Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 28 de enero de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de fecha 12 de enero de 2016, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se desarrollan las normas legales de cotización a la Seguridad Social, desempleo, protección por cese de actividad, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional, contenidas en la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Orden remitido a consulta está fechado el 29 de diciembre de 2015, y consta de un preámbulo, 44 artículos distribuidos en cuatro capítulos, cuatro disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, dos disposiciones finales y un anexo.

El preámbulo alude a los fundamentos normativos de la Orden proyectada y, en particular, al artículo 115 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, que establece las bases y tipos de cotización a la Seguridad Social, desempleo, protección por cese de actividad, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional, a partir de 1 de enero de 2016, y faculta en su apartado diecisiete a la Ministra de Empleo y Seguridad Social para dictar las normas necesarias para la aplicación y desarrollo de lo previsto en el citado artículo.

El Capítulo I (artículos 1 a 31) está dedicado a la cotización a la Seguridad Social en los diferentes regímenes.

Su Sección 1ª, "Régimen General" (artículos 1 a 14), regula la determinación de la base de cotización, los topes máximo y mínimo de cotización, bases máximas y mínimas, tipos, cotización adicional por horas extraordinarias, cotización durante las situaciones de incapacidad temporal, riesgo durante el embarazo, riesgo durante la lactancia natural, maternidad y paternidad y en los supuestos de compatibilidad del subsidio de maternidad o paternidad con períodos de descanso en régimen de jornada a tiempo parcial, cotización en la situación de alta sin percibo de remuneración, base de cotización en las situaciones de desempleo protegido, cotización en la situación de pluriempleo, cotización de los artistas, de los profesionales taurinos, en el sistema especial para las tareas de manipulado y empaquetado del tomate fresco dentro del Régimen General, las bases y tipos de cotización en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios en el Régimen General y las relativas al Sistema Especial para Empleados del Hogar en el Régimen General.

La Sección 2ª (artículos 15 y 16) determina las bases y tipos de cotización del Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos (RETA), incluidas las del Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Propia Agrarios establecido en el RETA. La Sección 3ª (artículo 17) determina las normas aplicables al Régimen Especial de los Trabajadores del Mar. La Sección 4ª (artículo 18) establece las peculiaridades del Régimen Especial para la Minería del Carbón. La Sección 5ª (artículos 19, 20 y 21) regula los coeficientes reductores de la cotización aplicables a las empresas excluidas de alguna contingencia y a las empresas colaboradoras. La Sección 6ª (artículo 22) establece los coeficientes aplicables para determinar la cotización en los supuestos de convenio especial. La Sección 7ª (artículo 23) indica el coeficiente aplicable para determinar la cotización en los supuestos de subsidio por desempleo de nivel asistencial. La Sección 8ª (artículo 24) se refiere a la financiación de las funciones y actividades atribuidas a las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social en relación con la cobertura de la prestación económica de incapacidad temporal. La Sección 9ª (artículo 25) establece los coeficientes aplicables para determinar las aportaciones a cargo de las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social y empresas colaboradoras para el sostenimiento de los servicios comunes, así como el porcentaje para la determinación de la dotación de la reserva por cese de actividad. La Sección 10ª (artículos 26 a 31) determina la cotización en supuestos especiales: cuota empresarial por contingencias comunes en contratos temporales de corta duración, abono de salarios con carácter retroactivo, vacaciones devengadas pero no disfrutadas, salarios de tramitación y otros supuestos especiales, así como, en relación con el anexo, un sistema de reducción de cotizaciones por las contingencias profesionales, aplicable a las empresas que hayan contribuido especialmente a la disminución y prevención de la siniestralidad laboral.

El Capítulo II (artículos 32 a 35) establece, en su artículo 32, las bases y tipos de cotización por desempleo, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional. El artículo 33 determina esas bases y tipos en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios establecidos en el Régimen General de la Seguridad Social, el artículo 34 incluye las normas aplicables al Régimen Especial de los Trabajadores del Mar y el artículo 35 las bases y tipos de cotización para la protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos.

El Capítulo III (artículos 36 a 43) regula la cotización en los supuestos de contratos a tiempo parcial y determina las bases de cotización (artículo 36), fija las bases mínimas de cotización por contingencias comunes (artículo 37), y establece reglas para la cotización en los supuestos de incapacidad temporal, riesgo durante el embarazo y la lactancia natural, y maternidad o paternidad (artículo 38). El artículo 39 regula la cotización en la situación de pluriempleo, el artículo 40 la cotización en los supuestos de trabajo concentrado en periodos inferiores a los de alta, el artículo 41 la base mínima de cotización respecto de los socios de cooperativas de trabajo asociado, en los supuestos de contrato a tiempo parcial, el artículo 42 la cotización en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios establecido en el Régimen General de la Seguridad Social, y el artículo 43 la cotización en los supuestos de guarda legal o cuidado directo de un familiar.

El Capítulo IV (artículo 44) contempla la cotización en los contratos para la formación y el aprendizaje.

Las disposiciones adicionales se refieren a las cotizaciones aplicables por contingencias profesionales en supuestos de suspensión de la relación laboral y de trabajadores desempleados que realicen trabajos de colaboración social, a la cotización durante la percepción de las prestaciones por desempleo por parte de las víctimas de violencia de género, y a la cotización de los empleados públicos encuadrados en el Régimen General de la Seguridad Social. Las tres disposiciones transitorias se ocupan, respectivamente, de la opción de bases de cotización en determinados supuestos en el Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, del ingreso de diferencias de cotización y de la determinación provisional de las bases de cotización en el Régimen Especial para la Minería del Carbón. La disposición final primera fija la entrada en vigor de la Orden proyectada en el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado", pero con efectos desde el 1 de enero de 2016, y la segunda faculta a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social para resolver las cuestiones de índole general que puedan plantearse en la aplicación de la norma. En el anexo se establecen los valores límite de los índices de siniestralidad general y de siniestralidad extrema para el ejercicio 2015.

Segundo.- El proyecto se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo, que empieza por afirmar que la norma no tiene una repercusión apreciable en ninguno de los ámbitos que aborda, salvo el importante impacto económico y presupuestario de la regulación de las normas de cotización, que desarrollan lo previamente establecido en la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, y que se ha de traducir en un incremento de ingresos de la Seguridad Social. No obstante, el desarrollo reglamentario no provoca por sí mismo ningún impacto innovador en el plano económico, lo cual viene a justificar la ausencia de necesidad de tener que recurrir a una memoria completa, entendiéndose como suficiente la memoria abreviada que se propone.

Tras referirse a la base jurídica y al rango del proyecto, la memoria hace una breve descripción de su contenido, apuntando las novedades respecto a años precedentes, aparte de los incrementos de las bases de cotización previstos en la Ley de Presupuestos para 2016. A continuación, la memoria describe la tramitación del proyecto, señalando que ha sido informado por la Secretaría de Estado de Empleo, la Secretaría General de Inmigración y Emigración, la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la Tesorería General de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de la Seguridad Social, el Instituto Social de la Marina y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Igualmente se ha solicitado informe a la Unión de Profesionales y Trabajadores Autónomos (UPTA), la Federación Nacional de Asociaciones de Trabajadores Autónomos (ATA), la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo, y las organizaciones empresariales y sindicales CEOE, CEPYME, CC. OO. y UGT. En relación con las observaciones formuladas por estos organismos y entidades, la memoria hace una síntesis de todas ellas, tanto en cuanto a errores detectados como a cambios normativos propuestos, y recoge las razones por las que se aceptan algunas de ellas y se rechazan otras.

A continuación, la memoria se refiere a la oportunidad del proyecto y, en relación con la derogación de normas, precisa que no resulta necesaria, dado que la precedente Orden 86/2015, de 30 de enero, tuvo vigencia limitada hasta el 31 de diciembre de 2015.

La memoria analiza seguidamente el impacto presupuestario de la norma proyectada, indicando que las bases máximas de cotización se incrementan un 1,00% y las bases mínimas un 1,00%, sin variaciones respecto de 2015 en cuanto a los tipos de cotización. Los ingresos por cotizaciones sociales previstos para el año 2016 se estiman en 117.242,58 millones de euros, de los que corresponden 102.458,15 millones a contingencias comunes, 7.858,95 millones a contingencias profesionales, 6.770,55 millones a desempleados y 154,93 millones de euros a cese de actividad de trabajadores autónomos.

En cuanto al impacto por razón de género, la memoria afirma que, en principio, no tiene un impacto específico nuevo en cuanto se trata de un desarrollo normativo aplicable a todos los cotizantes al sistema de la Seguridad Social, cualquiera que sea su género, aunque en los artículos 6, 15, 16, 22, 43 y en la disposición adicional tercera se contienen reglas que tendrán un impacto positivo por razón de género a favor de la mujer. Termina indicando que la norma tiene un impacto nulo en los ámbitos de la familia y de la infancia y la adolescencia, al no suponer una innovación del ordenamiento vigente.

Tercero.- En la tramitación del expediente, se ha recabado informe de diversos órganos y entidades:

a) La Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social informa favorablemente el proyecto, si bien hace tres observaciones sobre algunas de las modificaciones más relevantes que se introducen respecto de la Orden ESS/86/2015; así, solicita una aclaración sobre el artículo 9.2, así como sobre la supresión de lo previsto en el artículo 25.3 de la Orden anterior; y propone la inclusión en el artículo 40 del proyecto de un supuesto no previsto (referido a los trabajos a tiempo completo).

b) El Instituto Nacional de la Seguridad Social no ha formulado observaciones al proyecto.

c) El Instituto Social de la Marina propone la modificación de los artículos 17 y 35 en razón de las modificaciones introducidas por la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero. También se propone la inclusión de los contratos eventuales de estiba y desestiba de duración inferior a 7 días en el artículo 26 proyectado, a efectos de excluir la aplicación del incremento allí previsto. d) La Secretaría General de Inmigración y Emigración no ha formulado observaciones al proyecto.

e) La Subdirección General de Ordenación e Impugnaciones de la Tesorería General de la Seguridad Social formula algunas observaciones a la memoria del análisis de impacto normativo; en cuanto al proyecto de Orden, propone uniformizar las citas de las leyes a lo largo del texto, una corrección en el artículo 9.2 y que se cite la disposición adicional 87ª la LPGE 2016 en el artículo 14.4; también se proponen algunas precisiones en el artículo 15 y se advierte sobre algunos errores o erratas en los artículos 16, 17.2, 19.b), 30.2 y 33.1.

f) La Secretaría de Estado de Empleo solicita una aclaración en el artículo 15.1 y que se concreten las bases de cotización aplicables en algunos apartados del artículo 18 (observación referida en realidad al artículo 15); también se sugiere una referencia al anterior texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social a la vista de la fecha de efectos de la norma proyectada.

Cuarto.- Se ha dado audiencia a diversas organizaciones representativas de los intereses afectados, con el siguiente resultado:

a) La Unión de Profesionales y Trabajadores Autónomos (UPTA) no objeta el texto proyectado por considerar que todo su contenido corresponde con las nuevas disposiciones contempladas en la ley que desarrolla.

b) La Unión General de Trabajadores (UGT) subraya que el proyecto (en su primera versión) no concreta las bases mínimas de cotización y considera que la norma proyectada no va a contribuir a alcanzar las previsiones de ingresos que para el año 2016 se establecen en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2016.

c) La Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo (AMAT) sugiere que en el artículo 15.1 se recoja que el tipo de cotización de los trabajadores por cuenta propia acogidos a la protección por contingencias profesionales o por cese de actividad será del 29,30 por 100, y una aclaración correlativa en el artículo 24.2. También propone algunos cambios en el artículo 24.1 y, en particular, que la fracción de cuota para la financiación de las funciones y actividades atribuidas a las mutuas para la gestión de la prestación económica por incapacidad temporal derivada de contingencias comunes sea del 0,060 sobre la cuota íntegra correspondiente a la aportación empresarial y de los trabajadores por contingencias comunes (y que se mantenga el coeficiente adicional sin condicionarlo a que los indicadores de gestión de la prestación de incapacidad temporal por la mutua tenga una tendencia favorable respecto al ejercicio anterior). Por último, considera que es necesario reducir el coeficiente de aportación al sostenimiento de los servicios comunes de la Seguridad Social que realizan las mutuas -y que el proyecto fija en un 16%- para ajustarlo a la realidad, e indica que no se conoce cuál es el sistema de cálculo que utiliza a tal efecto el Ministerio de Empleo y Seguridad Social.

d) La Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) han formulado observaciones análogas a las presentadas por AMAT.

e) La Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO) ha comunicado que no formulaba alegaciones al proyecto.

Quinto.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social ha emitido un informe en el que se refiere al expediente, al objeto de la Orden proyectada (con referencia a las distintas normas que viene a desarrollar), a su contenido y tramitación, y termina formulando unas observaciones al artículo 15.4 y a la disposición transitoria cuarta que han sido aceptadas en el texto último.

En tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto del dictamen

Se somete a dictamen un proyecto de Orden por la que se desarrollan las normas legales de cotización a la Seguridad Social, desempleo, protección por cese de actividad, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional, contenidas en la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016 (en adelante, el Proyecto).

Tal y como señala su preámbulo, la norma proyectada tiene por finalidad desarrollar las previsiones legales en materia de cotizaciones sociales para el ejercicio 2016, de conformidad con lo previsto en el artículo 115 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para 2016 (en adelante, LPGE 2016), cuyo apartado diecisiete faculta a la Ministra de Empleo y Seguridad Social para dictar las normas necesarias para la aplicación y desarrollo de lo previsto en ese artículo.

Por tanto, el presente dictamen se emite de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, según el cual debe recabarse el parecer de este Cuerpo Consultivo en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

II.- Procedimiento de elaboración

El Proyecto ha sido impulsado por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social y se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo. En su tramitación se ha recabado informe de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, del Instituto Nacional de la Seguridad Social, del Instituto Social de la Marina, de la Secretaría General de Inmigración y Emigración, de la Tesorería General de la Seguridad Social y de la Secretaría de Estado de Empleo; se ha dado audiencia a diversas organizaciones representativas de los intereses afectados (UPTA, UGT, CEOE-CEPYME, AMAT y CCOO); finalmente, se ha recabado un informe de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente. Las diversas observaciones formuladas han sido tomadas en consideración y en la memoria se ha dejado constancia de ellas, con exposición de las razones que han llevado, en cada caso, a su aceptación o rechazo.

Con ello, se entienden cumplidos los requisitos esenciales establecidos por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para la elaboración de una norma como la sometida a consulta.

No obstante, el Consejo de Estado quiere llamar la atención sobre una cuestión que, sin ser de índole procedimental, sí debiera tener algún reflejo en la documentación incorporada al expediente y, en particular, en la memoria del análisis de impacto normativo.

Sobre la base de lo previsto en el artículo 101 de la Constitución, establece el artículo 21 de la citada Ley 50/1997, que el Gobierno cesante (esto es, tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente) continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en esa ley; entre esas restricciones, señala el artículo 21.3 que "limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas".

El despacho ordinario de los asuntos públicos comprende, según ha precisado el Tribunal Supremo, "todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno"; y esa cualidad que excluye a un asunto del despacho ordinario ha de apreciarse, caso por caso, atendiendo a su naturaleza, a las consecuencias de la decisión que se adopta y al concreto contexto en que debe producirse (STS de 2 de diciembre de 2005 o, más recientemente, STS de 28 de mayo de 2013).

En cuanto a los casos que quedan extramuros de ese despacho ordinario, entiende el Consejo de Estado que, cuando el Gobierno se encuentra en funciones, si decide adoptar alguna medida que pudiera exceder del despacho ordinario de los asuntos públicos -y, en particular, en el caso de adopción de disposiciones generales-, debe justificar adecuadamente la urgencia o las razones de interés general que amparan su adopción, lo que, en el caso de las disposiciones generales encontraría natural acomodo en la memoria del análisis de impacto normativo.

En relación con el concreto proyecto normativo de que aquí se trata, entiende el Consejo de Estado que su aprobación no merece ser objetada desde este punto de vista, tanto por la naturaleza de la disposición como de su contenido, que incluye las normas necesarias para la aplicación y desarrollo de lo previsto en el artículo 115 de la LPGE 2016, que regula las bases y cotizaciones en el ámbito de la Seguridad Social, y que están llamadas a producir efectos desde el pasado 1 de enero de 2016. Pero sí quiere advertirse, con carácter general, de la necesidad de una justificación expresa sobre los aspectos apuntados en aquellos casos en que se ejerce una iniciativa normativa cuando el Gobierno se encuentra en funciones.

III.- Base normativa y rango

Como se ha apuntado, la Orden proyectada viene a desarrollar las normas de cotización a la Seguridad Social, desempleo, protección por cese de actividad, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional, contenidas en el artículo 115 de la LPGE 2016.

En relación con su base legal, el artículo 16 de la Ley General de la Seguridad Social (texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre -en adelante, LGSS-) se remite, en cuanto a las bases y tipos, a lo que establezca cada año la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. De acuerdo con ello, vienen incluyéndose en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año las bases y tipos de cotización a la Seguridad Social, desempleo, protección por cese de actividad, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional, tanto por lo que atañe al Régimen General como a los especiales, y se encomienda al titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social el desarrollo específico de esas bases y tipos para cada período anual.

De acuerdo con ello, el apoyo legal más directo de la norma proyectada (aunque no el único, como pone de manifiesto su preámbulo) es la citada LPGE 2016, que dedica a esta materia su artículo 115, cuyo último apartado, el 17, faculta a la Ministra de Empleo y Seguridad Social para dictar las normas necesarias para la aplicación y desarrollo de lo previsto en ese artículo.

A la vista de ello, puede concluirse que existe cobertura legal para dictar una norma como la proyectada, y que su rango -orden ministerial- es el adecuado; todo ello, sin perjuicio de las observaciones concretas que a continuación se formularán.

IV.- Observaciones al texto del Proyecto

A) La Orden proyectada se ocupa de una materia que ha sido objeto de disposiciones similares en ejercicios presupuestarios precedentes y que han sido dictaminadas en cada momento por este Consejo de Estado.

Así, la Orden proyectada reitera y reproduce, en gran parte, el contenido de la Orden ESS/86/2015, de 30 de enero, por la que se desarrollan las normas legales de cotización a la Seguridad Social, desempleo, protección por cese de actividad, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional, contenidas en la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015 (en adelante, LPGE 2015). El proyecto de dicha Orden fue sometido a este Consejo de Estado que emitió, en relación con él, el dictamen número 31/2015.

Por ello, y dada la justificada urgencia con la que se solicita el presente dictamen, este Consejo de Estado centrará sus observaciones en las novedades que contiene la Orden proyectada respecto al texto precedente, en atención a su ajuste con los cambios legales que han provocado modificaciones respecto a la Orden que viene a sustituir.

No obstante, se permite reiterar, como ya se ha hecho en ocasiones precedentes, el exceso de dispersión normativa y la falta de calidad regulatoria que supone el sistema de la vigencia anual de la Orden objeto del presente dictamen, que contrasta con el carácter estructural y permanente de la mayor parte de sus reglas que, año tras año, se reiteran o reproducen sin cambios, por lo que sería más oportuno que se incluyeran en el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros derechos de la Seguridad Social. Además, la tendencia a establecer reglas comunes para todos los regímenes de Seguridad Social podría llevar a una simplificación de la ordenación normativa, evitando el exceso de detalle y de reiteraciones que se detectan a lo largo del articulado del Proyecto y que, dada su amplitud y extensión, dificulta la adecuada identificación de las novedades que contiene respecto de la norma a la que sustituye.

Por otro lado, el artículo 115 de la LPGE 2016 regula de forma detenida y minuciosa las bases y tipos de cotización a la Seguridad Social, desempleo, protección por cese de actividad, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional, durante el año 2016, dejando muy escaso margen al desarrollo o especificación reglamentaria. Por ello, buena parte del contenido de la proyectada Orden reproduce prácticamente lo ya establecido en la aludida ley, con una distinta ordenación sistemática, lo que, por otra parte, se explica por la vocación de autosuficiencia del Proyecto, que aspira a brindar a los operadores jurídicos un marco completo de las normas de cotización, aun cuando muchas de ellas no contienen desarrollos normativos de lo previsto en la ley, sino que reproducen literalmente los correspondientes preceptos legales.

En suma, no se objeta la ordenación sistemática de la regulación, habida cuenta de que es similar a la anterior Orden ESS/86/2015.

B) En el articulado del Proyecto y, en particular, en su Capítulo I, se determinan las cuantías de las bases y los topes de cotización a la Seguridad Social, de conformidad con lo establecido en el artículo 115 de la LPGE 2016. En concreto, el tope máximo de la base de cotización al Régimen General será, a partir del 1 de enero de 2016, de 3.642,00 euros mensuales (de acuerdo con lo previsto en el artículo 115.uno de la LPGE 2016) lo que, según indica la memoria del Proyecto, supone un incremento del 1,00% de las bases máximas de cotización, conforme establece la LPGE 2016, con la finalidad de aproximar la relación entre salarios y bases de cotización.

Ese incremento del tope máximo de la base de cotización se incluye en diversos extremos del Proyecto, como son su artículo 2.1, en las bases máximas de cotización del artículo 3, en el artículo 9 respecto a la cotización en situación de pluriempleo, en el artículo 10 respecto a la cotización de los artistas, en el artículo 11 sobre la cotización de los profesionales taurinos y en el artículo 15 para el Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, con lo que el Proyecto cumple adecuadamente el mandato legal.

El artículo 12 de la Orden proyectada aumenta al 70% el porcentaje precedente del 65% (que a su vez se había incrementado desde el 60% del ejercicio anterior) para obligar a las empresas a acreditar las exportaciones realizadas en el sistema especial del manipulado y empaquetado del tomate fresco. De acuerdo con ello, señala la memoria que este incremento responde a una medida de control de la gestión que no supone un incremento en la cotización; y que, al tratarse de un Sistema Especial y no cotizar por salarios, sino por tonelada de tomate fresco empaquetado, se estima conveniente que la Tesorería General de la Seguridad Social sea conocedora en mayor medida de dicha información. Así las cosas, no se objeta ese incremento y se valora positivamente la justificación en la memoria (que en otras ocasiones se había echado en falta).

En el artículo 13 se establecen las bases y tipos de cotización en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios establecido en el Régimen General de la Seguridad Social, a raíz de los cambios derivados de la Ley 28/2011, que integró en el Régimen General de la Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena hasta ahora incluidos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social. El Consejo de Estado ya ha llamado la atención en ocasiones anteriores sobre la complejidad de esta regulación, sin que parezca necesario insistir de nuevo en ello. Por lo demás, y según señala la memoria, en el ejercicio 2016 finaliza el proceso de incremento de las bases máximas de cotización aplicable a este colectivo, en los términos indicados en la disposición transitoria decimoctava de la LGSS; a tal efecto, se constata que las bases máximas se fijan para el año 2016, para las distintas categorías profesionales y grupos de cotización, en 3.642,00 euros mensuales, de acuerdo con lo previsto en el apartado tres del artículo 115 de la LPGE 2016.

El artículo 14, relativo a las bases y tipos de cotización en el Sistema Especial para Empleados de Hogar establecido en el Régimen General de la Seguridad Social, mantiene la regulación relativa a la reducción en la cuota por contingencias comunes de este colectivo prevista en la disposición transitoria única de la Ley 27/2011 en relación con los ejercicios 2012, 2013 y 2014, que la LPGE 2015 amplió al ejercicio pasado. Ello deriva, como aclara la memoria, de que la disposición adicional octogésima séptima de la LPGE 2016 prorroga durante este ejercicio los beneficios en la cotización a la Seguridad Social reconocidos en la citada disposición transitoria única. Por lo demás, el tipo de cotización por contingencias comunes se incrementa conforme a lo previsto en la disposición transitoria decimosexta de la LGSS.

El artículo 15 establece las bases mensuales y los tipos de cotización en el Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Ajena o Autónomos. Conviene reseñar que, tal y como indica la memoria, la redacción de su apartado 12 se ajusta a lo previsto en el número 11 del apartado cinco del artículo 115 de la LPGE 2016, conforme a lo dispuesto, con carácter más general, en el artículo 312 de la LGSS (integrado en su nuevo Título IV, referido al Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores Autónomos).

En el mismo artículo 15, la Tesorería General de la Seguridad Social ha observado, en relación con las cuantías de las bases, que no se corresponden exactamente con el incremento del 1 por ciento reflejado en la memoria, lo que se ha justificado por la necesidad de redondear la cifra para que sea múltiplo de 30. Parece que ello no debería ser un problema, puesto que la obtención de una cifra que no sea tal no impediría su división por 30, sino que daría simplemente un número mayor de decimales. Por tanto, aunque se ignoran los problemas prácticos que ello pueda entrañar, se sugiere una reconsideración de esta cuestión.

En el artículo 17 (y en el 35) se han introducido algunos cambios a raíz de las observaciones formuladas por el Instituto Social de la Marina, en razón de la entrada en vigor de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero. Aunque en la memoria se afirma que, comprobada la normativa de referencia, se acogen los cambios propuestos, cabe notar que la propuesta del ISM solo se recoge de forma parcial. En todo caso, debe revisarse la redacción del proyectado artículo 17.1, en el que se hace referencia a "los trabajadores incluidos en los grupos segundo y tercero, a los que se refiere el artículo 11 de la Ley 47/2015", donde parece que, por error, se ha omitido la mención de los coeficientes correctores a que se refiere el citado artículo 11 (de forma que el inciso entrecomillado debería decir: "los trabajadores incluidos en los grupos segundo y tercero, de los coeficientes correctores a los que se refiere el artículo 11 de la Ley 47/2015".

La disposición final segunda ("Facultades de interpretación") "faculta" a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social "para resolver cuantas cuestiones de índole general puedan plantearse en la aplicación de esta orden". No se trata, ciertamente, de una novedad introducida en la Orden ahora proyectada, aunque sí lo es su título. Como señalaba el Consejo de Estado en el ya citado dictamen número 31/2015, es cierto que el órgano directivo mencionado puede resolver cuantas cuestiones de índole general puedan plantearse en la aplicación de esa orden; podrá hacerlo, en relación con sus órganos dependientes, mediante circulares e instrucciones (artículo 21 de la Ley 30/1992) y, en relación con los administrados, resolviendo las dudas que aquellos pudieran plantear (lo que, por lo demás, no parece que necesite una "habilitación" como la proyectada). Pero advertía el Consejo de Estado, dada la referencia que el título hacía a facultades de desarrollo, que "no debe entenderse que, sobre la base de lo previsto en la proyectada disposición adicional segunda, pueda la citada Dirección General dictar normas de desarrollo de la Orden proyectada"; por ello, se preconizaba una reformulación, con modificación del título.

Aunque ya no se habla de facultades de desarrollo, sino de facultades de interpretación, su configuración como una habilitación sugiere que se trata de una potestad "ex novo", como si la norma proyectada comunicara su autoridad a esa interpretación de la Dirección General (configurándola como una suerte de "interpretación auténtica"), aproximando su carácter a la de la propia disposición normativa. Por ello, y para despejar las dudas que se pudieran suscitar, se sugiere que el título sea "Aplicación de la norma", y su contenido el siguiente (u otro de análoga significación): "La Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social resolverá cuantas cuestiones de índole general puedan plantearse en la aplicación de esta Orden". Con ello, queda más claro que no se trata de atribuir a la Dirección unas facultades especiales de desarrollo normativo o de interpretación auténtica que excedan de las antes apuntadas, sino de encomendar al citado órgano directivo la aplicación de la norma, incluida la resolución de las dudas que su aplicación suscite; y sin perjuicio, naturalmente, del control jurisdiccional sobre esos actos de aplicación. También se sugiere cambiar el orden de las disposiciones finales de forma que la última sea la que establezca su entrada en vigor.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del dictamen, puede V. E. aprobar la Orden por la que se desarrollan las normas legales de cotización a la Seguridad Social, desempleo, protección por cese de actividad, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional, contenidas en la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 28 de enero de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.