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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de enero de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 16 de diciembre de 2016, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Explosivos.

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Explosivos viene acompañado por una memoria del análisis de impacto normativo, que explica que se ha redactado porque las transformaciones administrativas, económicas y técnicas producidas desde el año 1998, en que fue aprobado el vigente Reglamento de Explosivos, hacen necesaria una revisión global, especialmente para adaptarlo al progreso tecnológico y a la administración electrónica. Además de esto, se requiere incorporar al Derecho español la Directiva 2014/28/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de comercialización y control de explosivos con fines civiles, que ha derogado la Directiva 93/15/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, relativa a la armonización de las disposiciones sobre la puesta en el mercado y el control de los explosivos con fines civiles, pues su plazo de transposición venció en abril de 2016. El proyecto se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado sobre el régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos (artículo 149.1.26ª de la Constitución), en desarrollo de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, y de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria.

Como novedades más significativas, expone las que siguen:

- Se actualizan las definiciones, para adaptarlas a la Directiva 2014/28/UE (...) y se establece un reparto claro y proporcionado de las obligaciones de los agentes económicos (fabricantes, importadores y distribuidores) en la cadena de suministro y distribución. - Se regulan las obligaciones de los agentes económicos de cumplir con los requisitos de trazabilidad de los explosivos con fines civiles establecidos. - Se actualizan los procedimientos de evaluación de la conformidad de los artículos pirotécnicos, de conformidad con lo establecido en la Directiva 2014/28/UE (...). - Se regulan por primera vez las fábricas móviles de explosivos (...). - Se incluyen las fábricas de armas de guerra que incorporan explosivos en el ámbito de aplicación de este nuevo Reglamento (...). - Se distinguen tres tipos de depósitos de explosivos (...), Depósito de productos terminados propios o ajenos (...), con fines de comercialización de explosivos, Depósito auxiliar asociado a una fábrica de explosivos y Depósito de consumo. -Se incluye un capítulo en el título X sobre revocación de autorizaciones.

La memoria trata algunos aspectos del proyecto y explica que prevé la obligación de suscribir diferentes seguros obligatorios, pero que las obligaciones de aseguramiento ya aparecen reguladas en las normas que se derogan, por lo que no suponen incumplimiento de la disposición adicional segunda de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras. Indica también que se crea una instrucción técnica complementaria, la número 26, para regular las manifestaciones festivas con uso de armas de avancarga, cuestión que, según el Ministerio del Interior, era más correcto llevar al Reglamento de Armas, pero que se incluyen en el de Explosivos dado que no era viable una próxima reforma del primero y a la vista de su necesidad para dar una regulación homogénea en todo el Estado.

La memoria también detalla el procedimiento seguido, y señala que en trámite de audiencia se han recibido veintinueve correos electrónicos con alegaciones de los agentes económicos del sector, diez con escritos de Áreas Funcionales de las Delegaciones del Gobierno y de Comunidades Autónomas, pues se había remitido a todas ellas, y doscientos treinta y uno con alegaciones relativas a la instrucción técnica complementaria número 26 ("Manifestaciones festivas con uso de armas de avancarga"). Afirma que el proyecto no tiene impacto sobre la competencia, ni presupuestario, ni por razón de género, ni en la infancia o adolescencia, ni tampoco en la familia.

En cuanto al análisis de las cargas administrativas, estima que se reducen en 628.574 euros, merced a los procedimientos en las sedes electrónicas. A este respecto, el anexo II de la memoria valora las cargas administrativas del Reglamento vigente en 1.423.602 euros, y las del proyecto en 795.028 euros. De esta valoración se infiere que hay dieciséis fábricas de explosivos, 30 depósitos, 100 depósitos especiales, hasta 200 comercializadoras o usuarias de explosivos y 50 importadoras, exportadoras o transitarias. En cuanto al comercio exterior, la memoria expresa que, según los últimos datos disponibles, las exportaciones en el período enero- mayo 2015 habían ascendido a 29,5 millones de euros (con un crecimiento interanual del 13,4 por 100), y las importaciones a 13,4 millones de euros (con una reducción del 5,3 por 100).

El proyecto consta de un preámbulo, un artículo único, de aprobación del Reglamento de Explosivos, seis disposiciones adicionales, cinco transitorias, una derogatoria y cuatro finales. El Reglamento consta de 190 artículos, distribuidos en diez títulos: ordenación preliminar (artículos 1 a 21), fábricas de explosivos (artículos 22 a 55), depósitos de explosivos (artículos 56 a 97), envases (artículos 98 a 112), control de mercado (artículos 113 a 117), uso de explosivos (artículos 118 a 125), importación, exportación, tránsito y transferencia (artículos 126 a 145), transporte (artículos 146 a 177) y régimen sancionador (artículos 178 a 190). Viene acompañado de las siguientes instrucciones técnicas complementarias:

1.- Seguridad Ciudadana: Medidas de Vigilancia y Protección en Instalaciones, Transportes de Explosivos y unidades móviles de fabricación de explosivos. 2.- Requisitos esenciales de seguridad de los explosivos de uso civil. 3.- Procedimientos de evaluación de la conformidad. 4.- Catalogación de explosivos. 5.- Identificación y trazabilidad de explosivos con fines civiles. 6.- Normas básicas para la solicitud de autorización de establecimiento, traslado o modificación sustancial de una fábrica de explosivos. 7.- Marcado de conformidad. 8.- Carné de Artillero (contiene tres especificaciones técnicas, números 8.01, 8.02 y 8.03). 9.- Normas de diseño y emplazamiento para fábricas y depósitos de explosivos. 10.- Prevención de accidentes graves. 11.- Apertura de los depósitos y transportes de explosivos. Destino de los explosivos no consumidos. 12.- Tratamiento de productos destinados a eliminación o inertización, reciclaje o reutilización (contiene la especificación técnica número 12.01). 13.- Instalaciones y equipos eléctricos en zonas clasificadas con presencia de explosivos. 14.- Disposiciones relativas a la seguridad y salud para la protección de los trabajadores frente al riesgo de explosión. 15.- Etiquetas de identificación de envases y embalajes de explosivos. 16.- Compatibilidad de almacenamiento y transporte. 17.- Normas para el diseño de los depósitos subterráneos. 18.- Emplazamiento de los polvorines auxiliares de 50 kilogramos. 19.- Transporte por ferrocarril. 20.- Normas de seguridad para la carga, descarga y estancia en puertos, aeropuertos y aeródromos. 21.- Notificación de los organismos de evaluación de la conformidad. 22.- Señal de peligrosidad de presencia de explosivos en fábricas y depósitos. 23.- Normas básicas para los planes de cierre de las fábricas de explosivos. 24.- Modelos de acta de inspección y de registros. 25.- Datos obligatorios a consignar en la autorización del pedido de suministro para la utilización de explosivos. 26.- Manifestaciones festivas con uso de armas de avancarga. 27.- Modelo de declaración UE de conformidad. 28.- Homologación de polvorines. 29.- Transporte conjunto de explosivos y detonadores. 30.- Materias primas intermedias para la fabricación de explosivos. 31.- Directores de fábricas de explosivos. 32.- Homologación y catalogación de unidades móviles de fabricación de explosivos (Mobile Explosive Made Units-MEMU) y de los equipos de bombeo de emulsiones, suspensiones o geles, a granel de interior, con la posibilidad de sensibilización del explosivo. 33.- Modelos, contenido y formato de las solicitudes del permiso previo de circulación, tránsito y transferencias de explosivos y, se dictan instrucciones para su confección. 34.- Transporte interno de explosivos.

Segundo.- Elaborada una primera versión del proyecto y de su memoria, mediante Resolución de la Directora General de Política Energética y Minas, de 31 de mayo de 2016, se publicaron ambas en la página web del antiguo Ministerio de Industria, Energía y Turismo y se abrió un plazo de diez días hábiles para remitir alegaciones. Un anuncio al respecto se publicó en el Boletín Oficial del Estado de 9 de junio de 2016.

Emitieron informe la Junta de Castilla y León y el Gobierno de Navarra, que se refirieron a las discordancias con el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera. Así, el Gobierno de Navarra, entre otros aspectos, puso de manifiesto que las definiciones del apartado 2 de la instrucción técnica complementaria número 8 no coincidían con las de la instrucción técnica complementaria 10.3.01 del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera ("Explosivos voladuras especiales"), aprobada mediante Orden del Ministerio de Industria y Energía de 20 de marzo de 1986.

También emitieron informe las Áreas Funcionales de Industria y Energía de las Subdelegaciones del Gobierno en Huelva, en Almería, en Pontevedra y en León, así como las Direcciones de Área en las Delegaciones del Gobierno en la Comunidad Valenciana y en Madrid. El Área Funcional de Industria y Energía de Pontevedra propuso que en el artículo 120, relativo a las solicitudes de pedido de suministro, se exigiese el pago de la tasa, que debía revisarse en cuanto a su importe y hecho imponible porque el Decreto 661/1960 se había quedado obsoleto. El Área Funcional de Industria y Energía de Almería expresó que la Subdirección General de Minas debería coordinar los exámenes para la obtención del carné de artillero, para garantizar criterios homogéneos en todo el territorio nacional. La Dirección de Área de Industria y Energía de la Delegación del Gobierno en Madrid sugirió que en el artículo 76.13, relativo a la formación inicial del personal, se impusiese la obligación de conservar un registro interno en cada empresa de esa formación, firmado por el trabajador, y que en el artículo 119.4.a) se sustituyese el Registro de Establecimientos Industriales por el Registro Integrado Industrial, regulado por el Real Decreto 559/2010. El Área Funcional de Industria y Energía de León expuso, entre otras cuestiones, que su competencia y especialización era apropiada para controlar la seguridad industrial, pero no la seguridad laboral, y que si se asignaban competencias en este ámbito se debería impartir la oportuna formación.

Diversas asociaciones y empresas del sector presentaron escritos de alegaciones, como Maxam, Orica Mining Services, la Asociación Nacional Española de Ingenieros de Explosivos (ANIEX, dos escritos), la Asociación Nacional de Empresas de Voladuras y Explosivos, Minercontrol, S. L. U., la Confederación de Industrias Extractivas de Rocas y Minerales Industriales (COMINROC), la Asociación de Empresas Investigadoras, Extractoras, Transformadoras Minero-Metalúrgicas, Auxiliares y de Servicios (AMINER), la Fundación Santa Bárbara (dos escritos, uno principal y otro complementario), la Asociación de Distribuidores de Explosivos (ADEX), la Asociación de Comerciantes de Armerías, Complementos y Explosivos (ACACE), la Asociación Nacional de Fabricantes, Distribuidores y Transportistas de Explosivos Industriales (ASONEX), EPC España, la Asociación de Fabricantes de Áridos y Afines de Andalucía, Reyes Abades Efectos Especiales, S. A., Minas de Aguas Teñidas, S. A. U., D. Pedro Morrás Zuazo (FSA), D. Gabriel Claver Planes (en nombre de la Compañía de Explosivos del Norte, Claver e Hijos, S. L., y de Europea de Explosivos de Seguridad, S. L.), D. Juan Casín Loya, D. Juan Bautista Menéndez Arias (ingeniero de Minas), D. Constancio Martín, D. Vicente Rubio Úbeda (ingeniero técnico de Minas), D.ª Felisa Guerra Blanco (Armas y Cartuchos Delsur) y D. José Espinosa (Delsur). También presentaron alegaciones el Consejo Superior de Colegios de Ingenieros de Minas, el Consejo General de Colegios de Ingenieros Técnicos y Grados en Minas y Energía y el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Minas de Cataluña e Illes Balears.

El Consejo Superior de Colegios de Ingenieros de Minas solicitó que se diese libertad de horarios (entre otros lugares, en el artículo 147.5), que solo deberían ser comunicados a la Administración. El Consejo General de Colegios de Ingenieros Técnicos y Grados en Minas y Energía apoyó esto mismo y pidió, entre otros aspectos, que se suprimiese el párrafo g) del artículo 119.5 y que el artillero no perdiese su condición por no renovar en plazo el carné. Tanto el Consejo Superior como el Consejo General pidieron la convalidación automática de las titulaciones técnicas universitarias con competencia en explosivos con el carné de artillero.

La empresa Maxam propuso que las titulaciones universitarias de la instrucción técnica complementaria 31, en relación con el artículo 43.1, se exigieran para el director técnico de la fábrica de explosivos, no para el director: indicaba que esto generaba problemas en fábricas grandes. Añadía que las excepciones a las operaciones de porte, carga, descarga y manipulaciones complementarias, fuera del horario de apertura de los depósitos (artículo 147.5), debían poder concederse con alguna generalidad. La empresa Orica Mining Services expresó que no tenía sentido seguir regulando los horarios de apertura de los depósitos (artículo 147.5), pues además había restricciones al transporte de mercancías peligrosas en muchos lugares a las horas de mayor circulación, ni tampoco los horarios de salidas, circulación y fabricación de las MEMU (Mobile Explosive Made Units). La Asociación Nacional Española de Ingenieros de Explosivos (ANEIEX) puso de relieve que continuarían los solapamientos con el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, que no estaba justificado el endurecimiento de los requisitos para acceder al carné de artillero y que el registro de empresas autorizadas para la utilización habitual de explosivos con ámbito nacional debería ser público. La Confederación de Industrias Extractivas de Rocas y Minerales Industriales (COMINROC) propuso que se eliminase el artículo 3.13, así como los horarios de apertura de los depósitos y de las operaciones de porte. La Asociación de Empresas Investigadoras, Extractoras, Transformadoras Minero-Metalúrgicas, Auxiliares y de Servicios (AMINER) y Minas de Aguas Teñidas, S. A. U., solicitaron que se flexibilizasen los horarios para las MEMU. La Fundación Santa Bárbara sugirió que las entidades que proporcionasen formación para la obtención del carné de artillero fuesen consumidoras de explosivos. La Asociación Nacional de Fabricantes, Distribuidores y Transportistas de Explosivos Industriales (ASONEX) solicitó que se flexibilizasen las excepciones para las operaciones de porte fuera de horario, pues si se mantenía la limitación los transportes de explosivos no podían salir antes de las 6.30 de la mañana, con lo que llegaban como pronto a media mañana a su destino, sin poderse hacer voladuras a primera hora; esto incrementaba los riesgos en verano, por las más elevadas temperaturas en el momento de la manipulación de explosivos, y todo el año al circular en momentos de mayor intensidad de tráfico, por lo que la Dirección General de Tráfico había aconsejado intentar desplazar los transportes a las horas nocturnas. La Asociación Nacional Española de Ingenieros de Explosivos (ANEIEX) se adhirió a esta alegación. D. Gabriel Claver Planes (en nombre de la Compañía de Explosivos del Norte, Claver e Hijos, S. L. y de Europea de Explosivos de Seguridad, S. L.) pidió que se ampliasen los horarios para los transportes de explosivos, pues se limitaba el trabajo constante en túneles que exigían dos o tres voladuras diarias.

Específicamente en relación con la instrucción técnica complementaria número 26 se recibieron 231 escritos de alegaciones. El Grupo de Recreación Histórica Voluntarios de Aragón manifestó que las recreaciones históricas no eran "manifestaciones festivas con uso de armas de avancarga", aunque estas se usaran, sino acontecimientos de tipo cultural e histórico, con características muy distintas de las fiestas de moros y cristianos y los trabucaires. Explicaba que no podían, por ejemplo, utilizar cantimploras, como estos, sino cartuchos de papel, que eran los empleados en los episodios históricos que se recreaban. La Asociación Histórico Cultural y Deportiva "Recreadores de Galicia", la Associació Defensors de Girona (Associació de Recreacions Històriques), la Fundación Legado de las Cortes de la Real Isla de León, la Asociación de Recreación Histórico Cultural de Asturias, la Asociación Projecte Tarragona 1800-Milicias Urbanas de Tarragona, D. José Companys Plana, D. José Ángel Pereira Sánchez, D. Sergi Franqueza Perles, D. Eloi Mateo Rivero, la Asociación Histórica Málaga Recreadora, la Asociación Española de Recreadores Históricos (AERH), la Asociación de Recreación Histórica Miquelets del Regne de Valencia, la Asociación de Recreación Histórica Moià 1714 y la Asociación 1707 Almansa Histórica realizaron observaciones análogas. Estas tres últimas añadieron que debía permitirse el uso de cartucheras, réplica fiel de las empleadas históricamente, que además, dado el número de cartuchos de papel que contienen (entre 10 y 25, como máximo), su volumen total de pólvora no excedía de los 350 gramos de pólvora negra, muy inferior a las cantimploras. El Presidente de la Asociación Napoleónica Española solicitó que el Reglamento contemplara las cartucheras y los cartuchos, que históricamente habían constituido una evolución, por seguridad y facilidad de uso, respecto de las antiguas polveras, semejantes a las cantimploras que se regulaban.

También en relación con la instrucción técnica complementaria número 26 presentó un escrito de alegaciones el Partido Socialista de la Región de Murcia, que, entre otros puntos, pedía que la formación para los participantes en los actos de arcabucería se impartiera por un organismo oficial de la Administración pública, que el reparto de la pólvora se llevase al ámbito doméstico de cada uno de los participantes, siempre bajo su responsabilidad y habiendo recibido la formación pertinente, y que se permitiese un máximo de seis kilogramos de pólvora como almacenamiento temporal en los domicilios (en vez de cuatro) cuando varios participantes compartieran domicilio. La Asociación de Mayordomos presentó un escrito semejante. Por su parte, el Presidente de la Unión Nacional de Entidades Festeras de Moros y Cristianos (UNDEF), el Alcalde y el Concejal de Fiestas, Seguridad Ciudadana e Interior de Caudete (Albacete), y un gran número de personas, como D. Manuel Soriano Albero, D. Antonio Amorós Caerols, D. Miguel Ángel Díaz Molina, D. Miguel Benito, D.ª Gracia Díaz, D. Santiago Tomás Ortuño, D.ª Ana Sánchez, D. Joaquín Pagán, D. Miguel López, D.ª Gracia Cantos Alcalá, D.ª Fina Albertos Martínez, D.ª M. Ángeles Jiménez y D. Vicente Ivars, pidieron, entre otros extremos, que en las solicitudes de autorización para actos de arcabucería fuese suficiente con indicar el consumo total de pólvora, sin detallar el singular de cada participante, siempre conjetural y sujeto a contingencias, y además poco relevante. La Presidenta de la Comparsa Tercio de Flandes de Petrer (Alicante), el Presidente de la Federación de Comparsas de Moros y Cristianos, la Mayordomía de San Blas, de Sax (Alicante), la Asociación de Moros y Cristianos de Crevillente (Alicante), la Unión de Festejos San Bonifacio Mártir y varias personas más, como D.ª Pilar Sanchís, D. Vicente Escolano Mateo, D. Antoni Francés Conejero, D.ª Laura Ruiz González, D. Juan Miguel Insa Borrell y D. Juan Serrano Planelles, solicitaron que se permitiese participar en estos actos a menores de edad mayores de catorce años. La Compañía de Moros de Valverde del Júcar (Cuenca) solicitó que no se obligara a la presencia de una ambulancia durante los actos, al menos si la población tiene centro de salud con atención de urgencias las veinticuatro horas.

Tercero.- La Dirección General de Política Energética y Minas elaboró un informe sobre las alegaciones. En cuanto a la tasa, señalaba que estaba pendiente su actualización y que hacía más de un año se había remitido una propuesta de modificación al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Cuarto.- El 2 de agosto de 2016 se elaboró una nota informativa sobre el proyecto por parte de la Dirección General de Minas.

Quinto.- El 24 de agosto de 2016 emitió informe la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que expresó que el proyecto no planteaba problemas desde la perspectiva de la distribución constitucional de competencias.

Sexto.- El 31 de agosto de 2016, la Secretaria General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación indicó que no formulaba observaciones al proyecto.

Séptimo.- El 16 de septiembre de 2016 emitió informe el Secretario General Técnico del Ministerio de Defensa.

Octavo.- El 19 de septiembre de 2016 emitió informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

Noveno.- El 24 de septiembre de 2016 emitió informe el Secretario General Técnico del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Consideraba que el proyecto iba mucho más allá de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, pues pretendía regular materias laborales recogiendo, en ocasiones literalmente, lo que ya se regulaba en las normas de prevención de riesgos laborales. No objetaba las previsiones más específicas relativas a los explosivos, pero sí a la repetición de la legislación laboral. Así, proponía que se suprimieran los artículos 45 y 75 del proyecto.

Décimo.- El 6 de octubre de 2016, el Punto de Contacto Central de la Directiva 2015/1535, del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, certificó que el proyecto se había sometido al procedimiento previsto en esa Directiva, en el cual se había establecido un plazo hasta el 5 de octubre de 2016 para que la Comisión Europea o los Estados miembros formulasen observaciones o dictámenes razonados, pero que no se había recibido ninguno.

Undécimo.- El 7 de octubre de 2016 emitió informe el Secretario General Técnico del Ministerio del Interior. Entre otros extremos, señalaba que la instrucción técnica complementaria número 26 ("Manifestaciones festivas con uso de armas de avancarga"), no debía regularse en el proyecto, sino en el Reglamento de Armas, y que las normas sobre el nitrato amónico debían resultar acordes con la futura Ley sobre comercialización y utilización de precursores de explosivos, cuyo anteproyecto estaba en avanzado estado de tramitación.

Duodécimo.- El 18 de octubre de 2016 informó con carácter provisional la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento. El informe definitivo se emitió el 16 de noviembre siguiente. En él se expresaba, entre otras cuestiones, que en materia de transporte el proyecto debería limitarse a establecer los aspectos específicos del transporte de explosivos que difieran de las normas generales sobre transporte de mercancías peligrosas.

Decimotercero.- El 18 de octubre de 2016 emitió informe la Directora General de Salud Pública, Calidad e Innovación del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

Decimocuarto.- El mismo día emitió informe el Secretario General Técnico del Ministerio de Economía y Competitividad.

Decimoquinto.- El 24 de octubre de 2016 emitió informe favorable la Comisión Interministerial Permanente de Armas y Explosivos.

Decimosexto.- El 2 de noviembre de 2016 emitió informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Decimoséptimo.- El proyecto fue sometido al Consejo Asesor de Medio Ambiente. Uno de sus miembros, la Confederación Española de Organizaciones Empresariales, presentó un escrito de alegaciones, en el que solicitaba que no se retardase la entrada en vigor de las disposiciones del proyecto sobre los equipos de bombeo de emulsiones, suspensiones o geles, a granel de interior, con la posibilidad de sensibilización de los explosivos, dadas sus ventajas para la seguridad.

Decimoctavo.- El 23 de noviembre de 2016 emitió informe el Secretario General Técnico del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital.

Decimonoveno.- El 2 de diciembre de 2016 la Secretaria de Estado de Función Pública, por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, concedió la aprobación previa prevista en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso que se remitiera el expediente al Consejo de Estado para que emitiese dictamen "a la mayor brevedad posible". Tuvo entrada en este Alto Cuerpo Consultivo el 17 de diciembre de 2016.

Se consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Explosivos.

Aunque la consulta no se ha declarado urgente formalmente, V. E. solicita en la Orden de remisión que el dictamen se emita "a la mayor brevedad posible", dado que el plazo de transposición de la Directiva 2014/28/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de comercialización y control de explosivos con fines civiles, concluyó el pasado 19 de abril de 2016. Así lo ha hecho este Alto Cuerpo Consultivo, que, sin embargo, no puede dejar de expresar que una disposición de esta naturaleza, con 190 artículos, más disposiciones adicionales, transitorias y finales, con 34 instrucciones técnicas complementarias, que ocupa 445 páginas, y que ha dado lugar a un amplia participación pública y privada, de suerte que se cuentan por centenares las observaciones realizadas a preceptos singulares, hubiese exigido un estudio más sosegado.

La Administración activa, como se ha apuntado, debía transponer la Directiva citada, que derogaba la Directiva 93/15/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, relativa a la armonización de las disposiciones sobre la puesta en el mercado y el control de los explosivos con fines civiles. En vez de proceder a una modificación del vigente Reglamento de Explosivos, aprobado por Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero, para trasponer aquella Directiva, se ha optado por redactar un Reglamento de nueva planta. En ello ha pesado la conveniencia de incorporar la Administración electrónica y el progreso tecnológico experimentado en estos casi veinte años.

El Consejo de Estado considera que esta opción es la más correcta, pues el Reglamento vigente se ha modificado ya en nueve ocasiones (sin contar la sustitución de pesetas por euros). Además, algunas modificaciones han tenido singular importancia, como la llevada a cabo por el Real Decreto 563/2010, de 7 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, que desgajó esta materia del Reglamento de Explosivos. Hoy en día, ese Reglamento ha sido sustituido por el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, aprobado por Real Decreto 989/2015, de 30 de octubre. Por lo tanto, una norma completa contribuye sin duda a la seguridad jurídica y resulta preferible a una nueva modificación parcial.

El proyecto se plantea una regulación más global de los explosivos, que incluye por ejemplo, a diferencia del Reglamento vigente, la prevención de los riesgos laborales (artículos 1.1.b), 2.2.a), 32, 45, 49, 75 y 78), invocando al efecto el artículo 7 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales. Las instrucciones técnicas complementarias, muchas de verdadera regulación sustantiva, ajenas a lo técnico, pasan de 25 a 34, y en general se dispone el texto con artículos más largos que los del Reglamento vigente, con numerosos apartados. Aumentan los controles administrativos de las actividades relacionadas con los explosivos: de hecho se incrementa el número de las cargas administrativas, según la memoria, solo que al optarse por la administración electrónica el coste total disminuye.

Desde el punto de vista general, se formulan dos observaciones: una respecto de las relaciones con otros textos normativos y una segunda sobre la aplicación del proyecto por la Administración.

Entrando ya en la primera, se echa de menos una coordinación del proyecto con la futura Ley sobre precursores de explosivos, así como una mayor integración con el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, aprobado por Real Decreto 863/1985, de 2 de abril.

En cuanto a lo primero, el proyecto de Ley sobre precursores de explosivos fue publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales del pasado 23 de diciembre de 2016. En estado de anteproyecto fue objeto de dictamen del Consejo de Estado el 27 de octubre de 2016 (número 796/2016). Ejecuta el Reglamento (UE) número 98/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2013, sobre la comercialización y la utilización de precursores de explosivos.

Tal y como ha señalado el Ministerio del Interior, hubiera sido deseable una coordinación de este proyecto de Ley con el Reglamento de Explosivos sometido a consulta. Existe un punto de convergencia entre este Reglamento europeo y el proyecto sometido a consulta, en relación con el nitrato amónico. En efecto, el proyecto de Reglamento se aplica a los explosivos con fines civiles así como al nitrato amónico, "y las matrices de emulsiones, suspensiones y geles a base de nitrato amónico para la fabricación de explosivos" (artículo 1.2). Se regulan en la instrucción técnica complementaria número 30. Como precursor de explosivos, está incluido en el anexo II del Reglamento europeo que se acaba de citar, ejecutado por el proyecto de Ley. Sin embargo, la regulación de ambos textos no es coherente, pues el proyecto de Ley exige una licencia del Secretario de Estado de Seguridad para adquirir, poseer, utilizar o introducir en España los precursores de explosivos (incluyendo el nitrato amónico), en tanto que la instrucción técnica complementaria número 30 otorga estas competencias a la Intervención Central de Armas y Explosivos o, para la fabricación, al Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital. Deberían ser armonizados.

Como quiera que las fábricas de explosivos serán, con toda probabilidad, los principales adquirentes, usuarios e importadores de los precursores de explosivos, se debería coordinar la licencia exigida por el Reglamento europeo (y el proyecto de Ley) con la intensa actividad autorizatoria prevista en el nuevo Reglamento de Explosivos para estos establecimientos.

En segundo lugar, el Consejo de Estado siempre ha abogado por reglamentos completos, porque contribuyen a la seguridad jurídica de los ciudadanos y facilitan su aplicación (cabe remitir en este punto a las consideraciones que se hacían en la Memoria del Consejo de Estado del año 2011).

En materia de explosivos, desde antiguo ha existido una dualidad regulatoria: la genérica por razón de la materia y la específica por razón de la actividad. En la primera, se incluyen el Reglamento vigente, antes el Reglamento de Explosivos aprobado por Real Decreto 2114/1978, de 2 de marzo, y antes el Reglamento de Armas y Explosivos aprobado por Decreto de 27 de diciembre de 1944. En la segunda, se clasifica el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, aprobado por Real Decreto 863/1985, de 2 de abril, y antes el Reglamento de Policía Minera y Metalúrgica de 23 de agosto de 1934.

Por diversas circunstancias, nunca ha sido posible contar con una reglamentación única de los explosivos, aplicable tanto a la minería como a otras actividades. Tampoco el proyecto da este paso, sino que se limita a derogar cuatro instrucciones técnicas complementarias (números 10.0.01, 10.0.02, 10.1.01 y 09.0.07) del Reglamento General de Normas Básicas sobre Seguridad Minera, a establecer la prioridad sobre este del Reglamento de Explosivos en caso de conflicto, y a extender a aquél toda la utilización de explosivos con fines civiles, que se declara "técnica minera" (artículo 125.1).

Como la regulación no es única ni tampoco armónica, en el trámite de audiencia se ha puesto de manifiesto que existen solapamientos, que continuarán. En efecto, la regla jerárquica no siempre resuelve regulaciones dispares sobre la misma materia, por ejemplo en materia de precauciones para evitar accidentes. Dado que el proyecto avanza en la seguridad industrial y en la prevención de riesgos laborales, hubiera sido aconsejable traer a su articulado o a sus instrucciones técnicas complementarias la totalidad de la regulación de explosivos del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, con las derogaciones pertinentes.

La segunda observación general se refiere a la aplicación del nuevo Reglamento. En esta materia destacan por su importancia los órganos competentes en materia de industria y energía y la Dirección General de la Guardia Civil. Sin embargo, se aprecia que en ambos ámbitos la técnica empleada no es siempre coincidente. En efecto, en la Guardia Civil se ha optado por una gestión concentrada de muchas de las competencias en materia de explosivos, que se atribuyen a la Intervención Central de Armas y Explosivos. A título de ejemplo, la aprobación de los Planes de seguridad ciudadana de fábricas de explosivos (artículo 52.1) y depósitos de explosivos (artículo 86.1) se confiere a la Intervención Central de Armas y Explosivos (instrucción técnica complementaria número 1).

En cambio, en el campo industrial, la mayor parte de las competencias se otorgan a las Áreas Funcionales de Industria y Energía de las Subdelegaciones del Gobierno (o en las Direcciones de Área de las Delegaciones del Gobierno), o bien a su propuesta a las Delegaciones o Subdelegaciones del Gobierno. Por ejemplo, son los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas los que aprueban el establecimiento de depósitos de productos terminados no integrados en una fábrica y de depósitos de consumo, hasta una capacidad total de 10.000 kilogramos netos, previo informe de la Intervención Central de Armas y Explosivos (no de la Intervención de la demarcación territorial) (artículo 62.1: puede verse también el artículo 97.5).

La concentración y la desconcentración de funciones tienen sus ventajas e inconvenientes, muy conocidos. La concentración dificulta la relación fluida con los ciudadanos, que no tienen fácil acceso al órgano en cuestión (aunque esto se atenúa con la Administración digital), disminuye la sensibilidad hacia situaciones locales e incrementa los costes de dietas y desplazamientos. Por el contrario, permite una mayor formación y especialización del órgano y la adopción de criterios y plazos uniformes en todo el territorio. La desconcentración supone lo contrario.

Algunas Áreas Funcionales de Industria y Energía han puesto de relieve la necesidad de que se las coordine para lograr la homogeneidad en los exámenes de carné de artillero o de que se les proporcione la formación necesaria para asumir las nuevas competencias (punto segundo de antecedentes).

El Consejo de Estado no se opone a la desconcentración de funciones, pero entiende imprescindible que se verifique una adecuada coordinación de criterios entre las distintas Áreas Funcionales de Industria y Energía y que se les dote de los medios oportunos. Esto no siempre será fácil, pues las actividades de explosivos no tienen una distribución homogénea en todo el territorio nacional (a título de ejemplo, en la memoria aparece que existen dieciséis fábricas de explosivos), con lo que la carga de trabajo variará de manera muy apreciable entre unas provincias y otras. La provisión del personal y los recursos no puede ser, por tanto, homogénea, en contraste con la tendencia uniformadora entre las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno que en ocasiones se observa.

Las restantes observaciones se formulan en relación con preceptos singulares del proyecto.

Disposición adicional primera

Las Delegaciones del Gobierno comunicarán a la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital (en adelante, Dirección General de Política Energética y Minas) y a la Intervención Central de Armas y Explosivos de la Dirección General de la Guardia Civil (en adelante, Intervención Central de Armas y Explosivos), los datos identificativos de los depósitos autorizados con capacidad total hasta 10.000 kg netos de explosivos y de las personas que intervengan en las fases de consumo de explosivos.

Según las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, las disposiciones adicionales deben regular (apartado 39):

a) Los regímenes jurídicos especiales que no puedan situarse en el articulado. El orden de estos regímenes será el siguiente: territorial, personal, económico y procesal. El régimen jurídico especial implica la creación de normas reguladoras de situaciones jurídicas diferentes de las previstas en la parte dispositiva de la norma. Estos regímenes determinarán de forma clara y precisa el ámbito de aplicación, y su regulación será suficientemente completa para que puedan ser aplicados inmediatamente. b) Las excepciones, dispensas y reservas a la aplicación de la norma o de alguno de sus preceptos, cuando no sea posible o adecuado regular estos aspectos en el articulado. c) Los mandatos y autorizaciones no dirigidos a la producción de normas jurídicas. Deberán usarse restrictivamente y establecerán, en su caso, el plazo dentro del cual deberán cumplirse. d) Los preceptos residuales que, por su naturaleza y contenido, no tengan acomodo en ninguna otra parte del texto de la norma.

En aplicación de esta directriz, la disposición adicional primera, que se refiere a los depósitos, puede llevarse al articulado (probablemente al título III, relativo a los depósitos de explosivos).

Disposición adicional segunda

Las Delegaciones del Gobierno comunicarán a la Dirección General de Política Energética y Minas, cualquier accidente grave o mortal producido en las actividades reguladas por el Reglamento de explosivos, a fin de que el citado Ministerio disponga de un registro actualizado de la siniestralidad laboral.

De nuevo se trata de un precepto que conviene llevar al articulado, de acuerdo con las Directrices de técnica normativa que se acaban de citar. Como los accidentes pueden producirse en varias etapas de la vida del explosivo (por ejemplo, fabricación o depósito), tal vez el lugar más apropiado sea el capítulo I ("Disposiciones generales") del título I ("Ordenación preliminar").

Disposición final cuarta

Se refiere a la entrada en vigor y tiene este contenido:

1.- Este real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

2.- No obstante, lo dispuesto en el párrafo anterior, todas las disposiciones relativas a las fábricas móviles de explosivos, y los equipos de bombeo de emulsiones, suspensiones o geles, a granel de interior, con la posibilidad de sensibilización de los explosivos entrarán en vigor el 31 de diciembre de 2018. Asimismo, las disposiciones relativas a los registros electrónicos, informáticos o telemáticos de la Administración, entrarán en vigor a partir del día 1 de octubre de 2018.

3.- Los plazos indicados en esta disposición y en las disposiciones transitorias tercera y quinta podrán ampliarse, excepto en el caso de los plazos establecidos por la normativa europea que se transpone, mediante orden de la Ministra de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, dictada a propuesta de los Ministros de Energía, Turismo y Agenda Digital, del Interior y de Defensa, en casos debidamente justificados.

El apartado 2 señala una entrada en vigor diferida de ciertos preceptos, o párrafos de ellos, que no se detallan. Esto puede generar una notable inseguridad jurídica en una cuestión fundamental como es la entrada en vigor de las normas.

Además, el apartado 3 habilita al Ministro de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales a alterar tal entrada en vigor. Esto no resulta correcto a juicio del Consejo de Estado. Si la norma es un real decreto, ella misma ha de establecer su entrada en vigor, sin que este punto, en todo o en parte, pueda ser deferido a órganos distintos del que la aprueba.

Sin duda, lo que se pretende es que no sean aplicables hasta las dos fechas que en él se indican ciertas partes del proyecto. Esto se puede hacer, incluso habilitando al Ministro citado para alterar las fechas, sin necesidad de fraccionar de ese modo la entrada en vigor.

Así las cosas, a juicio del Consejo de Estado, ha de establecerse una entrada en vigor única del proyecto de real decreto (al día siguiente de su publicación oficial) y prever una o varias disposiciones transitorias nuevas, en las que se diga que los preceptos en cuestión, con la generalidad que se quiera, solo serán de aplicación a partir de las fechas que se expresan, habilitando al Ministro de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales para modificarlas.

Artículo 2.3

Las distintas Administraciones públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán:

a) Efectuar, en todo momento, las inspecciones, vigilancias y comprobaciones que consideren precisas.

b) Adoptar medidas extraordinarias en situaciones de emergencia o en circunstancias excepcionales que a su juicio sean singulares, especiales o justificadas.

c) Suspender temporalmente cualquier autorización, otorgada en el ámbito de aplicación de sus respectivas competencias, por razones de seguridad debidamente motivadas conforme a la legislación aplicable.

Este apartado se sitúa justo a continuación de la letra j) del artículo 2.2, que acepta que tienen un papel las "Administraciones Autonómicas y Locales en las actividades que a consecuencia de las que en este reglamento se regulan resulten de su competencia". Al reconocerse que estas Administraciones territoriales poseen competencias que inciden en materia de explosivos, aunque no se dice cuáles, se abre la puerta a que cualquiera de ellas invoque el artículo 2.3, de índole muy general, e intervenga.

Nadie ignora que las actividades relacionadas con los explosivos, sustancias peligrosas donde las haya, no suelen ser del agrado de las colectividades locales y se prestan con facilidad a la alarma social. Así las cosas, el artículo 2.3 puede ser mal utilizado, como vía indirecta para que una Administración local o autonómica obstaculice la fabricación, depósito, transporte o comercialización de explosivos, incluso careciendo de competencia específica.

Entiende el Consejo de Estado que para evitar estos posibles abusos sería conveniente añadir el adverbio "exclusivamente" antes de la expresión "en el ámbito de sus respectivas competencias".

Artículo 3

Versa sobre "disposiciones generales sobre las empresas del sector de explosivos y sus autorizaciones". Entiende el Consejo de Estado que este artículo está correctamente situado en el capítulo I ("disposiciones generales") del título I ("Ordenación preliminar"), pero que ha de llevarse algo más atrás, al menos posponiéndolo al artículo 4 (definiciones).

Artículo 3.1

Se considerará empresa del sector de explosivos toda persona física o jurídica que, disponiendo de un seguro u otra garantía financiera que cubra su responsabilidad civil, esté en posesión de licencia o autorización para la fabricación, almacenamiento, transporte, comercialización, uso, transferencia, importación o exportación de explosivos.

El precepto proviene del artículo 5.1 del Reglamento vigente, al que se le ha añadido la necesidad de disponer de seguro o de otra garantía financiera.

En realidad, las empresas del sector de explosivos son las que desarrollan actividades con ellos. Si carecen del seguro obligatorio o de la licencia o autorización pertinente, incurrirán en las responsabilidades penales o administrativas que procedan, e incluso podrán ser empresas clandestinas. De hecho, el artículo 62.2 del Reglamento establece: "Se considerarán clandestinos los depósitos y/o polvorines que no estén amparados por la correspondiente autorización oficial".

Por ello, resulta preferible establecer con nitidez la obligación de disponer de seguro u otra garantía financiera y de licencia o autorización. Un texto posible, entre otros muchos, podría ser este:

Se considerará empresa del sector de explosivos toda persona física o jurídica que se dedique a la fabricación, almacenamiento, transporte, comercialización, uso, transferencia, importación o exportación de explosivos. Será obligatorio que disponga de un seguro obligatorio u otra garantía financiera que cubra su responsabilidad civil, así como de la licencia o autorización correspondiente.

Artículo 3.4

Aquellos que ostenten cargos de mando o de control se responsabilizarán del cumplimiento de las disposiciones de este reglamento y advertirán al personal que de ellos dependa, de la peligrosidad de sus tareas y les facilitarán las instrucciones y formación adecuadas. El personal observará escrupulosamente las órdenes que reciba de la superioridad.

El precepto reproduce, con algunos cambios, el artículo 4.2 del Reglamento vigente. Pese a figurar en él, el inciso final, relativo a la obediencia debida en el ámbito laboral, resulta innecesario en una norma como la que es objeto de consulta.

Artículo 3.8

Los titulares de autorizaciones para el ejercicio de las actividades reguladas por este reglamento han de tener nacionalidad española o de cualquiera de los países miembros del Espacio Económico Europeo o la nacionalidad o parentesco determinado por la normativa que sea de aplicación.

La redacción parece que no está completa, o bien parece haberse deslizado la expresión "o parentesco".

Artículo 3.9

No se reconocerán administrativamente otras facultades, en relación con las materias reguladas en este reglamento, que las que se reconozcan específicamente en autorizaciones otorgadas por los órganos competentes, de acuerdo con lo dispuesto en el propio reglamento y en el resto del ordenamiento jurídico.

Proviene del artículo 6.1 del Reglamento vigente, con algunos cambios. El Reglamento exige autorización administrativa para todas y cada una de las actividades relacionadas con los explosivos. Así las cosas, el precepto resulta superfluo.

Artículo 3.13

El incumplimiento de las condiciones establecidas en las autorizaciones podrá dar lugar al correspondiente procedimiento sancionador que, en su caso, previo informe favorable del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital conllevará, la suspensión temporal de las autorizaciones, sin perjuicio de la sanción que pudiese corresponder.

La Confederación de Industrias Extractivas de Rocas y Minerales Industriales (COMINROC) ha propuesto que este apartado se elimine (punto segundo de antecedentes). A juicio de este Alto Cuerpo Consultivo, el precepto es materialmente sancionador.

Como se ha indicado, el Reglamento sometido a consulta tiene un título, el X, relativo al régimen sancionador. Sin embargo, en este título ya se prevé lo que el artículo 3.13 indica. Por una parte, se contempla como sanción el cierre del establecimiento por un período no superior a seis meses para una infracción grave (artículo 181.3.b)) o por un período entre seis meses y cinco años para algunas infracciones muy graves (artículo 181.3.c)). También se regula que la sanción de suspensión temporal de las autorizaciones requerirá informe previo favorable del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital (artículo 184.2). Análogamente, el artículo 187.2 contempla una panoplia de medidas cautelares, que incluye la retirada preventiva de "autorizaciones, permisos, licencias y otros documentos expedidos por las autoridades administrativas", así como la "suspensión o clausura preventiva de fábricas, depósitos, establecimientos o instalaciones" o la "suspensión parcial o total de las actividades" (párrafos c, d y e).

En estas condiciones, el contenido del artículo 3.13 ya está incorporado al título X del proyecto, con lo que resulta superfluo y debe ser suprimido.

Artículo 3.17

Dichas empresas llevarán registros de sus operaciones, de los que deberá poder disponerse inmediatamente para un posible control a petición de las autoridades competentes, sin perjuicio que la trasmisión de la información, pueda llevarse a cabo por una empresa cuyos servicios hayan sido contratados a tal fin por la empresa del sector.

Estas empresas deberán cumplir las previsiones establecidas al efecto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal y en su Reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre.

El segundo párrafo es ambiguo, pues no se sabe si se refiere a las empresas del sector de explosivos o a las que estas subcontraten para transmitir la información.

Artículo 4, párrafo 3

El artículo 4 se refiere a las definiciones, muchas tomadas de la Directiva objeto de transposición. No es el caso de la que figura en el párrafo 3:

Armas de guerra que incorporan explosivos: Armas, sistemas de armas, municiones y sus subconjuntos y partes fundamentales que incorporen explosivos de las definidas como tales en el Real Decreto 137/1993, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Armas, y en la Orden del Ministerio de Defensa 81/1993, de 29 de julio, por la que se aprueban las Instrucciones para la aplicación del Reglamento de Armas en las Fuerzas Armadas ("Boletín Oficial de Defensa" número 154).

Por de pronto, esta definición es confusa. No se sabe si la expresión "las definidas como tales" se refiere a las "partes fundamentales" o a todo el listado anterior. Además, lo definido se repite en la propia definición.

El Reglamento de Explosivos vigente, de modo más escueto, establece en su artículo 1.4:

A efectos de la exclusión del cumplimiento de determinados preceptos, se entenderá por armas de guerra las definidas como tales en el Reglamento de Armas.

En relación con el proyecto, debe evitarse en lo posible que las normas jurídicas remitan a otras que no han sido objeto de publicación oficial en el Boletín Oficial del Estado o en el Diario Oficial de la Unión Europea. Tal sucede con la Orden del Ministerio de Defensa 81/1993, de 29 de julio, que, al parecer, fue publicada solo en el Boletín Oficial de Defensa, de acceso restringido al ámbito del ministerio.

En segundo lugar, la propia utilidad de la definición puede ser cuestionada, pues aunque es cierto que el Reglamento de Armas contiene un artículo, el 6, que lista las "armas de guerra", el listado es abierto, y termina con una letra g) que indica: "Las no incluidas en los apartados anteriores y que se consideren como de guerra por el Ministerio de Defensa". En consecuencia, la definición de "armas de guerra que incorporan explosivos", confusa como se ha indicado, queda desvaída y aporta poca seguridad jurídica. Tal vez el proyecto pueda prescindir de esta definición, o bien limitarse a un texto similar al artículo 1.4 del Reglamento vigente, que se acaba de transcribir.

Artículo 4, párrafo 27

Seguridad nacional: la acción del Estado dirigida a proteger la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos asumidos.

El Consejo de Estado no tiene nada que objetar al contenido de esta definición, que se ajusta al artículo 3 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional. Sin embargo, la propia necesidad de la definición sí que es cuestionable, pues en todo el texto del proyecto solo se hace uso una vez del concepto "seguridad nacional", en el artículo 141.11, de un modo tan claro que no requiere noción previa. Podría, por tanto, ser suprimida esta definición.

Artículo 43.1

Los directores de las fábricas de explosivos deberán ser titulados universitarios, de conformidad con lo establecido en la ITC número 31.

Los talleres de fabricación o carga de cartuchería metálica que no fabriquen explosivos, quedarán exentos del cumplimiento anterior. En cualquier caso, el empresario titular del taller, como responsable de la seguridad de las instalaciones, designará la dirección técnica del taller que corresponderá a un encargado con capacitación profesional que le faculte para ello, a cuyo nombramiento deberá dar conformidad expresa la Dirección General de la Guardia Civil, previo informe favorable de Dirección General de Política Energética y Minas.

En relación con el primer párrafo, la empresa Maxam ha solicitado que las titulaciones universitarias de la instrucción técnica complementaria número 31, que es de nueva planta, se exijan al director técnico de la fábrica de explosivos, no necesariamente al director.

En este punto, el artículo 68.1 del vigente Reglamento de Explosivos prevé:

Los directores de las fábricas de explosivos deberán ser titulados superiores competentes en materia de explosivos.

El proyecto, en su instrucción técnica complementaria número 31, lista los siete títulos universitarios, uno con dos especialidades, que dan acceso a la dirección de la fábrica (Ingeniero de Minas, Ingeniero Industrial, Ingeniero Químico, Ingeniero de Armamento y Material, Licenciado en Ciencias Químicas, Ingeniero Técnico de Minas, especialidad en Recursos Energéticos, Combustibles y Explosivos, Ingeniero Técnico de Minas, especialidad en Explotación de Minas, e Ingeniero Técnico Industrial, especialidad Química Industrial).

Históricamente la tendencia era exigir una titulación técnica específica para la dirección de cualquier establecimiento. Así, los directores de los hospitales eran médicos, los de los laboratorios farmacéuticos o químicos, los de los astilleros ingenieros navales, los de las explotaciones agropecuarias ingenieros agrónomos, los de las factorías ingenieros superiores en función de la materia (aeronáuticos, de telecomunicaciones, etcétera) o, en su defecto, ingenieros industriales.

Sin embargo, las modernas teorías de gestión empresarial ponen de manifiesto que los directores de las distintas empresas o establecimientos no se dedican a resolver las cuestiones técnicas, sino que su labor reside en la gerencia de la empresa o establecimiento, que requiere competencias específicas. Para proporcionarlas han ido apareciendo titulaciones universitarias centradas en la administración de empresas. Al mismo tiempo, ha ido surgiendo en la sociedad el concepto de director técnico, que es el máximo responsable de los aspectos técnicos de la empresa o explotación.

En consonancia con esta tendencia, considera el Consejo de Estado que el nuevo Reglamento de Explosivos supone una buena oportunidad para crear la figura del director técnico de la fábrica de explosivos, al que sí deberían exigirse las titulaciones correspondientes. De hecho, el rótulo del artículo 43 ("Dirección técnica") va en esta línea, al igual que el concepto de "dirección técnica" del artículo 73, relativo a depósitos. Todo ello, por supuesto, sin mengua de la responsabilidad del director y sin relajamiento alguno de los controles y las exigencias de seguridad oportunos.

Si se acepta esta observación, debería reformularse el primer apartado del artículo 43 y la instrucción técnica complementaria número 31, de modo que bastara para ser director (general) de una fábrica de explosivos cualquier titulación universitaria, algo que no sería suficiente para ser director técnico, que debería poseer alguna de las previstas expresamente.

En cuanto al párrafo segundo, el artículo 43 se incluye en el capítulo primero ("Disposiciones generales") del título II del Reglamento, rotulado "Fábricas de explosivos". El primer párrafo es plenamente coherente con esta materia. Sin embargo, el segundo trata de una cuestión que es ajena a las fábricas de explosivos. Es de notar que en el artículo 4, apartado 12, del Reglamento se define "fabricante" como "toda persona física o jurídica que fabrica un explosivo, o que manda diseñar o fabricar un explosivo y comercializa dicho explosivo con su nombre comercial o marca o lo utiliza para sus propios fines", texto que reproduce a la letra la definición consignada en el artículo 2, párrafo 9, de la Directiva 2014/28/UE, objeto de transposición.

En rigor, la sede material de las normas sobre los "talleres de fabricación o carga de cartuchería metálica que no fabriquen explosivos" es el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, aprobado por Real Decreto 989/2015, de 30 de octubre. El título II de este Reglamento se dedica específicamente a los "Talleres", que incluyen los de fabricación de cartuchería (a título de ejemplo, el artículo 22 se rotula "Talleres de fabricación de artículos pirotécnicos y cartuchería y talleres de preparación y montaje de espectáculos con artificios de pirotecnia", y su apartado 1 se refiere a la "fabricación de artículos pirotécnicos y cartuchería"). El título II mencionado tiene tres capítulos, el primero sobre "Disposiciones generales", el segundo sobre "Talleres de pirotecnia" y el tercero sobre "Talleres de carga de cartuchería". Pese a este título, también reglamenta los talleres de fabricación de cartuchería: por este motivo su primer artículo, el 53, en su apartado 1, comienza así: "Los talleres de fabricación o carga de cartuchería...".

Pues bien, en este mismo capítulo, en el artículo 57.1, se prevé:

El empresario titular del taller, como responsable de la seguridad de las instalaciones, designará la dirección del taller que corresponderá a un encargado con capacitación profesional que le faculte para ello, a cuyo nombramiento deberá dar conformidad expresa el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma, previo informe del Área Funcional de Industria y Energía. Dicha dirección velará por el funcionamiento y salvaguarda del taller y, en particular, por el cumplimiento de las medidas de seguridad aplicables.

Como se aprecia, hay una dualidad regulatoria entre el texto que se acaba de transcribir y el segundo párrafo del artículo 43.1 del proyecto. Los textos presentan discrepancias: por ejemplo, la conformidad con el nombramiento del director técnico del taller en el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería se atribuye al Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma, en tanto que en el proyecto sometido a consulta a la Dirección General de la Guardia Civil.

Entiende este Alto Cuerpo Consultivo que, por razones de seguridad jurídica, que trascienden incluso a la técnica normativa, cada regulación ha de estar incluida en su norma reglamentaria específica. De ahí la conveniencia de reglamentos completos. En consonancia con ello, el segundo párrafo del artículo 43.1 del proyecto ha de eliminarse del Reglamento de Explosivos. Si se considera pertinente conservar su contenido, ha de incorporarse al Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, mediante la oportuna modificación, eso sí, cuidando de salvar cualquier contradicción con lo ya previsto en este Reglamento. Tal modificación podría incluso realizarse en el proyecto de Real Decreto sometido a consulta, a través de una disposición final nueva.

Artículo 45

Sus primeros apartados tienen este contenido:

1.- El empresario, en cumplimiento del deber de protección establecido en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, deberá garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo. A estos efectos, en el marco de sus responsabilidades, el empresario realizará la prevención de los riesgos laborales mediante la integración de la actividad preventiva en la empresa y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores.

2.- El empresario desarrollará una acción permanente de seguimiento de la actividad preventiva con el fin de mejorar de manera continua las actividades de identificación, evaluación y control de los riesgos que no se hayan podido evitar y los niveles de protección existentes y dispondrá lo necesario para la adaptación de las medidas de prevención señaladas en el apartado anterior a las modificaciones que puedan experimentar las circunstancias que incidan en la realización del trabajo.

3.- Las obligaciones de los trabajadores establecidas en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, la atribución de funciones en materia de protección y prevención a trabajadores o servicios de la empresa y el recurso al concierto con entidades especializadas para el desarrollo de actividades de prevención complementarán las acciones del empresario, sin que por ello le eximan del cumplimiento de su deber en esta materia.

4.- En relación a la documentación preventiva, el empresario deberá elaborar y conservar la documentación a que hace[r] referencia el artículo 23 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

El apartado 1 es transcripción, casi literal, de varios incisos del primer párrafo del artículo 14.2 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

El apartado 2 es transcripción, también casi literal, del segundo párrafo del artículo 14.2, que se acaba de citar.

El apartado 3 es transcripción, también casi literal, del principio del artículo 14.4 de la misma ley.

El apartado 4 se limita a remitir al artículo 23 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.

El Consejo de Estado coincide con el Ministerio de Empleo y Seguridad Social (punto noveno de antecedentes) y entiende que el Reglamento de Explosivos no debe transcribir normas generales en materia de prevención de riesgos laborales. Ni son imprescindibles para la correcta aplicación del proyecto ni su obligatoriedad deriva del Reglamento de Explosivos, sino de la Ley. Además, al copiarse solo unos cuantos preceptos seleccionados, podría generarse la duda de si los restantes son o no aplicables al ámbito de las actividades empresariales relativas a los explosivos con fines civiles. La incertidumbre sería improcedente, pues sin duda tiene plena aplicación la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, como se deduce de su artículo 3.

Esta observación se extiende a los cuatro primeros apartados del artículo 75, relativo a los depósitos de explosivos, cuyo contenido resulta análogo.

Artículo 87.7

El horario de apertura de los depósitos, así como la tenencia y custodia de llaves de los polvorines se regulará conforme a lo establecido en la ITC número 11.

Existe un verdadero clamor en el sector, entre las empresas que han remitido alegaciones, del que también participa el Consejo Superior de Colegios de Ingenieros de Minas y el Consejo General de Colegios de Ingenieros Técnicos y Grados en Minas y Explosivos, contra los horarios imperativos de apertura de depósitos (punto segundo de antecedentes).

Según la instrucción técnica complementaria número 11, apartados 1.1 y 1.2:

1.2.- La apertura de los depósitos de explosivos de productos terminados asociados a una fábrica fija, auxiliares, de consumo y polvorines auxiliares de distribución se adaptará a los horarios de actividad de las fábricas, explotaciones u obras en las que dichos depósitos estén situados, siempre que sea posible con luz natural o, en su caso, con luz artificial suficiente.

Los depósitos tendrán instalado un sistema de iluminación que permita que la vigilancia humana y los medios electrónicos CCTV sean efectivos. Esta circunstancia quedará reflejada en el Plan de seguridad ciudadana de la instalación.

1.2.- Los depósitos de productos terminados con fines comerciales, asociados o no a una fábrica, podrán permanecer abiertos en días laborables entre las 06:00 y las 18:00 horas en horario de invierno y, entre las 06:00 horas y las 20:00 horas en horario de verano.

Ciertamente, el epígrafe 1.2 flexibiliza bastante la situación actual, regulada en el epígrafe 1.2 de la instrucción técnica complementaria 26, del actual Reglamento de Explosivos, aprobada por Orden PRE/2412/2014, de 16 de diciembre, que prevé:

Los depósitos comerciales de explosivos sólo permanecerán abiertos, siempre que sea posible, con luz natural o, en su caso, con luz artificial suficiente, en días laborables, y con horario fijo, un máximo de 7 horas, que habrán de ser continuadas.

Además, tanto en esta instrucción técnica complementaria, hoy vigente (epígrafe 3) como en la instrucción técnica complementaria número 11 del proyecto (epígrafe 3), se prevé la apertura excepcional de depósitos de productos terminados fuera del horario establecido, con autorización especial (en en el proyecto, del Jefe de la Comandancia de la Guardia Civil, hoy en día, de la Intervención de Armas y Explosivos).

No obstante, Orica Mining Services pone de relieve las crecientes restricciones en cuanto horarios al transporte de mercancías peligrosas por carretera, que hace que este tenga que desplazarse hacia horas nocturnas (punto segundo de antecedentes), con lo que ganaría la seguridad si las operaciones de carga y descarga se pudieran hacer con flexibilidad. Por su parte, la Asociación Nacional de Fabricantes, Distribuidores y Transportistas de Explosivos Industriales (ASONEX) manifiesta que con esta reglamentación los transportes no pueden salir hasta las 6.30, una vez cargados, con lo que llegan a su destino como pronto a media mañana, circulando con un mayor tráfico, impidiéndose así las voladuras a primera hora y obligando a manipular los explosivos a las horas de mayores temperaturas del día, lo cual es relevante en verano (punto segundo de antecedentes).

En el expediente no se justifica por qué motivo se fijan horarios imperativos de cierre para los depósitos de explosivos ni tampoco por qué se amplían estos, en relación con los hoy vigentes. La instrucción técnica complementaria 26 del vigente Reglamento de Explosivos, aprobada por Orden PRE/2412/2014, de 16 de diciembre, que no fue sometida a consulta del Consejo de Estado, tampoco explica en su preámbulo por qué se introducen los horarios.

Así las cosas, el Consejo de Estado considera que debería sopesarse una mayor flexibilidad en las horas generales de apertura, que podrían ampliarse más para favorecer los transportes nocturnos, así como en las excepciones que el propio Reglamento prevé para tales horarios.

Artículo 111.3

En toda autorización de comercialización se establecerá la cuantía de la póliza o garantía que cubra la responsabilidad civil que, en cada caso, debe cubrir la responsabilidad que corresponda a su comercializador por defecto del producto, sin la cual será nula dicha autorización.

El precepto reproduce, con algunos cambios, el artículo 196.2 del vigente Reglamento de Explosivos. De él procede la expresión final ("sin la cual será nula dicha autorización"), que no es jurídicamente muy precisa. Sería preferible sustituir "nula" por "ineficaz" o emplear la fórmula "sin la cual carecerá de eficacia dicha autorización". Por lo demás, no se entiende muy bien el concepto de "comercializador por defecto", que no se encuentra en las definiciones del artículo 3 del proyecto, ni tampoco en los restantes artículos del título V ("Comercialización"). En realidad, el asegurado del seguro de responsabilidad civil ha de ser el titular de la autorización de comercialización.

Por último, el texto es reiterativo y puede ser simplificado. Una manera de lograrlo, entre otras, muchas, sería darle esta redacción:

En toda autorización de comercialización se establecerá la cuantía de la póliza o garantía que cubra la responsabilidad civil de su titular, sin la cual carecerá de eficacia dicha autorización.

Artículo 114

Sus apartados 2 y 4 establecen:

2.- Cuando la Dirección General de Política Energética y Minas considere que el incumplimiento no se limita al territorio nacional, informará a la Comisión Europea y a los demás Estados miembros de los resultados de la evaluación y de las medidas que han pedido al agente económico que adopte.

(...)

4.- Si el agente económico pertinente no adopta las medidas correctoras adecuadas en el plazo de tiempo indicado en el apartado 1, la Dirección General de Política Energética y Minas adoptará todas las medidas provisionales adecuadas para prohibir o restringir la comercialización de los explosivos en el mercado nacional, retirarlo de ese mercado o recuperarlo.

La Dirección General de Política Energética y Minas informará sin demora a la Comisión Europea y a los demás Estados miembros de tales medidas.

Estos apartados son copia, casi literal, de los apartados 2 y 4 del artículo 42 de la Directiva objeto de transposición, sin más cambios que sustituir "las autoridades de vigilancia del mercado" por "la Dirección General de Política Energética y Minas". No hay inconveniente en esta sustitución, pero debe preverse que la información a la Comisión Europea y a los demás Estados miembros de la Unión se ha de canalizar por vía diplomática. Artículo 116.3

La Dirección General de Política Energética y Minas informará inmediatamente a la Comisión Europea y a los demás Estados miembros al respecto. La información facilitada incluirá todos los detalles disponibles, en particular los datos necesarios para identificar el explosivo en cuestión y determinar su origen, la cadena de suministro, la naturaleza del riesgo planteado y la naturaleza y duración de las medidas nacionales adoptadas.

El precepto es copia, casi literal, del artículo 44.3 de la Directiva objeto de transposición, que comienza: "El Estado miembro informará...".

Como se aprecia, en este caso se ha sustituido el "Estado miembro" por la "Dirección General de Política Energética y Minas". La información a la Comisión Europea y a los demás Estados miembros de la Unión ha de canalizarse por vía diplomática, como se ha indicado a propósito del artículo 114.

Artículo 118

Sus dos primeros párrafos tienen este contenido:

Se entiende por consumidor de explosivos aquella entidad que realiza actividades de utilización de explosivos en voladuras. No se considerarán consumidores de explosivos a las fábricas, depósitos de explosivos y demás entidades que no realizan voladuras. Del mismo modo, no se consideran consumidores de explosivos a aquellas entidades que subcontratan la realización de estas voladuras.

Asimismo, se entienden por consumidores de explosivos las empresas de realización de efectos especiales con uso de explosivos, así como las empresas dedicadas al adiestramiento de perros utilizados para la detección de explosivos.

Tal vez en el segundo párrafo se debía incluir expresamente, entre las empresas consumidoras de explosivos, a las entidades que desarrollen actividades formativas para la obtención del carné de artillero o de auxiliar de artillero, reguladas en la especificación técnica número 8.01. Esto ha sido solicitado por la Fundación Santa Bárbara (punto segundo de antecedentes).

Estas entidades han de contar siempre con un docente con carné artillero, pues imparten formación práctica (punto 2, letra b, de la especificación técnica 8.01 y epígrafe 6.2, letra e, de la instrucción técnica complementaria número 8). Los ejercicios prácticos requieren del uso de explosivos.

Obviamente, algunas entidades de este tipo ya serán consumidoras de explosivos por otros motivos: por ejemplo, una empresa que lo sea que desarrolle un área formativa. Otras no llegarán a serlo nunca, pues subcontratarán la formación práctica. Pero no debería cerrarse la posibilidad de que algunas entidades formativas lleguen a ser, por sí solas, consumidoras de explosivos.

Artículo 119.1

La autorización para la utilización habitual de explosivos con ámbito nacional será otorgada por la Secretaría de Estado de Seguridad, previo informe favorable de la Dirección General de Política Energética y Minas y de la Intervención Central de Armas y Explosivos. Esta autorización tendrá un plazo de validez de cinco años, salvo indicación en contrario, revocación o renuncia o cesación de la actividad durante el plazo de un año, y quedará recogida en un registro oficial constituido al efecto en la Intervención Central de Armas y Explosivos.

La autorización para la utilización habitual de explosivos de ámbito nacional se confía al Secretario de Estado de Seguridad, con un plazo de validez de cinco años. Podría plantearse la posibilidad de otorgar esta competencia a una autoridad inferior, como el Director General de la Guardia Civil, a fin de descargar a la Secretaría de Estado. Sea una u otra autoridad, no hay inconveniente alguno en que se exija informe previo favorable de la Dirección General de Política Energética y Minas. En cambio, no parece que el informe previo de la Intervención Central de Armas y Explosivos de la Guardia Civil pueda exigirse con carácter habilitante, dado el régimen de dependencia jerárquica respecto de la autoridad llamada a resolver (sea el Secretario de Estado de Seguridad o el Director General de la Guardia Civil).

En consecuencia, debe aclararse que el único informe que se exige con carácter favorable es el de la Dirección General de Política Energética y Minas.

Por lo demás, la Asociación Nacional Española de Ingenieros de Explosivos (ANIEX) ha indicado que el registro a que alude este apartado debería ser público (punto segundo de antecedentes). Esto tiene claras ventajas, pues de una parte cualquier persona del sector de los explosivos puede confirmar que quien opera aduciendo una autorización para su uso habitual de ámbito nacional en realidad la tiene, con lo que se incentiva el cumplimiento normativo, y de otra se facilita la competencia, al publicar la lista de todas las empresas autorizadas. La publicidad es coherente con la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y conviene establecerla de modo expreso en el proyecto.

Artículo 119.4

Los consumidores habituales o eventuales de explosivos deben cumplir los siguientes requisitos:

(...)

c) Disponer de un seguro u otra garantía financiera que cubra su responsabilidad civil en virtud de lo establecido en el artículo 3.1.

El último inciso ("en virtud de lo establecido en el artículo 3.1") solo tiene sentido si se acepta la observación hecha a ese precepto. Con la redacción actual del proyecto, ese precepto no regula la obligación de contratar un seguro o disponer de otra garantía financiera sustitutiva, solo la menciona.

Artículo 119.4

Comienza así:

Los consumidores habituales o eventuales de explosivos deben cumplir los siguientes requisitos:

a) Estar inscrito en el Registro de Establecimientos Industriales en su caso, disponiendo y manteniendo la maquinaria y equipos necesarios para realizar la actividad.

La Dirección de Área de Industria y Energía de la Delegación del Gobierno en Madrid ha propuesto que se actualice la denominación de este Registro (punto segundo de antecedentes). En efecto, la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, creó el Registro de Establecimientos Industriales, al que dedicó su título IV (artículos 21 a 29). Sin embargo, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, modificó ese título y cambió la denominación del Registro, que pasó a denominarse Registro Integrado Industrial. Fue objeto de desarrollo por el Real Decreto 559/2010, de 7 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Integrado Industrial. Conviene actualizar, por tanto, la denominación.

Artículo 119.5

Acompañando a la solicitud de autorización como consumidores habituales o eventuales de explosivos, debe incluirse la siguiente documentación: (...) c) En el caso de solicitud de autorización como consumidor habitual de ámbito nacional, autorizaciones de consumidor habitual de explosivos de ámbito provincial o autonómico, que justifiquen la necesidad de la obtención de una autorización de ámbito nacional.

d) Memoria detallada de medios técnicos (perforadoras y demás maquinaria) y humanos, incluidos carnés de artillero, que permitan justificar además el tipo de voladuras que pueden desarrollar y en caso de que la solicitud sea para actuar a nivel nacional, que la empresa posee capacidad para actuar en varios lugares de la geografía nacional de forma simultánea. (...)

g) Para el caso de consumidores habituales nacionales, relación de los trabajos con explosivos realizados con anterioridad, al menos en el período de un año, que justifiquen que la empresa se encuentra en activo.

h) Tipos de voladuras para las que solicita inscripción, conforme a lo establecido en el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera.

Las letras d) y h) son específicas para voladuras. Sin embargo, además de las empresas que se dedican a las voladuras, otras distintas pueden ser consumidores de explosivos, como con claridad se deduce del segundo párrafo del artículo 118.1, antes transcrito. Por tanto, debe indicarse en las letras d) y h) que se refieren solo a las primeras.

En cuanto a las letras c) y g), imponen como necesario un modelo de negocio de incremento paulatino, de modo que la actividad empresarial que implique el consumo habitual de explosivos se ha de establecer primero en un ámbito provincial o autonómico para, más adelante, ampliarse al ámbito nacional. Tal vez sea este el modo de desarrollo más frecuente, pero no se alcanza por qué ha de ser el único. Bien podría ocurrir que una empresa extranjera, por ejemplo del sector de voladuras, quiera invertir en España para competir simultáneamente en diversas áreas del territorio nacional. En este caso, lo lógico es que solicite una autorización de tipo nacional sin pasar por las provinciales o autonómicas y sin acreditar previos trabajos con explosivos, al menos en territorio nacional.

En estas condiciones, el párrafo c) supone una lesión a la competencia, pues instaura una barrera de acceso al mercado (el nacional de las actividades que conllevan el consumo habitual de explosivos), sin que se aporte una mínima justificación. Como es obvio, favorece a las empresas con autorización de ámbito nacional, pues dificulta la entrada en ese nivel del mercado al obligar a pasar previamente por mercados inferiores. Entiende el Consejo de Estado que tal párrafo c) ha de ser suprimido.

En cuanto al párrafo g), su supresión ha sido solicitada por el Consejo General de Colegios de Ingenieros Técnicos y Grados en Minas y Energía (punto segundo de antecedentes). Indirectamente produce el mismo resultado que se acaba de explicar, pues si se pide la relación de los trabajos con explosivos "al menos en el período de un año", para justificar que la empresa "se encuentra en activo", parece evidente que esa actividad ha debido estar cubierta por una previa autorización. Obviamente, no se concibe que esos trabajos previos con explosivos fueran ilegales. De este modo, se obliga a obtener una autorización provincial y autonómica y a desarrollar trabajos de explosivos a su amparo durante al menos un año, para poder solicitar la autorización de consumidor habitual de ámbito nacional. De nuevo, una barrera de entrada al mercado de ámbito nacional, que la memoria del proyecto no menciona ni justifica.

Considera el Consejo de Estado que el párrafo g) no puede obligar a presentar en todo caso una relación previa de trabajos con explosivos realizados al menos un año antes de la solicitud, pues produce el efecto de impedir el acceso directo al mercado nacional de trabajos con explosivos. No se han acreditado razones de seguridad pública ni de otra naturaleza que fuercen a adoptar esta fórmula. En consecuencia, el párrafo ha de ser eliminado, salvo que se exceptúen a las empresas de nuevo establecimiento en el sector de los explosivos. Artículo 125.1

En lo que se refiere a la utilización de explosivos y ejecución de voladuras será de aplicación el citado Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera en todo lo que no se oponga a lo establecido en este reglamento. La utilización de explosivos con fines civiles se considera técnica minera, en los términos de los artículos 1 y 168 del citado reglamento.

En las consideraciones generales de este dictamen se han hecho algunas observaciones sobre la necesidad de convergencia entre el Reglamento de Explosivos y los aspectos relativos a explosivos del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera. Si se mantienen los dos textos en la materia, la cita del artículo 1 del segundo resulta pertinente. No se puede decir lo mismo, en cambio, del artículo 168, que establece:

De acuerdo con la Ley de Minas de 21 de julio de 1973 y Leyes orgánicas que regulan los Estatutos de Autonomía, incumbe al Ministerio de Industria y Energía o al Órgano Autonómico correspondiente, en aquellas Comunidades en que se haya transferido la competencia en materia de minas, las funciones de inspección y vigilancia en lo relativo a previsión de accidentes y edades profesionales al análisis de las causas del accidente y a plantear las conclusiones pertinentes, el cumplimiento del presente Reglamento, así como la estricta observancia de las normas de seguridad e higiene en el trabajo en las explotaciones mineras de cualquier orden y en cuantos trabajos regulados por la citada Ley que exijan la aplicación de la técnica minera.

En los supuestos en los que, como consecuencia de las actuaciones administrativas derivadas de la puesta en práctica de este Reglamento, la Autoridad competente tuviese conocimiento de hechos que pudieran producir efectos en el ámbito normativo laboral y de Seguridad Social, dará traslado de las actuaciones practicadas a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

La competencia en materia de minas ha sido transferida a la generalidad de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, las funciones de las Administraciones públicas competentes para la prevención de riesgos laborales en el sector de explosivos, de acuerdo con el artículo 7.2 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, se rige por sus normas específicas. Por este motivo, el Reglamento sometido a consulta, en su artículo 2.2.a), confía al Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, a través de la Dirección General de Política Energética y Minas, tales competencias. Así las cosas, la cita del artículo 168 del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera no parece apropiada.

Artículo 127.2

Los explosivos sin estatuto de la Unión que fuesen abandonados en favor de la Hacienda Pública o que fuesen decomisados se entregarán en la Delegación de Gobierno correspondiente. Los artículos sin estatuto de la Unión que no fuesen destruidos, previamente a su uso, disposición o transmisión deberán ser objeto de despacho aduanero.

El texto paralelo del Reglamento de Explosivos vigente, el artículo 215.2, dispone:

Si por cualquier circunstancia, en cuanto a importación, exportación o tránsito no llegan a cumplirse los plazos de despacho aduanero, y una vez declarado el abandono definitivo de las materias reglamentadas en expediente tramitado al efecto, la mercancía en cuestión será entregada al Ministerio de Defensa. Si este Departamento transfiriese dicha mercancía al sector privado, deberán cumplirse los trámites y requisitos previstos en las Ordenanzas de Aduanas sobre enajenación de mercancías abandonadas.

Por su parte, el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, aprobado por Real Decreto 989/2015, de 30 de octubre, establece en su artículo 145.2:

Los artículos pirotécnicos o de cartuchería sin estatuto de la Unión que fuesen abandonados en favor de la Hacienda Pública o que fuesen decomisados se entregarán en la Delegación de Gobierno correspondiente. Los artículos sin estatuto de la Unión que no fuesen destruidos, previamente a su uso, disposición o transmisión deberán ser objeto de despacho aduanero. En caso de tratarse de cartuchería de guerra la mercancía será entregada al Ministerio de Defensa.

Dado que las Delegaciones del Gobierno, y en particular las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de ellas dependientes, pueden en ocasiones no disponer de polvorines apropiados o, en general, de las instalaciones adecuadas para el almacenamiento, aun temporal, de los explosivos abandonados o decomisados, tal vez resulte útil prever la posibilidad de que también puedan ser entregados al Ministerio de Defensa. Esto, por lo demás, resultaría coherente con el artículo 186.1 del proyecto, sobre el destino de los explosivos incautados.

Artículo 132, apartados 3 y 4

3.- Las exportaciones de explosivos que efectúe el Ministerio de Defensa en el ejercicio de sus competencias, utilizando para el transporte y almacenamiento medios propios, deben regirse por el Real Decreto 679/2014, de 1 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de control del comercio exterior de material de defensa, de otro material y de productos y tecnologías de doble uso y por las demás normas que, en cada caso, sean aplicables. En cambio, las exportaciones de explosivos que efectúe el Ministerio de Defensa en el ejercicio de sus competencias, utilizando para el transporte y almacenamiento medios privados, quedan sujetas al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior.

4.- Los materiales, los productos y tecnologías de doble uso recogidos en el artículo 5 de la Ley 53/2007, de 28 de diciembre, sobre el control de comercio exterior de material de defensa y de doble uso, no precisan autorización administrativa de transferencia.

El vigente Reglamento de Explosivos, en su artículo 221.3, establece:

Las exportaciones que efectúe el Ministerio de Defensa en el ejercicio de sus competencias quedan exentas del cumplimiento de las normas previstas en los apartados anteriores, rigiéndose por las especiales que, en cada caso, sean aplicables.

El Consejo de Estado considera preferible este texto, actualmente vigente, al propuesto en el proyecto en los apartados 3 y 4 del artículo 132. Por de pronto, la exención del Ministerio de Defensa es coherente con el ámbito de aplicación del nuevo Reglamento de Explosivos: según el artículo 1.2 del proyecto "el ámbito de aplicación de este reglamento son los explosivos con fines civiles". En consecuencia, los explosivos con fines militares quedan fuera del texto, también de sus normas sobre exportaciones, y se rigen por las suyas propias.

Esto se adapta a la Directiva 2014/28/UE, objeto de transposición, cuyo artículo 1.1 prevé: "La presente Directiva se aplicará a los explosivos con fines civiles".

En segundo lugar, el apartado 3 del proyecto establece una bipartición muy clara entre las exportaciones que haga el Ministerio de Defensa "utilizando para el transporte y almacenamiento medios propios" y las que haga "utilizando (...) medios privados". A estas últimas las somete al régimen general.

Sin embargo, si se trata de explosivos con fines militares, excluidos del Reglamento, no se entiende por qué el uso de un almacenamiento o transporte privado los desnaturaliza. Lo importante será determinar con toda claridad que el explosivo exportado por el Ministerio de Defensa tiene fines militares. Lo de menos es que en su transporte o almacenamiento se use algún medio privado.

Como quiera que sería insólito que el Ministerio de Defensa exportara explosivos para fines civiles, parece preferible la fórmula del artículo 221.3 del vigente Reglamento de Explosivos, antes transcrito.

En cuanto al apartado 4 del artículo comentado, cita el artículo 5 de la Ley 53/2007, de 28 de diciembre, sobre el control del comercio exterior de material de defensa y de doble uso, que dispone:

No será precisa autorización administrativa de transferencia para el material de defensa, para el otro material o para los productos y tecnologías de doble uso que acompañen o vayan a utilizar las Fuerzas Armadas o Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado español en las maniobras o misiones que realicen en el extranjero con motivo de operaciones humanitarias, de apoyo a la paz o de otros compromisos internacionales, así como el que acompañe o vayan a utilizar los ejércitos de otros países en maniobras combinadas o conjuntas con las Fuerzas Armadas Españolas en territorio nacional, incluida la cesión temporal, dentro de las operaciones anteriormente citadas, de los materiales, productos o tecnologías anteriormente citados y la utilización del material fungible. En estos casos, si se decide efectuar la venta o donación de los referidos materiales productos o tecnologías cuando ya se encuentren fuera del territorio del país exportador/expedidor, deberá solicitarse la correspondiente autorización administrativa de transferencia, pudiéndose efectuar la entrega de los materiales desde o en el lugar donde estuviesen situados.

Si se acepta que las exportaciones que realice el Ministerio de Defensa en el ejercicio de sus competencias queden exceptuadas del Reglamento y sujetas a sus normas especiales, según lo que se acaba de exponer, no resulta necesario reiterarlo respecto de las exportaciones cubiertas por este precepto.

Artículo 147.5

Está prohibido realizar fuera del horario ordinario de apertura de los depósitos, las operaciones de porte propiamente dicho, la carga, descarga y las manipulaciones complementarias, conforme a lo establecido en la ITC número 11.

Podrán concederse excepciones puntuales y concretas a la prohibición anterior, siempre y cuando se disponga de alumbrado suficiente y de autorización, para cada operación concreta, emitida por la autoridad que se indica, sobre los siguientes casos:

a) Carga y descarga de barcos y aviones, con autorización de la autoridad portuaria o aeroportuaria. Carga y descarga de trenes, con autorización del jefe de dependencia correspondiente.

b) Carga y descarga de camiones en los polvorines de un depósito, con autorización previa del Jefe de la Comandancia de la Guardia Civil.

De acuerdo con la instrucción técnica complementaria número 1, con 48 horas de antelación a cualquier transporte de explosivos, por carretera, por ferrocarril, por vías fluviales, aéreo o marítimo, se ha de someter a la Intervención de Armas y Explosivos de la Guardia Civil de la Comandancia respectiva un plan de seguridad para su aprobación (epígrafes 2.1, 3.1, 4.1 y 5.1).

Este Alto Cuerpo Consultivo ha hecho una observación, a propósito del artículo 87.7, para flexibilizar las restricciones horarias en la apertura de depósitos.

En cuanto a las operaciones de porte, en la instrucción técnica complementaria número 11 llama particularmente la atención que, según su punto 1.3, las salidas de los transportes solo "podrán autorizarse entre las 7:00 y las 12:00 horas de los días hábiles, bajo supervisión de la Intervención de Armas y Explosivos" (punto 1.3).

En la actualidad, el régimen para las salidas de los transportes es más liviano. En efecto, según la instrucción técnica complementaria número 26 del vigente Reglamento de Explosivos (aprobada por Orden PRE/2417/2014, de 16 de diciembre):

1.4 Cada transporte de explosivos con origen en un depósito industrial o comercial y con destino a un depósito de consumo o a un consumo directo deberá realizarse en un mismo día y con luz natural suficiente, debiendo cumplirse, además de lo regulado al respecto en el Reglamento de Explosivos, lo previsto en la normativa nacional e internacional de Transporte de Mercancías Peligrosas por Carretera.

Un muy elevado número de las empresas que han presentado alegaciones respecto del proyecto, al igual que el Consejo Superior de Colegios de Ingenieros de Minas y el Consejo General de Colegios de Ingenieros Técnicos y Grados en Minas, se han pronunciado en contra de los horarios imperativos. En particular, se ha puesto de relieve que los portes de explosivos por carretera cada vez se dificultan más, por los trayectos vedados a mercancías peligrosas en función de horarios, por lo que conviene introducir flexibilidad. Además, las salidas más tempranas permiten circular durante la noche, con menor tráfico, y que se manejen los explosivos en horas del día de menor calor, lo cual es relevante en verano, con lo que de ambos modos se gana en seguridad (punto segundo de antecedentes).

De nuevo en el expediente no hay justificación alguna para los horarios imperativos, ni de cierre de depósitos ni de salida de transportes. Tampoco se explica el porqué de las mayores restricciones que contiene el proyecto respecto de la situación actual.

En estas condiciones, el Consejo de Estado entiende que no hay motivos para apartarse de la regulación hoy en día vigente y restringir las salidas de los transportes tan solo a cinco horas (de 7.00 a 12.00 horas) los días hábiles. Además, se deberían suavizar las excepciones previstas en el artículo 147.5 del proyecto de Reglamento, suprimiendo las expresiones "puntuales y concretas" y "para cada operación concreta", de modo que sea la autoridad que haya de conceder la excepción la que determine su alcance. Y ello sin perjuicio de que la Intervención de Armas y Explosivos correspondiente, al aprobar el plan de seguridad en cada transporte concreto, pueda poner las condiciones de seguridad que estime necesarias.

Artículo 178.6

Tipifica como infracción leve la siguiente:

Todas aquellas conductas que, no estando calificadas como infracciones muy graves o graves, constituyan incumplimientos de las obligaciones o requisitos o vulneración de las prohibiciones establecidas en este reglamento y en sus Instrucciones técnicas complementarias, en la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, o en otras leyes especiales.

El artículo 25.1 de la Constitución dispone:

Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

El Tribunal Constitucional en repetidas ocasiones ha analizado el alcance de este precepto en relación con las disposiciones administrativas sancionadoras. A título de ejemplo, cabe citar su Sentencia 16/2004, de 23 de febrero, que indica:

El principio de reserva de Ley constituye una garantía de "carácter formal", que "se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 CE es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora" (STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2). Esta reserva de Ley es, según hemos precisado en múltiples ocasiones, de naturaleza relativa. En este sentido, hemos afirmado que "si bien el alcance de la reserva de Ley establecida en el art. 25.1 no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias (STC 2/1987, de 21 de enero), bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de ordenación territoriales (STC 87/1985, de 16 de julio) o materiales, en todo caso aquel precepto constitucional determina "la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal" (STC 77/1983, de 3 de octubre), habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan (...), puede afirmarse que la reserva de la Ley contenida en el art. 25.1 de la Constitución despliega una eficacia semejante a las que establecen otras normas constitucionales. Es decir que, como ha señalado este Tribunal con relación a alguna de ellas, la reserva de Ley no excluye "la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley" (STC 83/1984, de 24 de julio), pues esto último supondría degradar la garantía esencial que el principio de reserva de Ley entraña, como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes" (STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2. En este mismo sentido, STC 52/2003, de 17 de marzo; y todas las resoluciones allí citadas).

El núcleo central de la materia sancionadora reservado constitucionalmente al legislador es, como regla general, el relativo a la predeterminación de las infracciones, de las sanciones y de la correspondencia entre ambas: "En definitiva, el art. 25.1 de la Constitución obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones correspondientes, en la medida necesaria para dar cumplimiento a la reserva de Ley. Desde otro punto de vista, y en tanto aquella regulación legal no se produzca, no es lícito, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra de rango legal" (STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 3. En este mismo sentido nos hemos pronunciado también en la STC 305/1993, de 25 de octubre, FJ 5, o en la STC 132/2001, de 8 de junio, FJ 5).

En análogo sentido cabe citar muchas otras sentencias del mismo Tribunal Constitucional, como las más recientes 90/2012, de 7 de mayo, y 13/2013, de 28 de enero.

El mismo Tribunal, en su Sentencia 341/1993, de 28 de noviembre, analizó un recurso de inconstitucionalidad de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, y en particular respecto de uno de sus preceptos, el artículo 26, que, en su letra j) tipificaba como infracciones leves "todas aquellas que, no estando calificadas como graves o muy graves, constituyan incumplimientos de las obligaciones o vulneración de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o en leyes especiales relativas a la seguridad ciudadana, en las reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las mismas". El último inciso de este precepto fue declarado inconstitucional, con arreglo a los siguientes argumentos:

Existe ya una amplia y reiterada jurisprudencia de este Tribunal sobre la proyección del principio de legalidad de infracciones y sanciones en el ámbito de la potestad sancionadora de la Administración (art. 25.1 de la Constitución), jurisprudencia ya aludida en el fundamento que antecede y que conviene ahora recordar, por el alcance de esta impugnación, de modo más detallado. Hemos dicho, así, que la vigencia del principio nullum crimen nulla poena sine lege en el ordenamiento sancionador administrativo conlleva, a imagen de lo predicable del Derecho Penal, la doble garantía, material y formal, consistente, en primer lugar, "en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas", y también, junto a ello, en la suficiencia de rango de las normas tipificadoras y sancionadoras, pues la locución "legislación vigente" que emplea el art. 25.1 de la Constitución es expresiva de una reserva de Ley en materia sancionadora (STC 42/1987, fundamento jurídico 2º; en términos análogos, y entre otras, SSTC 69/1989, fundamento jurídico 1º, 22/1990, fundamento jurídico 7º y 61/1990, fundamento jurídico 7º). En lo que se refiere, de modo específico, a la garantía formal, hemos dicho también que el mandato del citado art. 25.1 "determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal, pero no excluye que esa norma contenga remisiones a normas reglamentarias, siempre que en aquélla queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica (de tal manera que sólo sean infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango de Ley) y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer". La Constitución -señalamos en la misma resolución- "prohíbe la remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (...), pero no impide la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora" (STC 3/1988, fundamento jurídico 9º; en análogos términos, STC 101/1988, fundamento jurídico 3º). A la luz de estos criterios debemos enjuiciar ahora la disposición impugnada.

El apartado "j" del art. 26 de la LOPSC es, en efecto, una regla de carácter "residual" -como ha observado el Abogado del Estado- que califica de infracciones leves cualesquiera incumplimientos de obligaciones o vulneración de prohibiciones establecidas ya en la propia Ley Orgánica o en leyes especiales y -y éste es el inciso tachado de inconstitucional- "en las reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las mismas". Debemos considerar si la genérica delimitación per relationem que así se lleva a cabo de conductas ilícitas respeta o no las exigencias dimanantes, en este ámbito, del art. 25.1 de la Constitución.

a) En lo que se refiere a la garantía material y absoluta que establece, según vimos, el citado precepto constitucional (predeterminación suficiente del ilícito), nada cabe reprochar, en rigor, el precepto impugnado, pues, siendo como es una norma residual y de remisión, la delimitación precisa de las conductas sancionables corresponderá a las reglas remitidas, configuradoras de las "obligaciones" y "prohibiciones" cuya conculcación dará lugar a la infracción. Estas últimas reglas deberán atenerse, claro está, a las exigencias de certeza que consideramos, pero ello es algo, como bien se comprende, sobre lo que nada más es posible señalar aquí, pues la eventual infracción de lo que en otra ocasión hemos llamado el "derecho a la tipicidad del ilícito administrativo" (STC 182/1990, fundamento jurídico 5º) sería imputable a la norma remitida, no a aquella en la que la remisión se contiene. Sí debe hacerse constar, con todo, que las reglas en las que se configuran "obligaciones" y "prohibiciones" sancionables con arreglo al precepto que enjuiciamos deberán contener - para asegurar, precisamente, estas exigencias de seguridad y certeza- una referencia expresa al precepto legal [art. 26 j) de la LOPSC] en cuya virtud aquellos imperativos serán, caso de contravención, calificados de infracción leve y en cuanto tales sancionados.

b) Cuestión distinta es si el precepto impugnado ha respetado, en su referencia a "reglamentaciones específicas" y a "normas de policía", la garantía formal de conformidad con la cual sólo la ley puede configurar supuestos de infracción, aun cuando la misma remita a reglamento, con las condiciones dichas, la precisión de algún elemento o rasgo del ilícito.

La respuesta no puede ser sino negativa. El inciso final del art. 26 j) de la LOPSC califica de infracciones leves de la seguridad ciudadana, en lo que ahora importa, la transgresión de las obligaciones y prohibiciones establecidas "en las reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las mismas", remisión que ha de ser considerada inconstitucional, pues en modo alguno puede la ley habilitar o remitir al reglamento para la configuración ex novo de obligaciones o prohibiciones cuya contravención dé origen a una infracción sancionable. Una tal remisión a normas infralegales para la configuración incondicionada de supuestos de infracción no es, vale repetir, conciliable con lo dispuesto en el art. 25.1 de la Constitución.

Conclusión tan clara no puede quedar empañada por lo argüido, en defensa de esta regla legal, por la Abogacía del Estado, en cuyas alegaciones parece apuntarse una cierta interpretación conforme del último inciso del art. 26 j) según la cual la referencia de la norma legal a estas "reglamentaciones específicas y normas de policía" nada diría en contra de la vinculación de unas y otras a lo dispuesto en las leyes. El tenor literal del precepto no consiente esta interpretación que, de acogerse, privaría de todo sentido tanto a la mención separada que aquí hace la LOPSC a las repetidas "reglamentaciones específicas" y "normas de policía" como a la ejecución de aquéllas por éstas, según dice la Ley. El sentido patente de la regla legal es, en este pasaje, el de calificar de infracciones leves de la seguridad ciudadana la transgresión de prohibiciones u obligaciones de origen exclusivamente reglamentario y cualquier otro entendimiento del precepto desconocería su enunciado meridiano y se situará, por tanto, más allá de los límites que enmarcan la labor de interpretación.

Se impone, pues, declarar la inconstitucionalidad del inciso final del art. 26 j) de la LOPSC ("en las reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las mismas").

El Tribunal Constitucional, aplicando la doctrina antes expuesta, ha considerado inconstitucional, en su Sentencia 60/2000, de 2 de marzo, el inciso "o reglamentarias" del artículo 142, letra n), de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres ("Tendrán la consideración de infracciones leves todas las que, suponiendo vulneración directa de las normas legales o reglamentarias aplicables en cada caso, no figuren expresamente recogidas y tipificadas en los artículos anteriores de la presente Ley"). Análogamente, en su Sentencia 81/2009, de 23 de marzo, ha declarado la inconstitucionalidad del artículo 69.3.C) de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte ("Son infracciones leves: Todas las acciones u omisiones no tipificadas como infracciones graves o muy graves en el presente título y que sean contrarias a las normas y reglamentos aplicables a los espectáculos deportivos"), por entender que infringe el artículo 25.1 de la Constitución.

El legislador, por su parte, ha contribuido a definir el principio de tipicidad de las infracciones administrativas, que ha sido objeto del artículo 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público:

1.- Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril (...).

3.- Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

Sin duda, el reglamento puede colaborar con la ley a la hora de determinar un régimen sancionador: lo que no puede hacer es, en los términos del artículo 27.2 citado, "constituir nuevas infracciones (...) ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla".

El precepto propuesto se remite a la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, a la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y a "otras leyes especiales".

La primera de ellas, la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, sólo prevé dos infracciones leves que pueden ser aplicables en materia de explosivos: las contenidas en el artículo 37, números 8 y 9:

8- La omisión o la insuficiencia de medidas para garantizar la conservación de la documentación de armas y explosivos, así como la falta de denuncia de la pérdida o sustracción de la misma.

9.- Las irregularidades en la cumplimentación de los registros previstos en esta Ley con trascendencia para la seguridad ciudadana, incluyendo la alegación de datos o circunstancias falsos o la omisión de comunicaciones obligatorias dentro de los plazos establecidos, siempre que no constituya infracción penal.

Estas conductas se sancionan con las infracciones leves de los números 1 a 5 del artículo 178 del proyecto.

Las restantes infracciones en materia de explosivos son, al menos, graves. Sin embargo, las infracciones graves no están afectadas por el precepto reglamentario sometido a consulta (que comienza "Todas aquellas conductas que, no estando calificadas como infracciones graves o muy graves,...").

En consecuencia, el proyecto está creando nuevas infracciones leves, no contempladas en la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, para cualesquiera "incumplimientos de las obligaciones o requisitos o vulneración de las prohibiciones establecidas" en tal ley orgánica, en materia de explosivos. Se está, pues, infringiendo la reserva de ley al tipificar nuevas infracciones leves.

De lo expuesto se extrae una primera conclusión. Es necesario suprimir del número 6 del artículo 178 la mención a la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana". De otro modo, se estarían creando infracciones por incumplimiento de sus preceptos, al margen de esta.

Esta observación se formula con carácter esencial, a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

En cuanto a la Ley de Industria, su artículo 31.3 sí posee tipos sancionadores genéricos, en cuanto infracciones leves, que pueden amparar un precepto como el propuesto. En particular, las letras a) y g) de ese apartado:

a) La fabricación, importación, comercialización, venta, transporte, instalación o utilización de productos, aparatos o elementos industriales sin cumplir las normas reglamentarias aplicables, cuando no constituya infracción grave o muy grave. (...)

g) El incumplimiento, por simple negligencia, de los requisitos, obligaciones establecidas en la normativa industrial siempre que se produzca riesgo para las personas, la flora, la fauna, las cosas o el medio ambiente y éste sea de escasa incidencia.

En la medida en que los explosivos o sus materias primas pueden ser calificados como "productos industriales", y en que el Reglamento de Explosivos puede formar parte de la "normativa industrial", sus infracciones pueden ser sancionadas como faltas leves con arreglo a la Ley de Industria. Obviamente, la sanción leve debería ser la de esta norma legal y no podría extenderse a transgresiones en materia de seguridad ciudadana. Sin embargo, dentro de estos límites, no habría creación de nuevas infracciones leves en el proyecto en materia industrial.

Artículo 181.1.b)

El personal del Área Funcional de Industria y Energía que realice la tarea de inspección tiene en el ejercicio de sus funciones el carácter de autoridad pública.

Sin duda, este carácter de "autoridad pública" busca un efecto probatorio de sus declaraciones. Sin embargo, el artículo 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece:

Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.

Como se aprecia, el efecto probatorio buscado se reserva a los "funcionarios", no a todo tipo de personal.

Esto es coherente con el artículo 9.2 de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que dispone:

En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca.

En consecuencia, no puede reconocerse al personal no funcionario del Área Funcional de Industria y Energía de las Subdelegaciones del Gobierno (o de las Direcciones de Área de las Delegaciones del Gobierno) el carácter de autoridad pública en el ejercicio de sus funciones.

Esta observación se formula con carácter esencial, a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Artículo 181.3.a)

... Las conductas tipificadas como infracciones leves en los apartados 3, 4, y 6 del artículo 178 serán sancionadas con multa desde 100 euros hasta 600 euros o hasta 3.005,06 euros conforme a la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria o la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana según se refieran a aspectos de seguridad ciudadana o de seguridad industrial, respectivamente.

En coherencia con la observación anterior al artículo 178.6, la infracción leve tipificada en el apartado 6 del artículo 178 solo puede ser sancionada, en su caso, conforme a la Ley 21/1992, de 16 de julio. En ningún caso como vulneración de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, ya citada. Se ha de aclarar este punto.

Instrucción técnica complementaria número 1, epígrafe 2.9

Todas las Comandancias conocerán el paso de transportes de explosivos por su demarcación. Para ello la Comandancia de origen lo comunicará con 24 horas de antelación a las Comandancias de paso y de destino.

Una cuestión interna de la Guardia Civil no debería ser objeto de regulación en el Reglamento de Explosivos ni en sus instrucciones técnicas complementarias.

Instrucción técnica complementaria número 1, anexo VIII

Se refiere a las medidas de seguridad para las unidades móviles de fabricación de explosivos (MEMU). Su epígrafe 4, titulado "horarios", tiene este contenido:

Las MEMUs podrán fabricar y circular en días laborables, en horario comprendido entre las 06:00 y las 18:00 horas en horario de invierno y, entre las 06:00 horas y las 20:00 horas en horario de verano.

Las salidas de las MEMUs podrán autorizarse entre las 07:00 y las 12:00 horas de los días hábiles, bajo supervisión de la Intervención de Armas y Explosivos.

La regulación de las MEMU constituye una de las novedades del proyecto sometido a consulta. Diversas empresas han propuesto que se eliminen del texto estas restricciones horarias, cuya justificación no figura en el expediente, y el Consejo Superior de Colegios de Ingenieros de Minas, al igual que el Consejo General de Colegios de Ingenieros Técnicos y Grados en Minas, que sean horarios libres, con tal de que se comuniquen (punto segundo de antecedentes). En particular, nada se objetaba a tales propuestas en el informe realizado por el Ministerio sobre las alegaciones. En estas condiciones, se extienden a este anexo las observaciones realizadas a propósito de los artículos 87.7 y 147.5.

Instrucción técnica complementaria número 6

En el epígrafe 1.1, para el establecimiento, traslado o modificación sustancial de una fábrica de explosivos la instrucción técnica complementaria exige una memoria descriptiva en la que se detallen, entre otros aspectos, los siguientes:

Identificación de las personas, naturales o jurídicas, solicitantes y de sus representantes legales, y de los miembros de su Consejo de Administración, cuando se trate de personas jurídicas, indicando la composición del órgano directivo y del capital social desembolsado, así como de los medios previstos para la financiación del proyecto, señalando específicamente la participación de capital extranjero y acompañando, en este caso, la preceptiva autorización del Consejo de Ministros, de acuerdo con el Real Decreto 664/1999, de 23 de abril, sobre inversiones exteriores.

Capital social desembolsado, señalando específicamente la participación, en su caso, de capital extranjero y la correspondiente autorización contemplada en el artículo 3. (...)

Localización de los terrenos en los que, en su caso, se pretende desarrollar el proyecto, con detalle suficiente para facilitar la localización del mismo, y justificación de los derechos de posesión que se posea sobre dichos terrenos.

El segundo párrafo que se acaba de transcribir es redundante con el final del primero y, además, inexacto, puesto que el artículo 3 no regula la autorización de la inversión extranjera en España, sino que su apartado 2 tan solo remite al Real Decreto 664/1999, de 23 de abril, sobre inversiones exteriores. Puede por tanto ser suprimido.

En el tercer párrafo que se acaba de transcribir puede eliminarse el inciso "de posesión que se posea".

Instrucción técnica complementaria número 8, apartado 2

Esta instrucción versa sobre el "carné de artillero" y el "carné de auxiliar de artillero" y supone una novedad respecto del vigente Reglamento de Explosivos, aprobado por Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero.

A los efectos de esta ITC, se entiende por:

2.1.- Artillero: persona vinculada a una empresa consumidora de explosivos que, disponiendo del carné de artillero, realiza operaciones de manipulación, manejo y utilización de explosivos, incluyendo la carga, descarga desde cargadora de explosivos, disparo y destrucción o eliminación de explosivos.

2.2.- Auxiliar de artillero: personal de apoyo, vinculada a una empresa consumidora de explosivos que, disponiendo del carné de auxiliar de artillero, colabora, bajo la supervisión del artillero, en las operaciones de movimiento y traslado de explosivos y accesorios de voladura, no pudiendo intervenir en las operaciones de carga, disparo y destrucción de explosivos, así como al personal que realiza actividades de adiestramiento de perros utilizados para la detección de explosivos.

El inciso "vinculada a una empresa consumidora de explosivos" resulta superfluo en una definición de la actividad. Debería, por tanto, ser suprimido.

Por lo demás, en ambas definiciones se prevé que se desarrolle la actividad de "artillero" y de "auxiliar de artillero" "disponiendo del carné" correspondiente. Desde luego, la definición no es el lugar apropiado para establecer la obligatoriedad del carné. Tal obligatoriedad viene recogida en el articulado del Reglamento, cuando el artículo 124.2 establece:

Las habilitaciones específicas para el manejo, manipulación y utilización de explosivos, que se atendrán a lo establecido en la ITC número 8, serán concedidas por el Área Funcional de Industria y Energía de la Delegación o Subdelegación del Gobierno.

Dado que la definición ha de ser sintética, y concentrarse en su objeto propio, que es distinguir entre la actividad profesional del artillero y la de su auxiliar, se puede suprimir de ambas la mención del carné.

Lo mismo cabe decir de la definición siguiente: "Operario de MEMU":

[P]ersona vinculada a una fábrica móvil de explosivos que, disponiendo del carné de artillero y especialidad de operador de MEMU, realiza, además de las operaciones de artillero, operaciones de fabricación in situ de explosivos mediante MEMUs, incluyendo la carga, control, disparo, limpieza y eliminación de explosivos.

Resulta muy pertinente que a los operarios de MEMU (Mobile Explosive Made Units, según detalla el apartado III del preámbulo y el artículo 20.6 del proyecto) se les exija el carné de artillero especializado, pero esto debe hacerse específicamente en el capítulo 3 de la instrucción, no en las definiciones. Por lo demás, la vinculación a una fábrica móvil de explosivos es innecesaria, porque la conexión con una empresa ya figura en el artículo 124.1.c) del Reglamento, además dificulta la convalidación (a la que se hará referencia más adelante) y los "MEMUs" se incorporan a renglón seguido en la propia definición ("mediante MEMUs").

En consecuencia, las tres primeras definiciones podrían quedar así:

2.1.- Artillero: persona que realiza operaciones de manipulación, manejo y utilización de explosivos, incluyendo la carga, descarga desde cargadora de explosivos, disparo y destrucción o eliminación de explosivos.

2.2.- Auxiliar de artillero: personal de apoyo que colabora, bajo la supervisión del artillero, en las operaciones de movimiento y traslado de explosivos y accesorios de voladura, no pudiendo intervenir en las operaciones de carga, disparo y destrucción de explosivos, así como al personal que realiza actividades de adiestramiento de perros utilizados para la detección de explosivos.

2.3.- Operario de MEMU (Mobile Explosive Made Units): persona que realiza, además de las operaciones de artillero, operaciones de fabricación in situ de explosivos mediante MEMUs, incluyendo la carga, control, disparo, limpieza y eliminación de explosivos.

Además, en el epígrafe 3 de esta misma instrucción, debería indicarse que los operarios de MEMU han de disponer de carné de artillero especializado.

Instrucción técnica complementaria número 8, apartado 4

4.1.- En relación al tipo de voladura que se puede[n] realizar, se establecen dos categorías de carné de artillero: carné de artillero básico y carné de artillero especializado.

El carné de artillero básico engloba las voladuras convencionales, las grandes voladuras, voladuras con riesgos peculiares, voladuras próximas a instalaciones eléctricas y voladuras próximas a emisión de ondas, descarga de explosivo desde cargadoras, utilización de explosivos para la generación de efectos especiales, así como la destrucción de explosivos. Quedan excluidas las voladuras asignadas únicamente al carné de artillero especializado.

El carné de artillero especializado engloba, además de las voladuras establecidas para el artillero básico, las siguientes voladuras (una o varias): demoliciones, voladuras bajo el agua, voladuras en presencia de atmósfera potencialmente explosiva por presencia de gases o polvos inflamables o explosivos, o el operador de MEMUs.

Como se aprecia, se establecen siete tipos de voladuras, además de las convencionales. Todas ellas se definen en el apartado 1 de la instrucción (epígrafes 2.4 a 2.10). Sin embargo, el régimen jurídico de las voladuras no es séptuple, sino doble. Por una parte, las demoliciones, las voladuras bajo el agua y las voladuras en presencia de atmósfera potencialmente explosiva por presencia de gases o polvos inflamables. Por otra parte, todas las demás. Las primeras tienen el mismo régimen jurídico: se reservan al artillero especializado. Las segundas al artillero básico.

Así las cosas, el proyecto podría simplificarse notablemente. Las definiciones podrían limitarse a las tres categorías especiales, confiadas al artillero especializado, con supresión de las demás. Y, a la hora de definir las actividades que engloba el artillero básico, podría decirse que abarca todas las voladuras, salvo las reservadas al artillero especializado. Con esto se evita la proliferación de definiciones en las normas jurídicas, contra las que ya advirtió Javoleno en el Digesto (Omnis definitio in iure civil periculosa est: parum est enim, ut non subverti posset, Digesto 50, 17, 202).

Además, el Gobierno de Navarra ha puesto de relieve una discordancia entre algunas definiciones de esta instrucción técnica y las correspondientes de la instrucción técnica complementaria 10.3.01 del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera ("Explosivos voladuras especiales"), aprobada mediante Orden del Ministerio de Industria y Energía de 20 de marzo de 1986 (punto segundo de antecedentes). La discordancia casi desaparece si se eliminan definiciones innecesarias del proyecto: de las tres definiciones que se mantendrían, una no figura en esta última instrucción técnica 10.3.01 y otra se recoge con las mismas palabras, con lo que la discrepancia se limitaría a una (demoliciones), en aspectos no fundamentales.

Instrucción técnica complementaria número 8, apartado 7.1

Cumplidos los requisitos establecidos en el apartado 5, la empresa consumidora de explosivos solicitará la expedición del carné de artillero al Área Funcional de Industria y Energía de la Delegación o Subdelegación del Gobierno correspondiente, a través de la sede electrónica de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, adjuntando los documentos necesarios para justificar el cumplimiento de los requisitos anteriores, justificante de alta en el respectivo régimen de la Seguridad Social del trabajador aspirante a artillero, así como el justificante del pago de la tasa correspondiente, fotocopia del DNI y una fotografía reciente. En caso satisfactorio, el Área Funcional de Industria y Energía correspondiente expedirá un carné de artillero provisional que, teniendo validez en todo el territorio español, habilita para ejercer la función de artillero durante un periodo de prácticas de 6 meses, bajo la supervisión de un artillero con carné definitivo. En el propio carné de artillero figurará el periodo de validez del mismo.

En cuanto al "justificante del pago de la tasa correspondiente", es de sobra conocido que existe una reserva de ley en general para establecer tributos (artículos 31.3 y 133.1 de la Constitución, artículos 4.1 y 8 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria) y, en particular, para crear tasas (artículo 10 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos). No consta que ley alguna haya previsto la tasa por expedición del carné de artillero ni de auxiliar de artillero, que no estaba incluida en el Decreto 661/1960, de 31 de marzo, para la convalidación de la tasa denominada "indemnizaciones al personal facultativo de los Cuerpos de Minas para los servicios derivados de la minería en general". Ha de suprimirse el inciso.

Esta observación se formula con carácter esencial, a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Instrucción técnica complementaria número 8, apartado 7.2

Los carnés de artillero definitivos tendrán un periodo de validez de cinco años. Desde seis meses antes de su caducidad, la empresa consumidora de explosivo podrá solicitar su renovación ante el Área Funcional de Industria y Energía de la Delegación o Subdelegación del Gobierno correspondiente, por el mismo periodo de tiempo, previa justificación del cumplimiento del requisito establecido en el apartado 5.c) de esta ITC, del justificante de alta en el respectivo régimen de la Seguridad Social del trabajador aspirante a artillero, así como la presentación de una copia del carné de artillero que caduca, una fotografía actualizada y el justificante del pago de la tasa correspondiente.

Se reitera, con carácter esencial, la observación al inciso "el justificante del pago de la tasa correspondiente", por la razón que se acaba de exponer.

Instrucción técnica complementaria número 8, apartado 7.3

Excepcionalmente, y por razones justificadas, el Área Funcional de Industria y Energía podrá renovar carnés de artillero que hayan caducado, siempre y cuando no haya transcurrido más de un año desde su caducidad.

El carné de artillero se expide por cinco años y se puede renovar desde que falten seis meses para la caducidad, a solicitud de la empresa (párrafo 7.2). Puede ocurrir, sin embargo, que el artillero se haya quedado en paro, con lo que no puede renovar el carné, que le caducará. Sin embargo, un tiempo después encuentra trabajo en una empresa del sector y pide la renovación del carné que le caducó.

Si el carné caducó hace menos de un año, el párrafo que se ha transcrito, bien interpretado, puede dar lugar a la renovación. Sin embargo, si ha pasado más de un año desde la caducidad, la instrucción técnica complementaria obliga al individuo a repetir el curso y el examen, con éxito, para poder así ser nombrado artillero provisional, durante seis meses, para luego pasar a artillero definitivo. Esto, como es lógico, supone unos costes y una dilación temporal, además de una dificultad para que el artillero en paro vuelva al trabajo. Para evitarlo, el Consejo General de Colegios de Ingenieros Técnicos y Grados en Minas y Energía ha solicitado que la condición de artillero no se pierda por la no renovación del documento (punto segundo de antecedentes).

A juicio del Consejo de Estado, podría mejorarse la situación de los artilleros (y auxiliares) cuyos documentos caducan, permitiendo su renovación aunque haya pasado más de un año desde la caducidad, sin obligarles a reiterar curso y examen. Esta es la tendencia en materia de permisos de conducir, que hoy en día se pueden prorrogar aunque hayan caducado, sin límite de tiempo (artículo 13.3 del Reglamento de Conductores, aprobado por Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo). Por supuesto, la renovación debería solicitarla la empresa en la que, en el momento, estén prestando servicios.

Instrucción técnica complementaria número 8, epígrafe 8.4

Su apartado 1 establece:

Cumplidos los requisitos establecidos en el apartado 8.2, la empresa consumidora de explosivos solicitará la expedición del carné de auxiliar de artillero al Área Funcional de Industria y Energía de la Delegación o Subdelegación del Gobierno correspondiente, a través de la sede electrónica de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, adjuntando los documentos necesarios para justificar el cumplimiento de los requisitos anteriores, justificante de alta en el respectivo régimen de la Seguridad Social del trabajador aspirante a artillero, así como el justificante del pago de la tasa correspondiente, fotocopia del DNI y una fotografía reciente. En caso satisfactorio, el Área Funcional de Industria y Energía correspondiente expedirá el carné de auxiliar de artillero, teniendo validez en todo el territorio español.

Se reitera, con carácter esencial, la observación al inciso "el justificante del pago de la tasa correspondiente", por la razón que se ha expuesto más arriba.

Su apartado 2 establece:

El carné de auxiliar de artillero tendrá un periodo de validez de cinco años. Seis meses antes de su caducidad, la empresa consumidora de explosivo solicitará su renovación ante el Área Funcional de Industria y Energía de la Delegación o Subdelegación del Gobierno correspondiente, por el mismo periodo de tiempo, previa justificación del cumplimiento del requisito establecido en el apartado 8.2.c) de esta ITC, justificante de alta en la seguridad social o equivalente del trabajador aspirante a artillero, así como la presentación del carné de auxiliar de artillero que caduca, una fotografía actualizada y el justificante del pago de la tasa correspondiente.

Se reitera, con carácter esencial, la observación al inciso "el justificante del pago de la tasa correspondiente".

Instrucción técnica complementaria número 8, apartados 8.5 a 8.9

8.5.- Convalidaciones: Estarán eximidas de realizar el curso básico de formación indicado en el apartado 6.2 de esta ITC, así como de la realización del examen indicado en el apartado 5.e), aquellas personas que dispongan de un título de formación profesional o de un certificado de profesionalidad incluido en el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, que acredite estar en posesión de unidades de competencia que recojan la realización de voladuras subterráneas y voladuras a cielo abierto, incluidas en cualificaciones profesionales del citado Catálogo. Se entiende que se encuentra dentro de este ámbito competencial, sin perjuicio de que se puedan incluir otras titulaciones, la titulación de Técnico en Excavaciones y Sondeos.

8.6.- Asimismo, estarán eximidas de realizar el curso especializado de formación indicado en el apartado 6.3 de esta ITC, así como de la realización del examen indicado en el apartado 5.e), aquellas personas que dispongan de un título de formación profesional o de un certificado de profesionalidad incluido en el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, que acredite estar en posesión de unidades de competencia que recojan la realización de voladuras subterráneas, voladuras a cielo abierto y voladuras subacuáticas, incluidas en cualificaciones profesionales del citado Catálogo. En este caso, se entenderá que se ha superado los siguientes campos de especialidad: demoliciones, voladuras bajo el agua y voladuras en presencia de atmósfera potencialmente explosiva por presencia de gases o polvos inflamables o explosivos.

8.7.- Igualmente, estarán eximidas de realizar el curso teórico de formación, indicado en el apartado 8.3, aquellas personas que dispongan de un título de formación profesional o de un certificado de profesionalidad incluido en el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, que acredite estar en posesión de unidades de competencia que recojan la colaboración en operaciones auxiliares durante la realización de voladuras subterráneas y cielo abierto.

8.8.- Por su parte, estarán exentas de realizar el curso básico de formación, así como de la realización del examen indicado en el apartado 5.e), aquellas personas que dispongan de titulación técnica universitaria con competencia en explosivos, y cuenten con una experiencia o formación práctica mínima de 20 horas específica en manejo y uso de explosivos.

8.9.- Para las personas incluidas en los supuestos indicados en los puntos anteriores, las empresas consumidoras de explosivos podrán solicitar la expedición del carné de artillero al Área Funcional de Industria y Energía de la Delegación o Subdelegación de Gobierno correspondiente, adjuntando los documentos necesarios para justificar el cumplimiento de los requisitos anteriores, justificante de alta en el respectivo régimen de la Seguridad Social del trabajador aspirante a artillero, así como el justificante del pago de la tasa correspondiente, fotocopia del DNI y una fotografía reciente. En caso satisfactorio, el Área Funcional de Industria y Energía correspondiente expedirá un carné de artillero definitivo.

Como se ha visto, la instrucción prevé que para obtener cualquiera de los dos carnés (artillero o auxiliar) se ha de superar una formación teórica y práctica, en una de las entidades que se regulan en la especificación técnica número 8.01 (mínimo de treinta horas para artillero y de cinco para auxiliar). Además, para el carné de artillero, en sus dos modalidades, se exige superar un "examen de capacitación" realizado por el Área Funcional de Industria y Energía de la Delegación o Subdelegación del Gobierno correspondiente. Solo podrá expedirse a quienes estén contratados por una empresa consumidora de explosivos autorizada (epígrafes 4.4 y 8.2).

Aprecia el Consejo de Estado que el proyecto no prevé nada respecto de convalidaciones a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad o de las Fuerzas Armadas expertos en explosivos, que podrían hacer valer la enseñanza recibida en sus instituciones y la experiencia en la materia. Esto tiene particular importancia para los militares temporales que han de abandonar las Fuerzas Armadas al terminarse su compromiso, pues de este modo algunos de ellos podrían beneficiarse de su formación y su trabajo en el seno de los Ejércitos o de la Armada.

Considera el Consejo de Estado que, como las modalidades de convalidación no son sencillas, pues la variedad de enseñanzas y de experiencias en las Fuerzas Armadas y en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad es enorme, lo mejor tal vez sería añadir una disposición adicional al proyecto de Real Decreto que defiriese a un convenio con el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital la posible convalidación de la formación y experiencia recibidas en las Fuerzas Armadas o en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, a efectos de la obtención del carné de artillero o de auxiliar de artillero.

Respecto del "justificante del pago de la tasa correspondiente", se reitera la observación, con carácter esencial, hecha a los apartados 7.1, 7.2 y 8.4 de la instrucción técnica complementaria número 8.

Por último, en cuanto a los titulados técnicos universitarios con competencia en explosivos (apartado 8.8), la convalidación debería ser automática, sin exigirles "una experiencia o formación práctica mínima de 20 horas específica en manejo y uso de explosivos". Esta experiencia o formación deberían recibirla en la respectiva Escuela Técnica o Universidad. Sin embargo, figure o no en el respectivo currículum universitario, no tiene sentido que quien está habilitado por su titulación para desempeñar la dirección facultativa de una voladura, asumiendo la dirección (y la responsabilidad) de todos los procedimientos técnicos, no lo esté para obtener el carné de artillero (que solo exige estudios primarios y una formación teórica y práctica que totaliza treinta horas).

Especificación técnica número 8.01, epígrafe 3.1

La especificación técnica número 8.01 versa sobre los requisitos de las entidades para desarrollar actividades formativas para la obtención del carné de artillero o auxiliar de artillero.

Su párrafo sexto tiene este contenido:

Cuando así fuera necesario, la Dirección General de Política Energética y Minas podrá requerir a la entidad solicitante, durante el proceso de autorización, cualquier otra información complementaria que considere necesaria, o la subsanación de las deficiencias advertidas. El plazo otorgado para ello será de diez días, transcurrido el cual, si no se hubiera atendido su requerimiento, se entenderá que el solicitante renuncia a continuar con el proceso de autorización, resolviéndose la solicitud presentada como denegada.

Este párrafo da un tratamiento homogéneo a las peticiones de información complementaria y a las subsanaciones de las solicitudes. Estas últimas se regulan en el artículo 68, apartados 1 y 2, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en estos términos:

1.- Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.

2.- Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.

En cuanto a las peticiones de subsanación, sería conveniente que el proyecto recogiera el apartado 2 del artículo 68, que se acaba de transcribir, pues los procedimientos de autorización de las entidades que desarrollen actividades formativas para la obtención del carné de artillero o de auxiliar no son selectivos ni de concurrencia competitiva.

En segundo lugar, la consecuencia de la no subsanación no es la denegación, como establece el proyecto, sino que se tiene al solicitante por desistido, conforme establece el apartado 1 del artículo 68 que se acaba de transcribir. Es de notar que no tienen los mismos efectos, pues el desistimiento no afecta a ulteriores solicitudes, y en cambio la denegación tal vez sí. En efecto, si se deniega, y la denegación adquiere firmeza, una solicitud posterior podría ser rechazada por tratarse de un intento de revisión de un acto firme, y la segunda denegación podría con este argumento considerarse un acto reproducción de otro anterior definitivo y firme o confirmatorio de acto consentido, respecto de los cuales no es admisible el recurso contencioso-administrativo (artículo 28 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa).

En consecuencia, el párrafo transcrito de la especificación técnica complementaria número 8.01, epígrafe 3.1, ha de adecuarse al artículo 68.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Esta observación se formula con carácter esencial, a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

En tercer lugar, el párrafo antes transcrito no solo trata la subsanación de las deficiencias advertidas en las solicitudes, sino que también abarca las peticiones de "cualquier otra información complementaria que considere necesaria". Obviamente, el órgano instructor será quien haga este juicio y curse la petición de la información complementaria. Sin embargo, el órgano llamado a resolver el procedimiento por regla general es distinto del instructor. Y bien puede ocurrir que cierta información complementaria se considere "necesaria" por el instructor pero no por el órgano competente para dictar resolución, que resuelva pese a ello de modo favorable. En rigor, la solicitud de información complementaria no es más que un acto de instrucción que requiere la intervención de los interesados, de los previstos en el artículo 75 de la citada Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Así las cosas, parece excesivamente rigurosa la consecuencia que el proyecto deduce de la falta de provisión de la información pedida en el plazo de diez días: "se entenderá que el solicitante renuncia a continuar con el proceso de autorización, resolviéndose la solicitud presentada como denegada".

Lo lógico sería que la especificación técnica se limitase a establecer que la falta de aportación de la información complementaria podrá tomarse en consideración a la hora de resolver el procedimiento.

En suma, entiende el Consejo de Estado que la petición de información complementaria debe tratarse de modo distinto de la subsanación, que habría de darse flexibilidad para que el órgano instructor fijase el plazo que considerase para que el interesado aportase tal información y que, de no hacerlo, solo se debería prever que podrá tenerse en cuenta a la hora de resolver el procedimiento.

Especificación técnica número 8.01, epígrafe 4

El Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, a través de su Dirección General de Política Energética y Minas, creará y gestionará un registro de oficio en el que serán inscritas las entidades formativas que hayan obtenido la correspondiente autorización para el desarrollo de las actividades acogidas al objeto y ámbito de aplicación de esta Especificación técnica.

Sobran las palabras "de oficio". Los registros públicos no son "de oficio" o "a instancia de parte". Lo que puede ser "de oficio" es la práctica de los asientos.

Especificación técnica número 8.01, epígrafe 5

Sus párrafos segundo y cuarto prevén:

La única modalidad formativa válida será la presencial.

(...)

Si se comprobara que el curso no se realiza conforme al programa autorizado y empleando los medios necesarios, se procederá a su anulación.

La enseñanza habrá de ser teórica y práctica (epígrafe 1 del apartado 6.1 de la instrucción técnica complementaria número 8). La práctica es obvio que ha de ser presencial, pero no cabe afirmar lo mismo de la teórica.

No se justifica en el expediente por qué toda la enseñanza, también la teórica, haya de ser presencial, y entiende el Consejo de Estado que supone desconocer las posibilidades de la enseñanza en línea, con las nuevas tecnologías.

Además, como no parece que las entidades formativas para la obtención del carné de artillero o de auxiliar vayan a ser numerosísimas en todo el territorio nacional, la modalidad presencial obliga al desplazamiento del alumno durante un tiempo superior, con lo que sus costes se incrementan.

A juicio de este Alto Cuerpo Consultivo no debería prohibirse toda enseñanza distinta de la presencial para la parte teórica de los módulos formativos.

En cuanto al segundo párrafo, lo más correcto jurídicamente no es la "anulación" de la autorización otorgada, sino su revocación.

Instrucción técnica complementaria número 11, epígrafes 1.2 y 1.3

Si se aceptan las observaciones realizadas a propósito de horarios a los artículos 87.7 y 147.5, se deberían modificar los epígrafes 1.2, 1.3, antes citados, y 3 ("apertura excepcional de depósitos de productos terminados").

Instrucción técnica complementaria número 26

Versa sobre las "manifestaciones festivas con uso de armas de avancarga". Su objeto, según el epígrafe 1, es:

"[R]egular la celebración de actos de arcabucería en los que se emplean armas de avancarga y pólvora negra".

Se trata de uno de los aspectos más polémicos del proyecto, que ha suscitado doscientos treinta y un escritos de alegaciones por parte de individuos y de asociaciones (punto segundo de antecedentes).

Desde el punto de vista general, el Consejo de Estado coincide con el Ministerio del Interior y entiende que la sede material más apropiada para esta regulación no es el Reglamento de Explosivos, sino el de Armas. No ofrece duda que las armas de avancarga disparan con pólvora, pero fuera de esto su conexión con los explosivos resulta lejana. En cambio, las armas de avancarga están reguladas en el Reglamento de Armas, aprobado por Real Decreto 137/1993, de 29 de enero, que las clasifica como de sexta categoría (artículo 3). No reviste pequeña importancia que cada regulación se encuentre en su "sedes materiae" adecuada: contribuye no poco a la seguridad jurídica y a su cumplimiento por los ciudadanos. Además, el régimen sancionador del Reglamento de Explosivos puede no resultar apropiado para el incumplimiento, en los actos de arcabucería, de cuanto se dispone en la instrucción técnica complementaria número 26.

Por consiguiente, a juicio de este Alto Cuerpo Consultivo, la regulación debería extraerse del Reglamento de Explosivos e introducirse, en su caso, en el de Armas.

Si no se acoge la observación anterior, como mínimo debería coordinarse la regulación hoy en día existente del Reglamento de Armas con la nueva instrucción técnica complementaria número 26. En efecto, el artículo 107, párrafo c), del Reglamento de Armas, dispone:

Las armas largas y cortas de avancarga y las demás armas de fuego antiguas o históricas, sus reproducciones y asimiladas, susceptibles de hacer fuego, y las de sistema "Flobert", salvo en los casos de festejos tradicionales -en los que, previa autorización del Gobernador civil, se podrán utilizar en lugares públicos únicamente con pólvora-, se utilizarán exclusivamente en campos, galerías o polígonos de tiro de concurso y terrenos cinegéticos, controlados, para prácticas y competiciones, a cuyo efecto las armas largas y cortas de avancarga y las demás de la categoría 6.ª, 2, precisarán la posesión de un certificado de banco oficial de pruebas para cada arma y la obtención de autorización especial, que podrá amparar un número ilimitado de estas armas, en la forma prevenida en el artículo 101. Las de sistema "Flobert" podrán ser utilizadas también en la explotación de puestos de tiro al blanco, especialmente autorizados para estas armas.

Como se aprecia, para el uso de armas de avancarga en festejos tradicionales se exige autorización del Gobernador Civil. Según la instrucción técnica complementaria número 26, los actos de arcabucería exigen una autorización de la Delegación o Subdelegación del Gobierno, a solicitud de la entidad organizadora (epígrafe 3). En la solicitud, cuya documentación se detalla en diecisiete párrafos, no se menciona el listado de las armas que se van a utilizar. Y además se indica que "las armas de avancarga a utilizar deberán cumplir con lo establecido en el Reglamento de Armas aprobado por Real Decreto 137/1993, de 29 de enero" (epígrafe 4.3, primer párrafo).

Surge la duda, por tanto, de si se requieren dos autorizaciones de la Subdelegación o Delegación del Gobierno (una, para el acto de arcabucería y otra para el uso en ella de las armas), o bien solo una, que comprende todo (que sería lo lógico). Esto se ha de aclarar, coordinando el Reglamento de Explosivos con el de Armas.

En segundo lugar, como se aprecia, el artículo 107, párrafo c, del Reglamento de Armas, que se acaba de transcribir, solo exige un certificado de banco oficial de pruebas para cada arma de avancarga cuando no vaya a ser utilizada en festejos tradicionales, sino "en campos, galerías o polígonos de tiro de concurso y terrenos cinegéticos". Sin embargo, la instrucción técnica complementaria número 26 lo requiere también para todas las manifestaciones festivas con uso de armas de avancarga (epígrafe 4.3, párrafo segundo). No hay inconveniente en esta regulación más estricta, pero por seguridad jurídica se debería modificar el Reglamento de Armas para evitar la contradicción.

Descendiendo a la regulación propuesta en la instrucción técnica complementaria número 26, varias asociaciones que han presentado alegaciones han puesto de relieve que no se ajusta a las recreaciones históricas. Esto tiene relevancia, pues pese a no ser "manifestaciones festivas con uso de armas de avancarga", se realizan "actos de arcabucería en los que se emplean armas de avancarga y pólvora negra", objeto de regulación de la instrucción técnica complementaria según su epígrafe 1. El mayor problema deriva de que esta obliga al uso de cantimploras para el suministro de la pólvora (epígrafes 2.2, 4.4, 5.3.1, 6.3, 6.4, 6.5, 7 y 8), comunes en manifestaciones festivas pero que traicionarían la recreación histórica, pues ésta emplea, como ocurría en su época, cartuchos de papel con las cargas de pólvora. Otras cuestiones, como la implicación y responsabilidad del Ayuntamiento en la formación de los participantes del acto, pueden no ser apropiadas en caso de recreaciones históricas.

En el expediente no se ha mencionado siquiera por qué ha de prohibirse el uso de los cartuchos de papel en las recreaciones históricas. Así las cosas, el Consejo de Estado entiende que no ha de instaurarse tal prohibición, sino, en su caso, la apropiada regulación de seguridad. Esto podría hacerse de dos modos: bien excluyendo a las recreaciones históricas de la instrucción técnica complementaria, bien incluyéndolas de modo expreso, fijando los requisitos de seguridad especiales y las adaptaciones necesarias.

Instrucción técnica complementaria número 26, epígrafe 3

La entidad organizadora interesada en emplear pólvora negra para realizar uno o varios actos de arcabucería en el que se emplearán armas de avancarga deberá presentar con al menos treinta días de antelación, ante la Delegación o Subdelegación del Gobierno correspondiente, una solicitud de autorización de uso de pólvora en los actos de arcabucería que incluya, al menos, la siguiente documentación. (...)

3.6.- Programa detallado de cada acto de arcabucería, con indicación del lugar y espacio de celebración e itinerario en el que se vaya a hacer uso de la pólvora y de las armas de avancarga, así como la fecha y horario de realización. (...)

3.13.- Certificación de la entidad organizadora o entidad financiera de la constitución de un seguro u otra garantía financiera que cubra los posibles daños a terceros derivados del uso de la pólvora y la realización de los actos de arcabucería desde la llegada de la pólvora hasta la finalización de los actos de arcabucería, y que deberá cubrir un mínimo de 363.016 euros[€]. (...)

La Delegación o Subdelegación del Gobierno, previo informe del Área Funcional de Industria y Energía e Intervención de Armas y Explosivos de la Guardia Civil que por demarcación corresponda, sin perjuicio de otras autorizaciones que procedan de las Comunidades Autónomas o Corporaciones Locales, procederá a la autorización o denegación de los actos.

En la Resolución de autorización se incluirá al menos la relación de personas autorizadas para portar y disparar pólvora; la cantidad de pólvora que están autorizadas para consumir y adquirir en los actos de arcabucería; el lugar y espacio de celebración e itinerario en el que se vaya a hacer uso de la pólvora y de las armas de avancarga, la fecha y el horario de realización de cada acto; el proveedor y depósito autorizado de suministro; y el lugar, emplazamiento y fechas de reparto de pólvora a los porteadores y porteadores-tiradores, con indicación de la persona responsable de la entidad organizadora encargada del reparto y trasvase y, en su caso, medidas de seguridad u otras condiciones de distribución, almacenamiento, tenencia y uso.

Como se aprecia, se impone como obligatorio para obtener la autorización para un acto de arcabucería la contratación de un seguro de responsabilidad civil u otra garantía financiera que cubra un mínimo de 363.016 euros.

El artículo 7.2 del vigente Reglamento de Explosivos dispone:

Salvo en los supuestos contemplados y por las cantidades determinadas en el artículo 212 de este Reglamento, la validez de las autorizaciones para la manipulación de explosivos estará condicionada al hecho de que sus titulares tengan concertado y mantengan en vigor un seguro de responsabilidad civil, por una cantidad que será determinada en función de la clase y cantidad de explosivo a manipular y del riesgo que pueda generar, teniendo en cuenta las circunstancias objetivas y subjetivas que en cada supuesto concurran.

El organizador de este tipo de actos, en los que se consume pólvora, se configura como un consumidor eventual de explosivos, que según el Reglamento de Explosivos vigente requiere de una autorización del Delegado del Gobierno (artículo 208.3). Por consiguiente, es titular de una autorización para la manipulación de explosivos, con lo que la necesidad de un seguro obligatorio de responsabilidad civil le era aplicable ya antes de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades aseguradoras y reaseguradoras, cuya disposición adicional segunda exige norma de rango legal para establecer aseguramientos obligatorios. No vulnera esta ley, en consecuencia, el que se continúe con la regulación del seguro obligatorio, especificando su cuantía.

En cuanto al procedimiento para obtener la autorización del acto de arcabucería, tal vez no sea necesario el informe previo del Área Funcional de Industria y Energía de la Subdelegación del Gobierno, sino que sea suficiente con el de la Intervención de Armas y Explosivos de la Guardia Civil, con objeto de no recargar en exceso el procedimiento. Si se estima necesario, la resolución autorizatoria se puede comunicar a esta Área Funcional, a la que en todo caso según el epígrafe 6.1 habrá de someterse con posterioridad "una solicitud de autorización o pedido de suministro". En definitiva, las cuestiones que se plantean giran en torno a la seguridad ciudadana en el uso de armas, que corresponde al Instituto Armado, y la relación de este tipo de actos con los explosivos no va más allá del uso de la pólvora, que se controla una vez obtenida la autorización.

Por lo demás, la mención al "itinerario", tanto en la solicitud como en la resolución autorizatoria, es una muestra de que la instrucción técnica complementaria no está ajustada a las recreaciones históricas. Si no se las va a excluir, conviene suprimir esta expresión.

Instrucción técnica complementaria número 26, epígrafe 4.2

Los participantes activos deberán ser mayores de edad, haber recibido la formación adecuada, según lo especificado en el apartado 5, y estar en posesión de un certificado de aptitudes psicofísicas expedido por un centro oficial, equivalente al necesario para la obtención de la licencia de armas; dicho certificado puede ser sustituido por la posesión de una licencia de armas en vigor.

En caso de que el participante activo vaya a actuar como tirador o disparador deberá:

- Cumplir con los requisitos exigidos por el Reglamento de Armas para la adquisición, tenencia y uso de las armas de avancarga (6ª.4). - Estar en posesión de la autorización especial de armas de avancarga en vigor, que contempla el Reglamento de Armas. - Si es el titular del arma que utilizará, deberá disponer y presentar a la entidad organizadora la documentación justificante del cumplimiento de los requisitos aplicables a las armas de avancarga empleadas, según lo dispuesto en el apartado 4.3 de esta ITC. - Si no es el titular del arma que utilizará, deberá disponer y presentar a la entidad organizadora la documentación referida en el punto anterior, junto con un documento de cesión temporal de armas o documento de alquiler válido, según lo dispuesto en el Reglamento de Armas. En todo caso, la Guardia Civil podrá comprobar el cumplimiento de las obligaciones anteriores.

En el primero de los requisitos, el paréntesis "(6ª.4)" sin duda hace referencia a la categoría general residual de armas de avancarga del artículo 3 del Reglamento de Armas, que las clasifica como de 6.ª categoría (punto 4), pero quizás debería decirse de modo expreso.

En general, el requisito mencionado es dudoso, pues "los requisitos exigidos por el Reglamento de Armas para la adquisición, tenencia y uso de las armas de avancarga" son, cabalmente, los que se listan en los requisitos siguientes, más la guía de pertenencia. La "adquisición" está fuera de lugar, pues utilizar un arma en un acto de arcabucería nada tiene que ver con adquirirla. Y la "tenencia y uso" se cubre con la autorización especial del artículo 107, letra c), del Reglamento de Armas, que se exige en el segundo requisito. Por tanto, el único documento no mencionado de modo expreso en la instrucción técnica complementaria, pero exigible, consiste en la guía de pertenencia, que también es necesaria para las armas de la categoría 6.ª (artículo 88 del Reglamento de Armas). Obviamente, la guía es necesaria para acreditar la titularidad, y, en caso de cesión temporal, ha de entregarse al cesionario (artículo 91 del Reglamento de Armas).

Por consiguiente, en vez de la genérica expresión "cumplir con los requisitos exigidos por el Reglamento de Armas para la adquisición, tenencia y uso de las armas de avancarga", se podría indicar como primer requisito "estar en posesión de la guía del arma". Los demás quedarían inalterados.

Instrucción técnica complementaria número 26, epígrafe 5, apartados 3 y 4

5.3.- Contenido mínimo de la formación

La formación para los participantes activos consistirá en un curso teórico de formación, que tendrá una duración mínima de 5 horas, e incluirá el siguiente programa formativo mínimo:

1.- Características de los elementos empleados en los actos de arcabucería. - Características generales de la pólvora negra. - Características de las cantimploras. - Funcionamiento de las armas de avancarga de uso permitido en el acto. - Correcta utilización de pólvora negra, cantimploras y armas de avancarga. - Riesgos derivados de la manipulación y utilización de pólvora negra y armas de avancarga. - Medidas de seguridad de la pólvora en el domicilio. - Condiciones de adquisición, alquiler, cesión, tenencia y uso de armas de avancarga.

2.- Acto de arcabucería: desarrollo y medidas de seguridad. - Delimitación de la ubicación o itinerarios de disparo - Inicio y fin de los actos de arcabucería. - Normas organizativas específicas. - Medidas de seguridad establecidas para el desarrollo de los actos. - Fallos e incidencias habituales durante el disparo y procedimiento de actuación ante ellos. - Medidas de prevención específicas y uso de Equipos de Protección Individual durante la celebración de los actos. - Procedimientos de actuación en caso de accidente.

3.- Procedimientos de adquisición, recepción, trasvase, almacenamiento, manipulación, eliminación y devolución de pólvora negra.

4.- Infracciones y régimen sancionador.

5.4.- Validez de la certificación.

La certificación expedida por el Ayuntamiento mantendrá su vigencia siempre y cuando no se modifiquen las condiciones y requisitos aplicables a la realización de los actos de arcabucería.

Esta certificación se considerará válida para la realización de actos de arcabucería realizados por otras entidades organizadoras siempre y cuando se mantengan las características de los mismos y sea aceptada como válida por otros Ayuntamientos.

Los Ayuntamientos podrán emitir esta certificación a aquellas personas que sin haber realizado la formación descrita en el apartado 5.3 acrediten una experiencia de al menos dos años en la participación de actos de arcabucería.

Hoy en día, para la obtención de la licencia para armas de caza se exige superar unas pruebas de capacitación. En efecto, el Reglamento de Armas, en su artículo 102, establece en sus dos últimos apartados:

2.- Sólo podrán obtener licencia para tenencia y uso de armas largas rayadas para caza mayor o para escopetas y armas asimiladas las personas que superen las pruebas de capacitación que determine el Ministerio del Interior sobre conocimiento de las armas, su cuidado y conservación y sobre habilidad para su manejo y utilización. En todo caso, se podrá exigir la acreditación del conocimiento del presente Reglamento.

3.- El indicado Ministerio podrá habilitar a las federaciones deportivas o a otras entidades titulares de polígonos, galerías, campos de tiro o armerías debidamente autorizados y que acrediten contar con personal y medios materiales adecuados para dedicarse a la enseñanza y ejercitación en las indicadas materias.

Estas pruebas se regulan por la Orden del Ministro del Interior de 18 de marzo de 1998, por la que se regulan las pruebas de capacitación para obtener determinadas licencias de armas y los requisitos para la habilitación de entidades dedicadas a la enseñanza correspondiente. Consiste en una prueba teórica y otra práctica.

El Consejo de Estado considera que se podría eximir de la formación mínima para participantes activos en actos de arcabucería a quienes dispusiesen de licencia de armas, tipo D (armas largas rayadas para caza mayor) o E (armas de las categorías 3ª y 7ª, 2 y 3) (artículo 96.4, letras d) y e), del Reglamento de Armas). Esta exención podría también comprender al personal con licencia de armas de tipo A, reservada a personal de las Fuerzas Armadas, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y del Servicio de Vigilancia Aduanera (artículo 96.3 del Reglamento de Armas), así como al personal con licencia de armas de tipo C, para personal de vigilancia y seguridad no comprendido en la licencia de tipo A (artículo 96.4.b) del mismo Reglamento).

Igualmente, el artículo 107.c) del Reglamento de Armas exige una autorización especial para armas de avancarga, que habilita para su uso "en campos, galerías o polígonos de tiro de concurso y terrenos cinegéticos", a cuyo efecto remite al artículo 101 (concesión por Delegados o Subdelegados del Gobierno con cinco años de validez). La instrucción técnica complementaria número 26 la exige para los tiradores o disparadores (epígrafe 4.2). Aunque este tipo de autorizaciones especiales no requiere de unas pruebas previas, sino una solicitud acompañada de cierta documentación, no tiene sentido obtenerlas si no se van a utilizar tales armas. Deberían coordinarse con la formación para participar en actos de arcabucería, al menos sirviendo para documentar la experiencia previa, que si es igual o superior a dos años puede lograr la exención.

Instrucción técnica complementaria número 31

Versa sobre los directores de fábricas de explosivos y más específicamente, sobre sus titulaciones universitarias. Si se acepta la observación realizada a propósito del artículo 43.1, estas titulaciones solo se exigirían al director técnico.

A lo largo de las páginas anteriores este Alto Cuerpo Consultivo ha analizado distintos aspectos del proyecto sometido a consulta. Se han formulado observaciones esenciales a los artículos 178, número 6, y 181.1.b), así como a los apartados 7.1, 7.2, 8.4 y 8.9 de la instrucción técnica complementaria número 8 y al párrafo sexto del epígrafe 3.1 de la especificación técnica número 8.01.

Las observaciones esenciales se refieren a uno de los tipos sancionadores por falta leve (el número 6 del artículo 178), que no se ajusta al principio de legalidad, a la atribución del carácter de autoridad pública a todo el personal de las Áreas Funcionales de Industria y Energía (artículo 181.1.b)), al principio de legalidad en materia de tasas, respecto de las que se mencionan para obtener o renovar o convalidar el carné de artillero o el de auxiliar de artillero (apartados 7.1, 7.2, 8.4 y 8.9 de la instrucción técnica complementaria número 8), y al desajuste entre el régimen de subsanación de solicitudes de la especificación técnica número 8.01 (párrafo sexto del epígrafe 3.1) y la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Tales observaciones habrán de ser acogidas si se desea hacer uso de la fórmula "de acuerdo con el Consejo de Estado".

Por lo demás, se han realizado otras observaciones que tal vez puedan mejorar algunos otros preceptos. De entre ellas, el Consejo de Estado quiere llamar la atención sobre las que considera de mayor relevancia, que son las que siguen:

- Las observaciones generales sobre coordinación del proyecto con la futura Ley sobre precursores de explosivos y con el Reglamento General de Normas Básicas sobre Seguridad Minera. - Las que se formulan sobre la entrada en vigor (disposición final cuarta). - La relativa a la dirección o dirección técnica de las fábricas de explosivos (artículo 43.1 e instrucción técnica complementaria número 31). - Las relativas a los horarios de apertura de los depósitos de explosivos y operaciones de transporte, así como a sus excepciones (artículos 87.7 y 147.5, instrucciones técnicas complementarias números 1, anexo VIII, y 11, epígrafes 1.2 y 1.3). - Las relativas a la documentación que ha de acompañar a las solicitudes de autorización como consumidores habituales de explosivos de ámbito nacional (letras c) y g) del artículo 119.5). - La relativa a la renovación del carné de artillero y a sus convalidaciones (instrucción técnica complementaria número 8, apartados 7.3 y 8.5 a 8.9). - La que se refiere al requerimiento de documentación complementaria en las solicitudes de autorización de entidades que desarrollen actividades formativas para la obtención del carné de artillero o de auxiliar de artillero (especificación técnica número 8.01, epígrafe 3.1). - Las relativas a la instrucción técnica complementaria número 26 (manifestaciones festivas con uso de armas de avancarga), con carácter general.

Por último, con un mero carácter lingüístico y gramatical, se incluyen a continuación algunas observaciones de redacción.

Observaciones de redacción

En todo el texto se hace un uso frecuente de la fórmula y/o, que puede ser sustituida por la conjunción disyuntiva "o". A título de ejemplo, en el artículo 4, definiciones 23 y 26, en el artículo 22.6, en el artículo 42, apartados 3 y 4, en el artículo 62.2, en el artículo 128.3.d), en el artículo 142.2, y en el artículo 145.3, línea 4. Lo mismo se aprecia en distintos lugares de las instrucciones técnicas complementarias.

En el preámbulo, apartado I, párrafo quinto, línea cuarta, tras "Miembros" falta la conjunción "y".

En el preámbulo, apartado I, párrafo último, línea primera, "Proyecto" ha de ir con minúscula. En el mismo lugar, en cuanto a "Real Decreto", en referencia al que se dicta, se puede optar por mayúsculas o minúsculas, pero observando siempre el mismo criterio (en el apartado II del preámbulo, párrafo primero, línea primera, va con minúscula).

En la disposición final cuarta, apartado 3, la palabra "Ministra" ha de ir en masculino, por referirse al órgano.

En el artículo 3.4, línea segunda, la conjunción "y" puede ser sustituida por una coma.

En el artículo 3.12, líneas tercera y cuarta, la expresión "explosivo a manipular" es un galicismo y puede ser sustituido por otra equivalente.

En el artículo 3.14, línea segunda, en vez de "afecten" resulta más correcto decir "se afecte".

En el artículo 21.4, la expresión "bien en su envase y/o embalaje" puede ser sustituida por "en su envase o embalaje".

En el artículo 45.4, la expresión "en relación a" puede sustituirse por "en relación con". En la segunda línea de este apartado se ha deslizado una errata "hacer" por "hace".

En el artículo 112.1, segundo párrafo, línea tercera, "derecho" ha de ir con mayúscula.

En el artículo 114.8, primera línea, la palabra "estado" ha de ir con mayúscula.

En el artículo 119.1, línea cuarta, la primera conjunción disyuntiva "o" puede sustituirse por una coma, tal y como figura en el artículo 119.2.

En el artículo 119.5, letra e), la expresión "procedimientos operativos o disposiciones internas a emplear" se puede sustituir por "procedimientos operativos o disposiciones internas que deberán ser empleados".

En el artículo 119.5, letra f), "Responsabilidad Civil" ha de ir en minúsculas.

En el artículo 120.1, primera línea, sobran las palabras "al mismo". En la última línea del párrafo primero, el verbo ("Indicando") no debe ir en gerundio sino en futuro ("Indicará").

En la instrucción técnica complementaria número 1, anexo II, A, protección física, epígrafe 3.2, donde dice "El portón y cualquier puerta integrada en el mismo, estará dotada de cerradura de seguridad", debe decir: "El portón, y cualquier puerta integrada en él, estarán dotados de cerradura de seguridad".

En la instrucción técnica complementaria número 1, anexo II, A, protección electrónica, epígrafe 1.3, línea primera, sobra "el mismo".

En la instrucción técnica complementaria número 1, anexo II, D, epígrafe 5.3, donde dice "Tanto la UPS como el grupo electrógeno, deberán de contar con las siguientes medidas de seguridad", debe decir: "Tanto la UPS como el grupo electrógeno deberán contar con las siguientes medidas de seguridad".

En la instrucción técnica complementaria número 1, anexo II, E, epígrafe 2.4, en la palabra "pondrán" se ha deslizado una errata (ha de ser "podrán").

En la instrucción técnica complementaria número 1, el anexo VIII se titula "Medidas de seguridad a establecer en las unidades móviles...". Resulta preferible la expresión "Medidas de seguridad [que se deberán establecer] en las unidades móviles...".

En la instrucción técnica complementaria número 1, anexo VIII, epígrafe 7, última línea, donde dice "medidas de seguridad a adoptar durante dicha estancia exterior", se puede decir "medidas de seguridad [que deberán adoptarse] durante dicha estancia exterior".

En la instrucción técnica complementaria número 6, apartado 1.1, segundo párrafo, segunda línea, "Consejo de Administración" ha de ir con minúsculas.

En la instrucción técnica complementaria número 8, apartado 3.3, línea segunda, "Disposición" ha de ir con minúscula.

En la instrucción técnica complementaria número 8, apartado 6.1, epígrafe 1, el inciso "proporcionar una formación práctica básica sobre el manejo y uso de explosivos y de los sistemas de iniciación" debe constituir un guion independiente, como los tres anteriores, suprimiendo el verbo "proporcionar".

En la instrucción técnica complementaria número 11, epígrafe 5.1, párrafo cuarto, "derecho" ha de ir con mayúscula.

En la instrucción técnica complementaria número 24, epígrafe 4, párrafo tercero, última línea, el texto "anexo IV, y en todo caso podrá generarse por medios electrónicos", puede sustituirse por "anexo IV. El acta podrá generarse por medios electrónicos".

El título de la instrucción técnica complementaria número 25 ("Datos obligatorios a consignar en la Autorización del pedido de suministro para la utilización de explosivos") emplea un galicismo, que puede ser reemplazado por una expresión más genuinamente española (por ejemplo, "Datos obligatorios de la autorización del pedido de suministro para la utilización de explosivos").

En la instrucción técnica complementaria número 26, en distintos puntos (por ejemplo, en el párrafo 3.7 y en el epígrafe 4.1, párrafo penúltimo), se observa el uso de singular y plural con una barra "/" (por ejemplo, "la persona/s responsable/s"). Resulta preferible utilizar el singular y, solo cuando sea imprescindible, añadir la conjunción disyuntiva "o" con el plural.

En la instrucción técnica complementaria número 26, epígrafe 3, párrafo antepenúltimo, línea primera, "Resolución" ha de ir con minúscula.

En la instrucción técnica complementaria número 26, epígrafe 4.1, segundo párrafo, línea segunda, "Responsabilidad Civil" ha de ir con minúsculas.

En la instrucción técnica complementaria número 26, epígrafe 6.1, párrafo de la letra b), "Organizador" ha de ir con minúscula.

En la instrucción técnica complementaria número 26, epígrafe 6.3, párrafo séptimo, línea primera, la expresión "la cantidad máxima a entregar" ha de ser sustituida por otra más correcta, como "la cantidad máxima que puede ser entregada".

Deben revisarse las comas del proyecto, pues en algunos lugares sobran (por ejemplo, en el artículo 3.4, línea segunda, tras "dependa"; en el artículo 3.13, línea tercera, tras "conllevará"; en el artículo 3.17, primer párrafo, tercera línea; en el artículo 5.1.h), segunda línea; en el artículo 6.1, primera línea; en el artículo 6.3, segunda línea, primera coma; en el artículo 46.20, línea segunda, tras "trabajo"; en el artículo 94.4, primera línea; en el artículo 111.4, línea cuarta, ambas comas; en el artículo 119.7; en el artículo 120.1, líneas segunda y tercera; en el artículo 122.1, primer párrafo, segunda línea, segunda coma; en el artículo 122.1, segundo párrafo, primera línea, segunda coma; en el artículo 125.2, primera línea; en el artículo 131.2, penúltima línea; en el artículo 145.4, penúltima línea; en el artículo 168.9, línea segunda, primera coma; en el artículo 188, tercera línea, primera y segunda comas; en el artículo 189.1, segundo párrafo, primera y quinta líneas; en la instrucción técnica complementaria número 1, epígrafe 2.3, tercera línea, tras "y"; en la instrucción técnica complementaria número 1, anexo II, D, epígrafe 1.3, primera línea; en la instrucción técnica complementaria número 1, anexo VIII, epígrafe 7, segunda línea, primera coma; en la instrucción técnica complementaria número 8, apartado 4.2, segundo párrafo, primera línea, ambas comas; en la instrucción técnica complementaria número 8, apartado 9, línea tercera; en la instrucción técnica complementaria número 8, apartado 10, línea tercera; en la instrucción técnica complementaria número 8, apartado 11, primer párrafo, primera línea, primera coma; en la instrucción técnica complementaria número 8, apartado 11, línea tercera; en la especificación técnica número 8.01, epígrafe 3.2, último párrafo, primera línea; en la instrucción técnica complementaria número 11, epígrafe 4.2, primer párrafo, penúltima línea; en la instrucción técnica complementaria número 11, epígrafe 6, primera línea; en la instrucción técnica complementaria número 24, epígrafe 4, línea primera y segunda coma de la línea segunda; en la instrucción técnica complementaria número 23, epígrafe 4, párrafo tercero, línea segunda; en la instrucción técnica complementaria número 24, epígrafe 4, último párrafo, segunda línea; en la instrucción técnica complementaria número 34, apartado 1, párrafo primero, segunda línea, tras "tal"; y en la instrucción técnica complementaria número 34, apartado 1, segundo párrafo, tercera línea).

En otros lugares faltan comas (por ejemplo, en el artículo 3.2, primer párrafo, línea segunda, tras "Ciudadana"; en el artículo 3.11, línea primera, tras "indefinida"; en el artículo 3.13, línea tercera, tras "Agenda Digital"; en el artículo 6.6, última línea, tras "Minas"; en el artículo 43.1, segundo párrafo, tercera línea, tras "taller"; en el artículo 44.1, línea tercera, el inciso "en particular" ha de ir entre comas; en el artículo 45.2, línea tercera, tras "existentes"; en el artículo 45.7, primera línea, tras "Autoprotección"; en el artículo 118, letra a), tras "habituales" y letra b), tras "eventuales"; en el artículo 145.4, primera línea, tras "conformidad"; en la instrucción técnica complementaria número 8, apartado 11, primera línea, tras "que"; y en la instrucción técnica complementaria número 11, epígrafe 6, primera línea, tras "presentarán").

En otros lugares la coma puede ser sustituida por un punto y coma (artículo 120.1.f), primera coma, instrucción técnica complementaria número 8, epígrafe 3.3, primera coma).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas con carácter esencial en el cuerpo de este dictamen, y consideradas las restantes, puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Explosivos."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de enero de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ENERGÍA, TURISMO Y AGENDA DIGITAL.