Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de abril de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden comunicada de V. E., de 29 de enero de 2015, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto de Real Decreto y de su memoria

A.- El proyecto de Real Decreto que constituye el objeto del expediente remitido a este Consejo (citado también, abreviadamente en lo sucesivo, como el "Proyecto"), fechado el 21 de enero de 2015, viene precedido de varios borradores con fechas de 15 de julio, 5 de septiembre, 15 de octubre, 13 de noviembre y 18 de diciembre de 2014.

El Proyecto consta de preámbulo, dieciséis artículos, seis disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales. El Proyecto se acompaña de tres anexos.

El preámbulo se inicia con la cita de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, haciéndose eco de su objetivo esencial: "la mejora de la calidad del sistema universitario en su conjunto, del que forman parte como pieza insustituible las Universidades y centros universitarios". Prosigue el preámbulo señalando que la citada Ley Orgánica 6/2001 regula en su Título I la naturaleza, creación, reconocimiento y régimen jurídico de las Universidades públicas y privadas, estableciendo a tal efecto las reglas para su puesta en marcha y funcionamiento. Junto a ello, el Título II de la mencionada ley orgánica establece las reglas relativas a la estructura de las Universidades públicas y privadas, con especial atención a la estructura de los centros y departamentos, así como de los Institutos Universitarios de Investigación y los centros de educación superior adscritos a Universidades.

Señala el preámbulo que la regulación reglamentaria actualmente vigente en materia de Universidades y centros data del año 1991, cuando se procedió, en desarrollo de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, a la aprobación del Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y centros Universitarios, modificado por el Real Decreto 485/1995, de 7 abril. Pero añade el preámbulo que "el largo tiempo transcurrido, así como la aprobación de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, y la importante modificación sufrida por la misma a través de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, motivada fundamentalmente por los acuerdos que en materia de política de educación superior se adoptaron en el seno de la Unión Europea, y por el impulso que la misma pretende dar a la investigación en todos sus países miembros, aconsejan abordar una revisión profunda del régimen reglamentario de regulación de Universidades y centros universitarios, públicos y privados".

Junto a lo anterior, continúa señalando el preámbulo que se une la aprobación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que establece las disposiciones necesarias para hacer efectivo el principio de unidad de mercado en el territorio nacional. Las disposiciones de la citada ley inspiran el establecimiento de los requisitos y exigencias necesarios para el reconocimiento e inicio de actividades de Universidades y centros universitarios privados, favoreciendo así la aclaración de dichos requisitos y simplificando el régimen hasta ahora vigente en la materia.

A la vista de todo ello, concluye la parte expositiva del Proyecto que se recomienda "abordar la regulación integral de los requisitos básicos de creación y reconocimiento de Universidades y centros universitarios públicos y privados, y el procedimiento para la autorización del inicio de los mismos, simplificando y racionalizando las exigencias hasta ahora establecidas en la normativa en vigor". También se proyecta una regulación de la acreditación institucional de centros, que complementa el modelo de acreditación de títulos vigente en la actualidad en nuestro país, que desde su definición en 2007, supuso la adaptación española a las propuestas de evaluación de la calidad derivadas del Espacio Europeo de Educación Superior.

Los dieciséis artículos que integran el Proyecto están distribuidos en cuatro capítulos:

El capítulo I se refiere a las disposiciones generales, esto es, objeto de Real Decreto proyectado (artículo 1) y denominaciones (artículo 2).

El capítulo II lleva por rúbrica "Universidades que imparten enseñanzas conducentes a titulaciones oficiales de sistema educativo español" y está integrado por los artículos 3 a 13. El artículo 3 se refiere a la creación y reconocimiento de Universidades y los artículos restantes -4 a 13- se dividen en dos secciones:

a) la Sección 1ª se refiere a los requisitos básicos para la creación y reconocimiento de Universidades (artículos 4 a 11);

b) y la Sección 2ª regula la autorización de comienzo de actividades (artículos 12 y 13).

El capítulo III ("Acreditación institucional") está integrado únicamente por el artículo 14 que lleva a su vez por rúbrica "Acreditación institucional de centros de Universidades públicas y privadas".

Finalmente, el capítulo IV trata de los centros que impartan enseñanzas conducentes a la obtención de títulos extranjeros de educación superior universitaria y está integrado por los artículos 15 (autorización de Centros que impartan enseñanzas con arreglo a sistemas educativos extranjeros) y 16 (efectos de la autorización).

La disposición adicional primera trata de la adaptación de las Universidades y centros universitarios a los requisitos previstos en el proyectado Real Decreto. La disposición adicional segunda señala que las medidas incluidas en este real decreto no podrán suponer incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal. La disposición adicional tercera se refiere al ámbito territorial de la Universidad Nacional de Educación a Distancia. Las disposiciones adicionales cuarta y quinta tratan, respectivamente, de las Universidades de la Iglesia Católica y de los centros universitarios de la Defensa. La disposición adicional sexta quinta se refiere a la efectividad de la autorización de centros que vinieran impartiendo Programas de Cualificación Profesional Inicial. La disposición adicional sexta, por último, señala que lo previsto en la norma que se proyecta se "entiende sin perjuicio de lo establecido en los Tratados o Convenios internacionales suscritos por España o, en su caso, de la aplicación del principio de reciprocidad".

La disposición transitoria única prevé que "en tanto no se implanten en su totalidad cada uno de los estudios universitarios oficiales que vaya a desarrollar la Universidad, los requisitos de porcentaje de personal que establece el presente real decreto para las Universidades y Centros universitarios se entenderán referidos a la totalidad del personal que resulte exigible para la impartición del curso o cursos del correspondiente plan de estudios en proceso de implantación".

La disposición derogatoria señala lo siguiente: "Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en este real decreto y, en particular, el Real Decreto 557/1991, de 12 abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros universitarios".

La disposición final primera ("Título competencial") precisa que el proyectado Real Decreto se dicta al amparo de la competencia estatal exclusiva, reconocida en el artículo 149.1.1ª y 30ª de la Constitución, para dictar normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la misma. La disposición final segunda modifica el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales. La disposición final tercera modifica el Real Decreto 1558/1986, de 28 de junio, por el que se establecen las bases generales del régimen de conciertos entre las Universidades y las Instituciones sanitarias. La disposición final cuarta habilita al titular del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para dictar cuantas disposiciones requiera la aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto proyectado. Y la disposición final quinta ("Entrada en vigor") prevé que el Real Decreto (en proyecto) entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

A continuación, el Proyecto se acompaña de tres anexos:

> ANEXO I - Módulos mínimos de los espacios docentes e investigadores. > ANEXO II - Exigencias especiales para las enseñanzas en el ámbito de las Ciencias de la Salud. > ANEXO III - Documentación justificativa para el expediente de creación/reconocimiento de Universidades y su posterior autorización.

B.- La memoria del análisis de impacto normativo, de 21 de enero de 2015, que se inicia con un resumen ejecutivo, justifica la oportunidad de la norma proyectada en los mismos términos que el preámbulo.

Recuerda que la regulación reglamentaria actualmente vigente en materia de Universidades y centros, por su parte, data del año 1991, cuando se procedió, en desarrollo de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, a la aprobación del Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios, modificado por el Real Decreto 485/1995, de 7 de abril. Dicho real decreto estableció una serie de normas básicas para la creación y reconocimiento de dichos centros, teniendo en cuenta las necesidades derivadas de la programación general de la enseñanza universitaria: se regulaban, a través del mismo, los requisitos comunes para la creación o reconocimiento de Universidades, las previsiones concretas y específicas de los centros públicos y privados, el procedimiento de puesta en funcionamiento de los mismos, así como la adscripción de centros a Universidades públicas y privadas o el establecimiento de centros extranjeros para impartir enseñanzas de nivel universitario en España, conforme a sistemas educativos vigentes en otros países.

Sin embargo, el largo tiempo transcurrido -prosigue la memoria-, así como la aprobación de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, y la importante modificación sufrida por la misma a través de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, motivada fundamentalmente por los acuerdos que en materia de política de educación superior se adoptaron en el seno de la Unión Europea, y por el impulso que la misma pretende dar a la investigación en todos sus países miembros, aconsejan abordar una revisión profunda del régimen reglamentario de regulación de Universidades y centros universitarios, públicos y privados.

A lo anteriormente explicitado se une la reciente aprobación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que establece las disposiciones necesarias para hacer efectivo el principio de unidad de mercado en el territorio nacional, a fin de crear un entorno mucho más favorable a la competencia y a la inversión, facilitando que los agentes económicos puedan beneficiarse de las ganancias de una mayor dimensión en términos de productividad y costes, en favor de la creación de empleo y de crecimiento, y en beneficio último de los consumidores y usuarios, que tendrán un mayor acceso a productos y servicios de calidad.

En cuanto a las denominadas "alternativas", la memoria subraya que no existe alternativa ya que la nueva regulación viene a sustituir a la vigente en la actualidad, contenida en el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios, modificado por el Real Decreto 485/1995, de 7 de abril.

La memoria se refiere a continuación al contenido del Proyecto, a su tramitación y al análisis de adecuación al orden de distribución de competencias que concluye que el Proyecto "se encuadra, con carácter general, en la competencia del Estado derivada del artículo 149.1.30ª de la Constitución, habiendo participado las Comunidades autónomas y las Universidades en el proceso de elaboración de la misma, a través, respectivamente, de la Conferencia General de Política Universitaria y el Consejo de Universidades".

En cuanto al impacto económico, señala que el Proyecto normativo propuesto "no prevé ningún impacto económico general en su sentido amplio, al no producir efectos ni en los precios, ni en la productividad de las personas y empresas, ni en los consumidores". Añade que se mantiene la previsión del Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, de que no sea inferior la relación de 1/25 entre personal docente y el número de alumnos. Ello no implica impacto alguno en la financiación pública ya que el dato ratio estudiante ETC/ PDI ETC en el curso 2012-2013 (último dato disponible) en las Universidades públicas presenciales fue de 13,9 (en las Universidades privadas presenciales fue de 16,6; siendo la media del sistema universitario español de 14,2).

Señala también la memoria que tampoco supone impacto alguno en la financiación el incremento de un 20 por ciento (hasta el 50) de la proporción de personal docente e investigador en las enseñanzas de grado ya que el dato de doctores para el curso 2013-2014 fue, en las Universidades públicas de 72,6% (en las Universidades privadas 47,5%, siendo el total del sistema universitario español de 69,3%). Por otro lado, cabe recordar que el artículo 72.2 de la Ley Orgánica de Universidades fija en un 50% el porcentaje de profesores doctores que debe haber en cada Universidad privada. Por tanto, concluye que la previsión del 50% es plenamente coherente con esta exigencia. Además se garantiza la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en relación con la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Por otro lado, se indica en la memoria con relación a las cargas administrativas que se simplifican los trámites previstos en la vigente regulación, respetando lo dispuesto por la Ley Orgánica de Universidades. Y, en cuanto al impacto presupuestario, "dado el objetivo y el contenido de la norma proyectada, no se prevé ningún nuevo coste asociado a su aplicación que deba ser soportado por la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas o las universidades".

Por último, en cuanto al impacto por razón de género, la memoria señala que, dado que el Proyecto de norma regula la creación y reconocimiento de universidades y centros universitarios y en ella no se hace ningún tipo de discriminación, se concluye que el impacto es nulo.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

- Certificado del Secretario del Consejo de Universidades, de 24 de julio de 2014, en el que se hace constar que se ha informado el Proyecto en la sesión de la Comisión Permanente del Consejo de Universidades celebrada el 23 de julio anterior. Obra también en el expediente el borrador del acta de la citada sesión en el que se recogen las exposiciones de diversos rectores, entre otras, la del Rector de la Universidad de Zaragoza quien pone de manifiesto el trabajo realizado por la CRUE y el Ministerio en pasadas semanas; el Rector de la Universidad Menéndez Pelayo para expresar que los procedimientos de acreditación nacional han sido suficientemente valorados y discutidos y que el Proyecto presentado está ya en condiciones de ser informado y de que siga su posterior tramitación; el Rector de la Universidad de Barcelona expresa el reconocimiento a la labor realizada por el Secretario General de Universidades, el Director General de Política Universitaria y el Director de la Aneca y manifiesta también su agradecimiento por incorporar a los textos las sugerencias efectuadas; el Rector de la Universidad de Cádiz (y en términos similares el Rector de la Universidad Pablo Olavide) que plantea si el nuevo modelo que se propone va a dar lugar a menos acreditados.

- Certificado del Secretario de la Conferencia General de Política Universitaria de 25 de julio de 2014, acreditativo de la consulta a las Comunidades Autónomas del proyecto de Real Decreto en sesión celebrada el día 24 de julio de 2014. Junto al certificado se acompaña Acta de la sesión en cuyo punto 5º se hacen constar las distintas intervenciones de los representantes de las Comunidades Autónomas quienes, con carácter general, se han mostrado conformes con la norma proyectada, poniendo de manifiesto alguna de ellas (i.e., el Consejero de la Comunidad Autónoma de Castilla y León) la necesidad "de referencias más explícitas en relación con las universidades no presenciales, a la vista del desarrollo que está teniendo este tipo de enseñanzas".

- Informes de la Consejería de Educación de la Junta de Castilla y León, de la Dirección General de Universidades de la Generalitat de Cataluña y de la Consejería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria de la Junta de Galicia, en los que se formulan algunas observaciones al Proyecto.

- Certificado de 30 de septiembre de 2014, de la Subdirectora General de la Oficina de Atención al Ciudadano de la Subsecretaría del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, por el que se da cuenta de que el Proyecto se sometió a información pública en el Portal del citado ministerio. Obran a continuación una serie de escritos presentados por particulares en el seno del trámite de información pública así como de diversas Universidades y organizaciones como, por ejemplo, la Universidad Internacional de La Rioja (UNIR), la Universidad a Distancia de Madrid (UDIMA), el Foro Emilia Pardo Bazán, la Conferencia Española de Decanos de Química y la Asociación de Hospitales Veterinarios Universitarios de España.

- Informe de la Dirección de Relaciones Culturales y Científicas del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, en el que se sugiere que se siga contemplando, como en el Real Decreto 557/1991, la participación -a través de un informe preceptivo y no vinculante- del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, con carácter previo al establecimiento de un centro extranjero en España para incluir en el correspondiente expediente de autorización de que se trate.

- - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, de 20 de octubre de 2014, en el que no se formulan observaciones.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad, emitido el 7 de noviembre de 2014, de conformidad con el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Formula algunas observaciones a los artículos 6, 8 y 10.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de 13 de noviembre de 2014, en el que se plantean algunas cuestiones relativas al mantenimiento de la ratio profesor/alumno en 1/25; la exigencia del 50% de doctores en la Universidad; los requisitos establecidos por el artículo 9 del Proyecto (en concreto, el estudio de viabilidad económica y garantías); y con relación a lo previsto sobre el silencio administrativo negativo.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 31 de octubre de 2014, que se estructura en unas observaciones de carácter general que, en puridad, se trata de una serie de antecedentes, y unas observaciones de carácter más concreto al articulado del Proyecto.

- Informe de 6 de octubre de 2014, de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, previsto en el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Tras un análisis de la jurisprudencia constitucional, concluye que el Estado puede aprobar el Proyecto de conformidad con las competencias que le reservan los apartados 1ª y 30ª del artículo 149.1 de la Constitución.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de 6 de noviembre de 2014, en el que se hacen una serie de observaciones menores para mejora del texto.

- Aprobación previa del Secretario de Estado de Administraciones Públicas (por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, según Orden HAP/3559/2011, de 28 de diciembre), de fecha de 29 de octubre de 2014, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

- Informe de 8 de enero de 2015 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, emitido en virtud de lo dispuesto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo artículo 22 prevé, en su apartado 3, que su Comisión Permanente deberá ser consultada en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II. Procedimiento de elaboración

El proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en otras normas de legal y pertinente aplicación.

Así, con el texto proyectado se adjunta una memoria del análisis de impacto normativo, en la que se razona sobre la oportunidad de la norma y se pondera su impacto económico y presupuestario y por razón de género (artículo 24.1, letras a) y b), de la Ley del Gobierno; y Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio).

Se ha oído a las organizaciones, asociaciones y entidades interesadas en la materia regulada y, en concreto, obra en el expediente el certificado del Secretario del Consejo de Universidades, de 24 de julio de 2014, el Certificado del Secretario de la Conferencia General de Política Universitaria, de 25 de julio de 2014 y el certificado de 30 de septiembre de 2014, de la Subdirectora General de la Oficina de Atención al Ciudadano de la Subsecretaría del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

También han podido alegar las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación, y se ha evacuado informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (artículo 24.3 de la Ley del Gobierno), así como de la Dirección de Relaciones Culturales y Científicas del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

Finalmente, ha informado la Secretaría General Técnica del departamento proponente que es el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (artículo 24.2 de la Ley del Gobierno).

Únicamente se advierte en este punto que la memoria hace relación de otras organizaciones que han sido consultadas y en concreto se refiere a la Conferencia de Consejos Sociales de las Universidades Públicas Españolas, a la Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas, a los Colegios Profesionales, a Representantes de Embajadas y "a otros colectivos", todo ello, según se expone en la citada memoria "dentro del trámite de información pública y, en algunos casos, se han mantenido reuniones con representantes de algunos de estos colegios". Sin embargo, el expediente no se hace eco de que efectivamente hayan sido consultadas tales organizaciones o colectivos ni consta, en su caso, informe alguno de los mismos aparte de los que han sido citados en el antecedente segundo, por lo que, de ser así, debería dejarse constancia de todo ello en el expediente.

III. Competencia y rango normativo

El Gobierno puede aprobar el proyecto de Real Decreto al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.1ª y 30ª de la Constitución que atribuyen al Estado, respectivamente, la competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.

En relación con la competencia del Estado en esta materia, el Tribunal Constitucional (entre otras, la Sentencia 77/1985), ha señalado que "las competencias estatales en materia educativa derivan sobre todo de lo dispuesto en los apartados 1 y 30 del art. 149.1 de la C.E. ...". Y, con relación a la competencia del Estado en materia de universidades la jurisprudencia constitucional (i.e., Sentencias del Tribunal Constitucional 26/1987 o 235/1991) ha previsto que "no es preciso señalar ahora con detenimiento (...) los preceptos constitucionales determinantes de la competencia del Estado en materia universitaria, porque el enfoque en materia de competencia estatal ha de ser, con carácter general, el inverso: no hay más límites a tal competencia que las que la Constitución y, en su desarrollo, los Estatutos de Autonomía atribuyen a las comunidades autónomas, a las que hay que añadir, por lo que a las Universidades se refiere, las competencias inherentes a su autonomía reconocida en el artículo 27.10" (Fundamento Jurídico 5º de la STC 26/1987). También la Sentencia del Tribunal Constitucional 131/1996, de 11 de julio de 1996, sobre conflicto positivo de competencia núm. 1.715/1991, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con el artículo 1 y la disposición adicional primera del Real Decreto 557/1991, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios, en cuanto califican como normas básicas determinados preceptos del citado Real Decreto, señaló que "el Estado, desde la competencia reconocida por el art. 149.1.30ª, puede sin duda establecer condiciones básicas relativas al profesorado, a la viabilidad económico-financiera y a la calidad de las instalaciones universitarias, puesto que, como hemos reiterado en otras sentencias, desde este título puede regular, por lo que aquí interesa, las bases que garanticen el derecho de todos a la educación mediante la programación general de la enseñanza (art. 27.5), la libertad de creación de centros docentes dentro del respeto a los derechos constitucionales (art. 27.6) y la homologación del sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes (art. 27.8)". Todo ello sin perjuicio de lo que posteriormente se indicará con relación a la citada Sentencia 131/1996.

En este mismo sentido, el dictamen del Consejo de Estado 55.769, de 7 de marzo de 1991, que examinó el Proyecto del posterior Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios (que deroga el Real Decreto proyectado), ya establecía con relación a este punto de la competencia del Estado que "las referencias son las propias de los artículos 149.1.1º (regulación de las condiciones básicas) y 30º (sobre todo, normas básicas para el desarrollo del artículo 27) de la Constitución".

En suma, diseña la Constitución un sistema de distribución competencial, de modo que correspondiendo al Estado las competencias en la materia, según lo reservado en el artículo 149.1, en sus reglas primera y trigésima, corresponde a las Comunidades Autónomas, a las del primer grado (para las de segundo grado, la cuestión es diferente) las asumidas en sus Estatutos, una competencia normativa delimitada negativamente por las materias reservadas al Estado o, en su caso, otras determinaciones contenidas en la legislación preconstitucional que razonablemente puedan considerarse como básicas. Y, en materia de enseñanza universitaria, se introduce otro elemento, cual es la proclamación en el artículo 27.10 de la Constitución de la autonomía de las Universidades "en los términos que la ley establezca", que supone, en todo caso, un mínimo garantizado a las Universidades de autonormación y autogobierno. La autonomía universitaria, de modo principal, radica en consagrar y garantizar la libertad académica, comprensiva de las libertades de cátedra, de investigación y de estudio, como recogía el artículo 2º.1 de la derogada Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria. Pero implica también un principio organizativo en el que se sintetiza una fórmula singular de articulación de las relaciones entre el poder político y administrativo y las instituciones universitarias que se traduce en el reconocimiento en beneficio de estas últimas de un amplio margen de libertad para la configuración de su organización y el desenvolvimiento de su actividad. Para las Universidades privadas se impondrá una articulación en el marco constitucional definido por el artículo 27.6 y 10 de la Constitución Española.

Por lo que se refiere al rango de Real Decreto es el adecuado teniendo en cuenta que, por un lado, el Título I de la Ley 6/2001, de 21 de diciembre, regula la naturaleza, creación, reconocimiento y régimen jurídico de las Universidades públicas y privadas (por ejemplo, el artículo 4 de la citada Ley 6/2001 señala que "... el Gobierno, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, determinará, con carácter general, los requisitos básicos para la creación y reconocimiento de Universidades"). Además, la nueva regulación proyectada viene a sustituir a la vigente en la actualidad, contenida en el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios, modificado por el Real Decreto 485/1995, de 7 de abril. Y todo ello sin perjuicio de añadir lo dispuesto en el artículo 97 de nuestra Constitución, que atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno, y en el artículo 25, apartado c), de la Ley del Gobierno a propósito de los reales decretos como cauce formal para ejercer la potestad reglamentaria atribuida al Gobierno.

IV. Consideraciones al texto del Proyecto

a) Introducción

La derogada Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria concebía la enseñanza superior como un servicio público y, dado su carácter esencial y trascendente para la comunidad, correspondía al Estado velar por la existencia, mantenimiento y calidad de la Universidad, institución que realiza dicho servicio mediante la docencia, el estudio y la investigación en los niveles superiores del sistema educativo y que es la única que puede expedir títulos universitarios de carácter oficial y con validez en todo el territorio nacional, hasta el punto de que todo Centro docente superior necesita, a estos efectos, estar integrado en una Universidad pública o privada, o adscrito a una de las primeras.

De acuerdo con ello, se aprobó el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, que establece unas normas básicas para la creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios, que impartan enseñanzas conducentes a la obtención de títulos oficiales, en que se tengan en cuenta las necesidades derivadas de la programación general de la enseñanza universitaria, se aseguren las previsiones contenidas en dicho real decreto y el cumplimiento de los compromisos adquiridos por los titulares, en orden a su puesta en funcionamiento, previa la homologación de los estudios o títulos que correspondan; al mismo tiempo, las denominaciones propias de las Instituciones y Centros que impartan enseñanzas conducentes a títulos oficiales, inclusive las denominaciones de estas últimas, se reservan para aquellas que a tal fin sean creadas o reconocidas de acuerdo con la Ley de Reforma Universitaria y del presente Real Decreto, quedando excluidos los Centros y enseñanzas que impartan enseñanzas distintas de las anteriores, con lo que se evitará, además, que puedan inducir a error sobre los posibles efectos académicos de los diplomas que expidan. Por otro lado, y en garantía de la unidad de acción en el exterior, el Real Decreto 557/1991 reserva al Gobierno la creación, fuera del territorio nacional, de Centros dependientes de Universidades públicas, que impartan enseñanzas conducentes a la obtención de títulos académicos oficiales y con validez en todo el territorio nacional. También, y en cumplimiento del doble mandato contenido en los artículos 5.º y 58.2 de la derogada Ley de Reforma Universitaria, el Real Decreto 557/1991 fijó unos mínimos generales que constituyen las condiciones básicas indispensables que deben garantizar la calidad de la docencia e investigación universitarias. Finalmente, el Real Decreto 557/1991 establece que no podrán adscribirse a las Universidades públicas nuevos Centros pertenecientes a una misma entidad titular, cuando el número de enseñanzas que ya impartan o se pretendan impartir conduzcan a un total de títulos oficiales igual o superior al fijado como mínimo para la constitución de una Universidad.

En lo atinente, al establecimiento en España de Centros extranjeros para impartir enseñanzas de nivel universitario, conforme a sistemas educativos vigentes en otros países, el Real Decreto 557/1991 estableció un marco jurídico mínimo para que aquellos pudieran acogerse en sus relaciones con la Administración española.

Pues bien, como señala ahora el preámbulo del Proyecto sometido a consulta y la propia memoria, la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, nació con el propósito de impulsar la acción de la Administración General del Estado en la vertebración y cohesión del sistema universitario, de profundizar las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de enseñanza superior, de incrementar el grado de autonomía de las Universidades constitucionalmente reconocido y consagrado, y de establecer los cauces necesarios para fortalecer las relaciones y vinculaciones recíprocas entre Universidad y sociedad.

En la exposición de motivos de la citada Ley Orgánica 6/2001 se reconocía que la institución universitaria se había transformado radicalmente en los últimos años, pues desde que la Constitución consagró la autonomía de las Universidades y garantizó, con ésta, las libertades de cátedra, de estudio y de investigación, así como la autonomía de gestión y administración de sus propios recursos, se habían creado muchas Universidades y centros universitarios -prácticamente en casi todas las poblaciones de más de cincuenta mil habitantes-. La Ley Orgánica 6/2001 se abordó también sobre la base de un proceso de descentralización universitaria que había culminado hacía apenas unos años, transfiriéndose a las Administraciones educativas autonómicas las competencias en materia de enseñanza superior. Todo ello justificó una nueva ordenación de la actividad universitaria que sistematizara y actualizara los múltiples aspectos académicos, de docencia, de investigación y de gestión, en el marco de la sociedad de la información y el conocimiento: "Si reconocemos que las Universidades ocupan un papel central en el desarrollo cultural, económico y social de un país, será necesario reforzar su capacidad de liderazgo y dotar a sus estructuras de la mayor flexibilidad para afrontar estrategias diferenciadas en el marco de un escenario vertebrado. Esta capacidad les permitirá desarrollar a cada una de ellas planes específicos acordes con sus características propias, con la composición de su profesorado, su oferta de estudios y con sus procesos de gestión e innovación. Sólo así podrán responder al dinamismo de una sociedad avanzada como la española. Y sólo así, la sociedad podrá exigir de sus Universidades la más valiosa de las herencias para su futuro: una docencia de calidad, una investigación de excelencia".

El Título I de la Ley Orgánica 6/2001 trata de la naturaleza, creación, reconocimiento y régimen jurídico de las Universidades. Y, en concreto, su artículo 4, bajo la rúbrica "Creación y reconocimiento", dispone lo siguiente:

"1. La creación de Universidades públicas y el reconocimiento de las Universidades privadas se llevará a cabo:

a) Por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse.

b) Por Ley de las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno, de acuerdo con el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse.

2. Para la creación de Universidades públicas será preceptivo el informe previo del Consejo de Coordinación Universitaria, en el marco de la programación general de la enseñanza universitaria.

3. Para garantizar la calidad de la docencia e investigación y, en general, del conjunto del sistema universitario, el Gobierno, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, determinará, con carácter general, los requisitos básicos para la creación y reconocimiento de Universidades. Los mencionados requisitos contemplarán los medios y recursos adecuados para el cumplimiento por las Universidades de las funciones a que se refiere el apartado 2 del artículo 1.

Las Universidades podrán impartir enseñanzas conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional en modalidad presencial y no presencial; en este último caso, de manera exclusiva o parcial. En el supuesto de la enseñanza no presencial, y en el marco de lo establecido en el párrafo anterior, se adecuarán las previsiones de la presente Ley a las especificidades de esta modalidad de enseñanza.

4. El comienzo de las actividades de las Universidades será autorizado por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos señalados en el apartado anterior y de lo previsto en la Ley de creación.

Las Universidades deberán mantener en funcionamiento sus centros y enseñanzas durante el plazo mínimo que resulte de la aplicación de las normas generales que se dicten en desarrollo de los artículos 34 y 35.

5. Para el reconocimiento de las Universidades privadas, que tendrá carácter constitutivo, será preceptivo el informe del Consejo de Coordinación Universitaria en el marco de la programación general de la enseñanza universitaria. Lo dispuesto en los apartados 3 y 4 anteriores será de aplicación análogamente a las Universidades privadas".

Por otro lado, el Título II de la Ley Orgánica 6/2001 establece las reglas relativas a la estructura de las Universidades públicas y privadas, con especial atención a la estructura de los centros y departamentos, así como de los Institutos Universitarios de Investigación y los centros de educación superior adscritos a Universidades.

Tras la citada Ley Orgánica 6/2001 no se aprobó un nuevo reglamento, sino que se ha mantenido vigente el arriba citado Real Decreto 557/1991 (modificado por el Real Decreto 485/1995, de 7 de abril), que se aprobó en desarrollo de la derogada Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria.

A la vista de todo ello, concluye el preámbulo de la norma proyectada sometida a consulta que el largo tiempo transcurrido, así como la aprobación de la Ley Orgánica 6/2001 y la importante modificación sufrida por la misma a través de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, motivada fundamentalmente por los acuerdos que en materia de política de educación superior se adoptaron en el seno de la Unión Europea, y por el impulso que la misma pretende dar a la investigación en todos sus países miembros, "aconsejan abordar una revisión profunda del régimen reglamentario de regulación de Universidades y centros universitarios, públicos y privados". A todo ello se une la aprobación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que establece las disposiciones necesarias para hacer efectivo el principio de unidad de mercado en el territorio nacional, a fin de crear un entorno mucho más favorable a la competencia y a la inversión; las disposiciones de esta ley inspiran el establecimiento de los requisitos y exigencias necesarios para el reconocimiento e inicio de actividades de Universidades y centros universitarios privados, favoreciendo así la aclaración de dichos requisitos y simplificando el régimen hasta ahora vigente en la materia.

b) El Real Decreto 557/1991

El Real Decreto 557/1991, que se pretende ahora derogar, estableció una serie de normas básicas para la creación y reconocimiento de Universidades y centros universitarios, teniendo en cuenta las necesidades derivadas de la programación general de la enseñanza universitaria: se regulaban, a través del mismo, los requisitos comunes para la creación o reconocimiento de Universidades, las previsiones concretas y específicas de los centros públicos y privados, el procedimiento de puesta en funcionamiento de los mismos, así como la adscripción de centros a Universidades públicas y privadas o el establecimiento de centros extranjeros para impartir enseñanzas de nivel universitario en España, conforme a sistemas educativos vigentes en otros países.

Como ya se ha anticipado más arriba -en el apartado relativo a la competencia- el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña promovió conflicto positivo de competencia núm. 1.715/91 por "no estar conforme con la calificación como básicas de la mayoría de las normas del Real Decreto ni con la invocación hecha de aquellos títulos competenciales, toda vez que el nivel de concreción y detalle con que se han determinado las condiciones mínimas hace de todo punto imposible que la Generalidad pueda establecer una regulación propia, mínimamente diferenciada de la estatal". La Sentencia del Tribunal Constitucional 131/1996 admite ab initio que el Estado podía establecer condiciones básicas sobre la base del artículo 149.1.30ª de la Constitución "puede sin duda establecer condiciones básicas relativas al profesorado, a la viabilidad económico-financiera y a la calidad de las instalaciones universitarias, puesto que, como hemos reiterado en otras sentencias, desde este título puede regular, por lo que aquí interesa, las bases que garanticen el derecho de todos a la educación mediante la programación general de la enseñanza (art. 27.5), la libertad de creación de centros docentes dentro del respeto a los derechos constitucionales (art. 27.6) y la homologación del sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes (art. 27.8)". Pero, a continuación, examina si los preceptos cuestionados del Real Decreto de 1991 fueron más allá de lo que ex artículo 149.1.30 puede considerarse básico en el ámbito de la enseñanza universitaria con invasión de la competencia que el artículo 15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuía a la Generalidad. Y en este sentido consideró que determinadas concreciones no tenían la consideración de condición básica. A modo de ejemplo, en lo relativo al número mínimo de enseñanzas, el Tribunal Constitucional sentenció que "el Estado puede prever no sólo el número mínimo de enseñanzas que deben impartir las Universidades, sino también el nivel mínimo que deben tener estas titulaciones, puesto que de este modo se garantiza un mínimo común denominador en nivel de la enseñanza de todas las Universidades. Por el contrario, esta exigencia no puede extenderse a la previsión de que al menos una de las enseñanzas debe ser de ciencias experimentales o estudios técnicos. El carácter técnico, experimental, social o humanístico de las enseñanzas universitarias no condiciona la calidad docente o investigadora de la Universidad, ni "el nivel de desarrollo académico y organizativo suficiente (...) para poder asumir, en su caso, la responsabilidad de convertirse en Universidad" -en palabras del preámbulo del Real Decreto aquí enjuiciado-. La calidad y la viabilidad de las Universidades la garantiza el Estado mediante, entre otros mecanismos, la homologación de estudios, títulos y denominaciones, el establecimiento de requisitos que debe cumplir el profesorado o determinadas exigencias materiales y organizativas. Pero, establecidas estas condiciones básicas, la decisión sobre el tipo concreto de enseñanzas o titulaciones que deben impartirse está en función de las específicas necesidades sociales y demás circunstancias particulares que concurren en cada momento y lugar y, por ello, en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas con competencia plena en la materia, les corresponde a ellas valorarlas en cada caso".

c) El proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta no difiere en gran medida del Real Decreto 557/1991 con algunas diferencias que se avanzan en el preámbulo de la norma en proyecto cuando se refiere a la necesidad de "simplificar y racionalizar las exigencias hasta ahora establecidas en la normativa en vigor", además de adaptar la regulación vigente a la Ley Orgánica 6/2001 y sus sucesivas reformas y a la jurisprudencia constitucional. Por otro lado, el Real Decreto proyectado regula la "acreditación institucional de centros, que complementa el modelo de acreditación de títulos vigente en la actualidad en nuestro país, que desde su definición en 2007, supuso la adaptación española a las propuestas de evaluación de la calidad derivadas del Espacio Europeo de Educación Superior".

Antes de entrar en el examen concreto del articulado conviene hacer algunas consideraciones de índole general.

El proyecto de Real Decreto viene a adecuar una materia cuya regulación vigente tiene casi veinticinco años (Real Decreto 557/1991), teniendo en cuenta que la Ley Orgánica 11/1983 se derogó por la Ley Orgánica 6/2001, que a su vez ha sido modificada posteriormente.

A estos cambios normativos hay que añadir el hecho de que el mapa de universidades, centros y títulos ha aumentado de forma exponencial en las últimas décadas. En concreto, atendiendo a los últimos datos básicos del sistema universitario español publicados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte correspondiente al curso 2013-2014, el sistema universitario español lo conforman un total de 82 universidades, distribuidas en 236 campus las presenciales y 112 sedes las no presenciales y especiales. De las 82 universidades, 50 son de titularidad pública y 32 privada. El número de universidades privadas está proliferando en los últimos años y, en concreto, desde el año 2001 se han creado 14 universidades privadas -cuatro de ellas, no presenciales-, esto es, prácticamente una universidad por año. Entre otros datos, también se indica en el informe consultado que en España hay 1,75 universidades por cada millón de habitantes; si se tiene en cuenta solo la población en edad universitaria teórica (entre 18 y 24 años) el número de universidades por millón de población se sitúa en 24,6. En suma, en España hay una universidad para cada 569.852 habitantes y si se tiene en cuenta solo la población entre 18 y 24 años, hay 40.584 habitantes jóvenes por cada universidad; si finalmente se considera solo la población universitaria total, de ciclo, grado y máster, de media, hay 19.000 estudiantes por universidad. A este respecto resulta también especialmente ilustrativo el informe de fiscalización de las Universidades, de 9 de febrero de 2015.

Esta importante proliferación de universidades, centros y títulos así como la experiencia adquirida desde la aprobación del vigente Real Decreto en 1991 en materia de creación, reconocimiento y acreditación de universidades y centros universitarios, habría permitido al Gobierno hacer una "revisión profunda" -como el propio preámbulo anuncia- de esta materia -dentro del máximo respeto a la autonomía universitaria-, si bien el articulado del Proyecto sometido a consulta ha optado por seguir el esquema del Real Decreto 557/1991 con las correspondientes adaptaciones, como señala el propio preámbulo del Proyecto, a la Ley Orgánica 6/2001 y a la importante modificación operada a través de la Ley Orgánica 4/2007, así como a la Ley 20/2013, de 9 de noviembre, de garantía de la unidad de mercado.

Por otro lado, además de los referidos datos acreditativos del importante crecimiento de universidades y centros universitarios, públicos y privados, hay que tener en cuenta que el sistema universitario en su conjunto es -y también lo destaca el preámbulo- pieza insustituible en el engranaje de la educación y formación de los ciudadanos del Estado, lo que exige que la regulación de la materia que ahora se somete a examen venga presidida por los principios de calidad en la docencia y excelencia en la investigación. Dicho en otros términos, el establecimiento de los requisitos necesarios para la creación y el reconocimiento de Universidades y Centros universitarios - públicos y privados- debe estar orientado no solo a racionalizar las exigencias hasta ahora establecidas en la normativa en vigor sino, sobre todo, como señala la exposición de motivos de la Ley Orgánica 6/2001, al hecho de que "la más valiosa de las herencias de las Universidades para su futuro es una docencia de calidad y una investigación de excelencia", elementos indispensables para posicionar a la universidad española en el escenario europeo e internacional de educación superior.

Entrando ya al examen de cada una de las partes del proyecto de Real Decreto, se sigue a continuación el propio esquema de los capítulos en que se estructura aquel.

c.1. Disposiciones generales

El Capítulo I se refiere a las disposiciones generales, esto es, objeto del Real Decreto que se proyecta (artículo 1) y denominaciones (artículo 2).

Ambos preceptos tienen una redacción muy similar a la empleada por los artículos 1 y 2 del Real Decreto 557/1991 que ahora se deroga.

Hay que recordar a este respecto que el artículo 1 del Real Decreto 557/1991 fue declarado nulo por la Sentencia del Tribunal Constitucional 131/1996, antes referida, únicamente en cuanto considera básicos determinados incisos de los artículos 5.1 ("y, al menos, una de éstas, de Ciencias Experimentales o estudios técnicos"), 9 ("en relación con los incisos 2, 5 y 6 del Anexo objeto de impugnación") y 18.2 ("en cuanto a la mención que en él se hace al Ministerio de Educación y Ciencia") del Real Decreto 557/1991. En todo lo demás, la Sentencia del Tribunal Constitucional señalaba, en línea con lo expuesto más arriba de este dictamen en el apartado relativo a la competencia, que "el Estado, desde la competencia reconocida por el art. 149.1.30, puede sin duda establecer condiciones básicas relativas al profesorado, a la viabilidad económico- financiera y a la calidad de las instalaciones universitarias, puesto que, como hemos reiterado en otras Sentencias, desde este título puede regular, por lo que aquí interesa, las bases que garanticen el derecho de todos a la educación mediante la programación general de la enseñanza (art. 27.5), la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales (art. 27.6) y la homologación del sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes (art. 27.8) (por todas, STC 26/1987). Aunque, ciertamente, debe establecer esas bases de forma suficientemente amplia y flexible como para permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas, teniendo en cuenta además que en este ámbito debe preservarse el ámbito de autonomía de las Universidades reconocido por la propia Constitución (art. 27.10 C.E.)".

Pues bien, los requisitos básicos del proyecto de Real Decreto ahora examinado, para la creación y reconocimiento de Universidades o de los centros docentes adscritos a Universidades, se ajustan a las previsiones de la citada Sentencia del Tribunal Constitucional 131/1996 y demás jurisprudencia constitucional en materia de competencia, por lo que el artículo 1 del Proyecto es adecuado al señalar que el objeto del Real Decreto proyectado es "la regulación básica de los requisitos de creación y reconocimiento de Universidades y Centros universitarios públicos y privados, la adscripción de Centros universitarios, la acreditación institucional de todos los centros universitarios, el procedimiento para la autorización del inicio de sus actividades en desarrollo de lo establecido en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, así como la autorización de centros que impartan enseñanzas conducentes a la obtención de títulos extranjeros".

Por otro lado, el artículo 2, sobre denominaciones, se remite a lo previsto en la Ley Orgánica 6/2001, por lo que ninguna objeción se formula al respecto. Únicamente se aconseja la revisión de su texto (la denominación de la Ley Orgánica 6/2001 no es uniforme en los tres apartados; en el apartado tercero hay una errata con una doble coma; el término "centros" se emplea unas veces con minúscula y otras con mayúsculas).

c.2. Universidades que imparten enseñanzas conducentes a titulaciones oficiales del (no "de" como se establece en la rúbrica del Capítulo II del Proyecto) sistema educativo español

El artículo 3, bajo la rúbrica "creación y reconocimiento de Universidades" se remite a los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica 6/2001. Este artículo 3 proyectado distingue como hace el artículo 3 del Real Decreto 557/1991, entre "creación de Universidades públicas" y "reconocimiento de Universidades privadas", debiéndose ahora reproducir lo que indicó el Consejo de Estado en el ya referido dictamen 55.769 en cuanto a que tal "distinción entre la creación y el reconocimiento aplicada a las Universidades o Centros públicos o privados ha sido cuidada con esmero en el proyecto", refiriéndose a continuación al "problema del papel del Estado en la enseñanza" y concluyendo con relación al consultado proyecto (ahora Real Decreto 557/1991) que "no se adscribe a estimar la enseñanza por particulares como supletoria de la del Estado, menos como marco aproximativo del que se denomina radicalmente monopolio docente del Estado, ni incurre en desconocer la libertad de enseñanza que el artículo 27.1 de la Constitución reconoce...".

El artículo 27.10 de nuestra Constitución reconoce la autonomía universitaria, previsión constitucional que fue desarrollada inicialmente por la Ley Orgánica 11/1983 y en la actualidad por la Ley Orgánica 6/2001. Mientras que las universidades públicas son instituciones creadas por los órganos legislativos, las privadas lo son por personas - físicas o jurídicas- privadas para cumplir las mismas funciones: desarrollar el servicio público de la educación superior mediante la investigación, la docencia y el estudio. Unas y otras se rigen por la Ley Orgánica 6/2001 y por el resto de normas que dicten el Estado -como el Proyecto sometido a consulta- y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias. Además, las universidades públicas se rigen por su Ley de creación y por sus Estatutos y las privadas por sus propias normas de organización y funcionamiento. No obstante tales diferencias, tanto unas como otras son entidades que tienen como rasgo constitucional su autonomía que ha sido definida por la jurisprudencia constitucional más allá de una garantía, como un derecho fundamental de la comunidad universitaria que tiene su fundamento en la libertad académica (entre otras, Sentencia del Tribunal Constitucional 26/1987, de 27 de febrero). El legislador debe respetar el contenido esencial de ese derecho fundamental pero, al mismo tiempo, como ha señalado la citada jurisprudencia constitucional más arriba citada, debe tener libertad para establecer los elementos organizativos y funcionales comunes a todas las Universidades, con el fin de preservar el objetivo esencial de la mejora de la calidad educativa. Esto es, un exceso de celo en preservar la garantía de la autonomía universitaria no puede derivar en el establecimiento de unos requisitos para la creación de universidades puramente programáticos, debiéndose buscar el equilibrio necesario entre dicho principio de autonomía universitaria y el fin esencial de la institución universitaria por el que el legislador tiene que velar como es la calidad y excelencia del sistema universitario.

En este sentido, el Proyecto que ahora se somete a consulta reitera en varias ocasiones expresiones muy amplias como "recursos adecuados" o "exigencias mínimas", pudiendo ser más explícito sin que ello suponga un detrimento alguno de la autonomía universitaria (i.e. el artículo 4 dispone que las Universidades "deberán disponer de recursos adecuados para prestar el servicio de educación superior (...) y por recursos adecuados se entienden las exigencias mínimas que toda Universidad debe guardar para el cumplimiento de sus fines ...") cuando ya el artículo 4.3 de la Ley Orgánica 6/2001 indica que para garantizar la calidad de la docencia e investigación y, en general, del conjunto del sistema universitario, el Gobierno, previo informe de la Conferencia General de Política Universitaria, "determinará", con carácter general, los requisitos básicos para la creación y reconocimiento de Universidades que contemplarán los medios y recursos adecuados para el cumplimiento de sus funciones.

En relación también con los requisitos básicos para la creación y reconocimiento de universidades a que se refiere el artículo 4 del Proyecto y a la necesidad de disponer de "recursos adecuados para prestar el servicio público", el citado precepto debería hacer una especial remisión al artículo 9 del Proyecto que exige que las universidades garanticen el mantenimiento de sus actividades durante el tiempo necesario para la consecución de los objetivos académicos e investigadores establecidos en su programación y, a tales efectos, deben aportar un estudio sobre la viabilidad económica del Proyecto con una estimación de gastos e ingresos para su financiación.

El Capítulo II está dividido en dos secciones: (i) una relativa a los requisitos básicos para la creación y reconocimiento de Universidades y (ii) otra relativa a la autorización de comienzo de actividades.

- Creación y reconocimiento de Universidades

En cuanto a los requisitos básicos para la creación y reconocimiento de Universidades, el artículo 4 enumera una serie de requisitos para las Universidades tales como (i) disponer de una oferta académica mínima de titulaciones oficiales; (ii) contar con una programación investigadora adecuada; (iii) disponer de personal docente e investigador en número suficiente y con la adecuada cualificación; (iv) disponer de instalaciones, medios y recursos adecuados para el cumplimiento de sus funciones; (v) contar con una organización y estructura adecuada; (vi) garantizar la prestación del servicio; (vii) garantizar que sus Estatutos, régimen jurídico y Normas de organización y funcionamiento sean conformes a lo establecido en la Ley Orgánica 6/2001, en la normativa de la Comunidad Autónoma respectiva y en el Real Decreto proyectado.

Y el artículo 5 establece los requisitos básicos para los centros docentes adscritos a las Universidades de modo similar a como lo hace el artículo 16 del Real Decreto 557/1991. Más bien, dicho precepto proyectado (como el vigente 16 indicado) se refiere a la previa celebración de un convenio con la Universidad de conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley Orgánica 6/2001 coincidente en este punto con el antiguo artículo 6 de la derogada Ley Orgánica 11/1983.

Dentro también de la sección primera se regula la actividad docente e investigadora de las Universidades (artículo 6) en el que se prevén unos requisitos muy similares a los previstos en el artículo 5 del Real Decreto 557/1991, si bien deben formularse algunas consideraciones al respecto.

Por un lado, el artículo 6 exige que las Universidades deberán contar con una oferta de enseñanzas conducentes, "como mínimo, a la obtención de ocho títulos de carácter oficial de grado y/o máster".

El artículo 4.3 de la Ley Orgánica 6/2001, en su párrafo segundo se limita a señalar que "Las Universidades podrán impartir enseñanzas conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional en modalidad presencial y no presencial...". Por tanto, ninguna objeción merece el hecho de que se establezca reglamentariamente un mínimo de "ocho títulos de carácter oficial", requisito que ya se establecía en el Real Decreto 557/1991 y que se avaló por la propia Sentencia del Tribunal Constitucional 131/1996 que indicó expresamente que: "... El Estado puede prever el número mínimo de enseñanzas que deben impartir las Universidades...".

Una consideración aparte merece el hecho de que el Proyecto establezca ahora que esos ocho títulos de carácter oficial sean de "grado y/o máster". Una interpretación literal del precepto conduce a la conclusión de que podría crearse una Universidad con un mínimo de ocho títulos, bien solo de grado, bien solo de máster, o bien combinados grados y máster lo que supone una diferencia sobre el modelo actual que convendría reconsiderar por si no fuera este el efecto deseado por la autoridad consultante, teniendo en cuenta que ello permitiría la creación de una Universidad con una oferta que se limitase a un mínimo de ocho títulos de máster. A este respecto, téngase en cuenta que el Real Decreto 557/1991 concreta que de los ocho títulos oficiales exigidos "no menos de tres enseñanzas impartan el segundo ciclo", exigencia que fue avalada por el Tribunal Constitucional quien sentenció que el "Estado puede prever (...) el nivel mínimo que deben tener estas titulaciones" (cuestión distinta es el carácter técnico, experimental, social o humanístico de las enseñanzas, lo cual sí que se circunscribe al "nivel de desarrollo académico y organizativo").

Por otro lado, el artículo 6 proyectado exige a las Universidades para la acreditación de los requisitos previstos en dicho precepto presentar: (i) un plan de desarrollo de titulaciones por cada rama de conocimiento que será evaluado por la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) o, en su caso, por el órgano de evaluación externa de la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se establezca la Universidad; y (ii) una programación plurianual de la actividad investigadora en las áreas científicas que guarden relación con las titulaciones oficiales que integren la nueva Universidad. Aun cuando el precepto proyectado no cambia en este punto lo previsto en el actual artículo 5 del Real Decreto 557/1991, convendría que el Proyecto fijara una regulación más minuciosa al menos en lo relativo a las exigencias de programación en la actividad investigadora en coherencia con el propio artículo 6.1, párrafo segundo, del Proyecto ("... las Universidades deberán promover el desarrollo de la actividad investigadora...") y a lo que precisamente propugna el preámbulo de la norma proyectada sobre el "impulso que [la Unión Europea] pretende dar a la investigación en todos sus países miembros".

Otro de los preceptos importantes del Proyecto es el artículo 7, relativo al personal docente e investigador, sin que, no obstante, suponga grandes diferencias con el régimen actual. Además de la remisión a lo dispuesto en el Título IX de la Ley Orgánica 6/2001, el precepto proyectado establece una serie de ratios:

o El número total de personal docente en cada Universidad no podrá ser inferior al que resulte de aplicar la relación 1/25 respecto al número total de los alumnos matriculados en enseñanzas universitarias de carácter oficial (estos ratios podrán modularse cuando la Universidad imparta enseñanzas en la modalidad no presencial, pudiendo oscilar entre 1/50 y 1/100).

o El personal de las Universidades dedicado a actividades docentes e investigadoras estará compuesto, como mínimo, por un 50% de doctores para las enseñanzas correspondientes a la obtención de un título de grado (actualmente es de un 30%) y un 70% para los títulos de Máster (porcentaje que no varía con relación a la regulación vigente); y el 100% para la impartición de las enseñanzas de doctorado (porcentaje que tampoco se modifica).

o Al menos el 60% del total de su profesorado (actualmente es también el 60%) deberá ejercer sus funciones en régimen de dedicación a tiempo completo, porcentaje que es ajustado a la vista de lo previsto en la Ley Orgánica 6/2001 que dispone en su artículo 48.5 que "el personal docente e investigador con contrato laboral temporal no podrá superar el 40 por ciento de la plantilla docente". Respecto de estos porcentajes, el Consejo de Estado avaló ya en su citado dictamen núm. 55.769 "el porcentaje de dedicación no advierte que pueda tacharse la razonabilidad del porcentaje"). No obstante, debería cuidarse más el uso indistinto que se hace tanto en la Ley Orgánica como en el Proyecto del "profesorado", "personal docente e investigador" o "plantilla docente" a fin de evitar confusiones a la hora de aplicar las correspondientes ratios. Se sugiere también eliminar la distinción que se hace en el artículo 7.4 sobre "dedicación a tiempo completo" y "régimen similar en el caso de las Universidades privadas"; bastaría para ello terminar el apartado 7.4 después de la expresión "tiempo completo".

El artículo 8 se refiere a las instalaciones de las Universidades y las infraestructuras mínimas con las que deben contar en términos muy amplios; tan solo para las enseñanzas en el ámbito de las Ciencias de la Salud se establecen en el Anexo II unas exigencias especiales que, en todo caso, respeta la autonomía reconocida en el artículo 27.10 de la Constitución. Además de las expresiones genéricas empleadas a las que ya se ha objetado anteriormente, el apartado 3 del artículo 8 debería suprimirse pues vuelve a reiterar la exigencia, ya prevista en el apartado 1, de que se disponga de "instalaciones adecuadas y compatibles con el uso académico (...) permitiendo el ejercicio de actividades tanto docentes como de investigación". El Proyecto se refiere también a otros aspectos de las instalaciones universitarias que derivan de exigencias previstas en otra normativa sectorial (prevención de riesgos laborales, requerimientos acústicos, medidas que posibiliten el acceso y movilidad de personas con discapacidad,...), sin que sea objetable por este Consejo de Estado.

El artículo 9 se refiere a las garantías que deben prestar las universidades a fin de responder de las actividades llevadas a cabo y de sus objetivos académicos e investigadores establecidos en su programación. Ya se ha puesto anteriormente de relieve la necesidad de que el artículo 4 (requisitos de las universidades) haga una mención especial a la viabilidad económica que ha de exigirse a las universidades. Sin perjuicio de ello, deberían preverse otras medidas que permitieran avalar tales actividades docentes e investigadoras, más allá de un mero "estudio de viabilidad económica" de gastos e ingresos a que se refiere el artículo 9.a) del Proyecto o de "un compromiso de mantener en funcionamiento la Universidad", de acuerdo con el artículo 9.c).

Por otro lado, el párrafo segundo del citado apartado a) prevé que las universidades privadas, entre los gastos previstos, "deberán incluir un porcentaje destinado a becas y ayudas al estudio e investigación en las que se tendrán en cuenta no sólo los requisitos académicos de los alumnos, sino también sus condiciones socioeconómicas". Deberían en este punto establecerse criterios que garanticen que el porcentaje de gastos destinados a becas y ayudas es adecuado, debiendo por tanto referenciarlos a parámetros homologables o similares en el ámbito europeo o internacional, pues una interpretación literal del precepto proyectado podría conducir a un resultado indeseado al determinar un porcentaje prácticamente inexistente.

El artículo 10 regula el régimen de organización y funcionamiento, en términos muy similares a lo previsto en los artículos 13, 14 y 15 del Real Decreto 557/1991, por lo que ninguna objeción se formula por este Consejo de Estado. Y lo mismo podría decirse respecto del artículo 11, que se refiere a la "implantación de enseñanzas universitarias no presenciales o semipresenciales", sin perjuicio a su vez de la regulación específica de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) que se establece en las disposiciones adicionales primera y segunda de la Ley 6/2001, en sus normas de desarrollo y en los Estatutos de la UNED, a lo que, acertadamente, se remite el precepto proyectado. Únicamente, en el apartado segundo del artículo 11 debería revisarse la redacción dada al texto proyectado pues, si bien el establecimiento de centros y unidades de apoyo de universidades no presenciales o semipresenciales parece razonable que requiera la autorización de la Administración educativa competente, sin embargo no lo parece tanto que el mero hecho de "realizar una actividad docente presencial" en este tipo de universidades (por ejemplo, podría interpretarse, cualquier práctica aislada, conferencia,...) exija también dicha autorización de la Administración educativa.

- Autorización de comienzo de actividades.

La segunda sección del Capítulo II se refiere a la autorización de comienzo de actividades y está integrada por dos preceptos:

(i) el artículo 12, sobre el inicio de actividades, que exige previa autorización como ya ocurre en la actualidad según lo dispuesto en el artículo 15 del Real Decreto 557/1991; añade ahora la regulación proyectada que el procedimiento de autorización tendrá una duración máxima de seis meses y, en caso de silencio administrativo, se entenderá autorizado el comienzo de actividades solicitado, previsión que no se objeta.

(ii) Y el artículo 13, que regula la supervisión y control exigiendo a las Universidades que presenten "una memoria comprensiva de sus actividades docentes e investigadoras, realizadas en el marco de la programación plurianual", exigencia que es prácticamente una reproducción de la prevista actualmente en el artículo 5.3 del Real Decreto 557/1991. Conviene, no obstante, llamar la atención sobre la nueva regulación proyectada en lo atinente a la "revocación" de la autorización de inicio de actividades de las universidades -públicas y privadas-. El Real Decreto 557/1991 no se refiere expresamente a la revocación de las universidades públicas creadas por los órganos legislativos y el artículo 12 del vigente Real Decreto 557/1991 establece que, "si con posterioridad al inicio de sus actividades dichos poderes públicos apreciaran que una Universidad privada incumple los requisitos exigidos por el Ordenamiento jurídico, en especial por el presente Real Decreto, y los compromisos adquiridos al solicitar su reconocimiento, la Administración competente requerirá a la misma la regularización en plazo de la situación. Transcurrido el mismo sin que la Universidad hubiese efectuado tal regularización, previa audiencia de la misma y del Consejo de Universidades, se comunicará el incumplimiento al órgano legislativo que otorgó el reconocimiento de dicha Universidad privada, a efectos de su posible revocación". Dicho en otros términos, es el "órgano legislativo" que otorgó el reconocimiento de la universidad privada quien revocará, en su caso, dicho reconocimiento. Sin embargo, el Proyecto examinado determina que es la Administración educativa quien revocará la autorización de inicio de actividad, cuando la creación o el reconocimiento ha sido otorgado por un órgano legislativo. A juicio del Consejo de Estado debe reconsiderarse esta opción y establecerse un mecanismo de revocación más garantista en sintonía con la propia creación o reconocimiento de las universidades y centros universitarios, en línea con la actual regulación que ahora es objeto de derogación o, en todo caso, otorgar algún tipo de intervención final al órgano legislativo que fue el competente para la creación o reconocimiento de la universidad -según fuera pública o privada-.

c.3. Acreditación de centros de Universidades públicas y privadas (Capítulo III del Proyecto)

Señala el preámbulo que el actual modelo de acreditación de centros de Universidades se trata de un "proceso costoso en su desarrollo por parte de las Universidades y de las agencias, que deben acometer los procedimientos de evaluación derivados del mismo". La memoria y el preámbulo de la norma vienen a justificar que "este hecho, unido al número tan elevado de títulos presentados por las universidades para su verificación e implantación, con la autorización previa preceptiva de los gobiernos autonómicos para los títulos de las universidades públicas, pone de relieve la conveniencia de intentar encontrar fórmulas más eficientes, complementarias del modelo vigente y alineadas con las exigencias del Espacio Europeo de Educación Superior y con la tendencia en otros sistemas de educación superior europeos, que incluye una dimensión institucional en el proceso de acreditación".

El Proyecto prevé en el artículo 14 que la Universidad solicitará la acreditación institucional de sus centros a la ANECA (o, en su caso, al órgano de evaluación externa de la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se haya establecido la Universidad) que tendrá que emitir un informe favorable para que el Consejo de Universidades dicte la resolución de acreditación.

El apartado quinto del artículo 14 regula la renovación de la acreditación ("se deberá producir antes del transcurso de cinco años contados a partir de la fecha de obtención de la primera resolución de acreditación, o siguientes, del Consejo de Universidades"). Convendría revisar el procedimiento de renovación que se establece en dicho artículo 14.5, desde el propio término empleado "re-acreditación" que debería sustituirse por el de "renovación" -tal y como se emplea en el inicio del apartado, además de ser más adecuado-, hasta la propia evaluación a realizar por el "panel de expertos externos e independientes" y su relación con la ANECA. Y lo mismo cabría decir del último apartado sexto del artículo 14 que prevé lo siguiente: "En el caso de que el Consejo de Universidades dicte una resolución desestimatoria, la Universidad deberá solicitar la renovación de la acreditación a todos sus títulos oficiales de acuerdo al artículo 27 bis del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, en un plazo no superior a un año desde la fecha de la resolución".

El Capítulo IV del Proyecto comprende los artículos 15 y 16, relativos, respectivamente, a la autorización de centros extranjeros y a los efectos de la autorización, en términos similares a lo previsto en los artículos 18 y 19 del Real Decreto 557/1991. No obstante, sí que se advierte una diferencia con la regulación actual como es la posibilidad de que estos centros extranjeros estén "integrados o adscritos a una Universidad creada o reconocida de conformidad con la legislación española", mientras que el artículo 18 del Real Decreto 557/1991 se refiere únicamente a "la adscripción a una Universidad pública". El Consejo de Estado, en su dictamen núm. 55.769 había objetado precisamente el hecho de que un centro extranjero no pudiera realizar un convenio de adscripción con una Universidad privada, lo que ahora es permitido con la redacción proyectada. Por tanto, no se formula ninguna objeción de fondo en este aspecto, aunque sí que se sugiere que se revise el texto (por ejemplo, el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 16 se remite al "apartado anterior" cuando, en verdad, se está refiriendo al "párrafo anterior" dentro del mismo apartado segundo; o el apartado 3 del artículo 16 que comienza refiriéndose a "Los títulos, certificado o diplomas", debiéndose emplear el plural en todos los términos).

c.4. Modificación del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre

Finalmente, la disposición final 2ª del Proyecto, apartado 2, modifica el artículo 27 bis del Real Decreto 1393/2007. La modificación afecta a una pequeña parte del precepto (especialmente en el apartado 1). No obstante, debería aprovecharse la ocasión para corregir otros aspectos toda vez que se reproduce en el Proyecto el precepto íntegro. Así, además de corregir en el apartado 1 la expresión "Cutónomas" por "Autónomas", deberían revisarse aspectos tales como la "visita de expertos externos" (apartado 3) -cuál es el alcance de su intervención, quién las designa,...-; el hecho de que un recurso contra la resolución del Consejo de Universidades se interponga ante el Presidente del propio Consejo de Universidades que dictó ya la resolución recurrida; o expresiones tan genéricas como las previstas en el último inciso del apartado 8, relativa a las "adecuadas medidas que garanticen los derechos académicos" de quienes estuvieran cursando tales títulos oficiales cuya renovación fuera denegada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 23 de abril de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.