Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 22 de octubre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de Orden de V. E. de 22 de julio de 2015, el Consejo de Estado ha examinado el expediente del proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial.

De antecedentes resulta:

1. El proyecto de real decreto que se consulta principia por un preámbulo y consta de dos artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y una disposición final.

El preámbulo, que está dividido en cuatro apartados, comienza señalando que "la modificación del Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial que se realiza mediante el presente real decreto opera en dos ámbitos del mismo: por un lado, sobre los organismos de control, y, por otro, sobre los organismos de normalización".

El apartado I del preámbulo recuerda que la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, mantuvieron el régimen de autorización para los organismos de control. Sin embargo, "la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2011 declaró la inaplicabilidad de la necesidad de autorización administrativa a los organismos de control, a falta de que el Estado justificase la concurrencia de una razón imperiosa de interés general o que resultase obligado para el cumplimiento de sus obligaciones comunitarias o internacionales".

"Recientemente -continúa el preámbulo- la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, en su disposición final tercera ha modificado una serie de artículos de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, regulando los requisitos y condiciones exigibles a los organismos de control, estableciendo que la competencia técnica se evalúe a través de la acreditación y que una vez obtenida ésta, será suficiente y proporcionado un régimen de declaración responsable que habilite para el ejercicio de la actividad". Pues bien, mediante el real decreto que se proyecta se viene a modificar el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, para adaptarlo a la nueva regulación establecida en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, tal y como quedó modificada por la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología.

Por otra parte, el preámbulo advierte que las actividades comprendidas en el ámbito de aplicación del real decreto proyectado se encuentran regidas por normas del Derecho de la Unión Europea, y singularmente por el Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos, y la Decisión nº 768/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, también de 9 de julio de 2008, sobre un marco común para la comercialización de los productos.

El apartado II del preámbulo se refiere a los organismos de normalización, haciendo ver que el Reglamento (UE) nº 1025/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre la normalización europea, reconoce el importante papel de la normalización en la competitividad de las empresas pues la normalización facilita, en particular, la libre circulación de bienes y servicios, la interoperabilidad de las redes, el funcionamiento de los medios de comunicación, el desarrollo tecnológico y la innovación, subraya el papel de los organismos de normalización y prevé mecanismos para su financiación. De este modo, se hace necesario deslindar las actividades de normalización de las de evaluación de la conformidad, asegurando los principios de no discriminación de los organismos de normalización.

El apartado III del propio preámbulo dice que es necesario modificar la disposición final primera del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, para actualizar la enumeración de los artículos del Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial que tienen el carácter de normativa básica, puesto que algunos han sido derogados. Y el apartado IV describe la tramitación que ha seguido el proyecto de real decreto que se consulta.

2. El artículo primero del proyecto viene a dar nueva redacción a la disposición final primera del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial. Dicha disposición final primera contiene la enumeración de los artículos de dicho Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial que tienen carácter básico, distinguiendo aquellos que se dictan al amparo del artículo 149.1.13ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y los que encuentran cobertura en el artículo 149.1.23ª de la propia Constitución, que otorga al Estado competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente.

3. El artículo segundo del proyecto está dividido en tres apartados por medio de los cuales se modifican varios preceptos del Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial, aprobado por Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre.

El apartado uno añade dos nuevas letras al artículo 10 del mencionado Reglamento, que regula las condiciones y requisitos que deben cumplir los organismos de normalización en el desempeño de sus funciones. Las dos nuevas letras tienen el siguiente tenor:

"l) Separar jurídica, funcional y contablemente las actividades de normalización de cualquier actividad de evaluación de la conformidad.

m) Garantizar que sus actuaciones como organismo de normalización se ajustan al principio de no discriminación, asegurando la igualdad de trato y evitando prácticas discriminatorias".

El apartado dos del artículo segundo del proyecto da nueva redacción a las letras d), e), f), i) y j) del artículo 11 del Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial, relativo a las obligaciones de los organismos de normalización. La mayor parte de las modificaciones se refieren a la periodicidad con la que los organismos de normalización han de cumplir determinadas obligaciones de información y publicación de las normas sobre las que recae su actividad.

4. El apartado tres del mencionado artículo segundo ofrece una versión nueva de la Sección 1ª ("Organismos de control") del Capítulo IV ("Infraestructura acreditable para la Seguridad Industrial") del Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial. Tal sección se compone de los artículos 41 a 48, cuyo contenido se sintetiza a continuación.

A la definición de los organismos de control que existe en el precepto vigente, el nuevo artículo 41 añade una larga serie de requisitos que procede del artículo R17 de la Decisión nº 768/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, sobre un marco común para la comercialización de los productos. Se refieren los aludidos requisitos, entre otras cosas, a la independencia de los organismos de control, de sus máximos directivos y del personal responsable de la realización de las tareas de evaluación de la conformidad, independencia que ha de afirmarse especialmente frente a los interesados en los productos o instalaciones sujetos a los documentos reglamentarios; y a la cualificación y obligaciones de dicho personal.

El artículo 42.1 dispone que "quienes deseen ejercer su actividad como organismos de control precisarán de su acreditación previa por una entidad nacional de acreditación de conformidad con el Real Decreto 1715/2010, de 17 de diciembre, por el que se designa a la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) como organismo nacional de acreditación de acuerdo con lo establecido en el Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos...".

Si la decisión de acreditación es positiva, la entidad de acreditación emitirá un certificado en el que se especifiquen los ámbitos reglamentarios, los productos o instalaciones específicos y, en su caso, los procedimientos de evaluación para los que se ha acreditado al solicitante (artículo 42.4).

Quienes, habiendo obtenido su acreditación, deseen ejercer su actividad como organismo de control, deberán presentar previamente una declaración responsable, manifestando las actividades que pretende desempeñar y, entre otras cosas, la documentación acreditativa de disponer de un seguro que cubra su responsabilidad civil por una cuantía mínima, por siniestro, de 1.200.000 euros (artículo 43.1).

La declaración responsable, desde el momento de su presentación, habilita al organismo de control para actuar en todo el ámbito del Estado y por tiempo indefinido (artículo 43.3). El Ministerio de Industria, Energía y Turismo notificará a la Comisión y a los demás Estados miembros de la Unión Europea los organismos habilitados para realizar tareas de evaluación de la conformidad (artículo 43.4). El órgano competente de la Administración pública que reciba la declaración responsable de un organismo de control lo inscribirá en el Registro Integrado Industrial, y, si procede, comunicará al Ministerio de Industria, Energía y Turismo la habilitación, aportando los datos necesarios para su notificación a la Comisión Europea y a los demás Estados miembros (artículo 43.7).

La verificación por parte de los organismos de control del cumplimiento de las condiciones de seguridad de diseños, productos, equipos, procesos e instalaciones industriales se efectuará mediante los procedimientos de evaluación de la conformidad reglamentariamente establecidos, y que deberán ser acordes, en su caso, con la normativa correspondiente de la Unión Europea, emitiéndose el protocolo, acta, informe o certificado correspondiente (artículo 44.1).

El artículo 45.1 enumera las obligaciones de los organismos de control. Cabe destacar la obligación de mantener las condiciones y requisitos que sirvieron de base tanto a su acreditación como a la declaración responsable que formularon, debiendo comunicar cualquier modificación de los mismos a la entidad de acreditación o a la Administración pública que recibió la declaración responsable (letras a) y l) del artículo 45.1). Por otra parte, los organismos de control deberán contestar las reclamaciones que puedan recibir de clientes u otras partes afectadas por sus actividades y mantendrán un registro de reclamaciones y actuaciones adoptadas respecto de las mismas (artículo 45.1 m) y n)).

La supervisión de los organismos de control se llevará a cabo en los términos previstos por el Capítulo VI de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (artículo 46.1).

Cuando un organismo de control emita un protocolo, acta, informe o certificación con resultado negativo del cumplimiento de las exigencias reglamentarias, el interesado podrá reclamar manifestando su disconformidad con el mismo ante el propio organismo de control y, en caso de no llegar a un acuerdo, ante la Administración pública competente, a efectos de lo previsto en el artículo 16.2 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria (artículo 47).

El artículo 48.2 regula los supuestos en que se puede acordar la suspensión temporal de la habilitación conferida a los organismos de control. El artículo 48.3 establece el régimen de revocación de la habilitación. Entre otros supuestos, la habilitación podrá revocarse si se constatara la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de la declaración responsable o si la entidad de acreditación retirase su acreditación al organismo de control.

5. La disposición adicional primera del proyecto de real decreto que se consulta declara que la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), reconocida como organismo de normalización por la disposición adicional primera del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, mantiene la condición de organismo de normalización a efectos del real decreto que se proyecta, "debiendo adecuar, si procede, sus estatutos para adaptarlos a los requisitos de este reglamento en el plazo de un año a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente disposición".

Por la disposición adicional segunda del real decreto proyectado se autoriza al Ministro de Industria, Energía y Turismo para actualizar mediante orden la cuantía mínima por siniestro del seguro de responsabilidad civil a que se refiere el artículo 43.1 del Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial.

Con arreglo a la disposición transitoria, los organismos de control habilitados a la entrada en vigor del real decreto que se proyecta disponen de un período de un año para adaptarse a lo establecido en el mismo.

La disposición derogatoria contiene una cláusula abrogatoria de carácter general y la disposición final prevé que el real decreto entre en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

6. La memoria del análisis de impacto normativo procede de la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa del departamento consultante y está fechada el 14 de julio de 2015.

La memoria comienza invocando la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2011, también mencionada en el preámbulo del proyecto, que declaró la inaplicabilidad de la necesidad de la autorización administrativa de los organismos de control prevista en el artículo 43 del Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial. La memoria cita también la Sentencia de 27 de febrero de 2012 del propio Tribunal Supremo que declara nulo el apartado 1 del artículo 42 del mismo reglamento, así como la letra a) de su apartado 2 "en cuanto exigen la autorización, previa acreditación, para que los organismos de control ejerzan sus funciones". La misma sentencia declara que "los requisitos establecidos en los apartados 2 b) y 2 c), 4 b) y 4 c) del artículo 42 del Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial, según la redacción que les da el Real Decreto 338/2010, no son aplicables a las personas físicas".

Al igual que el preámbulo del proyecto, la memoria trae a colación la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, que modificó los artículos 15 y 16 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, para establecer que la competencia técnica de los organismos de control se evaluara a través de la acreditación y que una vez obtenida esta, sería suficiente un régimen de declaración responsable que habilite para el ejercicio de la actividad. Seguidamente, la memoria pasa revista al marco legal europeo en la materia, constituido sobre todo por el Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos, y la Decisión nº 768/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, también de 9 de julio de 2008, sobre un marco común para la comercialización de los productos.

Tras describir el contenido del proyecto de real decreto, la memoria se refiere a la tramitación que se le ha dado, que comprendió, entre otros trámites, uno de audiencia cuyo plazo de presentación de observaciones terminaba el 5 de septiembre de 2012. A la vista de "la diversidad y complejidad de los comentarios recibidos tras la primera consulta", se decidió evacuar un segundo trámite de audiencia, que tuvo lugar entre julio y septiembre de 2013. El análisis de las observaciones recibidas figura como anexo II de la memoria.

En cuanto al impacto económico del proyecto, "no se cambia ni la operativa de los propios organismos ni las condiciones reglamentarias de productos e instalaciones, de tal manera que la repercusión del proyecto en las actividades de todos los organismos es nula". Y en lo que hace a la competencia en el mercado, "no se espera que proliferen nuevos organismos, puesto que se mantiene la obligación de la acreditación, lo que representa la principal exigencia para garantizar que, efectivamente, son capaces de desarrollar los importantes cometidos que tienen asignados en la reglamentación". El proyecto, que carece de impacto presupuestario, trae consigo una reducción de cargas administrativas "al sustituir la presentación física de la solicitud de autorización como organismo de control por la presentación a través de medios electrónicos de la declaración responsable".

7. En el anexo I ("Adecuación al Derecho de la Unión Europea") de la memoria del análisis de impacto normativo se expone lo relativo a la conformidad con el Derecho de la Unión Europea tanto del contenido del proyecto de real decreto como del procedimiento seguido en su elaboración.

El anexo II está dedicado al análisis de las observaciones formuladas por distintos departamentos ministeriales al proyecto de real decreto. El anexo III cumple la misma función respecto de las observaciones recibidas en el primer trámite de audiencia; y el anexo IV recae sobre las observaciones formuladas en evacuación del segundo trámite de audiencia.

8. Obran en el expediente los escritos de observaciones relativos al primer trámite de audiencia, que tienen las siguientes procedencias: Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, Principado de Asturias, Consejería de Economía e Industria de la Xunta de Galicia, Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid, Consejería de Universidades, Empresa e Investigación de la Región de Murcia, Asociación Española de Grupos Empresariales de Inspección y Certificación (AEGIC), Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), Asociación de Organismos de Control (ASORCO), Bureau Veritas IBZ, Confederación Nacional de Instaladores y Mantenedores (CNI), Confederación Nacional de Asociaciones de Empresas de Fontanería, Gas, Calefacción, Protección contra Incendios, Electricidad y Afines (CONAIF), Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, Consejo General de la Ingeniería Técnica Industrial (COGITI), Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), Federación Española de Ascensores (FEEDA), y Asociación nacional de fabricantes de bienes de equipo (SERCOBE).

9. En el segundo trámite de audiencia participaron los órganos de las Comunidades Autónomas que habían intervenido en el primer trámite de audiencia, así como las siguientes entidades que también habían formulado observaciones al proyecto en dicho primer trámite: ENAC, AENOR, AEGIC, Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales y COGITI.

Por lo demás, con motivo de la evacuación del segundo trámite de audiencia, presentaron escritos de alegaciones la Asociación de Entidades de Inspección de la Comunidad de Madrid (ASEICAM), Asociación de Organismos de Control y Afines del Principado de Asturias (ASOCAS), Asociación de Organismos de Control de Andalucía (ASOCAN), Asociación de Organismos de Control Acreditados de Castilla y León (ASOCACYL), Asociación Valenciana de Entidades de Inspección (ASEIVAL), Asociación de Entidades de Inspección Acreditadas de Castilla-La Mancha (ASENTIA CLM), OCA Inspección, Control y Prevención, S. A., Asociación de Organismos de Control de Cataluña (ASOCAT) y Asociación Española de Laboratorios Independientes.

10. Figuran en el expediente informes fechados en los meses de junio y julio de 2014 y procedentes de las Secretarías Generales Técnicas de los siguientes departamentos ministeriales: Ministerio de Fomento, Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Ministerio del Interior y Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

Por otra parte, recayó también sobre el proyecto de real decreto un informe del Pleno del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), que fue adoptado en la reunión de dicho órgano colegiado correspondiente al 17 de julio de 2014.

Según certificación obrante en el expediente, y salvado lo que parece ser un error de fecha, el 25 de mayo de 2014 se remitió a la Comisión Permanente del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial convocatoria virtual para informar el proyecto de real decreto de referencia, sin que se recibieran comentarios al respecto.

11. El 22 de mayo de 2015 emitió su preceptivo informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Tras relatar los antecedentes del proyecto, analizar el título competencial y la habilitación legal en que se funda, y describir su contenido y la tramitación que ha recibido, el mencionado centro directivo lo informa favorablemente, sin perjuicio de formular algunas observaciones a su articulado y otras de carácter formal.

12. Se encuentra en el expediente una certificación fechada el 1 de junio de 2015 y procedente de la Dirección General de Coordinación de Políticas Comunes y de Asuntos Generales de la Unión Europea del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación en la que se hace constar que el proyecto de real decreto de referencia fue sometido al procedimiento que establece la Directiva 98/34/CE en cuyo marco se fijó un plazo hasta el 28 de mayo de 2015 para que la Comisión Europea y los Estados miembros formularan observaciones o dictámenes razonados. Una vez cumplido el plazo y consultada la base de datos de la Comisión Europea se certifica que no se han recibido observaciones ni dictámenes razonados.

13. Con fecha 8 de julio de 2015 el Secretario de Estado de Hacienda y Administraciones Públicas, quien actuaba por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, otorgó la autorización previa al proyecto, en los términos previstos en el artículo 67.4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

A la aprobación acompañaba un informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del propio Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que estima que el proyecto se adecua al orden constitucional de distribución de competencias, sin perjuicio de lo cual propone la modificación de la disposición final primera del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial, para dejar claro que los artículos 49 y 50 de dicho reglamento, relativos a los verificadores ambientales, tienen carácter de normativa básica al amparo del artículo 149.1.23ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente.

Y así el expediente, V. E. lo remitió al Consejo de Estado para dictamen.

OBSERVACIONES DE CARÁCTER GENERAL

I. El Consejo de Estado estima que el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial, ha sido elaborado de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En la elaboración del proyecto se distinguen con claridad dos fases, separadas en el tiempo por la promulgación de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, que en su disposición final tercera vino a modificar una serie de preceptos de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, que constituían la cobertura legal de la parte más importante del segmento del Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial cuya modificación pretende el proyecto de real decreto que se consulta.

La promulgación de la mencionada Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, vino a simplificar las cosas y a colocar al titular de la potestad reglamentaria en su posición natural, que es la de desarrollar y completar la voluntad que el legislador ha expresado previamente en una ley formal. Partiendo de esa posición, se elabora la cuarta versión del proyecto que obra en el expediente, que lleva fecha de 9 de febrero de 2015, y también la versión que se ha sometido a consulta de este Consejo de Estado. Las tres versiones anteriores del proyecto se formularon en una situación distinta, que resultaba de la publicación de las dos sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que se mencionaron en los antecedentes de este dictamen, a saber, la de 29 de junio de 2011 y la de 27 de febrero de 2012.

Dichas sentencias vinieron, respectivamente, a declarar la inaplicación y a anular determinados preceptos del Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial, dejando un vacío que las tres primeras versiones del proyecto consultado trataban de colmar. Así las cosas, y al no haberse tomado todavía las decisiones políticas fundamentales en la materia, la primera fase de la elaboración del proyecto de real decreto se caracterizó por las dudas, discrepancias y polémicas que encontraron amplio reflejo en los dos trámites de audiencia a los que más arriba se hizo referencia, y que versaron principalmente sobre la necesidad o conveniencia de mantener los requisitos de autorización y acreditación para los organismos de control. Zanjada la cuestión por la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, en los términos que más adelante se verán, ahora se trata, simplemente, de aprobar la correspondiente reglamentación de desarrollo, que ha de ser también respetuosa con la normativa de la Unión Europea en la materia.

II. La adecuada comprensión de los problemas que plantea el expediente requiere, sin embargo, una breve exposición retrospectiva, que ha de comenzar con la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2011.

El recurso de que se trataba había sido interpuesto por el Consejo General de Colegios de Ingenieros Industriales, que impugnaba el Real Decreto 338/2010, de 19 de marzo, por el que se modifica el Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial para, entre otras cosas, imponer el requisito de autorización administrativa previa a los organismos de control, que verifican el cumplimiento de las normas de seguridad obligatorias.

Admite la sala sentenciadora que "es verdad que, según indica el Abogado del Estado, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, ha mantenido al reformar el artículo 15 de la Ley de Industria la necesidad de autorización de los organismos de control". Pero, "aun siendo esto así, lo cierto es que la citada Ley 25/2009 ha modificado también el artículo 4 de la propia Ley de Industria", cuyo apartado 5 dice que "únicamente podrá requerirse autorización administrativa previa de la Administración competente cuando resulte obligado para el cumplimiento de las obligaciones del Estado derivadas de la normativa comunitaria o de tratados y convenios internacionales". Advierte el Tribunal Supremo que "el carácter general de este precepto obliga (...) a interpretar el resto de la Ley de Industria a la luz del mismo", siendo esta interpretación "asimismo obligada en virtud de la Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006)". Y concluye su razonamiento la sentencia del siguiente modo:

"Pues bien, en el supuesto que se discute, el artículo 15 de la Ley de Industria, tras su reforma por la referida Ley 25/2009, mantiene en general la exigencia de autorización para los organismos de control. Pero en virtud de lo establecido en el artículo 9 de la Directiva de Servicios y en consideración al principio de primacía del derecho comunitario, así como en atención a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 17/2009 y en el artículo 4 de la Ley de Industria, tal exigencia legal sólo puede aplicarse (...) cuando el Estado justifique mediante ley o reglamento la concurrencia de una razón imperiosa de interés general o que resulte obligado para el cumplimiento de sus obligaciones comunitarias o internacionales.

Sin embargo, ni la propia Ley de Industria, cuyo artículo 15 se limita a prever la regla general de necesidad de autorización, ni el Reglamento modificado por el real decreto que se impugna, hacen referencia alguna a esta justificación, lo que obliga a declarar la inaplicación de la exigencia general de autorización para los organismos de control, salvo en los casos en los que se hubiera acreditado tal necesidad de autorización según los criterios antes señalados. Esto supone que, en defecto de autorización, y al margen de la obligatoriedad de acreditación, los organismos de control quedarían en cambio obligados a efectuar la comunicación o declaración responsable prevista en el artículo 4 de la Ley de Industria y en los términos previstos en dicho precepto".

III. Por su parte, la Sentencia de 27 de febrero de 2012 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo examinó el recurso interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales, también en impugnación del Real Decreto 338/2010, de 19 de marzo, por el que se modifica el Reglamento para la infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial.

En los fundamentos jurídicos de la sentencia se reproducen ampliamente los de la pronunciada por la misma Sala Tercera del Alto Tribunal el 29 de junio de 2011 y a continuación, en lo que aquí interesa, se dice lo siguiente:

"Mención aparte merece al análisis del apartado primero del artículo 42 y de la letra a) del apartado segundo del artículo 42 cuya nulidad también se interesa en la demanda con carácter principal. A tenor del apartado primero "los organismos de control, para poder ser autorizados a ejercer sus actividades, precisarán de su acreditación previa por una entidad de acreditación de las establecidas en el Capítulo II de este Reglamento". La exigencia se reitera en el apartado segundo, letra a), que establece las condiciones y requisitos necesarios para que los organismos de control puedan "ser acreditados", a los efectos de la autorización preceptiva a la que se refiere el apartado primero.

Pues bien, una vez que esta Sala ha declarado en su sentencia precedente de 29 de junio de 2011 la inaplicabilidad de la exigencia general de autorización administrativa para los organismos de control (en los términos que el fallo de dicha sentencia recoge) y ha considerado que bastan a estos efectos o bien la comunicación previa o bien la declaración responsable del interesado, tal como dispone el artículo 4 de la Ley (modificada) de Industria, aquellos dos preceptos deben considerarse no conformes a Derecho. La inaplicación de las normas legales y reglamentarias a las que se refería nuestra sentencia de 29 de junio de 2011 se basaba en que ninguna razón imperiosa de interés general había sido expuesta para justificar la necesidad de autorización administrativa, precedida de la correspondiente acreditación previa.

En el presente recurso, solicitada como ha sido la declaración de nulidad -y no la mera inaplicación- de los dos preceptos reglamentarios citados (apartado primero y apartado segundo, letra a) del artículo 42 del Reglamento de Infraestructura para la Calidad y Seguridad Industrial), la Sala debe acceder a dicha pretensión vista la falta de adecuación de uno y otro a las normas generales de rango superior que sólo permiten someter a autorización administrativa las actividades de servicios respecto de las cuales se demuestren cumplidamente las razones imperiosas de interés general que lo justifican".

En el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia que obra en el expediente se da cuenta de que tras la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 2012 sólo una entidad ha accedido a la condición de organismo de control sin obtener la acreditación previa.

IV. Según ya se ha hecho constar, la disposición final tercera de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, vino a modificar, entre otros preceptos, el artículo 15 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria. Al referirse a esa disposición final tercera, el apartado III del preámbulo de la propia Ley 32/2014, de 22 de diciembre, recuerda que "la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2011 declaró la inaplicabilidad de la necesidad de autorización administrativa de los Organismos de Control a falta de que el Estado justificase la concurrencia de una razón imperiosa de interés general o que resultase obligado para el cumplimiento de sus obligaciones comunitarias o internacionales". Y a continuación, el preámbulo pasa a abordar la cuestión suscitada por la sentencia:

"Según dispone la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior en sus consideraciones 40 y 56 y en su artículo 4, y la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, en su artículo 3, el concepto de razones imperiosas de necesidad general abarca al menos los ámbitos siguientes: orden público, seguridad pública y salud pública, protección del consumidor, protección de los trabajadores, bienestar animal, prevención de fraudes, prevención de la competencia desleal, protección del medio ambiente y del entorno urbano y seguridad vial, entre otros. En este sentido, cabe destacar que el objeto de la seguridad industrial tal y como está establecido en el artículo 9 de la vigente Ley de Industria coincide plenamente con los ámbitos citados anteriormente".

Sentado lo anterior, el preámbulo concluye en los términos siguientes:

"En el ámbito de la seguridad industrial, el artículo 15 regula estos Organismos de Control y ya establece con carácter básico la exigencia de que sean acreditados por una entidad acreditadora. Mediante al acreditación se evalúa la competencia técnica, la independencia e imparcialidad, de forma reglada, basada en criterios claros, objetivos, únicos y no discriminatorios, y constituye un elemento esencial, al hacer los requisitos exigidos para la acreditación de los Organismos de Control únicos y válidos para todo el territorio nacional y válidos ante cualquier autoridad competente.

Con base en lo anterior, el artículo 15 establece condiciones generales que se aplican a la actividad de los organismos de control, disponiendo que la acreditación de la competencia técnica se realice a través de una entidad nacional de acreditación, y que, una vez obtenida ésta será suficiente y proporcionado un régimen de declaración responsable".

V. Este inevitablemente largo recorrido puede resumirse a los efectos del presente dictamen diciendo que la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2011 declaró que la imposición a los organismos de control del requisito de autorización administrativa previa carecía de la justificación exigida por el Derecho de la Unión Europea, a saber, que se demostrase la concurrencia de una razón imperiosa de interés general para tal imposición. Más adelante, la Sentencia de la misma sala de 27 de febrero de 2012 extendió los efectos anulatorios de dicha carencia a la imposición a los aludidos organismos de control del requisito de la acreditación previa.

La Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, vino a remediar la denunciada carencia declarando en su preámbulo que el concepto de seguridad industrial encajaba en el más amplio de razones imperiosas de interés general y poniendo bajo el amparo de ambos conceptos la exigencia de que "la acreditación de la competencia técnica se realice a través de una entidad nacional de acreditación", exigencia que figura en el artículo 15.2 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, al que la Ley 32/2014 dio nueva redacción, y de cuyo desarrollo reglamentario ahora se trata. De este modo, en el nuevo marco legal desaparece el requisito de autorización administrativa previa, y se mantiene el de acreditación, que pasa a primer plano, con importantes efectos, pues, como dice la memoria del análisis de impacto normativo que acompaña al proyecto de real decreto consultado "no se espera que proliferen nuevos organismos, puesto que se mantiene la obligación de la acreditación, lo que representa la principal exigencia para garantizar que, efectivamente, son capaces de desarrollar los importantes cometidos que tienen asignados en la reglamentación".

VI. El proyecto de real decreto consultado no sólo recae sobre los organismos de control, sino que también se ocupa de los organismos de normalización, que se encargan de la elaboración de normas, ya sean voluntarias (de calidad) u obligatorias (de seguridad). Señala la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en su informe que "la actividad de normalización se efectúa, en la actualidad, por parte de la Asociación Española de Normalización (AENOR) en régimen de monopolio", aunque "no existe ni en la normativa nacional ni en la comunitaria ningún impedimento para que surgieran nuevas entidades de normalización en España".

Como se vio en los antecedentes de este dictamen, el apartado II del preámbulo del proyecto de real decreto, que se refiere a los organismos de normalización, describe con algún detenimiento el contenido del Reglamento (UE) nº 1025/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre la normalización europea, alude a "diversos comunicados y resoluciones" de la Unión Europea que reconocen la dimensión de interés público que tiene la normalización, y concluye que "por ello, se hace necesario deslindar las actividades de normalización de las de evaluación de la conformidad, asegurando los principios de no discriminación de los organismos de normalización".

Ya en la parte dispositiva del proyecto, el apartado uno de su artículo segundo añade dos nuevas letras al artículo 10 del Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial, que regula las condiciones y requisitos que deben cumplir los organismos de normalización en el desempeño de sus funciones. Las dos nuevas letras tienen el siguiente tenor:

"l) Separar jurídica, funcional y contablemente las actividades de normalización de cualquier actividad de evaluación de la conformidad.

m) Garantizar que sus actuaciones como organismo de normalización se ajustan al principio de no discriminación, asegurando la igualdad de trato y evitando prácticas discriminatorias".

Ocurre que no existe relación directa entre el contenido de estos dos nuevos preceptos reguladores de los organismos de normalización y el Reglamento (UE) nº 1025/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre la normalización europea, con lo que la concepción del apartado II del preámbulo del proyecto de real decreto debe revisarse.

En realidad, el origen de los dos proyectados preceptos que acaban de transcribirse parece situarse claramente en el "Informe sobre la certificación de calidad y de seguridad" emitido por la hoy extinta Comisión Nacional de la Competencia en julio de 2010, que termina con un capítulo de recomendaciones que se dirigen a las Administraciones públicas "para garantizar un entorno que permita incrementar la presión competitiva en la prestación de servicios de certificación". La primera de dichas recomendaciones, en lo que aquí interesa, dice así:

"Separar jurídica, funcional y contablemente las actividades de normalización y certificación de la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR).

(...)

Debe garantizarse que las actuaciones del organismo normalizador se ajustan al principio de no discriminación, asegurando la igualdad de trato y evitando prácticas discriminatorias entre los distintos organismos de certificación".

La recomendación relativa a la separación jurídica, funcional y contable de las actividades de normalización y certificación de AENOR se justifica en el capítulo de conclusiones del informe que se cita en los términos siguientes (conclusión quinta):

"En la certificación de productos uno de los principales obstáculos al desarrollo de una competencia efectiva es la conjunción en AENOR de las funciones de normalización y de certificación, por las ventajas que proporciona a este organismo frente a sus competidores en los mercados de certificación.

Esta doble función permite a AENOR disponer de un acceso privilegiado a las normas que se certifican, y facilita el establecimiento de vínculos especiales con determinados grupos de usuarios que participan en sus Comités Técnicos de Normalización (CTN), a cuyo cargo está la elaboración y adopción de las normas. Por otra parte, dado que el sector público vinculado al ámbito de la seguridad y la calidad industrial tiene una influencia notable en su actividad como normalizador, existe el riesgo de conductas relacionadas con la elaboración de normas, o con el diseño de una regulación, que beneficien de forma indebida a AENOR en su actividad certificadora".

En cuanto a la conveniencia de que AENOR evite prácticas discriminatorias, la cuestión se trata en el informe de la desaparecida Comisión Nacional de la Competencia en un apartado titulado "Análisis de las distorsiones a la competencia en los mercados que demandan certificados y en el mercado de laboratorios de ensayos" (página 63 y siguientes del informe).

En ambos casos, las justificaciones que se ofrecen en el informe de la antigua CNC parecen al Consejo de Estado suficientes para fundar las innovaciones normativas que el proyecto de real decreto pretende incorporar al Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial como nuevas letras l) y m) de su artículo 10. Se trata, pues, de innovaciones bien fundadas, pero el preámbulo del real decreto proyectado no puede dar a entender que su razón de ser está en el Reglamento (UE) nº 1025/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre la normalización europea. Ciertamente, puede citarse como parte del contexto de la reforma de que se trata lo declarado en el considerando (2) de dicho Reglamento que, entre los principios rectores de la normalización cita el de "independencia respecto de los intereses particulares", pero esa cita debería ir acompañada de una referencia a las aludidas recomendaciones del informe de la CNC de julio de 2010 y a los argumentos en que se basaron, que resultan de mucha mayor relevancia específica a los efectos de explicar el fundamento de la reforma que se proyecta. Con este mismo fin clarificador, convendría reducir la exposición que se hace en el preámbulo de los contenidos del Reglamento (UE) nº 1025/2012 no directamente vinculados con el proyecto.

OBSERVACIONES AL ARTICULADO

Para mayor claridad, estas observaciones al articulado se dividen en dos partes, una dedicada a los preceptos del proyecto de real decreto que se consulta y la otra a los del Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial que el real decreto proyectado pretende modificar.

Real decreto

Disposición adicional primera

Este precepto declara que la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), reconocida como organismo de normalización por la disposición adicional primera del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, mantiene la condición de organismo de normalización a efectos del real decreto que se proyecta, "debiendo adecuar, si procede, sus estatutos para adaptarlos a los requisitos de este reglamento en el plazo de un año a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente disposición".

No parece necesario que la disposición que se comenta reitere lo que ya está en la disposición adicional primera del Real Decreto 2200/1995, que es lo que se hace al decir que AENOR "mantiene" su condición de organismo de normalización. Sí debe, en cambio, conservarse el encargo que se le hace a AENOR de que adapte sus estatutos a las novedades introducidas por el real decreto proyectado. Por lo demás, dicho encargo debe formularse en términos incondicionados, con supresión de la frase "si procede" que figura en la versión actual, pues, por hipótesis, una transformación de la importancia de la prevista en el proyecto (a saber, la separación jurídica, funcional y contable de las actividades de normalización y certificación en el seno de AENOR) ha de traer consigo una modificación de los estatutos de la propia AENOR. De ahí que se proponga la siguiente redacción para la disposición adicional primera:

"La Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR) deberá adaptar sus estatutos a lo previsto en el presente real decreto en el plazo de un año a partir de su entrada en vigor".

Entiende, asimismo, el Consejo de Estado que convendría que la disposición adicional que se comenta contuviera alguna directriz sobre los términos en que ha de verificarse la separación jurídica de las actividades de normalización y de certificación en el seno de AENOR, quizá con la indicación de que para la realización de las actividades de certificación, o de evaluación de la conformidad, ha de constituirse una nueva entidad dotada de personalidad jurídica propia.

Disposición adicional segunda

Se propone la siguiente redacción para esta disposición:

"Se autoriza al Ministro de Industria, Energía y Turismo para actualizar mediante orden la cuantía mínima por siniestro del seguro, aval u otra garantía financiera que cubra la responsabilidad civil a que se refiere el artículo 43.1 del Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial, siempre que sea necesario..." (el resto igual).

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el mencionado artículo 43.1 encuentra su fundamento legal en el artículo 15.3 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, en la redacción que le dio la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología. Dispone dicho artículo 15.3 lo siguiente: "Los organismos de control vendrán obligados, como requisito previo al inicio de la actividad, a suscribir pólizas de seguro, avales u otras garantías financieras equivalentes, que cubran los riesgos de su responsabilidad en la cuantía que se establezca reglamentariamente".

Considerando que ha de entenderse que la transcrita habilitación se otorga al Gobierno, sería procedente que la habilitación que, a su vez, contiene la disposición adicional segunda del proyecto de real decreto, contuviese alguna referencia a los parámetros que el Ministro de Industria, Energía y Turismo debe respetar a la hora de actualizar la cuantía mínima por siniestro del seguro, aval u otra garantía financiera que cubra la responsabilidad civil de que se trata.

Por último, dado que el precepto que se comenta incorpora una habilitación, debería pasar a ser una disposición final, que, además, dada su vocación de permanencia, habría de ser ubicada como nueva disposición final del propio Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, para así quedar más directamente a la vista del operador jurídico llamado a aplicar el Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial.

Disposición transitoria única

Al final, convendría decir "... lo establecido en el presente real decreto" (mejor que "... en el presente reglamento").

Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial

Artículo 41

En su apartado 4, letra c), debe decirse "tendrán".

Artículo 43.1

En la primera línea de su segundo párrafo ha de decirse "deberán".

Para las dos últimas líneas del mismo párrafo se sugiere la siguiente redacción: "... por el que se regula el Registro Integrado Industrial, para su inscripción por la autoridad competente en dicho registro".

Artículo 45.1

En las letras c), d), e), i) y j) se han de cambiar los verbos y los pronombres de manera que se refleje que el sujeto en todas ellas es plural: los organismos de control.

La letra l) debería respetar el estilo de redacción de las anteriores, para lo cual tendría que comenzar con el infinitivo "Mantener". Si se quiere dar un énfasis especial a esta obligación, habría que dedicarle un apartado propio, como ocurre con el apartado 2.

Por último, y con especial importancia, las letras m) y n) son prácticamente iguales, con lo que habría que refundirlas en una sola.

Artículo 46.3

En su primera línea habría que decir "de cual" en lugar de "de quien".

Artículo 48

Varias son las consideraciones de técnica normativa que han de formularse respecto de este precepto. En primer lugar, su rúbrica ("Vigencia de las habilitaciones") no parece adecuada, pues el precepto se refiere también a la suspensión temporal de la habilitación, que es una simple medida cautelar que no afecta a la vigencia de aquella. Una rúbrica más adecuada sería "Extinción y suspensión temporal de las habilitaciones".

De este modo, la última oración del artículo 48.1 ("No obstante...") debería suprimirse, y sustituirse, tras una coma después de "otorgamiento", por la de "sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados siguientes". No procede, por lo demás, que los apartados 2 y 3 del artículo tengan una suerte de rúbrica propia ("Suspensión temporal de la habilitación" y "Revocación de la habilitación"), lo que lleva a una inconveniente división de dichos apartados en subapartados. Tanto las rúbricas impropias como los subapartados deben suprimirse, con los efectos consiguientes sobre la numeración de los apartados.

Por otra parte, los incisos de "sin perjuicio de las sanciones que, en su caso, pudieran corresponder" que figuran en el artículo 48.2.1 y 48.3.1 resultan innecesarios.

El fondo el apartado 3.2 requiere asimismo alguna consideración. Entiende el Consejo de Estado que debe moderarse el rigor de la regla con arreglo a la cual la revocación de la habilitación podrá prever la imposibilidad de que el organismo de control presente otra declaración responsable con el mismo objeto durante el plazo de un año. A semejanza de lo que se dispone en el segundo párrafo del propio apartado 3.2, podría decirse aquí que tal imposibilidad cesará si el organismo en cuestión subsana las irregularidades que dieron lugar a la revocación.

También se recomienda añadir lo siguiente al final del segundo párrafo del apartado 3.2: "...la Administración pública competente podrá finalizar el procedimiento sin acordar la revocación de la habilitación".

Ya en otro orden de cuestiones, en la primera línea de la letra c) del apartado 3.1 hay que decir "establecidos". Al final del apartado 4 deben cerrarse las comillas que se abrieron al comienzo del apartado tres del artículo segundo del proyecto de real decreto.

Y en virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento para la Infraestructura de la Calidad y Seguridad Industrial."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 22 de octubre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.