo de las compañías suministradoras de llegar a acuerdos o convenios con las Administraciones Públicas para garantizar que concedan ayudas a fondo perdido a las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial, o bien les apliquen descuentos muy notables en el coste de los consumos mínimos".

No cabe duda de que la imposición a las empresas suministradoras de una obligación de tal naturaleza, por su incidencia en el régimen económico del sistema energético estatal, excedería de las competencias autonómicas en materia de defensa y protección de los consumidores y usuarios, quedando comprendida dentro de las que el Estado ostenta sobre las "bases de régimen minero y energético" (artículo 149.1.25ª de la Constitución). En tal sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que este título competencial estatal, en conexión con el que se refiere a las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" (artículo 149.1.13ª de la Constitución), se extiende a múltiples aspectos entre los que figura "la determinación de un régimen económico uniforme en todo el territorio español" (Sentencias 18/2011, de 3 de marzo, FJ 8º y 4/2013 de 17 de enero, FJ 21º.a).

Sin embargo, el artículo 6.3 de la Ley de Cataluña 24/2015 no impone a las empresas suministradores una obligación de llegar a tales acuerdos o convenios con las Administraciones públicas, sino que tan sólo contempla un principio o directriz de actuación dirigido a estas últimas. Analizando el tenor del precepto legal cuestionado a la vista de los criterios hermenéuticos de pertinente aplicación, no puede concluirse que en el mismo se obligue a las empresas suministradoras a la suscripción de tales acuerdos o convenios. En consecuencia, no existen -a juicio del Consejo de Estado- fundamentos jurídicos suficientes para interponer recurso de inconstitucionalidad contra este artículo.

3. La segunda de las medidas para evitar la pobreza energética, prevista en el artículo 6.4 de la Ley de Cataluña 24/2015 y consistente en la obligación de las compañías suministradoras de solicitar un informe de los servicios sociales antes de realizar un corte de suministro, se tacha de inconstitucional en la propuesta de Acuerdo porque la legislación estatal básica sobre el sector eléctrico y de los hidrocarburos no contempla dicho obligación como requisito previo para el corte del suministro de gas o electricidad.

En relación con esta cuestión, cabe recordar que el Tribunal Constitucional tiene declarado que, dentro de las competencias del Estado sobre las "bases del régimen minero y energético" (artículo 149.1.25ª de la Constitución" y las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" (artículo 149.1.13ª de la Constitución), se encuentran las relativas a la "garantía de la calidad y seguridad del suministro" (Sentencia 18/2011, de 3 de marzo, FJ 8º y 4/2013 de 17 de enero, FJ 21º.a).

En ejercicio de estas competencias, el artículo 52.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (en adelante, "Ley del Sector Eléctrico") y el artículo 88.3 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos (en adelante, "Ley del Sector de Hidrocarburos") permiten la suspensión del suministro de electricidad y gas a los consumidores "cuando hayan transcurrido dos meses desde que les hubiera sido requerido fehacientemente el pago, sin que el mismo se hubiera hecho efectivo".

De acuerdo con el orden constitucional de competencias, el establecimiento de requisitos adicionales y distintos a los previstos en estos preceptos legales no encuentra amparo en las competencias autonómicas en materia de defensa y protección de los consumidores y usuarios.

Por tal razón, el Consejo de Estado entendió, en su dictamen nº 443/2015, de 10 de septiembre, que la obligación de las empresas suministradoras de solicitar un informe vinculante antes del corte de suministro, introducida en el artículo 252-4.7 del Código de consumo de Cataluña por el artículo 17 de la Ley de Cataluña 22/2010, de 20 de julio, resultaba contraria al referido orden constitucional de competencias: para llegar a dicha conclusión se tuvo en cuenta que, de conformidad con dicho precepto, si el informe de los servicios sociales constataba que los consumidores concernidos eran personas en situación de vulnerabilidad económica, las empresas no podían proceder a la suspensión del suministro.

En el supuesto sometido a consulta, el cuestionado artículo 6.4 de la Ley de Cataluña 24/2015 ya no se expresa en los mismos términos. La obligación de solicitar un informe de los servicios sociales antes de realizar un corte de suministro se introduce en este caso al objeto de que, si tales servicios constatan que se trata de personas o unidades familiares en riesgo de exclusión residencial, las Administraciones públicas les garanticen los suministros básicos, en particular mediante la aplicación de la ayudas previstas en los convenios o acuerdos con las empresas suministradoras.

Ya se ha dicho con anterioridad que el artículo 6.2 de la Ley de Cataluña 24/2015 no impone a las compañías suministradoras la obligación de suscribir tales acuerdos o convenios que prevean ayudas para las personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial. Sin embargo, tales ayudas pueden provenir directamente de las propias Administraciones públicas o de aquellas compañías que voluntariamente hayan accedido a suscribir dichos acuerdos o convenios.

Así las cosas, la obligación de solicitar un informe de los servicios sociales no tiene la finalidad de impedir el corte de suministro en caso de personas y unidades familiares en situación de riesgo de exclusión residencial, sino la de evitarlo mediante el otorgamiento de ayudas a las personas y unidades en situación de riesgo de exclusión residencial por parte de las Administraciones públicas obligadas a garantizar el suministro o de las compañías suministradoras que hayan libremente suscrito los acuerdos o convenios al respecto.

Esta obligación no impide que, en ausencia de tales ayudas, las compañías suministradoras puedan interrumpir el suministro de gas y electricidad por falta de pago del servicio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 52.3 de la Ley del Sector Eléctrico y el artículo 88.3 de la Ley del Sector de Hidrocarburos.

En definitiva, la finalidad perseguida por el artículo 6.4 de la Ley de Cataluña 24/2015 entra dentro de las competencias autonómicas en materia de defensa y protección de los consumidores y usuarios, por lo que - a juicio del Consejo de Estado- no existen fundamentos jurídicos suficientes para interponer recurso de inconstitucionalidad contra este precepto.

4. La tercera y última de las medidas para evitar la pobreza energética, prevista en el artículo 6.5 de la Ley de Cataluña 24/2015 y consistente en la obligación de las compañías suministradoras de informar a los consumidores de los derechos relativos a la pobreza energética establecidos por la presente Ley en cualquier aviso o comunicación que haga referencia a la falta de pago del servicio, se tacha de inconstitucional en la propuesta de Acuerdo porque la legislación estatal básica sobre el sector eléctrico y de los hidrocarburos no prevé dicha obligación como requisito previo para el corte del suministro de gas o electricidad.

En el dictamen nº 443/2015, de 10 de septiembre, el Consejo de Estado ya entendió, en relación con una previsión sustancialmente idéntica introducida en el Código de consumo de Cataluña por el artículo 17 de la Ley de Cataluña 22/2010, de 20 de julio, que dicha obligación de información no es contraria al orden constitucional de competencias y entra dentro de las competencias autonómicas en materia de defensa y protección de los consumidores y usuarios. A la misma conclusión debe llegarse en el presente caso.

La obligación de informar a los consumidores acerca de los derechos relativos a la pobreza energética no es sino una manifestación específica del deber general de información previsto con carácter general en el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.

La existencia de esta obligación no obsta, por lo demás, a que las compañías suministradoras puedan interrumpir -llegado el caso- el suministro de gas y electricidad por falta de pago del servicio, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52.3 de la Ley del Sector Eléctrico y el artículo 88.3 de la Ley del Sector de Hidrocarburos.

En consecuencia, entiende el Consejo de Estado que no existen fundamentos jurídicos para interponer recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 6.5 de la Ley de Cataluña 24/2015.

VII. Análisis de la conformidad de la regulación de las medidas para garantizar la función social de la propiedad y aumentar el parque de viviendas asequibles en alquiler contenidas en la Ley de Cataluña 24/2015 con el bloque de constitucionalidad

El artículo 7 de la Ley de Cataluña 24/2015 dispone que las Administraciones públicas pueden acordar en ciertas condiciones la "cesión obligatoria de viviendas" propiedad de personas jurídicas, por término de tres años, para incorporarlas a un "Fondo de viviendas en alquiler para políticas sociales".

La cesión obligatoria de viviendas constituye una transferencia coactiva y temporal de la titularidad de la vivienda que incide en el contenido esencial del derecho de propiedad reconocido por el artículo 33.1 de la Constitución.

Las diversas formas de incidencia en el contenido esencial del derecho de propiedad -entre las que se encuentra la referida cesión obligatoria de viviendas para destinarlas a su alquiler- pueden encontrarse constitucionalmente justificadas, bajo ciertas circunstancias, en razón de la función social de la propiedad, de acuerdo con el artículo 33.2 del texto constitucional.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional reseñada en el apartado III del presente dictamen, la competencia para regular las diversas manifestaciones de la función social del derecho de propiedad contemplada en el artículo 33.2 de la Constitución, en tanto afecten a su contenido esencial, corresponde al Estado, de acuerdo con el artículo 149.1.1ª de la Constitución, a fin de que la regulación del mismo sea uniforme en todo el territorio nacional (Sentencia núm. 61/1997, de 20 de marzo, FJ 10.b). En ejercicio de esta competencia, corresponde al Estado elegir y regular los diferentes mecanismos de realización de la función social de la propiedad. En este marco previamente definido por el Estado, las Comunidades Autónomas pueden, en uso de sus competencias sectoriales (sobre reforma y desarrollo agrario, sobre urbanismo, sobre vivienda, etc.), concretar y desarrollar los requisitos de aplicación de tales mecanismos: así lo ha admitido el Tribunal Constitucional (Sentencia núm. 37/1987, de 26 de marzo, recaída en relación con la legislación andaluza de reforma y desarrollo agrario, cuyas consideraciones pueden extenderse, por identidad de razón, a otras diversas formas del dominio); en cambio, les está vedado, en garantía del principio de igualdad, la introducción y regulación ex novo, al amparo de dichas competencias sectoriales, de instituciones o figuras jurídicas destinadas a hacer efectiva la función social de la propiedad que, incidiendo en el contenido esencial del derecho de propiedad, no se encuentren contempladas en la legislación estatal.

En estos términos ya se ha pronunciado el Consejo de Estado con carácter previo a la interposición de los recursos de inconstitucionalidad contra determinados preceptos del Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda (dictamen núm. 706/2013, de 3 de julio); de la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra (dictamen nº 1.031/2013, de 10 de octubre); de la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda en Andalucía (dictamen núm. 1.188/2013, de 21 de noviembre);, de la Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de vivienda de Canarias y medidas para garantizar el derecho a la vivienda (dictamen núm. 164/2015, de 18 de marzo);, y de la Ley de la Comunidad Autónoma del País Vasco 3/2015, de 18 de junio (dictamen núm. 108/2016, de 17 de marzo).

Por lo que hace al supuesto sometido a consulta, la "cesión obligatoria de viviendas" por un periodo de tres años para su destino a un alquiler social, prevista por el artículo 7 de la Ley de Cataluña 24/2015, no se encuentra contemplada en la legislación estatal como uno de los instrumentos para hacer efectiva la función social del derecho de propiedad. Por exigencias del principio de igualdad, las competencias autonómicas en materia de vivienda (artículo 137 del Estatuto de Autonomía de Cataluña) no justifican la introducción de una figura que el legislador estatal no ha considerado hasta el momento pertinente introducir en el ordenamiento jurídico, al amparo del artículo 149.1.1ª de la Constitución, para hacer efectiva la función social de la propiedad y que incide de manera directa en el contenido esencial del derecho de propiedad reconocido en el artículo 33 de la Constitución.

Aparte de este de vicio de carácter competencial, que por sí mismo justifica la impugnación de la regulación atinente a la cesión obligatoria de viviendas, no se advierte que el hecho de que esta figura resulte de aplicación, de acuerdo con el artículo 7.1 de la Ley de Cataluña 24/2015, únicamente a las personas jurídicas, constituya -tal y como sostiene la propuesta de Acuerdo- una discriminación contraria al artículo 14 de la Constitución, teniendo en cuenta que las condiciones que concurren en las personas jurídicas no son idénticas a las de otros sujetos y que, además, la cesión obligatoria de viviendas no es de aplicación a todas ellas sino solo a las que no se encuentren exentas del impuesto sobre viviendas vacías en función de las concretas circunstancias previstas en el artículo 10 de la Ley 14/2015, de 21 de julio: en este punto, debe notarse que el departamento proponente no adujo tal discriminación en la propuesta de recurso de inconstitucionalidad relativa a la Ley 14/2015, de 21 de julio, del impuesto sobre viviendas vacías, y, del mismo, que el dictamen del Consejo de Estado núm. 146/2016, de 14 de abril, emitido en relación con tal propuesta, tampoco la incluyó entre los fundamentos jurídicos que -a juicio de este órgano- eran suficientes para proceder a su impugnación.

En definitiva, existen -al parecer del Consejo de Estado- fundamentos jurídicos suficientes para interponer, por las aludidas infracciones de orden competencial, recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 7 y contra la referencia que a este precepto se realiza en el apartado 2 de la disposición transitoria segunda de la Ley de Cataluña 24/2015.

VIII. Análisis de la conformidad de la regulación de la cesión de créditos garantizados con la vivienda contenida en la Ley de Cataluña 24/2015 con el bloque de constitucionalidad

La disposición adicional de la Ley de Cataluña 24/2015 prevé que, en caso de cesión a título oneroso de un crédito garantizado con la vivienda, el deudor podrá liberarse de la deuda "abonando al cesionario el precio que éste ha pagado más los intereses legales y los gastos que le ha causado la reclamación de la deuda".

En la propuesta de Acuerdo se considera que este precepto es inconstitucional por resultar contrario a las competencias exclusivas del Estado sobre la "legislación civil" (artículo 149.1.8ª de la Constitución) y sobre las "bases de la ordenación de crédito, banca y seguros" (artículo 149.1.23ª de la Constitución).

La regulación contenida en la disposición adicional de la Ley de Cataluña 24/2015 debe confrontarse con la prevista para la venta de créditos litigiosos por el artículo 1.535 del Código Civil, que dice así:

"Vendiéndose un crédito litigioso, el deudor tendrá derecho a extinguirlo, reembolsando al cesionario el precio que pagó, las costas que se le hubiesen ocasionado y los intereses del precio desde el día en que éste fue satisfecho.

Se tendrá por litigioso un crédito desde que se conteste a la demanda relativa al mismo.

El deudor podrá usar de su derecho dentro de nueve días, contados desde que el cesionario le reclame el pago".

La comparación entre el artículo 1.535 de Código Civil y la disposición adicional de la Ley de Cataluña 24/2015 evidencia que esta no introduce previsiones contrarias a lo dispuesto en aquel.

Sin embargo, la disposición adicional de la Ley de Cataluña 24/2015 guarda silencio sobre dos aspectos regulados por el artículo 1.535 del Código Civil: en primer lugar, no se indica si el retracto del deudor queda circunscrito a los créditos litigiosos; en segundo término, no se establece un plazo para el ejercicio del derecho de retracto. Este silencio solo puede responder al propósito del legislador catalán de apartarse en tales extremos de lo dispuesto en el artículo 1.535 del Código Civil.

Y si no lo fuera debe tenerse en cuenta que, según el Tribunal Constitucional, "la reproducción de normas estatales por leyes autonómicas constituye una deficiente técnica legislativa que sólo resulta admisible, en determinadas condiciones, cuando la Comunidad Autónoma ostenta competencia sobre la materia regulada (entre otras, SSTC 62/1991, de 22 de marzo, FJ 4º, b); 147/1993, de 29 de abril, FJ 4º; 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 9º; y 172/2013, de 10 de octubre, FJ 5; 154/2014, de 25 de septiembre, FJ 4º]", lo que no sucede en el presente caso, ya que la regulación del retracto de créditos garantizados con vivienda contenida en la disposición adicional de la Ley de Cataluña 24/2015 no puede entenderse amparada ni en las competencias autonómicas en materia de vivienda, ni en la "conservación, modificación o desarrollo de los derechos civiles, forales o especiales" a que alude el artículo 149.1.8ª de la Constitución, además de resultar contraria a la jurisprudencia constitucional que veda la reproducción de las normas estatales por las normas autonómicas.

En consecuencia, existen -a juicio del Consejo de Estado- fundamentos jurídicos suficientes para interponer recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional de la Ley de Cataluña 24/2015.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que existen fundamentos jurídicos para interponer recurso de inconstitucionalidad, en los precisos términos contenidos en el presente dictamen, contra el artículo 2 -apartado 2-, los artículos 3 y 4, el artículo 5 -apartados 1, 2, 3, 4, 7, 8 y 9-, el artículo 7, la disposición adicional, la disposición transitoria segunda y la disposición final tercera de la Ley de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de abril de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.