Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de febrero de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha 21 de enero de 2015 (con registro de entrada el día 3 de febrero siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por el Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre.

De los antecedentes remitidos resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta se inicia con un preámbulo que destaca el objetivo perseguido con la modificación prevista del Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre: adaptar el tipo de interés para el cálculo de la provisión de seguros de vida recogido en el artículo 33, apartados 1.a).1º y 1.b).1º, del citado Reglamento al nuevo régimen de Solvencia II regulado en la Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio.

En particular, se incrementa el tipo de interés máximo original en el 50 por ciento de la diferencia entre el tipo de interés publicado por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones para el ejercicio anterior al ejercicio en el que resulte de aplicación y el tipo de interés que resulte de la curva euroswap en el punto de la curva 11 años a 31 de diciembre del ejercicio anterior al ejercicio en el que resulte de aplicación. Se ha elegido la referencia de la curva 11 años por ser la duración media de las carteras de vida. A partir del ejercicio 2016, será de aplicación la nueva metodología de cálculo que establece Solvencia II y que se transpondrá a nuestro ordenamiento jurídico.

La parte dispositiva del proyecto aparece integrada por un artículo único y dos disposiciones finales.

El artículo único da nueva redacción a los apartados 1.a).1º y 1.b).1º del artículo 33 ("Tipo de interés aplicable para el cálculo de la provisión de seguros de vida") del Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados.

Se establecen los siguientes límites para el tipo de interés aplicable para el cálculo de la provisión de seguros de vida:

- En relación con el primero de los límites entre los que se puede optar en los seguros expresados en euros (apartado a).1º), se mantiene que dicho límite será "el 60 por 100 de los tipos de interés medios del último trimestre del ejercicio anterior al ejercicio en el que resulte de aplicación de los empréstitos materializados en bonos y obligaciones del Estado", pero la modificación propuesta incrementa este límite "en el 50 por ciento de la diferencia entre el tipo de interés publicado por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones para el ejercicio anterior al ejercicio en el que resulte de aplicación y el tipo de interés que resulte de la curva euroswap en el punto de la curva 11 años a 31 de diciembre del ejercicio anterior al ejercicio en el que resulte de aplicación". Además, se introduce la cautela de que "el cálculo anterior no podrá exceder del 60 por 100 de los tipos de interés medios del último trimestre del ejercicio anterior al que resulte de aplicación de los empréstitos materializados en bonos y obligaciones del Estado a veinte o más años".

- En relación con el primero de los límites entre los que se puede optar en el caso de los seguros expresados en moneda distinta al euro (apartado b).1º), se mantiene que dicho límite será "el 60 por 100 de los tipos de interés medios del último trimestre del ejercicio anterior al ejercicio en el que resulte de aplicación de los empréstitos materializados en bonos y obligaciones del respectivo Estado", pero la modificación propuesta incrementa este límite "en el 50 por ciento de la diferencia entre el tipo de interés publicado por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones para el ejercicio anterior al ejercicio en el que resulte de aplicación y el tipo de interés que resulte de la curva euroswap en el punto de la curva 11 años a 31 de diciembre del ejercicio anterior al ejercicio en el que resulte de aplicación". Además, se introduce la cautela de que "el cálculo anterior no podrá exceder del 60 por 100 de los tipos de interés medios del último trimestre del ejercicio anterior al que resulte de aplicación de los empréstitos materializados en bonos y obligaciones del Estado a veinte o más años".

- En ambos casos, la publicación por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones del tipo de interés resultante de la aplicación del criterio anterior deberá hacerse en su página web (en la redacción vigente no se precisa el lugar de publicación, pero sí que ésta habrá de realizarse anualmente; además, solo está prevista para el supuesto de seguros expresados en euros).

El texto proyectado incluye dos disposiciones finales referidas, respectivamente, al título competencial (artículo 149.1.11ª y 13ª de la Constitución) y a la entrada en vigor (el 1 de enero de 2015).

SEGUNDO. Contenido del expediente

A) Además de las sucesivas versiones del proyecto de Real Decreto sometido a consulta (incluida su versión definitiva), consta en el expediente la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, en la que se examinan brevemente la oportunidad, la base normativa y el contenido del proyecto, y que dedica su último apartado al análisis de impactos.

En particular, cabe mencionar las consideraciones que realiza la memoria acerca del impacto económico general de la medida proyectada, con la que se trata de verificar la adecuación a las previsiones europeas de la regulación sobre el tipo de interés para el cálculo de la previsión de seguros de vida, buscando "evitar que las entidades aseguradoras tengan que hacer un esfuerzo desmedido para la dotación de sus provisiones de seguros de vida en el ejercicio 2015, que podrían querer trasladar a los consumidores vía, por ejemplo, mayores primas" y, al mismo tiempo, que las entidades puedan "revertir ese exceso de provisiones en forma de mayores beneficios y no trasladando la mejora de las condiciones a los consumidores".

Y en cuanto a los efectos en la competencia en el mercado, afirma que "en relación con los países de nuestro entorno, con los que a partir del 1 de enero de 2016 se aplicará una legislación común, se evita, en parte, el agravio comparativo. Por el sistema de cálculo de la tasa de descuento en otros países, el esfuerzo de adaptación se realizará a partir del 2016 y de forma progresiva por el periodo transitorio que se concede".

Asimismo, se ha elaborado una nota justificativa de la urgencia con que se formula la presente consulta.

B) El Real Decreto proyectado ha sido informado por la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones en la sesión celebrada el 14 de noviembre de 2014. Se han recibido observaciones de los vocales representantes de Unión Española de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras (UNESPA), del Instituto de Actuarios Españoles y del Consejo General de Colegios de Mediadores de Seguros.

En líneas generales, el proyecto ha merecido una valoración positiva, sin perjuicio de que se hayan formulado diversas observaciones referidas, en su mayoría, al ámbito temporal de aplicación de la medida proyectada y al incremento previsto en el tipo de interés.

Obra en el expediente el informe elaborado por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, en el que se examinan las observaciones formuladas y se justifica su incorporación al proyecto o su rechazo.

C) Consta en el expediente la conformidad de las siguientes dependencias del Ministerio de Economía y Competitividad: Secretaría de Estado de Comercio, Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, y Subsecretaría.

También ha informado favorablemente el proyecto la Abogacía del Estado en la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (10 de diciembre de 2014), sin formular observación alguna.

D) Por último, integra el expediente el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad (13 de enero de 2015). En este informe se formulan diversas observaciones sobre el alcance de la medida proyectada, que en versiones anteriores del proyecto se configuraba como una disposición de naturaleza transitoria, y sobre el alcance temporal de la norma, que inicialmente se refería exclusivamente al ejercicio 2015.

Ambos aspectos de la regulación proyectada se han revisado en la línea indicada por la Secretaría General Técnica, tal y como se expone en la nota explicativa elaborada por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, que se acompaña de una "nota adicional explicativa sobre el encaje de la reforma en la Directiva Solvencia I".

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por el Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por el artículo 22.2 y 3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. El dictamen se solicita con carácter urgente con arreglo a lo prevenido en el artículo 19 de la mencionada Ley Orgánica.

II. Tramitación del expediente

Respecto de la tramitación del proyecto y en el marco de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se han atendido las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

Efectivamente, constan en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la memoria que lo acompaña, así como los informes de los diversos órganos administrativos que han participado en su tramitación. Asimismo, ha informado el proyecto la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones.

III. Habilitación y rango de la norma

El primer párrafo de la disposición final segunda del texto refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, establece que:

"Corresponde al Gobierno, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, y previa audiencia de la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones, desarrollar esta ley en las materias que se atribuyen expresamente a la potestad reglamentaria, así como, en general, en todas aquellas susceptibles de desarrollo reglamentario en que sea preciso para su correcta ejecución, mediante la aprobación de su reglamento y las modificaciones ulteriores de este que sean necesarias".

En consecuencia, existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada y su rango -Real Decreto- es el adecuado en la medida en que, además, viene a modificar otra disposición de igual rango normativo.

IV. Consideraciones

A) Marco normativo europeo

Como destaca el dictamen 940/2011, de 7 de julio, relativo al anteproyecto de Ley de Supervisión de los Seguros Privados, la Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II) ha puesto el acento, junto a la finalidad que puede llamarse clásica de toda intervención administrativa sobre los seguros privados -la protección de los tomadores de seguros-, en el aspecto de la estabilidad financiera de la actividad aseguradora, a través del llamado enfoque basado en el riesgo económico, el cual incentiva la "correcta evaluación y gestión de riesgos por parte de las empresas de seguros y de reaseguros" (expositivo 15 de la Directiva 2009/138). De ahí la importancia de la regulación contenida en el capítulo VI del título I de la mencionada Directiva, relativa a la valoración de activos y pasivos, las provisiones técnicas, los fondos propios, el capital de solvencia obligatorio, el capital mínimo obligatorio y las inversiones.

En particular, la sección 2 (artículos 76 y siguientes) del citado capítulo se destina a las provisiones técnicas, debiendo destacarse, por lo que interesa al proyecto de Real Decreto que ahora se informa, la nueva metodología prevista para el cálculo de la tasa de descuento aplicable a efectos del cálculo de la provisión. Dicha tasa será el tipo de interés euroswap incrementado por un ajuste de volatilidad.

Debe hacerse notar, por lo demás, que la Directiva Solvencia II prevé un extenso régimen transitorio en materia de tipos de interés sin riesgo (artículo 308 quater) y de provisiones técnicas (artículo 308 quinquies), articulando un plan de introducción progresiva de dichas medidas transitorias. Cabe destacar, a este respecto, que la Directiva establece un amplio horizonte temporal -del 1 de enero de 2016 al 1 de enero de 2032- para que se verifique la adaptación al tipo por ella fijado (un 1,12% calculado a fecha 31 de diciembre de 2014 aunque con el ajuste de volatilidad de 31 de diciembre de 2013).

Por último, también hay que tener en cuenta la exigencia que introduce el apartado 1.B.a).i) del artículo 20 de la Directiva 2002/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de noviembre de 2002, sobre el seguro de vida (Solvencia I), según el cual el tipo de interés máximo único que fijen los Estados miembros para los contratos que comprendan una garantía de tipo de interés podrá ser diferente según la divisa en que se haya denominado el contrato, siempre que no sea superior al 60 % del tipo de interés de los empréstitos materializados en obligaciones del Estado en cuya divisa se haya denominado el contrato.

B) La regulación proyectada

La modificación prevista del artículo 33 del Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados tiene como objetivo posibilitar una progresiva adaptación del tipo de interés aplicable para el cálculo de la provisión de seguros de vida a las exigencias de la Directiva 2009/138/CE, así como evitar eventuales efectos negativos derivados de la aplicación de la regulación vigente en el actual contexto de caída de tipos de interés.

En efecto, según indican la memoria y las notas que la acompañan, mientras que la tasa de descuento aplicable al ejercicio 2014 es el 2,37%, la caída de tipos y el horizonte temporal previsto en el artículo 33 (tipos medios del último trimestre) determinarían una bajada en más de un punto porcentual de la tasa aplicable, que se situaría en torno al 1,17%. Esta importante reducción de la tasa de descuento y la consiguiente necesidad de que las entidades aseguradoras tuviesen que realizar mayores esfuerzos de capital al tener que incrementar sus provisiones de seguros de vida podría determinar un aumento de las primas que deben abonar los asegurados.

Para evitar esa incidencia negativa y para ir avanzando en la adaptación al régimen Solvencia II, el proyecto establece una fórmula que permite obtener un tipo intermedio entre la tasa de descuento correspondiente al ejercicio 2014 (2,37%) y la que resultaría si se aplicase sin más la regulación europea (1,12%, a fecha de 31 de diciembre de 2014, pero aplicando el ajuste de volatilidad de 2013, último dato proporcionado por la EIOPA (European Insurance and Occupational Pensions Authority)), tomando un horizonte temporal de once años, que es la duración media de las carteras de vida.

Dado que la Directiva Solvencia II prevé un periodo transitorio amplio, no hay obstáculo para instrumentar una fórmula como la prevista a efectos del cálculo del tipo aplicable el cual, según se indica en el expediente, se situaría para el ejercicio 2015 en el entorno del 1,90%. Ello no obstante, debe hacerse notar que UNESPA ha señalado que se trata de una disminución que sigue resultando excesiva y que, a la vista del margen temporal que ofrece la regulación europea, va a situar a las entidades aseguradoras españolas en una posición de desventaja frente a las entidades de otros países.

Por lo demás, la medida proyectada ya no se vincula a un concreto ejercicio, 2015, como sucedía en sus versiones iniciales. En línea con la sugerencia efectuada por la Secretaría General Técnica del ministerio proponente, resulta adecuado prever su vigencia indefinida en tanto no se verifiquen los ajustes necesarios en el ordenamiento interno que recojan la nueva metodología europea para el cálculo del tipo de interés.

Por último, la exigencia de que el cálculo del límite previsto no pueda "exceder del 60 por 100 de los tipos de interés medios del último trimestre del ejercicio anterior al que resulte de aplicación de los empréstitos materializados en bonos y obligaciones del Estado a veinte o más años" trae causa de lo dispuesto en el artículo 20.1 B.a).i) de la Directiva 2002/83/CE.

C) Observaciones

El Consejo de Estado considera que el proyecto de Real Decreto sometido a consulta se ampara en la habilitación normativa que desarrolla y su contenido se adecua al marco normativo, europeo e interno, vigente.

Ello no obstante, se formulan algunas observaciones:

- Tanto en la orden de remisión como en el título del proyecto se menciona erróneamente el Real Decreto modificado, que es el 2486/1998 y no el 2468/1998.

- En el título del proyecto sería conveniente incluir una referencia a la concreta materia afectada (tipo de interés aplicable para el cálculo de la provisión de seguros de vida).

- El preámbulo señala que el objeto de la modificación prevista es "conseguir la adaptación del tipo de interés para el cálculo de la provisión... al nuevo régimen de Solvencia II...". Lo que se hace, en realidad, es sustituir la fórmula actualmente prevista para el cálculo del tipo de interés por otra que, si bien no es la que exactamente se corresponde con la nueva metodología prevista en la Directiva 2009/138/CE, sí permite obtener un tipo más próximo al que resultaría de esa nueva metodología, y al mismo tiempo trata de garantizar que la caída de la tasa no resulte excesiva desde el punto de vista de la exigencia a las entidades aseguradoras de mayores dotaciones para provisiones técnicas. Debería, pues, revisarse el preámbulo en el sentido indicado para reflejar con mayor claridad el doble objetivo perseguido.

- Debe revisarse el último inciso del apartado 1.b).1º, referido a los seguros expresados en moneda distinta al euro, en línea con el tenor literal del resto del precepto. Así debe decir: "El cálculo anterior no podrá exceder del 60 por 100 de los tipos de interés medios del último trimestre del ejercicio anterior al que resulte de aplicación de los empréstitos materializados en bonos y obligaciones del respectivo Estado a veinte o más años".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por el Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de febrero de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD.

Modificada por las siguientes Directivas: Directiva 2011/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011; Directiva 2012/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de septiembre de 2012; Directiva 2013/23/UE del Consejo, de 13 de mayo de 2013; Directiva 2013/58/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013; y Directiva 2014/51/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014. La necesidad de articular un periodo tan amplio responde a que en algunos países europeos (por ejemplo, Alemania) la tasa de descuento que se tiene en cuenta para el cálculo de las provisiones de vida es la que hay en la fecha de emisión de cada póliza (no se actualiza con alcance general cada año, como se hace en España).