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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 1 de octubre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "Por Orden comunicada de V. E. de fecha 17 de septiembre de 2015 (con registro de entrada el mismo día), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, por el que se desarrolla el régimen jurídico de la Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima, y de sus filiales. De los antecedentes remitidos resulta: PRIMERO. Contenido del proyecto El preámbulo del proyecto sometido a consulta comienza haciendo referencia a la disposición adicional vigésima quinta del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, que desarrolla el régimen jurídico de la "Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima" (TRAGSA) y sus filiales, a las que califica de medios propios instrumentales y servicios técnicos de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y sus poderes adjudicadores, para quienes pueden prestar servicios en virtud de encomiendas de gestión. El apartado 7 de la mencionada disposición adicional establece que las tarifas que se apliquen para determinar el importe de las encomiendas de gestión que se encarguen a TRAGSA y sus filiales deben representar el coste real de realización de los trabajos encomendados (en el mismo sentido, artículo 3.2 del Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, por el que se desarrolla el régimen jurídico de la Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima, y de sus filiales). Afirma el preámbulo que este principio "puede verse afectado por modificaciones normativas que hagan necesaria una adaptación de la tarifas, si bien para que no se produzca una distorsión en el coste real de los trabajos es necesario que las nuevas tarifas sean aplicables desde el momento en que entre en vigor el cambio normativo de que se trate". A tal objetivo responde la modificación del artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, con el fin de "prever que si las nuevas tarifas se derivan exclusivamente de un cambio normativo, que modifique los costes reales de realización de las encomiendas, las mismas se aplicarán a las encomiendas en curso desde la entrada en vigor del cambio normativo". La necesidad de adaptar las tarifas ha surgido en el presente ejercicio como consecuencia de la nueva redacción que a los artículos 7.8º de la Ley 37/1992 y 9.9º de la Ley 20/1991 ha dado la Ley 28/2014, de 27 de noviembre, por la que, entre otras leyes, se modifican la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido (LIVA), y la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias. En virtud de tales modificaciones, en vigor a partir del 1 de enero de 2015, resultan no sujetos al IVA y al Impuesto General Indirecto Canario los servicios prestados en virtud de encomiendas de gestión. Así, señala el preámbulo que "la aplicación de la reforma introducida por la Ley 28/2014, de 27 de noviembre, genera, en el caso de TRAGSA y sus filiales, por la aplicación de lo previsto en la redacción actualmente vigente del artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, una distorsión en el coste de las encomiendas de gestión formalizadas con anterioridad al 1 de enero de 2015, pendientes de ejecución en esa fecha, y en el de las encomiendas formalizadas con posterioridad a esta fecha y que se encontraban en curso en la fecha de aprobación de las nuevas tarifas adaptadas al citado cambio normativo, que entraron en vigor el pasado 10 de abril de 2015, fecha de publicación en el Boletín Oficial del Estado del correspondiente Acuerdo de la Comisión para la determinación de las tarifas de TRAGSA". Por tanto, la nueva redacción prevista para el artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010 "tiene por objeto evitar en el futuro este tipo de situaciones, pero también evitar la distorsión concreta que introduce la Ley 28/2014, de 27 de noviembre, para lo cual se establece en la disposición transitoria única que la nueva redacción tenga efectos retroactivos desde el 1 de enero de 2015". Por último, indica el preámbulo que también se adecua la redacción del mencionado artículo 3.9 a lo previsto en la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española. La parte dispositiva del proyecto aparece integrada por un artículo, una disposición transitoria y una disposición final. El artículo único da nueva redacción al artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, por el que se desarrolla el régimen jurídico de la Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima, y de sus filiales, en los siguientes términos (con subrayado los cambios introducidos, habiéndose suprimido además, en el último párrafo, la referencia a la actualización según el IPC): "9. Las nuevas tarifas y las que se hubiesen modificado se aplicarán a las nuevas encomiendas que formule la Administración a partir de su aprobación o de la fecha que en ella se acuerde, pero no a las anualidades sucesivas de las actuaciones en curso, salvo que las nuevas tarifas deriven exclusivamente de un cambio normativo, que modifique los costes reales de realización de las encomiendas, en cuyo caso, las mismas se aplicarán a las encomiendas en curso desde la entrada en vigor del citado cambio normativo conforme a lo dispuesto en el siguiente párrafo. En relación con las nuevas tarifas que deriven exclusivamente de un cambio normativo deberá tramitarse el oportuno expediente de modificación de la respectiva encomienda de gestión, siempre que exista disponibilidad presupuestaria. El gasto adicional que, en su caso, derive de aplicar las nuevas tarifas se hará efectivo en el siguiente o los siguientes pagos que deban efectuarse en las encomiendas aún no liquidadas y pendientes de ejecución. Las tarifas establecerán el período de validez de las mismas y el sistema de actualización que, en su caso, proceda durante el período de su vigencia, de conformidad en todo caso con lo dispuesto en la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española y su normativa de desarrollo. En defecto de aprobación de las nuevas tarifas o de la modificación de las existentes, el régimen tarifario vigente se entenderá prorrogado hasta la adopción del correspondiente acuerdo por la Comisión". La disposición transitoria única determina el ámbito de aplicación temporal de la disposición proyectada en los siguientes términos: "Lo dispuesto en el artículo único de este real decreto se aplicará con efectos de 1 de enero de 2015, de modo que las tarifas aprobadas por el Acuerdo de la Comisión para la determinación de tarifas TRAGSA por el que se actualizan las tarifas de los precios simples de las encomiendas de prestación de servicios, publicado en el Boletín Oficial del Estado el 10 de abril de 2015, serán aplicables a las encomiendas de gestión formalizadas con anterioridad al 1 de enero de 2015, pendientes de ejecución en esa fecha, y a las encomiendas formalizadas con posterioridad a esa fecha y que se encontraban en curso el 10 de abril de 2015, conforme a los requisitos previstos en el artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto". Por último, la disposición final única establece que el Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado". SEGUNDO. Contenido del expediente A) Además de las sucesivas versiones del proyecto de Real Decreto sometido a consulta (incluida su versión definitiva de fecha 15 de septiembre de 2015), el expediente se completa con la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, que examina la oportunidad y el contenido de la norma proyectada, así como la habilitación legal que le sirve de base y la tramitación seguida en su elaboración, dedicando su último apartado al análisis del impacto económico y presupuestario y del impacto por razón de género. A dicha memoria se acompaña una ficha "resumen ejecutivo". Las consideraciones que efectúa la memoria en relación con la nueva redacción propuesta para el artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010 son similares (aunque incluyen algunas precisiones adicionales) a las que realiza el preámbulo de la disposición proyectada. En cuanto al régimen transitorio aplicable, señala la memoria que: "Esta previsión [la disposición transitoria proyectada] posibilita que TRAGSA no sufra pérdida económica alguna, que se estima superior a los 20 millones de euros, derivada de la no deducibilidad del IVA soportado en las prestaciones de servicios, producido por la reforma fiscal realizada por la Ley 28/2014, de 27 de noviembre, que entró en vigor el 1 de enero de 2015. El objetivo pretendido, que es evitar que TRAGSA incurra en pérdidas como consecuencia de un cambio normativo futuro, quedaría amparado por la nueva redacción del 3.9. Sin embargo, únicamente puede conseguirse ese mismo objetivo respecto al cambio normativo derivado de la Ley 28/2014, de 27 de noviembre, si se otorga carácter retroactivo a la modificación. Es por ello que la modificación normativa, de acuerdo con la disposición transitoria, se aplicará con efectos de 1 de enero de 2015, de modo que las tarifas aprobadas por el Acuerdo de la Comisión para la determinación de tarifas TRAGSA por el que se actualizan las tarifas de los precios simples de las encomiendas de prestación de servicios, publicado en el Boletín Oficial del Estado el 10 de abril de 2015, serán aplicables a las encomiendas de gestión formalizadas con anterioridad al 1 de enero de 2015, pendientes de ejecución en esa fecha, y a las encomiendas formalizadas con posterioridad a esa fecha y que se encontraban en curso el 10 de abril de 2015, con amparo en el informe de la Abogacía General del Estado de 30 de enero de 2015, que, aunque referido a las adaptaciones tarifarias, es extensible para justificar la aplicación retroactiva que se propone. Las tarifas aplicables a estas encomiendas serán las aprobadas en el citado Acuerdo de la Comisión para la determinación de tarifas TRAGSA publicado en el BOE el 10 de abril de 2015 en el que se señala expresamente que las nuevas tarifas aprobadas son "consecuencia de la entrada en vigor de la nueva Ley 28/2014" y tienen por objeto "incorporar el mayor coste de producción que suponen las cuotas soportadas por impuestos indirectos que no son fiscalmente deducibles, para su aplicación en los presupuestos de las actuaciones no sujetas al impuesto sobre el valor añadido (IVA) e impuesto general indirecto canario (IGIC)"". Finalmente, en cuanto al impacto económico y presupuestario del proyecto sometido a consulta, la memoria afirma lo siguiente: "... las entidades afectadas, no podrán deducirse el IVA soportado para la ejecución de la encomienda, lo que obliga a adaptar las tarifas a la nueva situación, habida cuenta de que las tarifas deben ajustarse por mandato legal a los costes reales, de forma que las tarifas incorporen el mayor coste de producción que suponen las cuotas soportadas por impuestos indirectos que no son fiscalmente deducibles. La aplicación de la reforma introducida por la Ley 28/2014, de 27 de noviembre, genera, en el caso de TRAGSA y sus filiales, una distorsión en el caso de las encomiendas realizadas con anterioridad al 1 de enero de 2015, pendientes de ejecución en esa fecha, por la aplicación del artículo 3.9 del vigente real decreto. El grupo TRAGSA tiene encargada una producción de 241,3 millones de euros (156.1 M€ en TRAGSA y 85.2 M€ en TRAGSATEC) que procede de encomiendas anteriores al 1 de enero de 2015, para ejecutar en este ejercicio. Dichas encomiendas como consecuencia de la Ley 28/2014, de 27 de noviembre, han pasado a estar no sujetas al IVA o al IGIC y por tanto, el soportado en ellas a la hora de ejecutar los encargos, pasaría a ser un gasto. Los coeficientes de Impuestos soportados aprobados por la Comisión para la determinación de tarifas de 26 de marzo de 2015, publicado en el BOE de 10 de abril de 2015, han sido: El IVA que previsiblemente soportará el Grupo TRAGSA en la ejecución de estos encargos es de 20,6 M€. Si no se hubiera modificado la Ley del IVA, los impuestos que el Grupo TRAGSA habría facturado a las distintas Administraciones (IVA e IGIC) serían 50,1 M€. Por tanto el ahorro que tendrá la Administración con la modificación del artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, es de 29,4 M€". B) La primera propuesta de modificación del citado precepto que obra en el expediente (13 de mayo de 2015) fue elaborada por la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI)-TRAGSA y fue sometida a informe de diversos organismos y dependencias del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Mostraron su conformidad con dicha propuesta y no formularon observación alguna la Secretaría de Estado de Hacienda, la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y la Inspección General. Por su parte, la Dirección General de Patrimonio del Estado (informe de 19 de mayo de 2015) subrayó la necesidad de adecuar el precepto en cuestión a las exigencias de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, cuestionando la posibilidad de articular un sistema de revisión anual al margen del desarrollo reglamentario de la citada ley. Además, considerando que la propuesta planteaba problemas de retroactividad con impacto presupuestario, se remitía en este punto al criterio de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos. En el informe de la Abogacía del Estado del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2 de junio de 2015) se formulan diversas observaciones de índole formal y de técnica normativa; y se afirma, en relación con la cuestión planteada acerca de la procedencia de remitir el proyecto al Consejo de Estado, la preceptividad de su dictamen. Por último, la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, en informe de fecha 5 de junio de 2015, realizó diversas consideraciones sobre la propuesta. Afirma que la misma "presenta su amparo legal en la necesidad de que las tarifas se ajusten a los costes reales"; y destaca que su impacto global sobre las distintas Administraciones públicas depende de muy diversos factores de índole esencialmente tributaria (tipos de gravamen y destinatarios finales de los ingresos públicos procedentes del IVA, entre otros), subrayando la conveniencia de que la propuesta se acompañe de "información completa y detallada" relativa a dichos aspectos. En términos más concretos y teniendo en cuenta que la previsión es que la retroactividad del régimen tarifario se proyecte no solo sobre los futuros pagos que deban efectuarse en relación con las encomiendas en curso pendientes de ejecución, sino también "a pagos ya efectuados desde el 1 de enero de 2015 en relación con actuaciones ya ejecutadas, pudiendo afectar incluso, en algunos casos, a negocios jurídicos ya liquidados y extinguidos", la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos considera, con base en el artículo 26.2 de la Ley General Presupuestaria, que deben incluirse las dos siguientes previsiones: por un lado, que es requisito imprescindible que los expedientes de modificación de las respectivas encomiendas de gestión que en su caso deban tramitarse para aplicar las nuevas tarifas a las actuaciones en curso cuenten con disponibilidad presupuestaria; por otro lado, que el gasto adicional que suponga la aplicación de las nuevas tarifas se hará efectivo en el siguiente o los siguientes pagos que deban efectuarse en las encomiendas aún no liquidadas y pendientes de ejecución. Las observaciones formuladas se incorporaron en su práctica totalidad a la nueva propuesta formulada por SEPI - TRAGSA (18 de junio de 2005), obrando en el expediente un escrito de resumen y examen de las distintas observaciones formuladas. Entre otras consideraciones, se afirma que el Grupo TRAGSA ha cerrado el ejercicio 2014 con unas pérdidas consolidadas superiores a los 32 millones de euros después de impuestos y que la previsión para el ejercicio 2015 será de unas pérdidas superiores a los 20 millones de euros, que se verían agravadas si no se compensa el IVA soportado no deducible. C) La propuesta de SEPI fue asumida por el departamento ministerial, elaborándose la primera versión del proyecto de Real Decreto el 22 de junio de 2015. Esta versión fue informada por la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos (6 de julio de 2015). En dicho informe se realiza una observación de carácter formal y se apunta la necesidad de adecuar la previsión sobre actualización del régimen tarifario a las exigencias de la Ley 2/2015, de 30 de marzo. D) Con fecha 7 de julio de 2015 se elaboró una nueva versión del Real Decreto proyectado, que fue remitida para su valoración a todas las Comunidades Autónomas y a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Han formulado alegaciones las siguientes Comunidades Autónomas: * La Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Andalucía valoró negativamente el texto proyectado "por el impacto que indudablemente supone a las cuentas de esta Administración" y estimó necesario determinar "cómo se va a financiar este nuevo gasto, no previsto con anterioridad". * La Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Ganadería del Gobierno de La Rioja considera que el ajuste tarifario no plantea en general problemas, si bien, en cuanto al alcance retroactivo previsto, estima que "se debería hacer una salvedad de cara a que no se produzca la aplicación del cambio de tarifas respecto a encomiendas con crédito comprometido que vayan a obtener una financiación con cargo al FEADER en el periodo 2007-2013, dado que la adecuación de las mismas al nuevo régimen tarifario plantea importantes problemas de justificación de fondos ante una eventual Misión comunitaria, ante la posible consideración de que el coeficiente aplicable a las tarifas implica la financiación de gastos generales de TRAGSA o las empresas de su grupo". * La Consejería de Economía, Hacienda y Empleo del Gobierno de Cantabria y la Consejería de Hacienda de la Junta de Galicia se han limitado a señalar que no formulan observaciones al texto proyectado. * La Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid ha realizado únicamente observaciones de carácter formal, cuya finalidad primordial es aclarar o precisar los términos de la redacción proyectada. Obran en el expediente un escrito de SEPI sobre las observaciones formuladas y un cuadro explicativo de tales observaciones, en el que se justifica su incorporación al texto proyectado o su rechazo. Por lo que se refiere a las observaciones realizadas por la Junta de Andalucía, se señala que "las entidades encomendantes se beneficiaron con el ahorro no presupuestado derivado del cambio de la LIVA en las encomiendas no sujetas al mismo, que es mayor que el aumento del gasto derivado de la aplicación de las nuevas tarifas en caso de que se apruebe el RD". Además, indica que "dado que las tarifas deben ajustarse al coste real, de no aceptarse la propuesta de cambio normativo, se produciría un enriquecimiento injusto de las CCAA en perjuicio de TRAGSA, que podría ser objeto de reclamación". En cuanto a la preocupación mostrada por el Gobierno de La Rioja, se subraya que la finalidad perseguida con la modificación propuesta es que a las encomiendas anteriores al 1 de enero de 2015 se les apliquen las nuevas tarifas para cubrir los costes reales derivados de la reforma del régimen legal del IVA. Recuerda que el artículo 24.6 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público únicamente exige que la retribución se fije por tarifas, sin ningún tipo de condicionante adicional; y que el artículo 4.7 del Real Decreto 1852/2009, por el que se regulan los fondos FEADER, remite igualmente al criterio del coste real, al señalar que "la aplicación del sistema de tarifas servirá de justificante del importe de los costes reales de la actuación de que se trate...". E) Elaborada una nueva versión del proyecto de Real Decreto el 1 de septiembre de 2015, fue sometida a informe del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. En dicho informe, emitido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 30 de noviembre, del Gobierno, la Secretaría General Técnica del citado ministerio muestra su conformidad con el texto proyectado. También ha emitido nuevo informe la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos en el que se reitera la necesidad de adecuar el artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010 a las exigencias de la Ley 2/2015 y se propone una reordenación entre el contenido de la redacción propuesta para el primer párrafo de dicho artículo y la disposición transitoria proyectada. F) Con fecha 10 de septiembre de 2015 se elaboró una nueva versión del Real Decreto proyectado, a la que se incorporaron las observaciones formuladas por la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos y que fue sometida a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (15 de septiembre de 2015), en el que se formulan únicamente observaciones de carácter formal. Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen. I. Objeto y competencia El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, por el que se desarrolla el régimen jurídico de la Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima, y de sus filiales. La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. El dictamen se solicita con carácter urgente con arreglo a lo prevenido en el artículo 19 de la mencionada ley orgánica. II. Tramitación del expediente Respecto de la tramitación del proyecto y en el marco de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pueden considerarse atendidas las exigencias imprescindibles de índole procedimental que deben seguirse para preparar un texto normativo como el ahora examinado pues constan en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la memoria que lo acompaña, así como los informes de los distintos organismos y dependencias administrativos que han intervenido en su elaboración. Asimismo, se ha dado audiencia a las Comunidades Autónomas. III. Base normativa y rango de la norma La disposición adicional vigésima quinta del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, establece en su apartado 7 que: "7. El importe de las obras, trabajos, proyectos, estudios y suministros realizados por medio del grupo TRAGSA se determinará aplicando a las unidades ejecutadas las tarifas correspondientes. Dichas tarifas se calcularán de manera que representen los costes reales de realización y su aplicación a las unidades producidas servirá de justificante de la inversión o de los servicios realizados. La elaboración y aprobación de las tarifas se realizará por las Administraciones de las que el grupo es medio propio instrumental, con arreglo al procedimiento establecido reglamentariamente". Además, también hay que tener en cuenta la habilitación general contenida en la disposición final sexta del mencionado texto refundido, en cuya virtud se autoriza al Gobierno para, en el ámbito de sus competencias, dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de lo establecido en la Ley de Contratos del Sector Público. En consecuencia, existe habilitación legal normativa para dictar la disposición proyectada y su rango -real decreto- es el adecuado en la medida en que, además, viene a modificar otra disposición de igual rango normativo. IV. El marco normativo aplicable El Grupo TRAGSA, formado por TRAGSA ("Empresa de Transformación Agraria, S. A."), su empresa matriz, y por su filial TRAGSATEC ("Tecnologías y Servicios Agrarios, S. A."), se configura como un holding público, medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración (Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y poderes adjudicadores dependientes de ellas), que tiene como función la prestación de servicios esenciales en materia de desarrollo rural, conservación del medioambiente, atención a emergencias y otros ámbitos conexos (apartados 1 y 2 de la disposición adicional vigésima quinta del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público). En este sentido, hay que destacar que dichas Administraciones ejercen sobre la empresa un control análogo al que ejercen sobre sus propios servicios y que, por su parte, el grupo TRAGSA realiza lo esencial de su actividad con tales Administraciones; de lo que se deduce, teniendo en cuenta el marco normativo aplicable, que TRAGSA está obligada a realizar los trabajos que le encomienden los poderes públicos, incluidas las Comunidades Autónomas, y que "en el marco de sus actividades con las Comunidades Autónomas como medio propio instrumental y servicio técnico de éstas, y al igual que ocurre en sus relaciones con el Estado español, TRAGSA no tiene la posibilidad de fijar libremente la tarifa de sus intervenciones y sus relaciones con dichas Comunidades no tienen naturaleza contractual" (Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 19 de junio de 2007, Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) vs. Transformación Agraria, S. A. (Tragsa) y Administración del Estado, asunto C-295/05; sobre el control público exigible para dispensar de la obligación de tramitar un procedimiento de adjudicación de contratos públicos, también Sentencia de 29 de noviembre de 2012, asuntos acumulados C-182/11 y C-183/11). A los efectos que ahora interesan, hay que subrayar la específica naturaleza que define la relación jurídica entre TRAGSA y las Administraciones que controlan la entidad pues, como se acaba de indicar, se trata de una relación no contractual y en la que el régimen tarifario viene determinado por las Administraciones de las que el grupo es medio propio instrumental, con la sola exigencia de que las tarifas habrán de calcularse de manera que representen los costes reales de realización de las obras, trabajos, proyectos, estudios y suministros (segundo párrafo, del apartado 7 de la disposición adicional vigésima quinta del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público; en el mismo sentido, artículo 24.6, segundo párrafo, del citado texto refundido). El régimen económico de TRAGSA y sus filiales se concreta en el artículo 3 del Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, por el que se desarrolla el régimen jurídico de la Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima, y de sus filiales (dictamen 852/2010, de 8 de julio). Entre otras previsiones, se señala que los costes en que hubieran incurrido en la realización de los trabajos y servicios encomendados se cubrirán mediante la aplicación del sistema de tarifas, que habrá de dar cobertura a "los costes reales totales, tanto directos como indirectos" (apartados 1 y 2). Y precisa que, en el supuesto de modificación de las tarifas existentes o en el de nuevas tarifas, las mismas solo se aplicarán a las encomiendas formuladas a partir de su aprobación, pero no a las anualidades sucesivas de las actuaciones en curso (primer párrafo del apartado 9). V. Las circunstancias que justifican la reforma La modificación propuesta del artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010 trae causa en sus aspectos fundamentales de la Ley 28/2014, de 27 de noviembre, por la que se modifican la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias, la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales, y la Ley 16/2013, de 29 de octubre, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras. No obstante, como se verá al final de este dictamen, también se adecua la regulación vigente a las exigencias derivadas de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española. Algunas de las modificaciones que la citada Ley 28/2014 introduce en la Ley del Impuesto sobre el Valor Añadido (y, en consecuencia, también en la Ley de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias) tienen como finalidad, según indica la exposición de motivos, "la mejora técnica del Impuesto, bien aclarando algún aspecto de la tributación, bien suprimiendo determinados límites o requisitos, en el ámbito de discreción que la Directiva de IVA permite a los Estados miembros, como es el caso del régimen de la no sujeción al Impuesto". Más concretamente se afirma lo siguiente: "En relación con la no sujeción de las operaciones realizadas por los entes públicos, se establece, de una parte, la no sujeción de los servicios prestados en virtud de las encomiendas de gestión y, de otra, se eleva a rango legal la doctrina administrativa de los denominados "entes técnico- jurídicos", si bien se amplía su contenido al no exigir que determinados entes estén participados por una única Administración pública, exigiéndose, en todo caso que sean de titularidad íntegramente pública (...). En todo caso hay que tener en cuenta que la no sujeción tiene un límite en el listado de actividades que contiene el precepto, cuya realización implica que la prestación de servicios esté sujeta al Impuesto. Dado que la no sujeción al Impuesto conlleva la no deducibilidad de las cuotas soportadas por la adquisición de bienes y servicios destinados a la realización de las operaciones no sujetas, se aclara, en relación con la modificación realizada en la regulación de los entes públicos, que para los denominados entes públicos "duales", que realizan conjuntamente operaciones sujetas y no sujetas al Impuesto, la deducción, en aplicación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de las cuotas soportadas por la adquisición de bienes y servicios destinados a la realización conjunta de ambos tipos de operaciones, se realizará en función de un criterio razonable". Por lo que se refiere, en particular, a las encomiendas de gestión, el artículo 7.8º de la Ley 37/1992 (en la redacción dada por la Ley 28/2014) incluye la siguiente previsión: "no estarán sujetos al Impuesto los servicios prestados en virtud de encomiendas de gestión por los entes, organismos y entidades del sector público que ostenten, de conformidad con lo establecido en los artículos 4.1.n) y 24.6 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, la condición de medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración Pública encomendante y de los poderes adjudicadores dependientes del mismo". La regla de no sujeción al IVA de las prestaciones realizadas, en virtud de encomiendas de gestión, por los entes que tengan la condición, conforme a la legislación de contratos del sector público, de medio propio instrumental y servicio técnico de las Administraciones públicas encomendantes (según la delimitación que del concepto de Administración pública efectúa el propio artículo 7.8º de la Ley 37/1992) entró en vigor el 1 de enero de 2015 e implica la no deducibilidad de las cuotas soportadas por la adquisición de bienes y servicios destinados a la realización de operaciones no sujetas. En consecuencia, a partir de esa fecha, TRAGSA y sus filiales no pueden deducir, en relación con las prestaciones realizadas a las Administraciones públicas encomendantes, el IVA soportado para la ejecución de la encomienda, lo que supone un incremento en los costes de producción y determina la necesidad de un ajuste de las tarifas aplicables. Por Resolución de 8 de abril de 2015 de la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, se publicó el Acuerdo de la Comisión para la determinación de tarifas TRAGSA, por el que se actualizan las tarifas de los precios simples de las encomiendas de prestación de servicios ("Boletín Oficial del Estado" del día 10 siguiente). Los coeficientes de actualización establecidos en dicha resolución, por los que se incrementan los precios simples de las tarifas, representan "la proporción del importe total de la cuota del impuesto soportado que no es fiscalmente deducible (IVA e IGIC) respecto del total de ingresos (producción neta) del conjunto de actuaciones de prestación de servicios no sujetos a dichos impuestos correspondiente al último ejercicio contable cerrado inmediatamente anterior al de su aplicación [en este caso, 2014]". Y ello con la finalidad de "incorporar el mayor coste de producción que suponen las cuotas soportadas por impuestos indirectos que no son fiscalmente deducibles" mediante la aplicación de dichos coeficientes en los presupuestos de las actuaciones no sujetas. Por Resolución de 30 de julio de 2015, de la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, se publicó el Acuerdo de la Comisión para la determinación de tarifas TRAGSA, por el que se aprueban las tarifas 2015 aplicables a las actuaciones a realizar por TRAGSA y TRAGSATEC como medio propio instrumental de la Administración General del Estado ("Boletín Oficial del Estado" del día 10 de agosto). En este acuerdo se señala que: 1) la aplicación de las nuevas tarifas 2015 se efectuará para todos aquellos expedientes cuya fecha de acuerdo de iniciación sea a partir del 1 de septiembre de 2015; 2) el periodo de validez de las Tarifas 2015 será de cuatro años; y 3) para las encomiendas no sujetas a impuestos, los precios simples quedarán incrementados con los coeficientes antes mencionados, previéndose su actualización antes del 31 de marzo de cada ejercicio. Las tarifas se encuentran publicadas en www.tragsa.es. El problema al que pretende dar respuesta la regulación proyectada (y, como se verá, lo hace en los términos más amplios posibles) se concreta en la imposibilidad, con arreglo al marco normativo vigente, de aplicar las mencionadas adaptaciones tarifarias a las encomiendas de gestión formuladas con anterioridad a la aprobación de los coeficientes de actualización (publicados en el "Boletín Oficial del Estado" del día 10 de abril de 2015). Pues, en efecto, el primer párrafo del artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010 veda tal posibilidad al establecer, en su primer párrafo, que las nuevas tarifas o la modificación de las tarifas existentes solo se aplicarán a las encomiendas formuladas a partir de la aprobación de tal modificación, pero no a las anualidades sucesivas de las actuaciones en curso. VI. El nuevo supuesto contemplado en el artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010. Eficacia retroactiva A) El nuevo supuesto contemplado en el artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010 Aun manteniendo la regla general de que las nuevas tarifas y las que se hubiesen modificado no se aplicarán a las anualidades sucesivas de las actuaciones en curso, el proyecto introduce como excepción el supuesto de que "las nuevas tarifas deriven exclusivamente de un cambio normativo, que modifique los costes reales de realización de las encomiendas, en cuyo caso, las mismas se aplicarán a las encomiendas en curso desde la entrada en vigor del citado cambio normativo" (segundo inciso del primer párrafo del proyectado artículo 3.9). La concreta forma en que se instrumentarán los ajustes presupuestarios que sean necesarios como consecuencia de la actualización de las tarifas ha sido apuntada por la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos. A tal efecto, el proyecto señala (segundo apartado del artículo 3.9) que "deberá tramitarse el oportuno expediente de modificación de la respectiva encomienda de gestión, siempre que exista disponibilidad presupuestaria"; y que "el gasto adicional que, en su caso, derive de aplicar las nuevas tarifas se hará efectivo en el siguiente o los siguientes pagos que deban efectuarse en las encomiendas aún no liquidadas y pendientes de ejecución". Con arreglo al mecanismo descrito, resulta imprescindible que exista disponibilidad presupuestaria (artículo 76.2 de la Ley General Presupuestaria) y parece que el abono del incremento de tarifa se hará efectivo con ocasión de pagos pendientes. Las anteriores previsiones entrarán en vigor al día siguiente de la publicación oficial del Real Decreto proyectado (según establece su disposición final) y proyectarán sus efectos sobre los cambios normativos que se produzcan con posterioridad a dicha entrada en vigor y sobre las encomiendas de gestión que entonces se hallen en curso. B) La posibilidad de aplicar con carácter retroactivo las adaptaciones tarifarias contempladas en el proyectado artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010 La disposición transitoria del proyecto establece que el Real Decreto "se aplicará con efectos de 1 de enero de 2015, de modo que las tarifas aprobadas por el Acuerdo de la Comisión para la determinación de tarifas TRAGSA por el que se actualizan las tarifas de los precios simples de las encomiendas de prestación de servicios, publicado en el Boletín Oficial del Estado el 10 de abril de 2015, serán aplicables a las encomiendas de gestión formalizadas con anterioridad al 1 de enero de 2015, pendientes de ejecución en esa fecha, y a las encomiendas formalizadas con posterioridad a esa fecha y que se encontraban en curso el 10 de abril de 2015, conforme a los requisitos previstos en el artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto". Se prevé, por tanto, la aplicación retroactiva del nuevo artículo 3.9. El alcance retroactivo de la medida prevista se proyecta, con mayor o menor intensidad, sobre distintos supuestos, que es posible diferenciar tomando en consideración tres fechas: la entrada en vigor de la regla de no deducibilidad (1 de enero de 2015), la entrada en vigor de los coeficientes de actualización de las tarifas (10 de abril de 2015) y la entrada en vigor, cuando se produzca, del proyecto de Real Decreto que ahora se informa. De esta forma, cabe distinguir, al menos teóricamente, los siguientes casos: * encomiendas de gestión formalizadas con anterioridad al 1 de enero de 2015 y finalizadas con anterioridad al 10 de abril de 2015 (es decir, con anterioridad a la aprobación de los coeficientes de actualización de las tarifas). * encomiendas de gestión formalizadas con anterioridad al 1 de enero de 2015, en curso en el momento de aprobarse la adaptación tarifaria pero ya finalizadas cuando entre vigor el Real Decreto proyectado. * encomiendas de gestión formalizadas con anterioridad al 1 de enero de 2015, en curso en la fecha de entrada en vigor del Real Decreto proyectado. * encomiendas de gestión formalizadas con posterioridad al 1 de enero de 2015 y finalizadas con anterioridad al 10 de abril de 2015 (es decir, con anterioridad a la aprobación de los coeficientes de actualización de las tarifas). * encomiendas de gestión formalizadas con posterioridad al 1 de enero de 2015 y en curso en el momento de aprobarse los coeficientes de actualización pero ya finalizadas cuando entre vigor el Real Decreto proyectado. * encomiendas de gestión formalizadas con posterioridad al 1 de enero de 2015 y en curso en la fecha de entrada en vigor del Real Decreto proyectado. Es clásica la distinción entre retroactividad propia, auténtica o de grado máximo, de un lado, y retroactividad impropia o de grado medio, de otro, según que la disposición normativa proyecte su eficacia sobre situaciones de hecho ya producidas o agotadas con anterioridad a su entrada en vigor o simplemente incida sobre situaciones jurídicas no concluidas (entre otras, Sentencias del Tribunal Constitucional 126/1987, de 16 de julio; 197/1992, de 19 de noviembre; 182/1997; de 28 de octubre; 234/2001, de 13 de diciembre; y 116/2009, de 18 de mayo; en el mismo sentido, Sentencias del Tribunal Supremo de 3 de junio de 2003, 13 de mayo de 2010 y 16 de enero de 2012). Con arreglo a la jurisprudencia invocada y a la doctrina del Tribunal Constitucional, la retroactividad de grado máximo solo estaría justificada cuando concurrieran exigencias cualificadas del bien común, como sería, por ejemplo, la existencia de una situación económica excepcional o "cualquier otra justificación razonable". En cambio, la retroactividad de grado medio puede admitirse previa ponderación de los bienes implicados en cada caso, teniendo en cuenta las circunstancias concretas y la inexcusable salvaguarda del principio de seguridad jurídica. El Consejo de Estado también ha admitido la posibilidad de atribuir eficacia retroactiva a disposiciones normativas (incluidas las de naturaleza reglamentaria), si bien con carácter excepcional y garantizando en todo caso que la atribución de dicho carácter no vulnera las exigencias del artículo 9.3 de la Constitución (entre otros, dictámenes números 984/97, de 13 de marzo; 268/99, de 4 de febrero; 996/2002, de 11 de abril; 439/2007, de 30 de marzo; y 777/2008, de 22 de mayo). En el caso de las encomiendas de gestión que se encuentren en curso en la fecha de entrada en vigor del Real Decreto proyectado (siendo indiferente la fecha de su formalización), la aplicación de los coeficientes de actualización supondría una eficacia retroactiva de grado mínimo puesto que la redacción proyectada para el artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2015 ampararía directamente dicha aplicación. En cuanto a las encomiendas de gestión en curso en el momento de aprobarse los coeficientes de actualización pero ya finalizadas cuando entre vigor el Real Decreto proyectado (siendo igualmente indiferente la fecha de su formalización), la aplicación de los coeficientes de actualización supondría una eficacia retroactiva de grado medio, pues las encomiendas habrían finalizado cuando se llegue a contemplar con carácter general la posibilidad de ajuste tarifario derivado del cambio normativo que modifique los costes de realización de los servicios, pero que estaban en fase de ejecución cuando se aprobaron los ajustes tarifarios. Por último, en el caso de las encomiendas de gestión finalizadas con anterioridad a la aprobación de los coeficientes de actualización de las tarifas, se daría un supuesto de retroactividad en grado máximo, aunque se exige que la encomienda estuviera en fase de ejecución en el momento de entrada en vigor del cambio normativo que ha originado el desajuste entre tarifas y costes reales de las prestaciones realizadas. La disposición adicional vigésima quinta del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público establece que las tarifas aplicables para determinar la retribución a TRAGSA y sus filiales han de representar los costes reales de ejecución de las obras, trabajos, proyectos, estudios y suministros realizados por medio de dichas sociedades (apartado 7). Hay, pues, un mandato legal expreso y terminante en cuanto a que las referidas tarifas deben ser suficientes para dar cobertura a la estructura de costes reales derivada de cada encomienda de gestión. Es claro, también, que la no deducibilidad de las cuotas soportadas por IVA, derivada de la Ley 28/2014, determina mayores costes para TRAGSA y sus filiales; y que la falta de actualización de las tarifas a 1 de enero de 2015 (momento de la entrada en vigor de la nueva redacción del artículo 7.8º de la Ley 37/1992) ha hecho que las tarifas que se han venido aplicando desde entonces y hasta la aprobación de los coeficientes de actualización (10 de abril de 2015) no sean suficientes para dar cobertura a los costes reales de realización de los trabajos y servicios encomendados. En fin, es importante tener presente, como se ha reflejado en el expediente, que la no deducibilidad del IVA soportado puede determinar, si no se acompaña de la pertinente actualización tarifaria, unas pérdidas consolidadas para el Grupo TRAGSA cercanas a los 40 millones de euros. Los anteriores argumentos pueden ser considerados suficientes para amparar la aplicación retroactiva del Real Decreto proyectado en los términos previstos por su disposición transitoria única, si bien hubiera sido deseable que los ajustes precisos para garantizar el mandato legal de adecuación de las tarifas a la estructura de costes reales se hubieran realizado en un momento más próximo a la modificación normativa de la que trae causa su necesidad. En efecto, el cumplimiento de la exigencia de adecuación de las tarifas al coste real contenida en el apartado 7 de la disposición adicional vigésima quinta del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, junto a la delicada situación financiera en que se situaría el Grupo TRAGSA de no procederse a la aplicación de los ajustes tarifarios con el alcance temporal indicado, justifican la atribución de eficacia retroactiva según la disposición transitoria proyectada, incluso en el caso de aquellas encomiendas de gestión formalizadas antes del 1 de enero de 2015 y finalizadas con anterioridad a la aprobación de los ajustes tarifarios (respecto de las cuales hay que precisar que la aplicación de los coeficientes de actualización no debe extenderse al periodo anterior a dicha fecha). En este punto, conviene recordar que la constitución de TRAGSA obedece al interés general (inicialmente, en 1977, la realización de los objetivos de reforma y desarrollo agrarios; y en la actualidad la prestación de servicios esenciales en materia de desarrollo rural, conservación del medioambiente, atención a emergencias y otros ámbitos conexos) y que la relación jurídica existente entre TRAGSA y las entidades encomendantes es una relación que, como ha señalado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, no tiene carácter contractual (naturaleza que, sin duda, habría limitado el juego de la retroactividad). C) Otras consideraciones generales 1. En primer lugar, debe hacerse notar que el expediente remitido apenas refleja la incidencia presupuestaria y en el déficit público de la medida proyectada y no consta información sobre su impacto global en el ámbito presupuestario de las distintas Administraciones públicas a las que afecta. Los cuadros que incorpora la memoria reflejan únicamente el IVA que teóricamente tendrían que haber abonado las Administraciones de no existir la regla de no sujeción (en torno a los 50 millones de euros) y el IVA soportado por TRAGSA que pasa a tener la consideración de no deducible (en torno a los 20 millones de euros); y de ahí deduce que el "ahorro" para las Administraciones públicas es de 29,4 millones de euros. El Consejo de Estado comparte la observación formulada por la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, en cuanto a la conveniencia de que la propuesta se hubiese acompañado de "información completa y detallada" sobre los distintos factores de índole tributaria y presupuestaria implicados. La ausencia de dicha información impide a este Consejo valorar el proyecto desde el punto de vista de su impacto presupuestario, si bien parece claro que las entidades públicas consideradas como medios propios de la Administración habrían de integrar sus resultados y su volumen de endeudamiento en los datos de la contabilidad nacional y el cálculo del déficit público. En este punto, se estima oportuno recordar que el artículo 76.2 de la Ley General Presupuestaria no se refiere únicamente a la disponibilidad presupuestaria, sino también a los límites que resultan de los escenarios presupuestarios plurianuales. 2. En segundo lugar, se subraya la importancia de que los expedientes tramitados al efecto vayan en cada caso acompañados de los elementos necesarios que permitan justificar de modo suficiente y adecuado la aplicación retroactiva de los ajustes tarifarios y su concreta instrumentación presupuestaria. Se comparte la preocupación expuesta por el Gobierno de La Rioja (aunque se desconoce cuál es el volumen de las encomiendas de gestión que resultarían afectadas) en relación con aquellos casos en los que se puede ver afectada la financiación con fondos europeos para la que ya existe un crédito comprometido que va a ser cubierto con la antedicha financiación. Cabría valorar la posibilidad de excluir estos supuestos del alcance retroactivo de la disposición proyectada o pensar en la posibilidad de limitar la financiación europea a la cobertura del crédito inicialmente dotado. Pero si se mantiene el proyecto en sus términos, resulta necesario garantizar que los expedientes reflejen que el mayor coste a financiar de la encomienda trae causa exclusivamente de la necesaria adecuación de las tarifas a la exigencia legal contenida en la disposición adicional vigésima quinta, apartado 7, del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. D) Observaciones concretas 1. El primer inciso del primer párrafo del proyectado artículo 3.9, que reproduce la redacción vigente, alude a "las nuevas tarifas" y a "las que se hubiesen modificado"; sin embargo, el segundo inciso de ese párrafo (y también el párrafo segundo que se introduce) hacen referencia exclusivamente a "las nuevas tarifas". A juicio de este Consejo, la referencia debe hacerse también a las tarifas que se hubiesen modificado, en consonancia con lo dispuesto en el primer inciso. 2. La disposición transitoria proyectada parece limitar el alcance retroactivo de la disposición proyectada a dos supuestos concretos (que son los que menciona expresamente): a las encomiendas de gestión formalizadas con anterioridad al 1 de enero de 2015 pendientes de ejecución en esa fecha y a las encomiendas formalizadas con posterioridad al 1 de enero de 2015 y que se encontraban en curso el 10 de abril de 2015. A juicio de este Consejo, tal delimitación es inexacta. Por un lado y como se ha puesto de manifiesto con anterioridad, cabe pensar en la posibilidad de que encomiendas de gestión formalizadas con anterioridad al 1 de enero de 2015 pudieran estar en curso en el momento de aprobación de los coeficientes de actualización. Por otro lado, se hace referencia únicamente a las encomiendas formalizadas con posterioridad al 1 de enero de 2015 y que se encuentren en curso en el momento de aprobación de los coeficientes de actualización (10 de abril de 2015), cuando también cabe la posibilidad de que hubiera encomiendas ya finalizadas en dicha fecha. La exclusión de este último supuesto del alcance retroactivo previsto en la disposición transitoria carecería de lógica, pues sería tanto como admitir la aplicación retroactiva en el caso de encomiendas formuladas con anterioridad al 1 de enero de 2015, a las que se exige únicamente que en esa fecha hubieran estado en curso, pero no en el caso de encomiendas formuladas con posterioridad al 1 de enero de 2015 y también agotadas en la fecha de entrada en vigor de los coeficientes de actualización. Por tanto, deben delimitarse con mayor precisión los supuestos sobre los que se proyectará la eficacia retroactiva de la regulación proyectada. En este sentido, conviene tener presente que, con arreglo a la redacción prevista para el artículo 3.9, el requisito fundamental que ha de concurrir para que procedan las adaptaciones tarifarias es que la encomienda de gestión se encuentre en curso en el momento de producirse el cambio normativo que determina que las tarifas existentes sean insuficientes para cubrir los costes reales de las prestaciones realizadas. En fin, con la finalidad de acotar en lo posible el alcance retroactivo previsto, podría completarse la regulación proyectada con las siguientes previsiones: por un lado, quizá fuera conveniente vincular la eficacia retroactiva a los efectos derivados de la Ley 28/2014; por otro lado, debiera precisarse, en el caso de encomiendas iniciadas con anterioridad al 1 de enero de 2015, que las modificaciones tarifarias deben aplicarse únicamente por referencia a las prestaciones realizadas con posterioridad a dicha fecha. VII. La adecuación del sistema de actualización a la Ley 2/2015 La reforma proyectada es ocasión también para adecuar las previsiones sobre actualización de tarifas a lo dispuesto en la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española. A tal efecto, el tercer y último párrafo del proyectado artículo 3.9 establece que: "Las tarifas establecerán el período de validez de las mismas y el sistema de actualización que, en su caso, proceda durante el período de su vigencia, de conformidad en todo caso con lo dispuesto en la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española y su normativa de desarrollo. En defecto de aprobación de las nuevas tarifas o de la modificación de las existentes, el régimen tarifario vigente se entenderá prorrogado hasta la adopción del correspondiente acuerdo por la Comisión". Los ajustes introducidos en la regulación del sistema de actualización de las tarifas tienen por objeto, como ya se ha adelantado, su adecuación a las exigencias derivadas de la mencionada Ley 2/2015, según la cual los valores monetarios en cuya determinación intervenga el sector público no podrán ser objeto de revisión periódica y predeterminada en función de precios, índices de precios o fórmulas que los contengan (artículo 4.1. en relación con el artículo 3.1.a)). No obstante y con carácter excepcional "se podrá aprobar un régimen de revisión periódica y predeterminada de los valores referidos en el apartado anterior [valores monetarios] siempre que sea en función de precios individuales e índices específicos de precios, cuando la naturaleza recurrente de los cambios en los costes de la actividad así lo requiera y se autorice en el desarrollo reglamentario previsto" con carácter específico en el apartado 3 del propio artículo 4. Mientras no se apruebe y entre en vigor el mencionado Real Decreto, los regímenes de revisión periódica y predeterminada aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2/2015 mantendrán su vigencia, "si bien en las fórmulas las referencias a las variaciones de índices generales, tales como Índice de Precios de Consumo o el Índice de Precios Industriales, deberán sustituirse por el valor cero" (apartado 3 de la disposición transitoria). Para dar cumplimiento a las anteriores previsiones, la regulación proyectada incluye una referencia genérica al sistema de actualización de las tarifas, cuya articulación debe ajustarse a lo dispuesto en la Ley 2/2015. Además, la prórroga prevista en defecto de aprobación de nuevas tarifas o de la modificación de las existentes ya no incorpora la actualización con arreglo al 80 por ciento del IPC general del ejercicio anterior. En este contexto, surgen dudas acerca de cuál sea el sistema aplicable, por ejemplo, para la actualización de tarifas prevista periódicamente (antes del 31 de marzo de cada ejercicio) en la Resolución de 30 de julio de 2015, de la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que publicó el Acuerdo de la Comisión para la determinación de tarifas TRAGSA, por el que se aprueban las tarifas 2015 aplicables a las actuaciones a realizar por TRAGSA y TRAGSATEC como medio propio instrumental de la Administración General del Estado ("Boletín Oficial del Estado" del día 10 de agosto). El sistema de actualización de las tarifas podría mantener su vigencia en tanto no se ha procedido todavía a la aprobación del Real Decreto a que se refiere el artículo 4 de la Ley 2/2015. Sucede, sin embargo, que el sistema de actualización previsto en el párrafo segundo del artículo 3.9 del Real Decreto 1072/2010 (en su redacción actual) toma como base el 80 por ciento del IPC general del ejercicio anterior y que, de conformidad con la disposición transitoria de la mencionada ley, tal valor debe sustituirse por el valor cero, lo que en última instancia equivale a excluir la actualización. Y sucede también que la Ley 2/2015 no contempla la posibilidad de que, una vez producida su entrada en vigor, puedan articularse sistemas de "revisión periódica y predeterminada" al margen de los que deriven del desarrollo reglamentario a que hace referencia su artículo 4 (los cuales tendrán carácter excepcional y deberán estar autorizados en el referido desarrollo reglamentario). Por tanto, el sistema de actualización al que alude genéricamente el proyectado artículo 3.9 podría carecer de virtualidad práctica en el marco de la Ley 2/2015, pues no parece que pueda en este momento diseñarse un nuevo sistema de actualización específico, periódico y predeterminado para las tarifas aplicables a TRAGSA. Se destaca la importancia de esta cuestión (recuérdese la exigencia legal de que las tarifas habrán de calcularse de manera que representen los costes reales de realización de las obras, trabajos, proyectos, estudios y suministros) y se estima necesario adoptar las medidas normativas oportunas que permitan su puesta en práctica. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen: Que, una vez consideradas las observaciones que se formulan en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, por el que se desarrolla el régimen jurídico de la Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima, y de sus filiales." V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. Madrid, 1 de octubre de 2015 LA SECRETARIA GENERAL, EL PRESIDENTE, EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.