Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 26 de febrero de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 27 de enero de 2015, el Consejo de Estado ha examinado el expediente del proyecto de Real Decreto que modifica el Real Decreto 386/2013, de 31 de mayo, por el que se fijan las plantillas reglamentarias de oficiales generales, oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas para el período 2013/2017.

De antecedentes resulta:

1. El proyecto de real decreto que se consulta principia por un preámbulo y consta de un artículo y una disposición final.

El preámbulo recuerda que el apartado 2 de la disposición final segunda del Real Decreto 386/2013, de 31 de mayo, "autoriza al Ministro de Defensa a modificar las plantillas de oficiales generales de cada período anual, en el sentido de disminuir las de teniente general/almirante en aumento de las de general de división/vicealmirante y de disminuir las previstas para este empleo aumentando las de general de brigada/contralmirante, sin que se produzca variación en el número máximo de oficiales generales".

Por otra parte, "la previsión de vacantes en los empleos de contralmirante de diferentes cuerpos unida a las necesidades de la Armada, aconseja modificar la plantilla de oficiales generales de tal forma que se continúe cumplimentando el número máximo de oficiales generales previsto para el ciclo 2014/2015".

2. El artículo único del proyecto está dividido en dos apartados, que modifican, respectivamente, la tabla 1 (Cuerpo General, para los empleos de almirante general, almirante, vicealmirante y contralmirante) y la tabla 4 (Cuerpo de Ingenieros, para los empleos de vicealmirante y contralmirante), ambas relativas a las plantillas de la Armada que figuran en el apartado B del anexo del Real Decreto 386/2013, de 31 de mayo.

En la tabla 1 (Cuerpo General), la modificación consiste en que los efectivos para el empleo de contralmirante, ciclo 2014/2015, pasan de 11 a 10 y los efectivos para el mismo empleo, ciclo 2015/2016, pasan de 10 a 9.

En la tabla 4 (Cuerpo de Ingenieros), la modificación consiste en que los efectivos para el empleo de contralmirante, ciclo 2014/2015, pasan de 2 a 3, y los efectivos para dicho empleo, ciclo 2015/2016, pasan igualmente de 2 a 3.

Con arreglo a la disposición final única, el real decreto que se proyecta entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

3. La memoria del análisis de impacto normativo está fechada en diciembre de 2014 y procede de la Subdirección General de Personal Militar de la Dirección General de Personal del departamento consultante.

Tras describir el contenido del proyecto y la tramitación que se le ha dado, la memoria se ocupa de su oportunidad en los términos siguientes:

"Las plantillas de oficiales generales de los diferentes cuerpos de la Armada para el período 2013-2017, fijadas por el Real Decreto 386/2013, contemplan que durante el ciclo 2014/2015 se amortizará un contralmirante del Cuerpo de Ingenieros y en los ciclos 2015/16 y 2016/2017, respectivamente, un contralmirante del Cuerpo General.

Las necesidades propias de la Armada aconsejan modificar las plantillas en estos cuerpos y empleos de forma que se adelante la amortización de una vacante prevista para el Cuerpo General y se retrase la del Cuerpo de Ingenieros, manteniendo invariable el número máximo de oficiales generales previstos en el Real Decreto 386/2013".

En cuanto al impacto presupuestario, la memoria observa lo siguiente:

"La aplicación de este real decreto establece nuevas cifras para los cuerpos, escalas, empleos y períodos anuales que se especifican en la Armada, de tal forma que en el cómputo por ciclos anuales no supone variación del número de efectivos sobre los de la norma que se modifica, al implicar la deducción de un contralmirante del Cuerpo General de la Armada y el incremento de un efectivo en el mismo empleo en el Cuerpo de Ingenieros en los ciclos 2014/2015 y 2015/2016...".

Por ello, el proyecto de referencia no tiene impacto en los Presupuestos Generales del Estado.

4. La Asesoría Jurídica General de la Defensa emitió informe el 20 de mayo de 2014, advirtiendo que en la versión del proyecto que había examinado se había omitido la disposición final. No formuló observaciones al proyecto la Intervención General de la Defensa, que informó el 23 de mayo siguiente.

5. La subsiguiente tramitación que recibió el expediente se comprende mejor con la lectura de los párrafos siguientes de la memoria del análisis de impacto normativo:

"En un primer momento se dio conocimiento de este proyecto a las asociaciones profesionales con representación en el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas, conforme al artículo 40.1.c) de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas. La Asociación Unificada de Militares Españoles (AUME) solicitó que el proyecto fuera enviado para ser informado, conforme al artículo 40.2.b) de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio. Con arreglo a lo establecido en el artículo 49.1.b) de la citada ley orgánica tuvo conocimiento y fue oído el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, le fue otorgada la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

Una vez reconsiderado el trámite de traslado a las asociaciones profesionales de miembros de las Fuerzas Armadas, el proyecto fue informado por las asociaciones profesionales con representación en el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas, conforme al artículo 40.2.b) de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, y finalmente, con arreglo a lo establecido en el artículo 49.1.c) de la mencionada ley orgánica, fue informado por el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas. La Dirección General de Personal emitió el correspondiente informe de evaluación sobre las observaciones formuladas".

6. Se encuentra en el expediente la referida aprobación previa del proyecto, que fue otorgada el 31 de julio de 2014 por el Secretario de Estado de Administraciones Públicas, quien actuaba por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

Obran también en el expediente certificaciones relativas a los dos informes del Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas a que se refiere el apartado anterior. Ambas fueron expedidas por el Secretario Permanente del Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas. La primera de ellas hace constar que dicho Consejo conoció el proyecto de que se trata el 17 de junio de 2014; la segunda da fe de que el propio Consejo tuvo conocimiento del mismo proyecto el 7 de octubre de 2014.

Según se explica en la memoria del análisis de impacto normativo, el primer informe del Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas se emitió al amparo del artículo 49.1.b) de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, que atribuye al Consejo la función de "tener conocimiento y ser oído" sobre una serie de materias; y el segundo informe fue emitido al amparo del artículo 49.1.c) de la misma ley orgánica, con arreglo al cual corresponde al Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas "informar, con carácter preceptivo y previo a su aprobación, las disposiciones legales y sus desarrollos reglamentarios que se dicten sobre las materias citadas en el subapartado anterior".

A esta diferencia de calificación corresponde simétricamente otra en punto a la norma a cuyo amparo se remitió el proyecto a las asociaciones profesionales de miembros de las Fuerzas Armadas. La primera remisión se hizo con arreglo a lo previsto en el artículo 40.1.c) de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, que dispone que tales asociaciones tienen derecho a "recibir información del Ministerio de Defensa sobre régimen de personal, protección social y sobre cualquier otro asunto que favorezca la consecución de sus fines estatutarios". La segunda remisión tuvo lugar en cumplimiento del artículo 40.2.b) de dicha ley orgánica, que atribuye a las asociaciones representadas en el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas el derecho de "contribuir por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración de proyectos normativos que afecten al régimen de personal".

7. Tras la referida segunda remisión, el proyecto de real decreto de referencia fue informado por la Asociación Unificada de Militares Españoles (AUME) con fecha 17 de septiembre de 2014. En esencia, dice AUME lo siguiente: "A la vista del contenido de la disposición de carácter general proyectada, y a la vista de ausencia de toda motivación que justifique la modificación de las plantillas previstas en relación a los Oficiales Generales de la Armada, parece precisa una mayor explicación de las razones de tal incremento".

8. A esta observación responde la Subdirección General de Personal Militar de la Dirección General de Personal en su informe de 22 de octubre de 2014 señalando que con la proyectada modificación de las plantillas de oficiales generales de la Armada "se consiguen cubrir las necesidades de la Armada que aconsejan la regulación de los efectivos de Oficiales Generales en el empleo de Contralmirante del Cuerpo General y del Cuerpo de Ingenieros de la Armada, de forma que se adelanta la amortización de una vacante prevista para el Cuerpo General y se retrasa la del Cuerpo de Ingenieros, manteniendo invariable el número máximo de Oficiales Generales previsto en el Real Decreto 368/2013". Según se vio, una declaración parecida figura en la memoria del análisis de impacto normativo.

9. El 26 de enero de 2015, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa emitió su preceptivo informe, que termina con un parecer favorable a la aprobación del proyecto de real decreto consultado.

Y así el expediente, V. E. lo remitió al Consejo de Estado para dictamen.

I. El Consejo de Estado considera que el proyecto de Real Decreto que modifica el Real Decreto 386/2013, de 31 de mayo, por el que se fijan las plantillas reglamentarias de oficiales generales, oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas para el período 2013/2017, ha sido elaborado de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

La tramitación que se ha dado al expediente ha cumplido también con la regulación de los derechos de las asociaciones profesionales de miembros de las Fuerzas Armadas que contiene el artículo 40 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas. El adecuado cumplimiento de dicho precepto ha requerido una rectificación en el curso del expediente, de la que se ha dado cuenta en los antecedentes de este dictamen, y que ha permitido que las asociaciones representadas en el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas hayan tenido la oportunidad de contribuir mediante informe al procedimiento de elaboración del proyecto normativo de que se trata (Artículo 40.2.b) de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio).

II. El preámbulo del proyecto recuerda que mediante el apartado 2 de la disposición final segunda del Real Decreto 386/2013, de 31 de mayo, "se autoriza al Ministro de Defensa a modificar las plantillas de oficiales generales de cada período anual, en el sentido de disminuir las de teniente general/almirante en aumento de las de general de división/vicealmirante y de disminuir las previstas para este empleo aumentando las de general de brigada/contralmirante, sin que se produzca variación en el número máximo de oficiales generales".

Sin embargo, no es esta la habilitación en la que se funda el proyecto, puesto que lo es de un real decreto y no de una orden del Ministro de Defensa. Por lo demás, es claro que, en sus términos literales, la referida habilitación no podría amparar el contenido del proyecto, en cuanto que las disminuciones y aumentos que trae consigo no tienen el carácter vertical de las previstas en el apartado 2 de la disposición final segunda del Real Decreto 386/2013, sino que se mueven horizontalmente en el nivel del empleo de contralmirante y afectando al Cuerpo General y al Cuerpo de Ingenieros de la Armada.

En realidad, la norma habilitante del proyecto, que lo fue también del Real Decreto 386/2013, de cuya modificación se trata, es el artículo 16.3 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, que, copiado a la letra, dice así:

"El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Defensa, fijará con vigencia para períodos cuatrienales las plantillas reglamentarias de oficiales generales, oficiales y suboficiales por cuerpos, escalas y empleos de los militares de carrera, excepto los correspondientes a los dos primeros empleos, cuyos efectivos serán los que resulten de las provisiones de plazas y de la aplicación del sistema de ascensos por antigüedad.

El Gobierno informará a las Cortes Generales cada vez que apruebe un Real Decreto de desarrollo de plantillas".

Así las cosas, procede que el preámbulo del proyecto se refiera expresamente a este artículo 16.3 de la Ley de la carrera militar como la norma habilitante que es. Si se desea invocar también el apartado 2 de la disposición final segunda del Real Decreto 386/2013, de 31 de mayo, su cita debería ser solo a los efectos de precisar que se ha querido que la modificación de plantillas que el proyecto introduce respete la limitación, prevista en dicho precepto, de que no se produzca variación en el número máximo de oficiales generales.

Por último, y en cumplimiento del último inciso del artículo 16.3 de la Ley de la carrera militar, será necesario informar a las Cortes Generales inmediatamente después de la aprobación del real decreto que se proyecta.

III. En cuanto al contenido del proyecto, cabe señalar que el objetivo de la modificación de las plantillas de la Armada que se pretende quedaría mejor explicado si el preámbulo reprodujera las declaraciones que al respecto contiene la memoria del análisis de impacto normativo, y que se han hecho constar en los antecedentes de este dictamen. En particular, habría que dejar claro que de lo que se trata es de adelantar la amortización de una vacante de contralmirante del Cuerpo General y de retrasar la amortización de otra del mismo empleo correspondiente al Cuerpo de Ingenieros, y todo ello sin que se produzca variación en el número máximo de oficiales generales.

En este punto, el preámbulo dice que se modifica la plantilla de oficiales generales "de tal forma que se continúe cumplimentando el número máximo de oficiales generales previsto para el ciclo 2014/2015". Cabe observar que la referencia al ciclo 2014/2015 podría crear alguna confusión, en cuanto que dicho número permanece invariado durante todo el periodo 2013/2017.

Ya en otro orden de cuestiones, debe señalarse que sobran las comillas con que se abren y cierran las dos tablas que figuran, respectivamente, en los apartados uno y dos del proyecto.

Y, en virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto que modifica el Real Decreto 386/2013, de 31 de mayo, por el que se fijan las plantillas reglamentarias de oficiales generales, oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas para el período 2013/2017."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 26 de febrero de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE DEFENSA.