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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de marzo de 2017, , emitió, por unanimi- dad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en respuesta a la consulta formulada, ha procedido a examinar el expediente relativo al Reglamento por el que se regula la práctica del buceo profesional en la Ciudad de Ceuta.

De sus antecedentes resulta:

Primero. El proyecto de reglamento

El proyecto fue aprobado por el Consejo de Gobierno el día 22 de julio de 2016 (folios 91 a 55 del expediente -que está foliado en orden inverso-), y se sometió después a información pública mediante anuncio publicado en el Boletín Oficial de la Ciudad de Ceuta del día 29 (página 4.481).

Consta de dieciocho artículos (no divididos en capítulos), tres disposiciones transitorias, cinco disposiciones adicionales, dos disposiciones finales y dos anexos.

En el preámbulo se expone que el objeto del proyectado texto es regular las condiciones de ejercicio de actividades subacuáticas de carácter profesional y las condiciones para la realización del curso de buceador profesional de pequeña profundidad, así como el régimen de realización de cursos.

Se dice que las incuestionables condiciones naturales de Ceuta y su inmejorable situación marítima obligan a mantener y fomentar la protección del medio ambiente acuático, lo que debe traducirse en una regulación respetuosa con ello, completa, coherente, transparente y próxima a los ciudadanos, lo que comienza precisamente con la regulación del buceo profesional, a fin de procurar una titulación consolidada, ágil y solvente de aquellos ciudadanos que deseen hacer de las actividades subacuáticas su profesión.

El artículo 1 trata sobre el ámbito y objeto del texto: establece las titulaciones profesionales y los certificados necesarios para el ejercicio del buceo profesional en Ceuta, los requisitos para su obtención y las atribuciones que cada titulación conlleva.

Se regulan, asimismo, las condiciones para impartir la formación destinada a obtener esos títulos, dejándose fuera de la norma las actividades profesionales de buceo relativas a la enseñanza de buceo deportivo/recreativo y del buceo científico, que, según se anuncia, se regularán por sus respectivos reglamentos.

El artículo 2 define el buceo profesional como la actividad laboral desarrollada en un medio hiperbárico o subacuático, tanto en apnea como con el auxilio de equipos de circuito cerrado, semicerrado o abierto, autónomos o por suministro de aire exterior, que permitan la respiración.

El artículo 3 dispone que para el buceo profesional se exige estar en posesión de título adecuado, que se acreditará mediante el carné de buceador profesional y la libreta de actividades subacuáticas, cuyo otorgamiento corresponderá a la Consejería competente de Ceuta. Se exige tener al menos dieciocho años de edad y las aptitudes necesarias.

El artículo 4 establece que los títulos previstos en esta norma tendrán validez en Ceuta además de la que el ordenamiento jurídico les otorgue.

El artículo 5 establece las siguientes titulaciones profesionales: certificado de iniciación al buceo profesional, buceador profesional de pequeña profundidad o de segunda categoría de clase restringido, buceador profesional de media profundidad o de segunda clase, buceador profesional de gran profundidad de intervención o de primera clase de intervención, buceador profesional de gran profundidad de saturación o de primera clase de saturación, e instructor de buceo profesional.

Se prevén además certificados de jefe de equipo de buceo profesional, operador de cámara hiperbárica y piloto de mini-submarinos telecomandados desde la superficie (ROV -remote operated vehicle-).

Añade la norma que los títulos son de automática aplicación y vigencia para el buceo deportivo y recreativo de acuerdo con el régimen de equivalencias que se establezca reglamentariamente.

Los artículos 6 a 15 regulan sucesivamente los requisitos y competencias que corresponden a cada uno de los mencionados títulos y certificados.

El artículo 16 dispone que para la impartición de los cursos destinados a la obtención de los títulos será necesaria una autorización como escuela de buceo profesional -su otorgamiento corresponderá a la Consejería competente-; el silencio, en plazo de dos meses, respecto a las solicitudes se considerará negativo.

El artículo 17 crea el registro de títulos y centros de formación de buceo profesional.

El artículo 18 establece que la Consejería competente sobre la materia podrá constituir la Comisión Técnica del Buceo de la Ciudad de Ceuta, órgano paritario en el que habrá representantes de los sectores afectados y cuya función será la de supervisar la formación, convalidaciones y homologaciones, así como la realización de estudios y el asesoramiento técnico.

La disposición transitoria primera mantiene el valor de los títulos, tarjetas o libros que actualmente habiliten para el ejercicio del buceo profesional; cuando se produzca su caducidad, la renovación se someterá a la presente norma.

La disposición transitoria segunda establece que los cursos de buceo profesional impartidos en Ceuta por el Instituto Nacional de Empleo podrán homologarse -previa solicitud-, si la Consejería competente constata una formación adecuada.

La disposición transitoria tercera -en relación con la disposición adicional primera- trata sobre la homologación automática por la Consejería de los cursos de buceo profesional impartidos por la Ciudad de Ceuta, a través del Instituto Andaluz de Buceo, a los funcionarios del Servicio de Incendios y Salvamento.

La disposición adicional primera establece que, previos acuerdos con las comunidades autónomas, se podrán reconocer mutuamente sus respectivos títulos. Las tarjetas y libretas de buceo valdrán en Ceuta si se produce reciprocidad con la correspondiente comunidad autónoma. En cuanto a la convalidación de titulaciones militares y policiales, lo decidirá la Consejería previo análisis de la formación cursada y la experiencia de cada solicitante.

La disposición adicional segunda establece que para ejercer actividades subacuáticas profesionales, además del título o certificado correspondiente, se deberá disponer de un diario de buceo profesional que expedirá la Consejería correspondiente de Ceuta, en el que constarán los datos, titulaciones, especialidades y los reconocimientos médicos periódicos a los que se someta de su titular, así como las renovaciones de los cursos de apoyo vital y primeros auxilios. El diario recogerá, asimismo, las actividades realizadas por el profesional correspondiente.

La disposición adicional tercera establece que periódicamente se publicarán en el Boletín Oficial de la Ciudad de Ceuta las formaciones universitarias a las que se reconocerán efectos profesionales.

La disposición adicional cuarta dice que este reglamento no se aplica al buceo militar ni policial.

La disposición adicional quinta dispone que por el procedimiento correspondiente se establecerán las tasas que proceda cobrar en relación con las autorizaciones y licencias previstas en este reglamento.

La disposición final primera faculta a la Consejería de Ceuta que tenga competencias sobre la materia para dictar las normas de desarrollo que sean necesarias.

La disposición final segunda establece que este reglamento entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Ciudad de Ceuta.

El anexo I trata sobre los modelos de las tarjetas y de las libretas.

Y el anexo II regula los medios materiales, personal y enseñanzas mínimas con que debe contarse para impartir enseñanzas destinadas a la obtención de los títulos de buceo profesional y especialidades subacuáticas.

Segundo. Contenido del expediente

1.- Obra en las actuaciones un primer texto del reglamento, que fue sometido a información pública mediante anuncio insertado en el Boletín Oficial de la Ciudad de Ceuta el día 17 de junio de 2016 y que, tras ello, fue aprobado como anteproyecto (con la inclusión de la disposición transitoria tercera a la que antes se ha hecho referencia -que no obraba en el texto inicial-) en sesión del Consejo de Gobierno de 22 de julio de 2016.

2.- Con carácter previo a ese texto solo constan emitidos dos informes del Técnico de Administración General de la Ciudad, el primero de 19 de abril de 2016 (que tiene la conformidad de la Secretaría General), en el que se expone que Ceuta tiene competencia para regular la materia de que se trata y en el que se explica cuál es el procedimiento que debe seguirse hasta la final aprobación de esta norma, y el segundo, de 18 de julio de 2016, en el que se reitera lo dicho sobre la tramitación a seguir y en el que se propone la aprobación del texto como anteproyecto.

En este segundo informe se dice que presentaron alegaciones el Sindicato UGT y diversos funcionarios del Servicio de Extinción y Salvamento, con contenido idéntico, proponiéndose su estimación en el sentido de agregar la disposición transitoria tercera ya antes referida.

3.- La aprobación por el Consejo de Gobierno de Ceuta el día 22 de julio de 2016 se hizo sin tener en cuenta que antes o el mismo día se habían presentado otras dos alegaciones:

- Una de la ANEBP (Asociación Nacional de Empresas de Buceo Profesional) de 20 de julio de 2016.

Se dice en ella que, pese a ser la única asociación de buceo profesional existente en España, no ha sido informada del proyecto ni invitada a participar en su elaboración. También se expone que en este momento la Dirección General de la Marina Mercante está trabajando en la sustitución de la Orden de 14 de octubre de 1997, por lo que, al igual que han hecho las comunidades autónomas, antes de aprobarse el texto proyectado debería esperarse a la aprobación de la nueva norma estatal.

Llama la atención sobre el hecho de que no se hace referencia en el proyecto ni a la obligatoriedad de respetar la normativa de prevención de riesgos laborales ni a los convenios colectivos existentes, que contienen reglas sobre seguridad, equipos y formación que van más allá de la regulación contenida en dicho proyecto.

- La otra, de Centrosub Trabajos Subacuáticos de Ceuta (22 de julio de 2016). Propone modificaciones puntuales en el artículo 14, añadir un nuevo artículo para establecer la obligatoriedad de contar con, al menos, un médico especialista en medicina subacuática o hiperbárica -cosa que se considera muy importante dado el tipo de actividad de que se trata-, y adicionar un precepto en el que se establezca que la Ciudad de Ceuta se reserva el derecho a aceptar, convalidar o autorizar las titulaciones existentes o que puedan existir. Efectúa asimismo observaciones diversas sobre el proyectado anexo II.

4.- El texto aprobado el 22 de julio de 2016, al que se ha hecho referencia en el antecedente primero, fue sometido a nuevo plazo de información pública, por treinta días, mediante anuncio publicado en la página web y en el Boletín Oficial de la Ciudad de Ceuta de 29 de julio de 2016. A su vez, se dio traslado del mismo a los grupos políticos representados en la Asamblea de Ceuta a fin de que pudieran presentar enmiendas.

5.- En ese trámite presentaron alegaciones:

* D. ...... (1 de agosto de 2016). Considera que la Ciudad de Ceuta no puede establecer que el jefe de equipo de buceo deba tener título de buceador profesional de media profundidad, ya que la Orden estatal de 14 de octubre de 1997 dice que deberá tener la titulación adecuada a la operación que se vaya a desarrollar. Añade que la propia Orden deja totalmente aclarados aspectos del buceo profesional que no pueden modificarse en el reglamento proyectado: corrientes, topografía, pecios, paso de animales marinos protegidos, cables telefónicos, emisores, etc.

* Y el Grupo Parlamentario Socialista (25 de agosto de 2016). Considera, respecto al artículo 18, que debe establecerse que en la Comisión Técnica del Buceo deberá haber un facultativo especializado en medicina hiperbárica, y que dicha Comisión se reunirá al menos una vez al año.

6.- Con fecha 9 de noviembre de 2016, el Técnico de Administración General de la Ciudad de Ceuta emitió informe de respuesta a las alegaciones presentadas en la primera o en la segunda fase. Considera que deben rechazarse todas y cada una de ellas salvo la presentada por Centrosub Trabajos Subacuáticos en cuanto a la sustitución del término "reconversión" por "recompresión".

Sobre la alegación del Grupo Socialista, considera que será una posterior norma la que regulará el funcionamiento y composición de la Comisión Técnica del Buceo, y que será en ese momento cuando se precise su composición así como la periodicidad de sus reuniones.

Respecto a la alegación de D. ...... , se dice que la norma estatal de 1997 no es detallada y que Ceuta tiene competencias para regular la materia de acuerdo con el Real Decreto 34/1999, de 15 de enero, sobre traspaso de funciones y servicios a la misma en materia de enseñanzas náutico-deportivas, subacuático-deportivas y buceo profesional.

- En respuesta a las alegaciones de la Asociación Nacional de Empresas de Buceo Profesional, se aduce que ha podido participar en la elaboración de la norma porque el texto ha sido sometido en dos ocasiones a información pública. En cuanto a lo alegado sobre los convenios colectivos del sector, se dice que no vinculan a la normativa que regule la materia. Y en cuanto a que el Ministerio está en proceso de revisión de la Orden de 14 de octubre de 1997, se dice que Ceuta va a regular la cuestión conforme a sus competencias, y que cualquier cambio posterior en las normas estatales será aplicable según en ellas se disponga.

- Finalmente, sobre las restantes alegaciones presentadas por Centrosub Trabajos Subacuáticos de Ceuta, se considera que no procede establecer la obligatoriedad de contar con, al menos, un médico especialista en medicina subacuática o hiperbárica, exigencia que se contemplará al regular el curso homologado para la capacitación. Se considera que deben además rechazarse las demás propuestas de modificaciones puntuales del texto. Y en cuanto a la pretendida adición de dos nuevos artículos, se dice que excede de las medidas de seguridad establecidas en la Orden de 14 de octubre de 1997 el exigir un médico de medicina hiperbárica, y que Ceuta no tiene competencia para regular el ejercicio profesional de la medicina.

Y, en tal estado de tramitación del expediente, se ha remitido el mismo a este Consejo con solicitud de dictamen.

PRIMERO.- TRAMITACIÓN DEL EXPEDIENTE

El procedimiento de aprobación de reglamentos por la Ciudad de Ceuta se regula en los artículos 79 y siguientes del Reglamento de la Asamblea de la Ciudad de Ceuta (aprobado por Acuerdo Plenario de 25 de enero de 1996). Según el artículo 80.1 se tramitarán conforme a ello "todas las normas reglamentarias que apruebe el Pleno de la Asamblea", independientemente de su alcance material, y con las excepciones que se establecen.

El artículo 80.2 de dicho Reglamento dispone que la iniciación del procedimiento comenzará con la elaboración de un anteproyecto por la Consejería competente, y que deberán informar los servicios de la Consejería y la Secretaría General de la Asamblea, debiendo seguidamente oírse a los sectores afectados, pudiendo entonces aprobarse como proyecto por el Consejo de Gobierno; el texto así aprobado se someterá a trámite de información pública y de alegaciones de los grupos políticos con representación en la Asamblea; la propuesta final que, tras ello, adopte el Consejo de Gobierno, será sometida a dictamen de este Consejo de Estado (si procediere) antes de que la Asamblea decida sobre la aprobación final como reglamento.

Partiendo de ello, y pasando al análisis concreto de la tramitación seguida en este expediente, cabe hacer las siguientes consideraciones.

1.- En cuanto a la audiencia a los sectores afectados (lo que es además un imperativo derivado del artículo 105 de la Constitución), no se cumple con ese trámite subsumiéndolo en la fase de información pública, sino que es necesario emplazar personalmente a las entidades más directamente afectadas por la norma proyectada.

En este caso, ello tiene especial relevancia en cuanto a la única asociación de buceo profesional existente en España (Asociación Nacional de Empresas de Buceo Profesional) y en cuanto, al menos, a la Federación Española de Actividades Subacuáticas, aparte de que existe una Federación de Ceuta. Respecto de aquella, se dice que ha podido alegar, y lo ha hecho, en el trámite de información pública.

Siendo ello cierto en cuanto a dicha asociación, no sucede lo mismo con las federaciones citadas, debiendo en todo caso observarse que las entidades más afectadas de los sectores a regular deben ser, como se ha dicho, emplazadas personalmente para que puedan alegar, lo que es diferente a permitirles que lo hagan en el trámite de información pública general que se siga.

2.- En segundo lugar, en el expediente no se han justificado suficientemente las razones y los efectos que tendrá la proyectada norma, pues no existe memoria de análisis de alternativas y de impacto normativo de tipo alguno, dándose la circunstancia de que Ceuta no se somete a la legislación autonómica (como supletoria a la que sí se someten otros municipios) al no insertarse en el territorio de comunidad autónoma alguna.

Es siempre necesario que en la elaboración de normas exista una memoria que explique y justifique el alcance y los motivos que amparan la misma así como sus previstas consecuencias.

Tal exigencia deriva directamente de los artículos 9.3 (sobre interdicción de la arbitrariedad), 103 (sobre sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho) y 106 (sobre sometimiento de la potestad reglamentaria a los fines que la justifican).

Cabe a este respecto destacar el alcance que la jurisprudencia otorga a las memorias de las normas reglamentarias. Como ha destacado el Tribunal Supremo, su finalidad es la de "motivar la necesidad y oportunidad de la norma, suministrar información relevante a la propia Administración y a sus destinatarios y facilitar, en su caso, el necesario control del ejercicio de la actividad" (Sentencia de 12 de diciembre de 2016, Rec. 903/2014). Esta afirmación del Alto Tribunal tiene una lógica consecuencia, que es la de que puedan declararse nulas las normas reglamentarias "no solo en los casos en que carezcan por completo de análisis económico y presupuestario, sino también en aquellos otros en los que el que acompaña a la decisión de que se trate resulta ser de todo punto insuficiente de manera que no permita a la Memoria cumplir la importante finalidad que, a tenor de la normativa vigente, le es propia...".

A partir de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, que ha reformado el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 24 de noviembre, del Gobierno, ha quedado reforzada la pertinencia de elaborar "con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo" de acuerdo con las precisiones de tal precepto y, a falta de otra norma que dé cumplimiento a ello, del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio.

Y ha quedado reforzada porque la disposición final tercera de esa Ley 40/2015, que es la que, entre otros, ha modificado el citado artículo 26 de la Ley 50/1997, se ha dictado "al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre las bases [del] régimen jurídico de las Administraciones Públicas, así como al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.13.ª, relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y del artículo 149.1.14.ª, relativo a la Hacienda Pública general". Así lo dice la disposición final decimocuarta, apartado 1 de aquella ley.

La memoria es, por tanto, un requisito general que es también aplicable a Ceuta aunque sus normas no hacen referencia alguna a ella.

El mencionado artículo 26.3 de la Ley 50/1997 exige que la "Memoria del Análisis de Impacto Normativo", aparte de otras cuestiones que sean relevantes, analice: a) la oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, con justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar regulación alguna; b) el contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma; c) el análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias; d) el impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias, y que incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea; e) la identificación de las cargas administrativas que conlleva la propuesta, con cuantificación del coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas -con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas-; f) el impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto; y g) un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública.

Una norma como la proyectada no puede, por tanto, aprobarse sin la elaboración de la correspondiente memoria.

SEGUNDO.- TEXTO QUE SE SOMETE A DICTAMEN

El texto a que se refiere este dictamen no es el que obra a folios 172 a 140 -como se dice en el índice del expediente remitido-, sino el que obra a folios 91 a 55.

Falta, por cierto, en ese texto la disposición transitoria tercera, que, según se dice, es producto de la aceptación de una alegación presentada. Los proyectos sobre los que concretamente se soliciten los dictámenes deberán incorporarse debidamente redactados en su texto final sobre el que deba emitirse el dictamen.

En este caso no se ha hecho así, pues, además de lo expuesto, falta incorporar alguna modificación adicional que asimismo se dice haber aceptado, en concreto en el artículo 14.4 (sustitución de la palabra "reconversión" por "recompresión").

TERCERO.- ASPECTOS PREVIOS A TENER EN CUENTA

Para comprender el alcance del proyecto sometido a consulta es conveniente clarificar una serie de conceptos jurídicos sobre titulaciones y profesiones.

I.- Profesión

Hay que empezar por distinguir entre ejercicio profesional y no profesional de actividades. Es profesional el ejercicio de una actividad cuando esta es susceptible de ser medio de obtención de ingresos. No lo es en cambio en otro caso, por ejemplo cuando la actividad se desarrolla por motivo de ocio o recreo.

Las actividades profesionales pueden, a su vez, estar o no reservadas a quienes tengan un determinado título (académico o profesional, como se expondrá seguidamente), determinante de haber alcanzado una determinada cualificación. Si existe esa reserva, la profesión será titulada.

Independientemente de ello, unas y otras actividades (es decir, tanto las profesionales como las que no lo son) pueden estar sometidas a reglas que regulen su ejercicio, incluidas reglas que constriñan la posibilidad de ese ejercicio a la acreditación de una determinada capacidad personal para su desarrollo, sin que se esté por ello ante títulos - académicos o profesionales- propiamente dichos. Es el caso, por ejemplo, de la conducción de vehículos, de la caza, de la pesca, para los que existen reglas diversas que determinan su ejercicio y que incluso restringen la posibilidad de desarrollarlas a la acreditación de una determinada capacitación personal que se reconocerá mediante la correspondiente autorización o licencia, a la que puede llamarse, y de hecho a veces se le llama, título o titulación, pero que nada tiene que ver con el título propiamente dicho exigible en su caso para el ejercicio profesional-.

Cuando una actividad se somete a una regulación de ejercicio, se podrá hablar de actividad regulada. Y si es una actividad profesional, podrá hablarse de profesión regulada, cosa que no necesariamente tiene que coincidir con profesión titulada, pues para esta lo que hace falta es que el ejercicio profesional esté restringido, reservado a quien tenga el correspondiente título académico o profesional.

En ocasiones, el ejercicio profesional de una actividad requiere de una capacitación adicional, o de una titulación académica o profesional añadida, a la capacitación que se exige en general para el desarrollo -no profesional- de esa misma actividad. Otras veces, en cambio, ello no sucede, sino que la misma capacitación exigida para el desarrollo de una actividad es la que se requiere cuando esa actividad de desarrolla profesionalmente; por ejemplo, para conducir vehículos de motor se exige tener la correspondiente licencia de conducción, y nada adicional se exige, al menos hoy en día, si la conducción se va a desarrollar profesionalmente, de modo que el conductor profesional de, por ejemplo, un autocar, no necesita sino de la licencia de conducción correspondiente a ese vehículo, exactamente la misma que se le exige a quien quiera conducirlo de forma no profesional.

Queda en manos del legislador (bajo un amplio margen de decisión) aprobar las normas aplicables a las actividades y a su ejercicio -profesional o no-, de forma que el régimen puede ser muy variado: existencia o no de títulos profesionales o académicos, exigencia o no de disponer de esos títulos para el ejercicio de una profesión (en el primer caso se tratará de una profesión titulada), exigencia o no de determinada capacitación (que no de título en sentido estricto) para desarrollar una actividad -sea o no profesionalmente-, y establecimiento o no de determinadas reglas para el ejercicio de las actividades, sean o no profesionales.

II.- Títulos

Existen títulos de muy distinta tipología, debiendo, de entrada, distinguirse entre aquellos que son fruto de una formación académica (reglada, es decir, docente, o sea, integrante del sistema educativo) y aquellos otros con los que no sucede tal cosa.

Es decir, que hay dos grandes tipos de títulos, los académicos/docentes (que pueden ser docente/profesionales) y los profesionales puros.

Partiendo de ello, cabe efectuar la siguiente subclasificación:

1.- Títulos académicos/docentes, o sea, procedentes de una formación académica reglada (obtenidos dentro del sistema educativo reglado)

1.1.- Títulos que habilitan para el ejercicio de una profesión (es decir, que haya una reserva profesional, de modo que el ejercicio requiera de la titulación previa correspondiente)

Hay que tener en cuenta que una profesión puede restringirse a un solo título o a varios, de modo que podrán ejercerla quienes tengan alguno de los títulos a los que la reserva alcance.

Los títulos de educación superior muchas veces tienen ese efecto: graduados, ingenieros, arquitectos, médicos.

1.2.- Títulos que son necesarios -pero no suficientes- para el ejercicio de una profesión

En ocasiones, para el ejercicio de una profesión no basta con el título académico, sino que hay además que cumplir otra exigencia adicional consistente en acreditar una determinada capacitación -en principio de orden práctico-.

Es el caso del ejercicio de la abogacía y de la procura, para lo que no basta hoy en día (tras la Ley 34/2006, de 30 de octubre -sí antes-) con el título académico correspondiente, sino que es necesario acreditar además una determinada capacitación mediante la superación de una prueba, y obtener tras ella el correspondiente título, que no es académico, sino solo profesional (a lo que no es óbice que las universidades puedan preparar a los futuros profesionales e incluso realizar y valorar las pruebas).

1.3.- Títulos que no son necesarios para el ejercicio de una profesión

Es decir, que la profesión podrá ejercerse sin necesidad de disponer de esos títulos, aunque estos existan.

Ello puede, en principio, tener lugar por dos motivos:

* porque esas titulaciones no alcancen un nivel que se considere suficientemente elevado como para acreditar capacidad para ejercer una profesión, o porque obedezcan a una formación no pensada para respaldar el ejercicio de una profesión. Es el caso de los títulos de enseñanza primaria, secundaria o de bachiller, cuyo alcance es, por tanto, solo académico,

* o porque, sencillamente, para el ejercicio de la profesión de que se trate no se requiera disponer de un determinado título obtenido en el ámbito del sistema educativo, aunque este exista; o sea, porque el legislador no haya reservado la profesión a determinados titulados, es decir, porque la profesión no sea titulada.

Hoy en día hay muchos títulos académicos (por ejemplo, graduaciones universitarias) que no se exigen sin embargo para el ejercicio de una profesión, lo que es muy habitual que suceda con títulos modernos, por ejemplo, en materia medioambiental, informática, etc.

1.4.- Títulos docentes de "formación profesional" (es decir, que son fruto de una formación educativa reglada -académicos en ese sentido- pero que son consecuencia de la parte de ese sistema destinado a la llamada "formación profesional"), que son necesarios para el ejercicio de una profesión

Son títulos académicos, y así los ha calificado el Tribunal Constitucional, por ejemplo en la Sentencia 194/2012, de 31 de octubre. Se refieren a ellos los artículos 39 y siguientes de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, que distingue, dentro de la educación reglada, entre formación profesional básica, de grado medio y superior.

Los títulos a los que aquí se hace referencia son los obtenidos tras superarse las exigencias establecidas para la formación profesional reglada superior, y siempre que, se insiste, la legislación exija esa titulación para permitir el ejercicio de la profesión correspondiente.

Dentro de la libertad bajo la que el legislador puede desenvolverse nada impide que para el ejercicio de una profesión, además de exigirse un título de este tipo, se exija también acreditar una determinada capacitación adicional (de modo similar a lo antes expuesto sobre el ejercicio de la abogacía).

1.5.- Y títulos docentes de "formación profesional", que no son necesarios para el ejercicio de una profesión.

Esto podría suceder, bien porque los títulos de formación reglada profesional no alcanzaran el nivel mínimo exigido (en principio, títulos de formación profesional "inicial"), bien porque la legislación exigiera disponer de un determinado título profesional (es decir, que no sea fruto de la formación académica reglada) para poder ejercer una profesión, bien, sencillamente, como es lo habitual, porque el legislador no haya querido que la profesión en cuestión sea titulada, es decir, no haya querido hacer una reserva de ejercicio a determinados titulados de este tipo (o sea, que por más que existan títulos docentes de formación profesional, la profesión pueda ejercerse sin necesidad de ellos).

2.- Títulos profesionales

Como ya se dijo, se trata de títulos que se obtienen fuera del sistema educativo reglado

Estos títulos, según decida el legislador, pueden ser o no necesarios para el ejercicio de una profesión. En efecto, el legislador puede incluso reservar el ejercicio de una determinada profesión a titulados que lo sean a consecuencia de una formación externa al sistema académico reglado.

Puede tratarse de títulos puramente profesionales (como es el de abogado) -que se encuadran, al igual que los académicos antes analizados, en el artículo 149.1.30ª de la Constitución, sobre títulos académicos y profesionales- o de títulos que entran dentro del ámbito de las relaciones laborales, como son los que conforman las que han venido a llamarse formación ocupacional y formación continua -encuadrables en el artículo 149.1.7ª de la Constitución, sobre legislación laboral-.

Los primeros se someten a su correspondiente legislación propia, ajena al sistema educativo (especialidades sanitarias, por ejemplo), a lo que no es óbice que las instituciones educativas, por ejemplo universidades, puedan colaborar o intervenir en esa formación, lo que no convierte los títulos en académicos.

En cambio, la formación ocupacional tiene por objeto acreditar la capacitación dentro del ámbito laboral y se regula hoy en el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo (artículo 40, relativo al llamado "sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral").

En cuanto a la formación continua, es la destinada a mantener la capacitación o conocimientos de las personas a lo largo de su vida laboral, y no se integra tampoco en la legislación educativa, sino, fundamentalmente, en el ámbito laboral: artículos 4.2.b) y 23 del Estatuto de los Trabajadores, Ley 30/2015, de 9 de septiembre -por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral-, y Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo.

Estos sistemas dan generalmente lugar a la obtención de certificados de profesionalidad más que de verdaderos títulos.

En relación con el ámbito del empleo público, con sustento en el artículo 149.1.18ª de la Constitución, sobre régimen estatutario de los funcionarios, se habla de "títulos" -se suele en efecto emplear ese concepto- que habilitan a una persona para ejercer determinada actividad como funcionario. Se trata así, por ejemplo, del título de Inspector de Hacienda. Pero se trata de títulos ajenos por completo tanto a los académicos como a los profesionales a los que se refiere el artículo 149.1.30ª de la Constitución.

III.- Profesiones tituladas y reguladas

1.- Tituladas

Como ya se ha anticipado, y de su propia denominación se deduce, una profesión titulada es aquella para cuyo ejercicio se exige estar en posesión de un determinado título, es decir, que habrá profesión titulada cuando exista reserva de su ejercicio a determinados titulados.

Lo normal es que cuando se establece esa reserva, esta se produzca en favor de títulos que sean fruto del sistema educativo (el genuino sistema académico o el de formación profesional reglada al que antes se ha hecho referencia). A su vez, en general la reserva solo se producirá respecto de títulos académicos superiores (en el sentido estricto del término académico; en concreto, graduados, ingenieros, arquitectos y médicos).

Pero nada impide que la legislación pueda articular un esquema legal diferente y decida, por ejemplo, reservar el ejercicio de una profesión a quien tenga un título ajeno al sistema educativo. Es el caso de los abogados (llamando título de abogado al que acredita para ejercer la profesión conforme al régimen establecido en la Ley 34/2006).

En ocasiones, el Tribunal Constitucional ha entendido (acaso tomando en cuenta más la realidad del régimen vigente que las posibilidades de futuro que el legislador pueda establecer, que podrían ser diferentes) que existe profesión titulada cuando el ejercicio profesional requiere la posesión de un título superior o universitario (Sentencias 42/1986, de 10 de abril, 83/1984, de 24 de julio, 111/2012, de 24 de mayo, y 201/2013, de 5 de diciembre). En cambio, en la Sentencia 154/2005, de 9 de junio, consideró que son profesiones tituladas aquellas para cuyo ejercicio se exige titulación (sin más precisión). La propia Sentencia 201/2013 se refiere a titulación, y cita incluso los títulos de Graduado Escolar y Bachiller (que no son títulos que den lugar por sí mismos a una profesión titulada), aunque también habla de títulos universitarios acreditativos de la completa superación de un plan de estudios que habilite para el ejercicio profesional.

Más ajustada parece la Sentencia 31/2010, de 28 de junio, en cuyo fundamento 71 se dice que las profesiones tituladas son aquellas cuyo ejercicio se condiciona a la posesión del correspondiente título -sea académico o profesional-.

Y el tema parece que se clarificó definitivamente en la Sentencia 170/2014, de 23 de octubre, relativa al ejercicio de la abogacía y de la procura, a la que seguidamente se hará referencia.

2.- Reguladas

En cuanto a las profesiones reguladas, como ya se ha dicho, suponen la existencia de una regulación para su ejercicio (que, aunque es posible, no tiene necesariamente que corresponderse con la exigencia de una titulación, pues en general se regulan las actividades mismas).

Lo normal es que las profesiones tituladas estén también reguladas en su ejercicio, y hay además profesiones reguladas que no son tituladas, es decir, cuyo ejercicio está normado pero para el que no se exige una titulación; de hecho, la regulación del ejercicio de actividades (incluso cuando no se desarrollan profesionalmente) es algo habitual en nuestro ordenamiento jurídico.

IV.- Sistema de cualificaciones profesionales

Por imperativo de la legislación de la Unión Europea, la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, regula en España el llamado sistema de cualificaciones; ha sido desarrollada por el Real Decreto 1128/2003, de 5 de septiembre.

Se trata con ello de clasificar cada profesión (y la familia en la que se inserta) por niveles de cualificación, todo ello bajo los criterios establecidos en la propia norma y conforme a criterios de competencia profesional para que formen a su titular. Se compone de ese modo el llamado Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, que sirve para conocer el nivel de formación profesional de cada titulado (en forma organizada en módulos formativos), siendo su finalidad la de facilitar el carácter integrado y la adecuación entre la formación profesional y el mercado laboral, así como la formación a lo largo de la vida, la movilidad de los trabajadores y la unidad del mercado laboral.

A tal efecto se prevén cuatro niveles (del 1 al 4), según la capacitación exigida para alcanzar cada uno de ellos.

Corresponde al Gobierno, previa consulta al Consejo General de la Formación Profesional, aprobar y actualizar las cualificaciones que proceda incluir en el Catálogo.

Tal sistema conforma una regulación ajena a la de las profesiones tituladas y reguladas, aunque se cruce o relacione con ella. No se pretende con el catálogo regular profesiones ni establecer títulos, sino simplemente informar de la capacitación alcanzada con cada formación, de modo que en el ámbito de la Unión Europea se pueda disponer de una información homogeneizada en el mercado laboral.

V.- Competencias en materia de titulaciones

La Constitución reserva al Estado la competencia exclusiva para la "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales" (artículo 149.1.30ª, primera parte).

El Tribunal Constitucional ha entendido -en sentencias antes citadas- que la competencia sobre profesiones tituladas corresponde al Estado (bien es verdad que, como antes se dijo, inicialmente no fue muy preciso a la hora de determinar qué es exactamente una profesión titulada).

La transcrita previsión del artículo 149.1.30ª de la Constitución cita clara y expresamente tanto a los títulos "académicos" como a los "profesionales", y es visto que los títulos profesionales pueden o no ser fruto de una formación reglada (educativa); a su vez, pueden ser o no necesarios para el ejercicio de una profesión.

Pero, conforme al citado precepto constitucional, el establecimiento de todo título, sea académico (en sentido estricto) o profesional (docente o no), así como la reserva de ejercicio de una profesión a determinados titulados (cualquiera que sea el tipo de título), son materias de competencia estatal.

Como ha dicho el Tribunal Constitucional en Sentencias 20/1988, de 18 de febrero, 194/1998, de 1 de octubre, 162/2013, de 26 de septiembre, o 170/2014 (antes citada), corresponde asimismo al Estado determinar si es o no exigible la incorporación a un colegio para el ejercicio de una profesión.

Cosa distinta es que las comunidades autónomas puedan asumir determinadas competencias sobre la materia, por ejemplo, para desarrollar los curricula básicos de esos títulos previamente aprobados por el Estado, conforme a los artículos 6 y 39.6 de la Ley Orgánica 2/2006, de Educación. El artículo 6 bis.6 de esa norma dice que los títulos serán homologados por el Estado y expedidos por las Administraciones educativas, y el artículo 39.6 dispone que el Gobierno deberá consultar a las comunidades autónomas antes de establecer las titulaciones correspondientes a los estudios de formación profesional y los aspectos básicos del currículo de cada una de ellas. En consecuencia, las comunidades autónomas desarrollan los curricula básicos aprobados por el Estado.

Hay que tener en cuenta a este respecto que, como el Tribunal Constitucional ha dicho en varias sentencias (por ejemplo, en la nº 25/2013, de 31 de enero), el artículo 149.1.30ª de la Constitución tiene dos partes, por un lado la relativa a títulos académicos y profesionales (cuya competencia total corresponde al Estado) y, por otro, la relativa al "desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia", parte esta para la que el Estado solo tiene competencia para dictar "normas básicas". Y no es sencillo separar claramente ambas partes.

En las Sentencias del Tribunal Constitucional 111/2012 (antes citada), 184/2012, de 17 de octubre, y 201/2013 (también citada ya), se dijo que el Estado es competente para establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, que deben tener el mismo valor en toda España, y que corresponde también al Estado fijar la formación mínima exigible, su contenido y la forma de acreditar los conocimientos correspondientes, sin que ello pueda extenderse hasta la totalidad de los aspectos relacionados con la evaluación de los conocimientos y capacidades.

Dijo concretamente esta última sentencia, recordando lo ya señalado en las Sentencias 42/1981, de 22 de diciembre y 122/1989, de 6 de julio, que la competencia estatal "comprende la de establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad ex: Graduado Escolar, Bachiller, Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la especialidad correspondiente, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Doctor), así como comprende también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado". En el mismo sentido, Sentencias 214/2012, de 14 de noviembre y 24/2013, de 31 de enero.

A su vez, por ejemplo, en las Sentencias 122/1989, de 6 de julio, 84/2012, de 18 de abril, 184/2012, 214/2012, y 26/2016, de 18 de febrero, el Tribunal Constitucional recuerda que estas competencias estatales son plenas, es decir, que no se limitan a los aspectos básicos (a diferencia de la competencia general para desarrollar el artículo 27 de la Constitución, que sí es básica de acuerdo con lo establecido en la segunda parte del artículo 149.1.30ª de la Constitución).

Las comunidades autónomas solo tienen competencias ejecutivas sobre tales cuestiones, como recordó el Tribunal, por ejemplo, en sus Sentencias 31/2010 (ya citada), y 89/2013, de 22 de abril.

Por tanto, la creación de títulos (académicos o profesionales) es competencia del Estado, y, más aún, corresponde al Estado la reserva de una profesión a una determinada titulación (esto último lo ha dicho claramente el Tribunal Constitucional en sus ya mencionadas Sentencias 122/1989, de 6 de julio, y 111/2012: "corresponde al legislador estatal, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos en la vida social, determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del art. 149.1.30 de la Constitución, es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva). Y en la antes citada Sentencia 170/2014 dijo: "el art. 149.1.30 CE, en el inciso primero, se refiere tanto a títulos académicos como a los profesionales, y en ambos casos reserva al Estado toda la función normativa. No tiene ninguna incidencia en la doctrina constitucional establecida en relación con el primer inciso del art. 149.1.30 CE que el título académico conlleve en sí mismo una habilitación para ejercer una determina profesión o que para el ejercicio de una profesión titulada se precise, además de un título académico, un título profesional que habilite para su ejercicio, como ocurre con el supuesto ahora enjuiciado".

Verdad es que al Estado corresponde regular las profesiones tituladas, pero su competencia va más allá, pues alcanza a los títulos profesionales y académicos incluso si detrás de ellos no hay una profesión titulada, es decir, si no se reserva el ejercicio a la posesión de un título.

El Tribunal Constitucional ya lo dijo así en su antes citada Sentencia 214/2012, y lo ha aclarado en sus Sentencias 170/2014 (ya citada), y 193/2014, de 20 de noviembre, que enjuiciaron la validez de la Ley 34/2006 y su reglamento de desarrollo (sobre el ejercicio de la abogacía y la procura); en la última de ellas se dijo: "No es posible apreciar en esta regulación ninguna extralimitación competencial, al resultar aplicable lo que determinamos en la STC 170/2014, que, reiterando doctrina anterior, ha señalado que "el art. 149.1.30 CE, en el inciso primero, se refiere tanto a títulos académicos como a los profesionales, y en ambos casos reserva al Estado toda la función normativa" [FJ 4 a)]". Téngase en cuenta que dicha Ley 34/2006 trata sobre titulaciones genuinamente profesionales, o sea, de las que se han clasificado antes en el apartado II.2) de este dictamen; lo dijo esa misma Sentencia 170/2014 al afirmar que en esa ley el legislador ha creado dos títulos profesionales, el de abogado y el de procurador.

Los títulos que quedan fuera del artículo 149.1.30ª de la Constitución son los que corresponden al ámbito genuinamente laboral (los de formación ocupacional y continua), pues estos entran en el ámbito del artículo 149.1.7ª de la propia Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la "legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas". Así lo dijo el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 1/2011, de 14 de febrero, 111/2012 -ya citada-, en concreto en sus fundamentos 3 y siguientes, donde incluso recordó que también podrían ser aplicables los artículos 149.1.18ª - cuando se refiere al régimen estatutario de los funcionarios públicos; antes se habló del título de Inspector de Hacienda- y 149.1.16ª -sobre sanidad-, en cuanto a la formación continua de determinadas profesiones sanitarias, y 194/2012 (también antes citada).

Y, aunque en ocasiones pueden suscitarse dudas a la hora de deslindar las distintas figuras, tampoco son títulos aquellas autorizaciones o licencias habilitantes para ejercer determinadas actividades, licencias que, en ocasiones, requieren acreditar previamente la capacidad personal necesaria para realizarlas (permiso de conducción, por ejemplo).

Por lo que se refiere a las competencias sobre el sistema integrado de cualificaciones profesionales, la ya citada Sentencia del Tribunal Constitucional 111/2012, de 24 de mayo, dijo que corresponden a las comunidades autónomas ciertas competencias ejecutivas si las tienen asumidas -ejecución de la legislación laboral-). Tal posición fue reiterada en otros fallos (Sentencias 176/2014, de 3 de noviembre, y 61/2015, de 18 de marzo).

CUARTO.- CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO

1.- Como se deduce de lo expuesto, las actividades subacuáticas, como sucede con otras muchas actividades, se someten a un triple régimen legal:

Por una parte, a la legislación sectorial que resulte aplicable, sobre todo en función del lugar en el que esa actividad se vaya a llevar a cabo y de su incidencia general, por ejemplo, en relación con el medio ambiente.

Por otra, a la legislación que tenga por objeto tratar específicamente la forma en que se desarrollará esa actividad, sobre todo por motivos de sanidad y seguridad (normas sobre capacitación técnica para llevarla a cabo, espacios de tiempo entre inmersiones, equipos a utilizar, disponibilidad de asistencia sanitaria cercana, etc.).

Y, en tercer lugar, a la legislación relativa a la titulación en su caso exigible cuando la actividad pretenda desarrollarse profesionalmente.

2.- El proyecto sometido a consulta no incide sobre el primero de esos tres aspectos, que está sometido a las variadas normas sectoriales que sean del caso, algunas directa o específicamente afectantes a las actividades subacuáticas. Existen así, por ejemplo el Decreto 361/2003, de 22 de diciembre, de Andalucía -sobre pesca en aguas interiores-, los Decretos de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears 62/2016, de 7 de octubre, 41/2015, de 22 de mayo, o 40/2003, de 25 de abril -sobre actividades subacuáticas en zonas de reserva marina o protegidas-, el Decreto 81/2016, de 27 de julio, y la Orden de 4 de junio de 2014, de Murcia -sobre determinadas reservas marinas-, la Orden de 23 de junio de 2003, de Canarias -sobre cierta reserva marina-, etc.

El proyecto sí trata, en cambio, sobre el segundo aspecto (forma en que se desarrollarán profesionalmente las actividades subacuáticas) y sobre el tercero (titulación en su caso exigible para el ejercicio profesional).

3.- Pues bien, hay que observar ante todo que el proyecto entra a regular materias que son de competencia del Estado a tenor del artículo 149.1.30ª de la Constitución.

En efecto, el artículo 1 del proyecto empieza por decir que su objeto es establecer las titulaciones profesionales y los certificados necesarios para el ejercicio del buceo profesional en Ceuta, los requisitos para su obtención y las atribuciones que cada titulación conlleva, así como las condiciones para impartir la formación destinada a obtener esos títulos.

El texto proyectado entra, así, en cuestiones que suplantan claramente las competencias del Estado, pues parte de definir (artículo 2) qué es y qué no es buceo profesional -en términos no coincidentes con la normativa estatal-, y determina cuál es la edad mínima para el buceo profesional (artículo 3).

A ello se añade todo un régimen normativo sobre títulos profesionales y su alcance para el ejercicio de las actividades subacuáticas.

Hay además que tener en cuenta que el Estado ha elaborado normas sobre el tema (en todo caso necesitadas de una actualización y complementación que clarifique la materia).

4.- En concreto, las normas (vigentes) que el Estado tiene dictadas sobre las actividades subacuáticas son las siguientes:

- Decreto 2055/1969, de 25 de septiembre, de Presidencia de Gobierno. Estableció definiciones y reglas generales para el ejercicio de actividades subacuáticas y, además, reguló los títulos necesarios para realizarlas; en especial, por lo que aquí interesa, los títulos profesionales.

Se trata, no obstante, de una norma que está superada en parte por lo establecido en otras posteriores, sobre todo en cuanto a los títulos que en ella se crearon, que han sido sustituidos por otros, como seguidamente se expondrá.

Distinguió específicamente tres tipos de títulos, los deportivos, los profesionales y los militares. Los primeros capacitaban para realizar actividades deportivas -sean o no en competición-, los segundos para realizar actividades deportivas y laborales, y los terceros para las mismas actividades que los títulos profesionales y, además, dentro del ámbito militar, para las que se correspondan a la titulación concreta de que se trate.

Concretamente, los títulos profesionales a que esa norma se refería eran los de buzo instructor, buzo de gran profundidad, buzo de pequeña profundidad, buceador instructor, buceador de primera clase y buceador de segunda clase.

- Orden de la Presidencia del Gobierno de 20 de abril de 1973, por la que se aprobó el Reglamento para el Ejercicio de Actividades Subacuáticas en las Aguas Marítimas e Interiores (esta norma se dictó en desarrollo del citado Decreto 2055/1969).

- Orden Ministerial de Fomento de 14 de octubre de 1997 (modificada por O. M. de 20 de julio de 2000) que aprobó normas de seguridad para el ejercicio de actividades subacuáticas, estableció una regulación detallada sobre la cuestión (parte de ella afectante específicamente al buceo profesional), trató sobre programas de enseñanza para la obtención de títulos y reguló el llamado "buceo científico", que definió como "toda aquella inmersión en el medio hiperbárico derivada de una actividad de investigación científica"; este tipo de buceo quedó sometido a las normas de seguridad del buceo deportivo-recreativo salvo en caso de inmersiones superiores a 55 metros o desarrollado por personal no perteneciente al equipo científico, en que se aplicará el régimen del buceo profesional.

Ahora bien, en la actualidad, y en cuanto a títulos (profesionales) para el ejercicio de las actividades subacuáticas, existen dos tipos:

a) Desde el prisma de las enseñanzas deportivas (profesorado y organización y ejecución de las actividades deportivas subacuáticas)

- El Real Decreto 1363/2007, de 24 de octubre, por el que se establece la ordenación general de las enseñanzas deportivas de régimen especial -es por tanto una norma no imitada al buceo, sino referida al deporte en general-, regula los títulos docentes (de enseñanza reglada) deportivos, que son de grado medio y de grado superior.

Prevé que estos títulos corresponderán a un determinado perfil profesional, es decir, que se describirán las competencias para las que son útiles (artículo 6): "Los ciclos de enseñanza deportiva responderán a un determinado perfil profesional, que quedará definido en la norma que desarrolle cada título de enseñanza deportiva (...) A los efectos de este real decreto, el perfil profesional se define como las competencias y funciones características que configuran un conjunto coherente desde el punto de vista del sistema deportivo". También se establecerá su correspondiente inclusión en el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, y se prevé que se establecerán convalidaciones entre estas enseñanzas deportivas y las profesionales.

Es decir, que son títulos que van más allá de la mera acreditación de capacidad para el ejercicio de actividades deportivas, adentrándose en el ejercicio profesional de esas actividades (docencia para el ejercicio de las actividades subacuáticas deportivas), que podrán realizar esos titulados, llamados "deportivos".

- El Real Decreto 932/2010, de 23 de julio, reguló concretamente las titulaciones correspondientes al ejercicio de actividades deportivas subacuáticas, estableciendo que son idóneas para el desarrollo de ciertas actividades profesionales, en concreto en el ámbito de la enseñanza o en la organización y ejecución de las actividades deportivas subacuáticas.

Contempla al efecto los que denomina títulos de "técnico deportivo en buceo deportivo con escafandra autónoma", que se someten a dos ciclos, el llamado "ciclo inicial de grado medio" y el llamado "ciclo final de grado medio".

Dice el artículo 1 de esta norma que la misma no constituye regulación de profesión titulada (queriendo significar que las actividades subacuáticas a las que la misma se refiere no se reservan solo a dichos titulados, pues lo cierto es que forman parte de las "enseñanzas deportivas del sistema educativo", como expresamente se dice en la propia norma).

Se añade que estos títulos son adecuados para realizar concretamente actividades de guía en inmersiones de buceo deportivo, monitor de "bautismos" de buceo, buceo de apoyo y seguridad en cursos de formación de buceadores y en competiciones de deportes subacuáticos, ejercer como auxiliar de coordinación de actividades en clubes y centros de buceo, actuar como instructor de buceo, como coordinador de actividades de centro turístico de buceo o como jefe de estudios de escuela de buceo.

Con relación a ese Real Decreto 932/2010 cabe asimismo mencionar la Sentencia nº 548/2013, de 12 de julio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears, que estimó en parte el recurso interpuesto contra el Decreto 77/2012, de 21 de septiembre, de dicha comunidad autónoma. Tal sentencia consideró que los títulos obtenidos al amparo del antes citado Decreto estatal 2055/1969 no debían obviarse por la Comunidad Autónoma en la medida en que la disposición adicional cuarta del Real Decreto 932/2010 preveía su posible convalidación por los nuevos, lo que se desarrolló por Resolución del Consejo Superior de Deportes de 9 de julio de 2012 (Boletín Oficial del Estado de 1 de agosto de 2012, páginas 55024 y siguientes).

Dijo asimismo tal sentencia que solo el Estado podía proceder a reconocer las equivalencias entre los títulos.

b) Desde el punto de vista de la formación y titulación profesional para el ejercicio de las actividades subacuáticas (buceo profesional general)

- El Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio, establece la ordenación general de las enseñanzas de formación profesional del sistema educativo, y distingue entre los módulos profesionales específicos de los programas de cualificación profesional inicial, los ciclos formativos de grado medio, los ciclos formativos de grado superior y los cursos de especialización.

- A su amparo, el Real Decreto 1073/2012, de 13 de julio (desarrollado por Orden ECD/79/2013, de 23 de enero), regula el título de Técnico en Operaciones Subacuáticas e Hiperbáricas, que es un título de grado medio de formación profesional docente (reglada); dicho título sustituyó al título de Técnico en Buceo a Media Profundidad previsto en los Reales Decretos 727/1994, de 22 de abril, y 750/1994, de 22 de abril. Algunas comunidades autónomas han desarrollado su currículo detallado (País Vasco -mediante Decreto 166/2014, de 29 de julio-, Andalucía - mediante Orden de Educación de 24 de octubre de 2014- y Galicia - mediante Decreto 198/2013, de 27 de diciembre-). Cabe añadir que, al amparo de la legislación educativa de 1990, en concreto, de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, General del Sistema Educativo, se habían establecido determinados módulos profesionales en los ciclos de formación profesional en materia de actividades subacuáticas previstos en ella: inmersión a media profundidad, reparaciones a flote y reflotamientos, procedimientos de corte y soldadura subacuáticos, trabajos subacuáticos de obras hidráulicas y con explosivos, y formación en centro de trabajo del título de Técnico en Buceo de Media Profundidad.

Dispone el artículo 7 del citado Real Decreto 1073/2012: "Las personas que obtienen este título ejercen su actividad en empresas públicas o privadas dedicadas al buceo profesional y a todo tipo de trabajos en ambientes subacuáticos e hiperbáricos marítimos y subterráneos, patroneando embarcaciones en aguas interiores y próximas a la costa y en aquellas otras que dispongan entre sus servicios de la recompresión terapéutica o pruebas de estanqueidad de equipos bajo presión".

No se establece, sin embargo, la reserva de estas actividades a quienes dispongan precisamente de ese título (es decir, que no se está ante una profesión titulada), aunque menciona, sin completar las posibilidades, una variedad de actividades profesionales a realizar por los titulados, como las de jefe de equipo de buceo profesional en inmersiones a intervención hasta la presión y profundidad máxima que permitan las normas de seguridad vigente, buceador profesional de apoyo en inmersiones a intervención hasta la presión y profundidad máxima que permitan las normas de seguridad vigente (en trabajos de acuicultura, de voladura subacuática, de alta mar como apoyo a los buceadores profesionales de gran profundidad a saturación, de arqueología subacuática, de muestreo e investigación biológica, de filmación y fotografía submarina, de colaboración excepcional con cuerpos de seguridad del Estado, etc.), operador especialista en instalaciones y plantas hiperbáricas, operador especialista en cámaras hiperbáricas, buceador profesional especialista en reparaciones a flote y reflotamientos, buceador profesional especialista en construcción y obra hidráulica, etc.

Cabe únicamente añadir que, desde el punto de vista de la formación ocupacional, el Real Decreto 988/2013, de 13 de diciembre, establece certificados de profesionalidad de la "familia profesional Marítimo-Pesquera", concretamente, en su Anexo I se refiere al de "Actividades subacuáticas para instalaciones acuícolas y recolección de recursos" (nivel 1 del Catálogo de Cualificaciones), para intervenciones hiperbáricas de hasta 4 atmósferas, mantenimiento de poblaciones en instalaciones acuícolas sumergidas y recolección de recursos subacuáticos. La formación estará a cargo, como regla general, de personas que tengan certificado de profesionalidad de "Formador ocupacional o del certificado de profesionalidad de docencia de la formación profesional para el empleo" (artículo 5).

5.- Pues bien, como ya se anticipó, el proyecto entra de pleno en materias que son de competencia del Estado: procede a crear títulos profesionales, a establecer su régimen y a regular la formación exigible para obtenerlos así como qué actividades se pueden desarrollar con ellos.

Ello contraviene la competencia estatal a que se refiere el artículo 149.1.30ª de la Constitución, que alcanza, como ya se dijo, al establecimiento de los títulos en sus distintas modalidades, así como la de homologar aquellos que no sean directamente expedidos por el Estado, y, más aún, a la posibilidad de reservar determinada actividad profesional a quienes estén en posesión de un título.

Así, el artículo 1 del proyecto señala que su objeto es "establecer las titulaciones profesionales y los certificados necesarios para el ejercicio del buceo profesional (...) sus competencias, los requisitos para su obtención y las atribuciones que cada titulación conlleva. De igual forma se establecen las condiciones para impartir la formación necesaria para la obtención de dichos títulos".

Define asimismo qué es "buceo profesional" (artículo 2), exige tener algún título de los previstos en el propio proyecto para el ejercicio de esa profesión (artículos 3 y 4), concreta qué títulos exactamente se crean (artículo 5), describe los requisitos y competencias de cada uno de ellos (artículo 6 a 15), regula quién, debidamente autorizado, podrá actuar como centro de formación o escuela de buceo para la obtención de dichos títulos (artículo 16), y crea el registro de títulos de centros de formación de buceo profesional de Ceuta (artículo 17).

El exceso competencial es, para el caso de Ceuta, completo o prácticamente completo.

No corresponde aquí entrar en si ha habido exceso competencial en ciertas normas aprobadas por algunas comunidades autónomas sobre buceo, fundamentalmente amparadas en traspasos de competencias hechos a ellas en materia de buceo profesional y deportivo. Existen, en efecto, normas autonómicas sobre esta materia, en concreto: Decreto 28/2002, de 29 de enero (Andalucía), Decreto 10/2011, de 25 de febrero -desarrollado por Orden 5/2012, de 10 de septiembre (La Rioja), Decreto 54/2012, de 22 de mayo (Cataluña), Decreto 73/2002, de 6 de junio (Asturias), Decreto 152/1998, de 15 de mayo -desarrollado por Orden de 23 de abril de 1999 y por Resolución de 29 de abril de 2010- (Galicia), Decreto 149/2004, de 8 de junio (Aragón), Decreto 88/2008, de 29 de abril (Islas Canarias), y Orden GAN/21/1997, de 12 de abril (Cantabria). Existen, además, algunas normas autonómicas adicionales sobre buceo deportivo.

6.- El exceso competencial en que incurre el proyecto es más claro si cabe habida cuenta de que la Ciudad de Ceuta no tiene competencias que puedan esgrimirse para regular los títulos y el ejercicio profesional de las actividades subacuáticas.

Así, el Estatuto de la Ciudad de Ceuta (aprobado por Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo) establece que esta tendrá competencias para la "promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio" (artículo 31.1.17ª). En materia de enseñanza, el artículo 23 se limita a decir: "En el marco de la programación general de la enseñanza, la ciudad de Ceuta propondrá a la Administración del Estado las peculiaridades docentes a impartir en los centros atendiendo a las necesidades que se estimen prioritarias para la comunidad ceutí".

Por su parte, el Real Decreto 34/1999, de 15 de enero, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a dicha ciudad, que aprobó el Acuerdo de la correspondiente Comisión Mixta de Transferencias, sobre transferencias de la Administración del Estado "en materia de enseñanzas náutico-deportivas, subacuático-deportivas y buceo profesional", dice concretamente lo que sigue en el apartado B.1 de su anexo:

"1. La Ciudad de Ceuta, para el ámbito de su territorio, asume las funciones y servicios de la Administración del Estado correspondientes a la autorización de las escuelas para las enseñanzas de vela, motonáutica y navegación de recreo, y las correspondientes a la autorización y apertura de centros y a la realización y control de exámenes para el acceso a titulaciones deportivas subacuáticas, así como la expedición de títulos deportivos que habiliten para el ejercicio de todas estas actividades.

Asimismo, llevará a cabo la realización y control de los exámenes para el acceso a las titulaciones para el gobierno de las embarcaciones de recreo. El ejercicio de estas funciones se realizará de conformidad con los criterios establecidos con carácter general para la normativa estatal en cuanto al contenido de los programas, tipos de titulación y forma de realización de las pruebas.

2. La Ciudad de Ceuta, para el ámbito de su territorio, asume las funciones y servicios de la Administración del Estado correspondientes a la autorización y apertura de centros que quieran impartir enseñanzas de buceo profesional, la realización y control de exámenes para el acceso a titulaciones de buceo profesional, así como la expedición de títulos o tarjetas de identidad profesional que habiliten para el ejercicio de ese tipo de buceo".

Por todas las razones expuestas, no cabe informar favorablemente el proyecto, que, como se ha dicho, se adentra sustancialmente en la creación y regulación de los títulos profesionales de buceo y en lo que puede hacerse o no hacerse con ellos, lo que no solo supone invadir competencias estatales previstas en el ya citado artículo 149.1.30ª de la Constitución -como ya se dijo-, sino exceder también de los señalados títulos competenciales concretos que en el proyecto se esgrimen.

Cierto que alguna pequeña parte del proyecto podría amparar previsiones sueltas contenidas en el proyecto (sobre autorización de centros y realización de exámenes). Pero no dejan de ser previsiones concretas insertas en un texto que, en su conjunto, excede ampliamente de las competencias de Ceuta y que no puede, como tal, ser informado favorablemente.

No es óbice a lo anterior el que la regulación estatal de esta materia -más allá incluso de los títulos profesionales de buceo- deba ser objeto de una regulación actualizada, completa y sistemática por parte del Estado.

Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que no procede aprobar el proyectado reglamento por el que se regula la práctica del buceo profesional en la Ciudad de Ceuta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 30 de marzo de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA CIUDAD DE CEUTA.