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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de octubre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de Orden de V. E. de 31 de julio de 2015, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se sustituye el Anexo III del Real Decreto 210/2004, de 6 de febrero, por el que se establece el sistema de seguimiento e información sobre el tráfico marítimo.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Orden sometido a consulta señala que el sistema SafeSeaNet de intercambio de información marítima fue implantado a través de la Directiva 2002/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio, relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo, transponiéndose al ordenamiento jurídico español mediante el Real Decreto 210/2004, de 6 de febrero, por el que se establece el sistema de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo.

Dicho sistema permite el intercambio de un conjunto de datos que facilitan considerablemente el tráfico y el transporte marítimo, lo que redunda en un refuerzo de la seguridad marítima y portuaria y en una prevención más eficaz de la contaminación marina.

Desde la aprobación del Real Decreto 210/2004, de 6 de febrero, se han ido produciendo avances técnicos en la gestión del SafeSeaNet y se ha adquirido una valiosa experiencia en este ámbito. Tales avances, en síntesis, se han concretado en la elaboración de un sistema interoperativo de intercambio de datos, que puede combinar información del propio SafeSeaNet con la procedente de otros sistemas de supervisión y seguimiento actualmente en funcionamiento en el ámbito de la Unión Europea, tales como el CleanSeaNet, el Centro de Datos de la Unión Europea de identificación y seguimiento a gran distancia de buques (Centro de Datos LRIT de la Unión Europea) y Thetis.

Resulta, por lo tanto, procedente, sustituir el anexo III del Real Decreto 210/2004, de 6 de febrero, por el que consta adjunto a esta orden, con la finalidad de reflejar los avances técnicos registrados en relación con la experiencia adquirida con el sistema de SafeSeaNet, como se establece en la Directiva 2014/100/UE de la Comisión, de 28 de octubre de 2014, por la que se modifica la Directiva 2002/59/CE, de 27 de junio, que se va a incorporar al ordenamiento jurídico español mediante esta orden.

La futura norma consta de un único artículo, mediante el cual se modifica el Real Decreto 210/2004, de 6 de febrero, por el que se establece el sistema de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo, en su anexo III.

Le siguen una disposición derogatoria (la cual, conforme a su naturaleza, ordena la derogación de cuantas disposiciones del mismo rango se opongan a lo dispuesto en esta orden) y tres disposiciones finales, de las cuales la primera señala el título competencial (dictándose al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.20ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de marina mercante); la segunda recuerda que la presente norma supone la incorporación de derecho comunitario; y la tercera ordena la entrada en vigor de la nueva regulación el día 18 de noviembre de 2015.

Segundo.- Se completa el expediente con los siguientes documentos: A) Primera versión del proyecto.

B) Oficios de remisión del primer proyecto (todos ellos de 27 de marzo de 2015) a la Asociación de Navieros Españoles (ANAVE), Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante (SEOMM), Asociación de Ingenieros Españoles (AINAVAL), Asociación Española Profesional de Marinos de la Administración Marítima Española (ASPROMAR), Asociación de Navieros Vascos (ANAVAS), Colegio Oficial Nacional de Prácticos de Puerto, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante (COMME), Comisión para la Coordinación del Transporte de Mercancías Peligrosas, Asociación de Empresas, Estibadoras y Consignatarias, Asociación de Navieros Asturianos y Sociedad Estatal de Salvamento Marítimo.

Constan la expresa conformidad del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española en fecha 24 de abril de 2015 (por ajustarse fielmente el texto a la norma europea) y observaciones de ASPROMAR, de 23 de abril de 2015, señalando que el texto es muy impreciso y vago, especialmente en lo relativo a la autoridad nacional competente (en lo que debe ser más preciso), debiendo ser igualmente más concreto en su disposición derogatoria.

C) Certificación de la Secretaria de la Comisión para la Coordinación del Transporte de Mercancías Peligrosas de que el proyecto de orden había sido informado favorablemente en la reunión de 24 de abril de 2015.

D) Informe de 23 de junio de 2015 del Presidente de Puertos del Estado, remitiendo diversas observaciones formales, sustancialmente incorporadas en la versión final.

También se señala que existen varias referencias como "la presente Directiva" (Anexo III, apartado 1, párrafo 3º), "en esta Directiva" (Anexo III, apartado 2.1.2, primer párrafo) o "la presente Directiva" (Anexo III, apartado 2.2, 6º inciso) que deben ser sustituidas por las correspondientes referencias al real decreto en que se insertan.

El 1 de julio de 2015 el Director General de la Marina Mercante contestó al Presidente de Puertos del Estado indicando que sus sugerencias habían sido íntegramente aceptadas, salvo la relativa a las referencias a la Directiva puesto que "el contenido de las funciones o cometidos que se encomiendan en dichos párrafos excede al que correspondería a un Estado nacional, por lo que no puede constreñirse al Real Decreto de transposición".

E) Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de 23 de julio de 2015, con alguna observación formal incorporada al texto final. También señala que las referencias a la "presente Directiva" deben hacerse al "presente real decreto".

En la respuesta de 29 de julio de 2015 del Director General de la Marina Mercante al anterior informe se señala que se aceptan todas las sugerencias, salvo la relativa a la mención de "la presente Directiva" las cuales deben permanecer invariadas por las mismas razones avanzadas en su escrito anterior de 1 de julio de 2015 al Presidente de Puertos del Estado.

F) Memoria abreviada del análisis de impacto normativo - fechada el 27 de julio de 2015- donde se justifica la oportunidad de la propuesta (situación, objetivos y alternativas), su contenido y análisis jurídico, el impacto presupuestario para la Administración (que se estima nulo) y el económico para los interesados (igualmente neutro), estimándose también nulo el impacto en función del género a efectos de lo previsto en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, sin que se impongan nuevas cargas administrativas.

G) Última versión del proyecto de orden ministerial, ofreciendo el contenido actual.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado (acompañado de un índice numerado de documentos), en el que tuvo entrada el 31 de julio de 2015.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I / El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter doblemente preceptivo -de acuerdo con el artículo 22. dos y tres de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril-, al tratarse tanto de una norma que se dicta en transposición del derecho comunitario como de una disposición reglamentaria que modifica una anterior.

En efecto y según lo expuesto en primer lugar, la norma constituye una transposición interna de la Directiva 2002/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio, relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo. Su artículo 2 establece que la adaptación de tales instrumentos internos no podrá demorarse más allá del 18 de noviembre de 2015.

De otro lado se modifica puntualmente el Real Decreto 210/2004, de 6 de febrero, por el que se establece el sistema de seguimiento e información sobre el tráfico marítimo para permitir la adaptación interna de la antes citada norma europea.

II / El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en su tramitación a las previsiones del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto (habiéndose tenido en cuenta algunas de las observaciones formales remitidas por los intervinientes, quienes no han formulado ninguna objeción legal al fondo de la modificación proyectada) así como la memoria del análisis de impacto normativo, con el detalle del alcance regulador de su contenido y la información sobre la nula repercusión presupuestaria pública y sobre los sectores de la actuación acometida, conteniendo también el preceptivo informe de impacto de género.

Igualmente han informado la Comisión para la Coordinación del Transporte de Mercancías Peligrosas así como -también favorablemente- la Secretaría General Técnica del departamento concernido.

III / El rango reglamentario de la disposición pretendida es el de orden ministerial, insertándose sus contenidos en el Real Decreto 210/2004, de 6 de febrero, por obra de la previsión contenida en su disposición final segunda, la cual habilita al Ministro de Fomento para modificar los anexos de dicho real decreto y adaptar sus contenidos a las necesidades de protección de la seguridad de la navegación y de la prevención y lucha contra la contaminación del medio marino y a lo que establezcan las normas internacionales en dicha materia.

IV / El proyecto de Orden respeta el reparto constitucional de competencias y encuentra su fundamento en el artículo 149.1.20ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de marina mercante.

Siendo lo anterior correcto en los términos indicados, resulta innecesario hacer una mención expresa de ello en la disposición final primera de la presente Orden Ministerial (que al ser este su único contenido podría simplemente ser suprimida, reordenándose las restantes) puesto que ya figura tal prevención competencial en la disposición final primera del Real Decreto 210/2004 y, habiendo de insertarse en ella como Anexo III el cuerpo normativo de la futura disposición, resulta redundante volver a decirlo aquí.

V / Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta, se pretende dictar una orden ministerial puntualmente modificatoria del Real Decreto 210/2004, de 6 de febrero, en su Anexo III, incorporando así al ordenamiento jurídico español la Directiva 2014/100/UE, de modificación de la Directiva 2002/59/CE, de 27 de junio.

La futura norma pretende introducir ciertos avances y mejoras técnicas que se han ido produciendo a lo largo de más de una década de experiencia en la gestión del sistema SafeSeaNet desde que el mismo fue implantado, con la aprobación del Real Decreto 210/2004. Los mismos se han plasmado en la elaboración de un sistema interoperativo de intercambio de datos que combina la información procedente del propio SafeSeaNet con la que se recibe de otros sistemas de supervisión y seguimiento que actualmente están en funcionamiento en el ámbito de la Unión Europea -CleanSeaNet, Centro de Datos de la UE de identificación y seguimiento a gran distancia de buques (LRIT), y sistema Thetis-, permitiendo así la implantación de sistemas marítimos integrados.

Los contenidos previstos para el nuevo Anexo III del real decreto se corresponden miméticamente con el contenido de la Directiva, de la que es un trasunto interno, por lo que nada cabe objetar a los mismos.

Como cuestión formal planteada a lo largo de la tramitación del proyecto de orden, cabe señalar únicamente la relativa a la llamada de atención realizada -primero por Puertos del Estado y luego por la propia Secretaría General Técnica- en relación a la referencia (reiterada en diversos extremos del proyecto) a la "presente Directiva" (mención que así sigue constando en el texto remitido en consulta en el Anexo III en sus apartado 1 -párrafo 3º-, apartado 2.1.2 -primer párrafo- y en el apartado 2.2 -6º inciso-). Por las razones más arriba indicadas, la Dirección General de la Marina Mercante no comparte la necesidad de tal cambio y sostiene la redacción señalada.

No comparte el Consejo de Estado esta postura de la Dirección General de la Marina Mercante, frente a la cual aprecia el sentido de las reiteradas observaciones de Puertos del Estado y la Secretaría General Técnica. Con independencia de cuál sea el origen de la norma que ahora se desarrolla internamente (que ya es recordado con reiteración a lo largo del proyecto de orden en sus diversos extremos), es lo cierto que el encaje del Derecho de la Unión Europea en el seno del ordenamiento jurídico interno exige un mecanismo de inserción que permita un funcionamiento natural y armónico de los textos jurídicos resultantes. Ningún sentido tiene hablar de "la presente Directiva" en una orden ministerial que ha de insertarse en un real decreto que, además, responde a varias directivas.

Y ello es así porque la norma base en la que se incrusta la nueva modificación ya obedecía inicialmente a los dictados de una primera directiva (así lo mencionaba el Consejo de Estado en su dictamen nº 71/2004, de 5 de febrero, sobre el proyecto de lo que sería luego el Real Decreto 210/2004):

"5. El proyecto de Real Decreto incorpora la Directiva 2002/59/CE, de 27 de junio de 2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo y desarrolla lo previsto en el artículo 108 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, que dispone que la autorización de la entrada de un buque que busque refugio en un puerto o lugar de abrigo podrá condicionarse por la Dirección General de Marina Mercante, de una parte, a la concurrencia de determinadas circunstancias que aseguren que dicha medida es la más adecuada para la seguridad de las personas, del tráfico marítimo, del medio ambiente y demás bienes afectados y, de otro lado, a la prestación de una garantía de carácter financiero por el propietario, gestor o cargador del buque a fin de responder de los daños que su acceso al lugar de abrigo pudiera causar. En lo tocante a su contenido, el Consejo de Estado considera adecuado el proyecto consultado, por cuanto se conforma con el contenido de las normas que incorpora, y no formula objeción de legalidad con relación al texto elaborado".

De igual modo respondía a otra directiva -por supuesto diferente- la modificación operada mediante el Real Decreto 1593/2010, de 26 de noviembre. Se recogía en el dictamen nº 1.986/2010, de 4 de noviembre: "1. El proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene por objeto incorporar al ordenamiento español, en parte, la Directiva 2009/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2002/59/CE relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo. Aquella Directiva de 2002 tenía por finalidad establecer un sistema de control de la navegación marítima en el ámbito de la Unión Europea que compatibilizase la libertad de navegación con la protección de la seguridad marítima y la preservación del medio ambiente marino. La Directiva de 2009 responde a los avances técnicos que se han venido produciendo en la materia y tiene por objeto alcanzar una mayor eficacia en los objetivos perseguidos".

Pero también responde a una nueva directiva la modificación operada por el Real Decreto 201/2012, de 23 de enero, sobre la cual se pronunció el dictamen del Consejo de Estado nº 1621/2011, de 24 de noviembre:

"... la Directiva 2002/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2002, relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo, fue objeto de incorporación reglamentaria al ordenamiento interno por medio del Real Decreto 210/2004, de 6 de febrero, por el que se establece un sistema de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo. Dicha norma europea ha sido modificada por la Directiva 2011/15/UE de la Comisión, de 23 de febrero de 2011, a cuya transposición está dirigido el reglamento en preparación. Respecto de las novedades que esta última Directiva comporta, se alude a la sustitución de la referencia a la Resolución MSC.150(77) de la Organización Marítima Internacional (OMI) por otra a la Resolución MSC.286(86), que la ha reemplazado; también son sustituidos los anexos II y IV del Real Decreto 210/2004, con cambios que, en algunos casos, son meras precisiones".

Finalmente, también ha sido objeto de modificación parcial el Real Decreto 210/2004 mediante el Real Decreto 1334/2012, de 21 de septiembre sobre las formalidades informativas exigibles a los buques mercantes que lleguen a los puertos españoles o que salgan de estos, respecto al cual manifestó el Consejo de Estado (dictamen n1 849/2012, de 26 de julio):

"La Directiva 2002/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de febrero de 2002, sobre las formalidades de información para los buques que lleguen a puertos de los Estados miembros de la Comunidad y salgan de estos, fue objeto de incorporación al Derecho español a través del Real Decreto 1249/2003, de 3 de octubre, sobre formalidades de información exigibles a los buques mercantes que lleguen a los puertos españoles y que salgan de estos.

La Directiva citada fue derogada por la Directiva 2010/65/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, sobre las formalidades informativas exigibles a los buques a su llegada o salida de los puertos de los Estados miembros".

En atención a lo expuesto, una referencia genérica a "la presente Directiva" (en el seno de un real decreto de transposición interna) no solo sería incorrecta desde el punto de vista de la técnica normativa, sino que incitaría a una completa confusión puesto que obligaría al lector del precepto a realizar un esfuerzo indagatorio excepcional para poder concluir a qué directiva se estaba refiriendo (de las cinco de las que se nutre el Real Decreto 210/2004.

Debe, pues, coordinarse la redacción haciendo referencia en los supuestos indicados a la "presente norma" o similar expresión que permita salvaguardar el objetivo último de cumplimiento de atención al principio de seguridad jurídica que debe manifestarse en toda disposición general (quizá en tal caso haciendo mención expresa de la Directiva 2014/100/UE).

Una indicación final, igualmente de técnica normativa, hace que el Consejo de Estado estime más acertado suprimir la disposición derogatoria de la Orden Ministerial, toda vez que la combinación de la supremacía de la Directiva (que resulta de ineludible cumplimiento en aquello que contenga de mandato directo, más allá de la transposición que de ella hagan los Estados miembros) y el hecho de que ha de insertarse el anexo III que se modifica en el seno de un real decreto (de rango igualmente superior al vehículo normativo empleado para modificarlo), privan de sentido último a una disposición derogatoria que, en último término y adicionalmente, nada de concreto dice que deroga, operándose el mismo efecto derogatorio por la aplicación supletoria (sin necesidad de mención alguna) del artículo 2.2 del Código Civil.

Sentado lo anterior, nada tiene que oponer el Consejo de Estado a la regulación que se propone, la cual supone una correcta adaptación de la regulación normativa sectorial sobre la que se actúa.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, consideradas las observaciones formuladas, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden por la que se sustituye el Anexo III del Real Decreto 210/2004, de 6 de febrero, por el que se establece el sistema de seguimiento e información sobre el tráfico marítimo."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de octubre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE FOMENTO.