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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 842/2015 (ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD)

Referencia:
842/2015
Procedencia:
ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD
Asunto:
Proyecto de real decreto por el que se aprueba el Reglamento del Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación.
Fecha de aprobación:
15/10/2015

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de octubre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: Por Orden comunicada de V. E. de fecha 3 de agosto de 2015 (con registro de entrada el siguiente día 5) el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación.

De los antecedentes remitidos resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

Como destaca el preámbulo del proyecto sometido a consulta, el Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación (artículo 9 de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación), adscrito al Ministerio de Economía y Competitividad, es un órgano de participación de la comunidad científica y tecnológica y de los agentes económicos y sociales en los asuntos relacionados con la ciencia, la tecnología y la innovación.

En dicho Consejo están representados miembros de la comunidad científica y tecnológica de reconocido prestigio internacional, así como las asociaciones empresariales y los sindicatos más representativos. Al menos dos tercios de sus miembros deben pertenecer a la categoría de miembros destacados de la comunidad científica, tecnológica o innovadora.

La propuesta de Reglamento del Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación, que se incorpora al Real Decreto examinado, fue aprobada por mayoría cualificada de sus miembros en sesión celebrada el 25 de abril de 2013.

La parte dispositiva del proyecto aparece integrada por un artículo, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y una disposición final:

- El artículo único aprueba el reglamento del Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación, cuyo texto se inserta a continuación en el Real Decreto. - La disposición adicional primera señala que el funcionamiento del Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación no implicará aumento del gasto, y su organización y funcionamiento serán atendidos con los medios personales y materiales del Ministerio de Economía y Competitividad. - Con arreglo a la disposición adicional segunda y de conformidad con el artículo 14.11 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, "todas las denominaciones que, en virtud del principio de economía del lenguaje, se hagan en género masculino inclusivo en el reglamento que este real decreto aprueba y referidas a titulares o miembros de órganos o a colectivos de personas, se entenderán realizadas tanto en género femenino como en masculino". - La disposición derogatoria deja sin efecto el Real Decreto 413/2001, de 20 de abril, por el que se regula el Consejo Asesor para la Ciencia y la Tecnología, y cuantas otras disposiciones de igual o inferior rango se opongan a la nueva regulación. - La disposición final establece que el Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

El proyecto de Reglamento del Consejo Asesor consta de quince artículos (agrupados en tres capítulos):

- Capítulo I. Disposiciones generales o Artículo 1. Naturaleza y adscripción o Artículo 2. Funciones del Consejo Asesor.

- Capítulo II. Composición y organización del Consejo Asesor

o Artículo 3. Miembros del Consejo Asesor o Artículo 4. Mandato y cese de los miembros del Consejo Asesor o Artículo 5. Presidencia y vicepresidencia o Artículo 6. Funciones de la presidencia y de la vicepresidencia o Artículo 7. La secretaría o Artículo 8. Funciones de la secretaría o Artículo 9. El pleno o Artículo 10. Grupos de trabajo

- Capítulo III. Funcionamiento del Consejo Asesor o Artículo 11. Reuniones del pleno o Artículo 12. Normas de funcionamiento o Artículo 13. Plazo de emisión de los informes o Artículo 14. Apoyo administrativo o Artículo 15. Modificación del reglamento

SEGUNDO. Contenido del expediente

A) Además de las sucesivas versiones del proyecto de Real Decreto sometido a consulta (incluida su versión definitiva), consta en el expediente la preceptiva memoria abreviada del análisis de impacto normativo, en la que se examinan la oportunidad y la base legal de la norma proyectada, la tramitación seguida en su elaboración (dándose respuesta a alguna de las observaciones formuladas, como se indicará más adelante) y su contenido, dedicándose los dos últimos apartados a los impactos presupuestario -afirma que no hay impacto en el gasto público, con la única excepción de las indemnizaciones por traslado que pudiera ser preciso abonar, la cuales no pueden cuantificarse en este momento- y por razón de género -se trata de garantizar la utilización no sexista del lenguaje y la presencia equilibrada de hombres y mujeres en el Consejo-.

B) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9.4 de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, se elaboró una propuesta de Reglamento que, tras ser informada en sendas ocasiones por la Abogacía del Estado en la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación (informes de 14 de diciembre de 2012 y de 25 de marzo de 2013) y realizados los ajustes pertinentes, fue sometida a la consideración del Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación.

En la sesión celebrada el 25 de abril de 2013 dicha propuesta se aprobó por mayoría cualificada de sus miembros (así consta en certificación expedida por la Secretaria de dicho Consejo el 8 de mayo siguiente).

C) Incorporada la propuesta de Reglamento al correspondiente proyecto de Real Decreto, ha sido informada favorablemente por la Abogacía del Estado en la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación (informe de 6 de marzo de 2014).

También han mostrado su conformidad con el proyecto la Secretaría de Estado de Economía y de Apoyo a la Empresa, la Secretaría de Estado de Comercio y la Subsecretaría del ministerio de Economía y Competitividad

En fin, consta en el expediente el informe emitido por la Secretaría General Técnica del citado ministerio (informe de 6 de octubre de 2014).

Junto a diversas observaciones de carácter formal o de técnica normativa, se considera pertinente limitar el contenido de la norma proyectada al desarrollo del artículo 9 de la Ley 14/2011, sin que proceda la simple reproducción de preceptos legales; se apunta la conveniencia de introducir una mención expresa a la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres en la regulación de la composición del Consejo; y se plantean algunas cuestiones sustantivas relativas a la consideración del titular de la Secretaría del Consejo como miembro del Pleno y a la posibilidad de articular un régimen de delegación del voto.

Obra en el expediente una nota en la que se examina la observación relativa a la técnica normativa, indicando que solo se han incorporado aquellos preceptos legales que se han considerado necesarios para la mejor comprensión del Reglamento.

Las observaciones de índole sustantiva han sido examinadas en la memoria; y sobre ellas se volverá, en su caso, más adelante.

D) Elaborada una segunda versión del proyecto de Real Decreto, fue informada por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (informe de 13 de abril de 2015).

Se formulan diversas observaciones, debiendo destacarse las relativas a la posibilidad de establecer un número máximo de miembros del Consejo, al régimen de revocación de los nombramientos y a la colaboración de expertos.

Se acompaña una nota en la que se justifica la no fijación de un número máximo de consejeros (también la memoria incorpora alguna consideración al respecto). Sobre las observaciones formuladas se volverá, en su caso, más adelante.

Atendidas las observaciones que se estimaron oportunas, se procedió a elaborar la tercera y definitiva versión del Real Decreto proyectado.

E) Por último, obra en el expediente la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas (23 de julio de 2015).

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

II. Tramitación del expediente

Respecto de la tramitación del proyecto (que se inició en el año 2012) y en el marco de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se han atendido, en líneas generales, las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

Efectivamente, constan en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la memoria que lo acompaña, así como los informes de los diversos órganos administrativos que han participado en su tramitación, incluida la Secretaría General Técnica del ministerio proponente.

III. Habilitación y rango de la norma

Según dispone el segundo inciso del artículo 9.4 de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación:

"Por Real Decreto, a propuesta del propio Consejo Asesor y tras ser aprobado por una mayoría cualificada de sus miembros, se aprobará su reglamento de organización y funcionamiento que responderá a los principios de calidad, independencia y transparencia". Además, la disposición final décima de la mencionada ley habilita al Gobierno para dictar en el ámbito de sus competencias las disposiciones necesarias para la ejecución y desarrollo de las previsiones legales.

En consecuencia, existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada y su rango -real decreto- es el adecuado en la medida en que, además, viene a derogar una norma de igual rango normativo.

IV. Consideraciones

La Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, crea el Consejo de Política Científica, Tecnológica y de Innovación como órgano de coordinación general de la investigación científica y técnica, que queda adscrito al Ministerio de Ciencia e Innovación y está constituido por los titulares de los departamentos ministeriales que designe el Gobierno y los representantes de cada Comunidad Autónoma competentes. Prevé, además, la existencia del Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación como órgano de participación de la comunidad científica y tecnológica y de los agentes económicos y sociales en los asuntos relacionados con la ciencia, la tecnología y la innovación (artículo 9). Este Consejo sustituye al anterior Consejo Asesor para la Ciencia y la Tecnología, creado al amparo de la hoy derogada Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica, y cuya regulación se encuentra recogida en el todavía vigente Real Decreto 413/2001, de 20 de abril (que fue informado por este Consejo en su dictamen número 750/2001, de 5 de abril).

El establecimiento de las reglas sobre organización y funcionamiento de dicho Consejo Asesor constituye el objeto del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, que no suscita objeción de legalidad en cuanto a su adecuación a las previsiones de la Ley 14/2011. Ello no obstante, se formulan las siguientes observaciones:

A) Composición del Consejo Asesor

El artículo 9 de la Ley 14/2011 presenta la singularidad, frente a otras normas legales reguladoras de órganos colegiados, de deferir a otro órgano administrativo -el Consejo de Política Científica, Tecnológica y de Innovación- la determinación del número de miembros del Consejo Asesor. Así, el apartado 3 de dicho artículo establece que "el Consejo de Política Científica, Tecnológica y de Innovación determinará el número de miembros del Consejo Asesor, en el que estarán representados miembros de la comunidad científica y tecnológica de reconocido prestigio internacional, así como las asociaciones empresariales y los sindicatos más representativos", con la sola exigencia de que al menos dos tercios de dicho Consejo pertenezcan a la categoría de miembros destacados de la comunidad científica, tecnológica o innovadora. Al amparo de la anterior previsión y según se indica en el expediente, el Consejo Asesor tiene en la actualidad catorce miembros (Resolución de 18 de septiembre de 2012).

De ahí que, aunque se comparta el sentido de la propuesta de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en cuanto a la conveniencia de que en sede reglamentaria se determine al menos el número máximo de consejeros que pueden formar parte del Consejo Asesor, lo cierto es que el tenor literal del artículo 9.3 de la Ley 14/2011 no ampara tal posibilidad.

Cuestión distinta es que el Reglamento proyectado no pueda regular cuestión alguna relativa a la composición del Consejo Asesor. Pues, aunque la habilitación al desarrollo reglamentario contenida en el apartado 4 del citado precepto legal se refiere exclusivamente a su organización y funcionamiento, la disposición final décima de la mencionada ley contiene una habilitación de alcance general.

Desde esta perspectiva, cabría valorar la posibilidad de que en el proyecto se introdujese alguna previsión en cuanto a la distribución del número de miembros entre los distintos grupos que han de estar representados en el Consejo Asesor.

Con arreglo al artículo 9.3 de la Ley, al menos dos tercios de los miembros deben pertenecer a la categoría de miembros destacados de la comunidad científica, tecnológica o innovadora; pero también se prevé la participación de las asociaciones empresariales y los sindicatos más representativos. El artículo 3.1 del proyecto de Reglamento se limita a reproducir las anteriores previsiones legales y únicamente añade que "se promoverá la presencia equilibrada de mujeres y hombres en el Consejo Asesor".

Más allá de las consideraciones sobre técnica normativa que suscita la mera reproducción de la norma legal en sede reglamentaria y teniendo presente que la falta de concreción normativa de un número determinado o de un número máximo de consejeros impide articular una regulación tan detallada como la que recoge en la actualidad el artículo 3 del Real Decreto 413/2001, sería deseable, cuando menos, que en el texto proyectado se precisasen algunas características que debieran concurrir en los consejeros designados. Así, por ejemplo, en línea con el Real Decreto vigente, podría exigirse que entre los representantes de la comunidad científica y tecnológica hubiera al menos un Rector de universidad; o que las empresas tuviesen como objeto social actividades de investigación, tecnológicas o de innovación.

Por lo demás, debiera aprovecharse la ocasión para mejorar la sistemática de las previsiones del artículo 9.3 de la ley que se reproducen.

B) Revocación de la designación de los consejeros

El artículo 4 del proyecto de Reglamento regula el mandato y cese de los miembros del Consejo Asesor, estableciendo un plazo máximo de permanencia de cuatro años, renovable por una sola vez.

Entre las causas de cese, se prevé la "revocación de su designación por el Consejo de Política Científica, Tecnológica y de Innovación" (apartado 2.c)). Esta previsión ha de completarse con lo dispuesto en el proyectado artículo 3.3, según el cual "la designación de los miembros del Consejo Asesor podrá revocarse libremente por acuerdo el Consejo de Política Científica, Tecnológica y de Innovación por incumplimiento grave de sus funciones".

Además de que el contenido del artículo 3.3 no está correctamente ubicado desde el punto de vista de la sistemática normativa (pues debiera figurar en el artículo 4.2.c) y es en cierta medida reiterativo, resulta contradictorio aludir a una libre revocación para después vincularla a la existencia de un incumplimiento grave de las funciones del consejero. Este último inciso fue introducido para atender la observación formulada por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que consideraba que "la libre revocación no se compadece con el mandato de cuatro años que se establece en el proyecto".

El Consejo de Estado comparte la anterior afirmación y considera que la facultad de revocación debe limitarse exclusivamente al supuesto de grave incumplimiento de las funciones. Ello exige, en última instancia, una motivación e impide que la revocación pueda ser configurada como libre. Debe, pues, eliminarse el adverbio "libremente" de la previsión contenida en el proyectado artículo 3.3.

Además, desde el punto de vista de la técnica normativa y como ya se ha apuntado, debe suprimirse el apartado 3 del artículo 3 y reubicar su contenido en el apartado 2.c) del artículo 4 en estos o parecidos términos: revocación de su designación por el Consejo de Política Científica, Tecnológica y de Innovación, en el supuesto de incumplimiento grave de sus funciones.

C) Funciones del Pleno

Deben concretarse cuáles son las funciones del Pleno, de las que nada se dice en el artículo 9 del proyecto de Reglamento (a diferencia de lo que sucede en el caso de presidente y secretario).

Tal enumeración debe formularse tomando en consideración las funciones que al Consejo Asesor atribuye el artículo 9.2 de la Ley 14/2011. D) Participación de expertos externos

El artículo 9 del Reglamento proyectado, al regular la composición del Pleno, señala que la presidencia podrá convocar, entre otros y cuando la naturaleza de las materias lo aconseje, a expertos externos que actuarán con voz pero sin voto. En la misma línea, el artículo 10 contempla la constitución de grupos de trabajo que podrán estar formados por miembros del Consejo Asesor (a uno de los cuales corresponderá en todo caso la coordinación del grupo) y expertos externos.

La única limitación que se introduce a la participación de expertos externos es que en su convocatoria habrá de tenerse siempre presente la normativa en relación a la contención del gasto público (primer inciso del artículo 9.2).

Sin desconocer el elevado grado de especialización presente en las áreas implicadas, que puede justificar la necesidad de contar en casos concretos con un asesoramiento externo, parece conveniente establecer algún límite adicional a tal posibilidad, más allá de la mera alusión a la contención del gasto público, pues no hay que olvidar que el Consejo Asesor es precisamente un órgano formado, al menos en sus dos tercios, por miembros destacados de la comunidad científica, tecnológica o innovadora. A tal efecto, resultaría imprescindible, al menos, justificar de modo adecuado y suficiente la necesidad de la asistencia externa; y también cabría exigir la aprobación por mayoría cualificada del Pleno.

Por lo demás, debe hacerse notar que los grupos de trabajo no pueden estar constituidos por miembros del Consejo Asesor "y/o" expertos externos. Porque, como se acaba de ver, la coordinación del grupo debe corresponder siempre a un miembro del Consejo, lo que equivale a afirmar que en el grupo de trabajo tiene que haber siempre un miembro del Consejo Asesor. Por tanto, el grupo estará integrado por miembros del Consejo Asesor y, en su caso, por expertos externos.

E) Quorum de constitución

En el apartado 1 del artículo 11 debe redactarse más correctamente la previsión de que la convocatoria del Pleno ha de ir acompañada del orden del día correspondiente.

El apartado 2 del artículo 11 del proyecto de Reglamento establece:

"Para la válida constitución del pleno del Consejo Asesor se requerirá la presencia del presidente o vicepresidente, de la secretaria y de al menos la mitad de los consejeros.

El presidente podrá considerar válidamente constituido el pleno, a efectos de celebración de la sesión, si están presentes los miembros representantes de las organizaciones asociaciones empresariales y los sindicatos más representativos".

Este segundo párrafo, que no figura en las primeras versiones del texto proyectado, trae causa de lo dispuesto en el artículo 26.1 de la Ley 30/1992, según el cual:

"Para la válida constitución del órgano, a efectos de la celebración de sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la presencia del Presidente y Secretario o en su caso, de quienes le sustituyan, y la de la mitad al menos, de sus miembros, salvo lo dispuesto en el punto 2 de este artículo.

Cuando se trate de los órganos colegiados a que se refiere el número 2 del artículo 22, el Presidente podrá considerar válidamente constituido el órgano, a efectos de celebración de sesión, si están presentes los representantes de las Administraciones Públicas y de las organizaciones representativas de intereses sociales miembros del órgano a los que se haya atribuido la condición de portavoces".

Más allá de los términos confusos en los que se ha incorporado al proyecto la anterior previsión (teniendo en cuenta, además, que no se hace mención alguna a los representantes de las Administraciones públicas), entiende este Consejo que la misma no se ajusta a la especial configuración del Consejo Asesor, que está formado, al menos en sus dos terceras partes, por miembros destacados de la comunidad científica, tecnológica e innovadora. Ha de respetarse en la regulación de los quorums de constitución esta específica composición; y, por tanto, la previsión comentada debe suprimirse.

En fin, en lugar de "secretaria" debe hacerse referencia al "titular de la Secretaría", en línea con el precedente artículo 9.

F) Modificación del Reglamento

El último artículo del Reglamento proyectado precisa que "cualquier modificación de este reglamento requerirá el voto favorable de la mayoría absoluta de los consejeros y su aprobación posterior por real decreto, a propuesta del propio Consejo Asesor".

Esta previsión resulta innecesaria porque las circunstancias que han de concurrir en tal modificación resultan directamente de lo establecido en el apartado 4 del artículo 9 de la Ley 11/2011.

En todo caso, si se quiere dejar constancia expresa de la exigencia de esta mayoría cualificada, la previsión correspondiente estaría mejor ubicada en el contexto de las funciones del Pleno, al prever que corresponde a dicho órgano la aprobación, con el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros, de la propuesta de modificación del Reglamento.

G) Otras observaciones

Debería revisarse la estructura del Reglamento proyectado. Podría ir precedido de un artículo 1, bajo la rúbrica "Disposiciones generales", en los términos de su actual redacción y en cuyo apartado 2 se incluyese una remisión, en cuanto a las funciones del Consejo Asesor, al artículo 9.2 de la Ley 11/2011. El resto del articulado se ordenaría en los correspondientes capítulos sobre composición, organización y funcionamiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de octubre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD.

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