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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de octubre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Orden comunicada de V. E. de 21 de septiembre de 2015, con registro de entrada del mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla el régimen jurídico del Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El proyecto de Real Decreto que constituye el objeto del expediente remitido a este Consejo (citado también, abreviadamente en lo sucesivo, como el "Proyecto"), está fechado el 8 de septiembre de 2015 y viene precedido de tres borradores de 10 de abril, 9 de junio y 10 de julio de 2015.

El Proyecto consta de un preámbulo, doce artículos, tres disposiciones adicionales, una derogatoria y tres disposiciones finales.

El preámbulo comienza señalando que en el marco del proceso de racionalización y simplificación general de la estructura organizativa del Sector Público estatal, y, de una forma particular, de la del Plan Nacional sobre Drogas, llevado a cabo por medio de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa, para hacer aquellas más eficaces y eficientes, dicha ley crea, en su artículo 20.1, el Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones, como órgano colegiado de consulta y asesoramiento, adscrito al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad a través de la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, regulando, asimismo, su finalidad general y funciones, y remitiendo, en su apartado 4, lo relativo al régimen de su composición y funcionamiento a una norma reglamentaria.

Indica también el preámbulo que para cumplir las previsiones y mandatos legales, llevar a cabo la constitución efectiva del nuevo órgano creado, facilitar el adecuado y eficaz funcionamiento de este una vez constituido y facilitar al mismo el más adecuado y eficaz cumplimiento de sus finalidades legales, es necesario y oportuno desarrollar, por medio de este real decreto, el régimen jurídico del Consejo en lo que respecta a: sus fines, competencias, estructura, normas de funcionamiento, composición; el nombramiento, sustitución y cese de sus miembros; las funciones de su presidente, vicepresidente y secretario; y el régimen del pleno.

La parte expositiva del Proyecto detalla aspectos como la determinación de la composición del Consejo destacando que en este real decreto se contempla la representación mayoritaria, pero no exclusiva, en aquel de los ministerios y órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado, así como de los organismos y agencias de esta dependientes, que tienen atribuidas en la actualidad competencias que afectan o pueden afectar más directamente al cumplimiento de los fines y funciones legales antes referidos; y, por tal motivo, deben estar presentes* en el Consejo. Y, junto a dicha representación estatal, se contempla, asimismo, de acuerdo con lo previsto legalmente, la de las administraciones públicas autonómicas y locales, la de la Fiscalía General del Estado, así como también la de los principales agentes sociales implicados en la prevención y atención integral de la problemática relativa a las drogodependencias y otras adicciones.

En cuanto a la determinación de la estructura del Consejo, y teniendo en cuenta tanto los fines técnicos del mismo, como, en consonancia con ello, su heterogénea composición, se ha optado en esta norma por la posibilidad de establecer una configuración desconcentrada, al entenderse que la misma permitirá garantizar mejor el más adecuado y eficaz cumplimiento por aquel, sin merma de la necesaria unidad de acción y de la exigible coordinación, de los fines y funciones que se le atribuyen.

El párrafo que precede a la parte dispositiva del proyecto de Real Decreto señala que el mismo se somete a la deliberación del Consejo de Ministros a propuesta de V. E. con la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

Por lo que hace a la parte dispositiva, el Proyecto consta de doce artículos:

> El artículo 1 trata del objeto del Real Decreto proyectado. > El artículo 2 determina la naturaleza y adscripción del Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones que crea el Proyecto sometido a consulta. > Los artículos 3 y 4 señalan los fines y funciones del Consejo, respectivamente. > El artículo 5 estructura el Consejo en el Pleno y los Grupos de trabajo especializados. > El artículo 6 detalla las normas de funcionamiento del Consejo proyectado. > El artículo 7 establece la composición del Consejo. > El artículo 8 se refiere al nombramiento, sustitución y cese de los vocales y del secretario. > Los artículos 9, 10 y 11 atienden a las figuras del Presidente, Vicepresidente y Secretario, respectivamente. > El artículo 12 regula el Pleno del Consejo.

La disposición adicional primera se refiere a los nombramientos y constitución iniciales del Consejo. La disposición adicional segunda determina que el funcionamiento del Consejo no supondrá incremento de gasto público. Y la disposición adicional tercera prevé cómo las modificaciones orgánicas y/o funcionales afectan a la composición del Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones.

La disposición derogatoria única prevé que quedan derogadas, con carácter general, cuantas normas jurídicas, de igual o inferior rango, contradigan o se opongan a lo dispuesto en este real decreto.

Por último, en cuanto a las disposiciones finales, la primera se refiere a los coordinadores departamentales del Plan Nacional sobre Drogas previendo que en todos los ministerios representados en el Consejo existirá un coordinador a efectos del citado Plan. La disposición final segunda faculta a la persona titular del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo de lo establecido en la norma que se proyecta. Y, finalmente, la disposición final tercera establece la entrada en vigor del proyectado Real Decreto el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

SEGUNDO.- Además de la Orden comunicada de V. E., el Proyecto -junto con los borradores que lo preceden-, la justificación de la urgencia en la remisión del expediente al Consejo de Estado y un índice numerado, integran el expediente los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Justicia (además del informe de la Fiscalía General del Estado), Educación, Cultura y Deporte, Asuntos Exteriores y de Cooperación, Interior, y Empleo y Seguridad Social. A dichos informes debe añadirse el informe de la propia Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de 8 de septiembre de 2015, en el que analiza los antecedentes, la estructura y contenido del Proyecto, así como su tramitación, y posteriormente formula una serie de observaciones al articulado del Real Decreto proyectado.

Obran también en el expediente los siguientes informes internos dentro del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad:

a) Informe de la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación en el que se comunica que no se realizan observaciones al Proyecto. b) Informe de la Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia que tampoco realiza observaciones. c) Informe de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad que hace una observación a la composición del Consejo (artículo 7) sugiriendo la incorporación de un representante del Instituto de la Mujer y para la Igualdad de Oportunidades. d) Informe de la Secretaría General de Sanidad y Consumo en el que no se formulan observaciones. e) Informe del Gabinete Técnico de la Subsecretaría en el que tampoco se realizan observaciones. f) Informe de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios en el que, igualmente, no se formulan consideraciones al Proyecto.

Consta la aprobación previa del Secretario de Estado de Administraciones Públicas (por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, según Orden HAP/3559/2011, de 28 de diciembre), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. También está en el expediente el informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales y se ha solicitado también el informe del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses que no ha formulado alegaciones.

Obra también un informe de la Federación Española de Municipios y Provincias en el que se sugiere la modificación del artículo 7 del Proyecto para incorporar en la composición del Consejo a representantes de las administraciones locales o de sus federaciones.

En el expediente obra el certificado del Delegado del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas y Secretario de la Conferencia Sectorial del Plan Nacional sobre Drogas en el que se hace constar que el 17 de abril de 2015 se ha remitido por dicha delegación del Gobierno a los titulares de las Consejerías de las Comunidades Autónomas y a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla el Proyecto sometido ahora a consulta. Constan asimismo los informes de las Comunidades Autónomas de La Rioja, Extremadura y Andalucía.

TERCERO.- El texto del Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo, de 15 de septiembre de 2015.

La memoria comienza con una justificación de su carácter abreviado, examinando la oportunidad del Proyecto y seguidamente analiza la base jurídica y rango del Proyecto normativo así como el contenido, análisis jurídico y descripción de la tramitación. La memoria hace referencia también a la oportunidad de la norma y al impacto presupuestario ("no conllevará gasto alguno") y por razón de género ("los objetivos referidos no contienen distinción alguna en su cumplimiento entre hombres y mujeres").

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

Se somete a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla el régimen jurídico del Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones.

El presente dictamen se emite de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, según el cual deberá recabarse el parecer de este Cuerpo Consultivo en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones". II. Procedimiento de elaboración

Por lo que se refiere a la tramitación dada al expediente ahora analizado, obran en el expediente, aparte de los sucesivos textos que han precedido al del proyecto final y una memoria abreviada, la "aprobación previa" del Secretario de Estado de Administraciones Públicas (por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, según Orden HAP/3559/2011, de 28 de diciembre) a que se refiere el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 4 de abril.

Han informado las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Justicia, Educación, Cultura y Deporte, Asuntos Exteriores y de Cooperación, Interior, y Empleo y Seguridad Social. Han informado también, además de otros órganos internos del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, la Fiscalía General del Estado y la Federación Española de Municipios y Provincias.

Se ha emplazado para alegaciones a las Comunidades Autónomas y a las Ciudades Autónomas. Además de la certificación de la Conferencia Sectorial del Plan Nacional sobre Drogas en la que se hace constar que el 17 de abril de 2015 se ha remitido a los titulares de las Consejerías de las Comunidades Autónomas y a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla el Proyecto sometido ahora a consulta, constan los informes del Gobierno de La Rioja, la Junta de Andalucía y la Junta de Extremadura.

No consta en el expediente que se haya dado audiencia a entidades o asociaciones -además de los órganos mencionados- cuyos intereses pueden estar afectados por el Proyecto, ni las organizaciones empresariales y sindicales más representativas de ámbito estatal. Téngase en cuenta, a este respecto, que el propio Consejo que se proyecta está compuesto, entre otros, por representantes de los principales agentes sociales como es el caso de la comunidad científica, de las entidades privadas sin ánimo de lucro y de las organizaciones empresariales y sindicales (vid. artículo 7.d) 2º del Proyecto). Como ha puesto de manifiesto el Consejo de Estado en otras ocasiones, deben observarse las prescripciones del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, siguiéndose los trámites esenciales previstos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En concreto, el apartado c) del citado precepto señala que debe darse audiencia a los ciudadanos afectados o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. No consta tampoco en el expediente que concurra la circunstancia prevista en el apartado d) que exime de lo dicho anteriormente "si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración".

III. Base normativa y rango

El artículo 20.1 de la Ley 15/2014 de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, crea el Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones. El apartado 4 del citado precepto dispone lo siguiente:

"Reglamentariamente se determinará la composición y funcionamiento del Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones, garantizándose en todo caso, en cuanto a su composición, la presencia de las administraciones públicas con competencias en materia de control de la oferta y reducción de la demanda de drogas y de otras adicciones, de la Fiscalía General del Estado y de los principales agentes sociales implicados en la prevención y el tratamiento de los problemas relacionados con las drogodependencias y otras conductas adictivas".

Por todo, atendiendo al mandato legal previsto, el Proyecto cuenta con cobertura normativa y su rango -real decreto- es el adecuado.

IV. Observaciones al Proyecto

Como se pone de manifiesto en el preámbulo del proyecto de Real Decreto, se atribuye al Consejo que se proyecta el cumplimiento de la finalidad general de mejora de la calidad técnica en la definición y ejecución de las políticas y actuaciones estatales de control de la oferta y reducción de la demanda de drogas, así como de otras adicciones, y de sus perjudiciales efectos en la vida de las personas y en la sociedad, que se promuevan, coordinen o lleven a cabo por la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas; a cuyos efectos le otorga, igualmente, un conjunto no cerrado de funciones específicas que puede ser desarrollado y ampliado por otras normas jurídicas, legales o reglamentarias.

El Proyecto tiene por objeto el desarrollo reglamentario de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa. En concreto, el citado precepto legal crea el "Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones", como órgano colegiado de consulta y asesoramiento, de los previstos en el artículo 40.1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, adscrito al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad a través de la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas.

Con el fin de atender a estas previsiones legales, el Real Decreto proyectado desarrolla el régimen jurídico del Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones, en lo relativo a su naturaleza jurídica y adscripción (artículo 2), de conformidad con lo previsto en el apartado 1 del artículo 20 de la Ley 15/2014 que crea dicho Consejo "como órgano colegiado de consulta y asesoramiento, de los previstos en el artículo 40.1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado adscrito al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad a través de la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas". El texto del Proyecto, en su artículo 2, distingue "consulta y asesoramiento" (apartado a) y "participación en las políticas o actuaciones de competencia estatal en los ámbitos de la prevención y/o atención integral a las adicciones" (apartado b). Esto segundo quizás debería incardinarse con lo primero, pues la participación en las políticas o actuaciones en este ámbito se lleva a cabo a través de la consulta y asesoramiento en materia de drogodependencias y adicciones, redacción que además resulta más fiel al texto de la norma legal.

El artículo 3 del Proyecto se refiere a los fines del Consejo también en sintonía con el apartado 2 del artículo 20 de la Ley 15/2014 que expresa que el Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones tiene como finalidad la mejora de la calidad técnica en la definición y ejecución de las políticas y actuaciones estatales de control de la oferta y reducción de la demanda de drogas, así como de otras adicciones, y de sus perjudiciales efectos en la vida de las personas y en la sociedad, que se promuevan, coordinen o lleven a cabo por la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas.

El artículo 4 del Proyecto ("Funciones") desarrolla adecuadamente lo previsto en el apartado 3 del artículo 20 de la Ley 15/2014 que atribuye al Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones, las siguientes funciones: (i) actuar como órgano permanente de consulta y asesoramiento técnico de la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas; (ii) proponer a la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas la adopción de cuantas medidas y actuaciones estén relacionadas con las materias que constituyen sus fines; y (iii) cualquier otra que se le atribuya por el ordenamiento jurídico.

El artículo 5 se limita a estructurar el Consejo en un pleno y grupos de trabajo especializados, y el artículo 6 establece las normas de funcionamiento remitiéndose, principalmente, a lo previsto en el Capítulo II del Título II de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y al Capítulo IV del Título II de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, por lo que este Consejo de Estado no formula ninguna objeción a estos preceptos.

Sí que conviene hacer una consideración al artículo 7 relativo a la composición del Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones. El artículo 20.4 de la Ley 15/2014 señala que: "Reglamentariamente se determinará la composición y funcionamiento del Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones, garantizándose en todo caso, en cuanto a su composición, la presencia de las administraciones públicas con competencias en materia de control de la oferta y reducción de la demanda de drogas y de otras adicciones, de la Fiscalía General del Estado y de los principales agentes sociales implicados en la prevención y el tratamiento de los problemas relacionados con las drogodependencias y otras conductas adictivas".

En efecto, el precepto reglamentario que se proyecta, el citado artículo 7, tiene en cuenta, a la hora de establecer la composición, las diversas administraciones públicas a las que se refiere la Ley 15/2014, así como la Fiscalía General del Estado y los principales agentes sociales implicados. No obstante, debe subrayarse también que la citada Ley 15/2014, en concreto, su disposición adicional segunda, señalaba lo siguiente:

"Quedan suprimidos los siguientes órganos colegiados adscritos al Plan Nacional sobre Drogas, sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición transitoria segunda: 1. Grupo interministerial para el Plan Nacional sobre Drogas, regulado en el Real Decreto 1116/2006, de 2 de octubre, por el que se determina la composición y estructura del Grupo interministerial para el Plan Nacional sobre Drogas. 2. Consejo Asesor del Observatorio Español de la Droga y las Toxicomanías, regulado en la Orden de 24 de noviembre de 1998 por la que se regulan las funciones, composición y estructura del Consejo Asesor del Observatorio Español de la Droga y las Toxicomanías".

La supresión de estos dos órganos colegiados y la creación simultáneamente del Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones se inserta dentro de la política de racionalización del sector público que motivó precisamente la aprobación de la Ley 15/2014. En este sentido, como ha puesto de manifiesto el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el número de miembros que ahora se proyecta para el nuevo Consejo es prácticamente coincidente con la suma de miembros que componían los órganos anteriormente citados y que fueron suprimidos. Por ello, el Consejo de Estado comparte la observación formulada en cuanto a la necesidad de proyectar una estructura del nuevo Consejo que esté en sintonía con los fines de racionalización del sector público que fundamenta precisamente la creación de este Consejo en sustitución de los dos órganos colegiados anteriores adscritos al Plan Nacional sobre Drogas.

Ninguna objeción se hace a los artículos 9, 10 y 11, relativos respectivamente al Presidente, Vicepresidente y Secretario y que, en buena parte, se remiten a la Ley 30/1992.

El último de los artículos del Proyecto, el artículo 12, se refiere al Pleno del Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones, uno de los órganos en que se estructura este. Sin embargo, no hay ningún artículo que haga referencia a los grupos de trabajo especializados, por lo que sería conveniente añadir un siguiente artículo que hiciera referencia a estos o insertar en el mismo artículo 12 una referencia a ellos con un desarrollo sobre sus fines, funciones, ... De hacerse en este mismo artículo 12, debería también cambiarse la rúbrica para incorporar tanto al Pleno como a los grupos de trabajo especializados.

Por último, la disposición final segunda habilita a "la persona titular del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, o, en su defecto, a la persona titular del Departamento que, en su lugar, tenga atribuida la competencia de coordinación y ejecución del Plan Nacional sobre Drogas", para desarrollar lo dispuesto en este Real Decreto. Sería más adecuado y facilitaría la redacción si directamente se habilitara a la "persona titular del Departamento que tenga atribuida la competencia de coordinación y ejecución del Plan Nacional sobre Drogas", eliminando todo lo demás. Y la misma observación puede hacerse con relación a la disposición final primera que también emplea la expresión "o, en su defecto". Con relación también al uso de la expresión "persona titular del Departamento", el Proyecto emplea en ocasiones dicha expresión y, sin embargo, otras veces se separa de la misma (p. ej. el artículo 7 define Presidencia o Vicepresidencia como "persona titular de..." y los artículos 9 y 10 se refieren al masculino "el Presidente" o "el Vicepresidente"; otras veces se dice "subdirector o subdirectora", ex artículo 7.c.1º; otras a "un representante", etc.). Debería evitarse esta cierta incoherencia en el uso de las expresiones atendiendo así a las normas vigentes en materia de género en la redacción de los textos normativos, por ejemplo, recogiendo una disposición última explicativa de que las distintas referencias al Presidente, Vicepresidente, Secretario, etc. se entenderán a la "persona titular" en cada caso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla el régimen jurídico del Consejo Español de Drogodependencias y otras Adicciones."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 8 de octubre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD.