Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 27 de julio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En virtud de una Orden de V. E. de 22 de julio de 2015, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 369/1999, de 5 de marzo, sobre términos y condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los ministros de culto de las iglesias pertenecientes a la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España. De antecedentes resulta: PRIMERO. Contenido del proyecto de Real Decreto y de su memoria A. El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo único y dos disposiciones finales. En el preámbulo se indica que el Real Decreto 369/1999, de 5 de marzo, sobre términos y condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad social de los ministros de culto de las iglesias pertenecientes a la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España (FEREDE), procedió a la incorporación definitiva en el Régimen General de la Seguridad Social de los ministros de culto de todas las iglesias agrupadas en dicha Federación, en desarrollo del artículo 5 del Acuerdo de Cooperación del Estado con FEREDE, suscrito el 28 de abril de 1992 y aprobado por la Ley 24/1992, de 10 de noviembre. A partir de la entrada en vigor del Real Decreto 369/1999, que se produjo el 1 de mayo de 1999, existe la obligación legal de cursar el alta en el Régimen General de la Seguridad Social de todos aquellos ministros de culto que cumplieran los requisitos establecidos en el artículo 2 de dicha norma, con independencia de su edad. Sin embargo, no se incluyó en el Real Decreto 369/1999 previsión alguna para posibilitar que los ministros de culto que se encontraran en edades cercanas a la edad de jubilación y acreditaran haber ejercido esa actividad en un momento anterior al 1 de mayo de 1999 pudieran ingresar las cuotas correspondientes y reunir así el periodo de carencia necesario para acceder a la pensión de jubilación, así como a las pensiones de incapacidad permanente o muerte y supervivencia; esta previsión sí se contempla, en cambio, para el Clero Diocesano de la Iglesia Católica en la Orden de 19 de diciembre de 1977. Con el fin de evitar tratamientos desiguales, la norma proyectada modifica el Real Decreto 369/1999, de 5 de marzo, incluyendo una nueva disposición adicional equiparable, en lo que al reconocimiento inicial de las prestaciones de jubilación, incapacidad permanente y muerte y supervivencia se refiere, a la que se dictó para el Clero Diocesano de la Iglesia Católica en la Orden de 19 de diciembre de 1977. El ámbito de aplicación de esta nueva disposición adicional se extiende también -concluye el preámbulo- a los ministros de culto de la Unión de Iglesias Cristianas Adventistas del Séptimo Día en España, si bien tomando como referencia el 1 de mayo de 1987, por ser esta la fecha en que tuvo efectos su integración en el Régimen General de la Seguridad Social, en virtud de lo dispuesto en la Orden de 2 de marzo de 1987. El artículo único del proyecto de Real Decreto ("Modificación de Real Decreto 369/1999, de 5 de marzo, sobre términos y condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los ministros de culto de las iglesias pertenecientes a la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España") consta de dos apartados. El apartado uno da nueva redacción al párrafo segundo del artículo 2 del Real Decreto 369/1999, en los siguientes términos: "La acreditación de dicha condición se efectuará mediante certificación expedida por la Iglesia o Federación de Iglesias respectiva, debidamente inscrita en el Registro de Entidades Religiosas. Dicha certificación deberá acompañarse de la conformidad de la comisión permanente de la FEREDE y de la correspondiente certificación emitida por el Registro de Entidades Religiosas del Ministerio de Justicia que acredite la inscripción de la entidad religiosa a la que pertenezca el ministro de culto, y la anotación de dicho ministro de culto, si es que así constara". El apartado dos añade una nueva disposición adicional segunda, de forma que la disposición adicional única pasa a ser la disposición adicional primera. El tenor de dicha disposición adicional segunda será el siguiente: "Disposición adicional segunda. Reconocimiento inicial de las prestaciones de jubilación, incapacidad permanente y muerte y supervivencia. 1. A los exclusivos efectos del reconocimiento inicial del derecho a las prestaciones de jubilación, incapacidad permanente y muerte y supervivencia, los ministros de culto que el 1 de mayo de 1999 estuvieran comprendidos en el ámbito personal de aplicación establecido en el artículo 2 y hubieran cumplido en dicha fecha la obligación legal de estar en alta en el Régimen General de la Seguridad Social como consecuencia de lo dispuesto en esta norma, podrán ingresar la fracción de cuota del Régimen General asignada a dichas contingencias correspondiente a períodos de ejercicio en territorio español de su actividad pastoral como ministros de culto anteriores a la entrada en vigor de este real decreto, con arreglo a las siguientes condiciones: 1.ª A efectos de la pensión de jubilación, si hubieran tenido la edad de 50 años el 1 de mayo de 1999, podrán hacer el ingreso por los períodos comprendidos entre el 1 de mayo de 1999 y el día en que el ministro de culto hubiera cumplido dicha edad, por el período necesario para completar el mínimo de cotización exigido para acceder a dicha pensión. 2.ª En el supuesto de que se produzca el hecho causante de las prestaciones de incapacidad permanente o muerte y supervivencia, el ingreso se efectuará, por el importe correspondiente al periodo necesario para completar el mínimo de cotización exigido para dichas contingencias, con independencia de la edad del interesado. 3.ª Las cantidades a ingresar se calcularán por la Tesorería General de la Seguridad Social, previa solicitud del interesado, de acuerdo con la cuantía del salario mínimo interprofesional para trabajadores mayores de 18 años y las consiguientes fracciones del tipo de cotización, que hayan estado vigentes en cada uno de los momentos comprendidos en el período de que, en cada caso, se trate. Estos ingresos se harán efectivos por la Iglesia o Federación de Iglesias en las que haya prestado sus servicios el ministro de culto en la Tesorería General de la Seguridad Social. 4.ª La acreditación del ejercicio de la actividad pastoral como ministro de culto en momento anterior a la entrada en vigor de este real decreto se efectuará conforme a lo dispuesto en el artículo 2. 2. Estas mismas reglas resultarán de aplicación a los ministros de culto pertenecientes a la Unión de Iglesias Cristianas Adventistas del Séptimo Día en España, que tuvieran cumplida la edad de 50 años a fecha 1 de mayo de 1987". La disposición final primera precisa que el Real Decreto se dicta al amparo de la competencia estatal exclusiva en materia de régimen económico de la Seguridad Social, prevista en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución. La disposición final segunda prevé que el Real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado", con efectos desde el día 1 de enero de 2015. B. La memoria abreviada del análisis de impacto normativo justifica la oportunidad del proyecto de Real Decreto en la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 3 de abril de 2012, que ha considerado discriminatorio que la legislación española no otorgue a los pastores evangélicos las mismas posibilidades ofrecidas a los sacerdotes católicos para el cómputo, a los fines de reconocimiento de las prestaciones de jubilación, incapacidad permanente y muerte y supervivencia, de los años anteriores a su inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social; por tal razón se incluye una nueva disposición adicional segunda en el Real Decreto 369/1999 con la que se equipara a tales efectos a los ministros de culto de la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España (FEREDE) con los miembros del Clero Diocesano de la Iglesia Católica. Asimismo, se ha modificado el párrafo segundo del artículo 2 del Real Decreto 369/1999 para reforzar la seguridad jurídica de la acreditación que la FEREDE expide a sus ministros de culto y que, a partir de ahora, deberá acompañarse de la correspondiente certificación emitida por el Registro de Entidades Religiosas del Ministro de Justicia, en su condición de órgano administrativo competente en materia de confesiones religiosas. Justificada la oportunidad del proyecto de Real Decreto en estos términos, se destaca que su aprobación no plantea problemas desde el punto de vista de la distribución constitucional de competencias y se describe la tramitación del expediente, dejando constancia de las observaciones formuladas por los organismos y entidades que lo han informado así como las razones por las que se han tenido en cuenta o se han rechazado. A continuación se analiza el impacto que producirá la aprobación de la norma proyectada, que es especialmente relevante desde un punto de vista presupuestario. En concreto, se estima que el coste medio estimado para el Sistema de Seguridad Social por cada pastor evangélico que, tras la entrada en vigor de este Real Decreto, pasaría a tener derecho a una pensión de Seguridad Social es de 130.600 euros por pensionista de jubilación, 207.000 euros por pensionista de incapacidad permanente y 107.000 euros por pensionista de muerte y supervivencia. Según comunicación de la propia FEREDE de fecha 26 de julio de 2013, el número de posibles beneficiarios ascendería a 128. Por lo tanto, en el caso de que todos ellos tuviesen derecho a una pensión por aplicación de este Real Decreto, el coste total estimado para el Sistema de Seguridad Social sería de 16,4 millones de euros. El impacto por razón de género es -concluye la memoria- inexistente. SEGUNDO. Contenido del expediente A. La norma proyectada ha sido puesta en conocimiento de diversos órganos y entidades del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. No han presentado alegaciones la Secretaría de Estado de Empleo, el Instituto Social de la Marina, la Secretaría General de Inmigración y Emigración, el Instituto Social de la Marina, la Intervención General de la Seguridad Social y la Tesorería General de la Seguridad Social. Sí han formulado observaciones, en cambio, el Instituto Nacional de la Seguridad Social, la Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social, y la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Tales observaciones han sido aceptadas, salvo una de las realizadas por el tercero de los órganos mencionados; en concreto, se ha propuesto la supresión del requisito consistente en la "obligación legal de estar en alta en el Régimen General de la Seguridad Social el 1 de mayo de 1999", dado que dicho requisito no se contempla en la Orden de 19 de diciembre de 1977, por la que se regulan determinados aspectos relativos a la inclusión del Clero Diocesano de la Iglesia Católica: este requisito se ha mantenido en la norma, argumentándose que en el año 1977 se permitió que pudieran beneficiarse de las prestaciones de jubilación, incapacidad permanente y muerte y supervivencia del Sistema de Seguridad Social a aquellos miembros del Clero Diocesano de la Iglesia Católica que hubieran cotizado a la Mutualidad del Clero; asimismo, se ha cuestionado, desde la misma perspectiva, el requisito establecido, para el acceso a la pensión de jubilación, de que los ministros de culto "hubieran tenido la edad de 50 años el 1 de mayo de 1999": este requisito también se ha mantenido en la norma, dado que en el momento actual el periodo de carencia para lucrar pensión de jubilación es de 15 años mientras que en el año 1977 era de 10 años. B. Asimismo, se ha dado audiencia a la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España (FEREDE), que ha mostrado un rechazo general al proyecto de Real Decreto por no dar cumplimiento a la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 3 de abril de 2012 y sigue siendo discriminatorio por motivos religiosos respecto del régimen jurídico de los ministros de culto de la Iglesia Católica. En este punto, el departamento ministerial proponente recuerda que la equiparación no debe buscarse en relación con los sacerdotes secularizados de la Iglesia Católica sino respecto de los miembros del Clero Diocesano, que es lo que se hace en la norma proyectada. Tras esta objeción de alcance general, se realizan otras más concretas en relación con determinados aspectos de la norma proyectada, algunas de las cuales han sido rechazadas: - Se propone la eliminación de la exigencia de la obligación de estar en alta en la Seguridad Social a 1 de mayo de 1999 para poder acceder a las prestaciones de jubilación, incapacidad permanente y muerte y supervivencia, dado que esta obligación no estaba prevista para el Clero Diocesano de la Iglesia Católica en la Orden de 19 de diciembre de 1977. Esta propuesta ha sido rechazada porque el objetivo de la norma proyectada es reconocer la posibilidad de cotizar, a efectos del reconocimiento de prestaciones, a quienes no pudieron hacerlo por no estar integrados en el Régimen General de la Seguridad Social, pero no a quienes, teniendo la obligación de cursar alta en el sistema de la Seguridad Social en razón de su actividad como ministro de culto de acuerdo con el Real Decreto 369/1999, de 5 de marzo, incumplieron dicha obligación. - Se solicita también que el importe a pagar para el reconocimiento de las prestaciones sea descontado de la mensualidad de la pensión en lugar de tener que proceder a su pago de una sola vez, igual que se preveía para los religiosos secularizados. Esta sugerencia ha sido rechazada a la vista de que la cuantía de las cuotas es muy inferior al capital coste de la pensión y, además, parte de ellas corre a cargo del empresario. - Se interesa, asimismo, que el ingreso de las cuotas se pueda hacer no solo por el periodo necesario para completar el periodo mínimo de carencia exigido para acceder a la pensión de jubilación, sino también para mejorar la pensión de jubilación ya reconocida. Esta posibilidad ha sido rechazada por cuanto se iría más allá de lo dispuesto en la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 3 de abril de 2012, que únicamente obliga a que no se deje a este colectivo desprovisto de una pensión. - Se destaca que la norma proyectada solo permite cotizar por la actividad pastoral realizada en territorio español, introduciendo una discriminación respecto de la situación en que se encuentran los sacerdotes secularizados. Esta observación se ha rechazado, poniéndose de manifiesto que la norma proyectada trata de cubrir una laguna existente en la normativa española, concretamente en el Real Decreto 369/1999, respecto de los pastores evangélicos que hubieran ejercido su actividad pastoral en España antes del 1 de mayo de 1999, pero no puede remedir el hecho de que las legislaciones de otros Estados no previeran la inclusión de este colectivo en el campo de aplicación de la Seguridad Social, sin perjuicio de la aplicación de los reglamentos comunitarios o convenios bilaterales o multilaterales en esta materia. C. La Comisión Asesora de Libertad Religiosa ha informado que, a la vista del contenido de la norma proyectada, podía continuarse con su tramitación. D. También se han incorporado los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Justicia y de Empleo y Seguridad Social, que han formulado diversas observaciones, la mayor parte de las cuales han sido aceptadas. No se ha incorporado, en cambio, la mención sugerida a la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 3 de abril de 2012, y se ha mantenido también la cuestionada retroacción de los efectos del Real Decreto al 1 de enero de 2015. A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes observaciones. I. Objeto y carácter de la consulta El asunto sometido a consulta se refiere al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 369/1999, de 5 de marzo, sobre términos y condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los ministros de culto de las iglesias pertenecientes a la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España (FEREDE). La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite este dictamen, con carácter preceptivo, de conformidad con lo prevenido en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, según el cual deberá recabarse el parecer de este Cuerpo Consultivo en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones". II. Título competencial y rango de la norma La competencia estatal exclusiva sobre el régimen económico de la Seguridad Social, prevista en el artículo 149.1.17ª de la Constitución, constituye un título habilitante adecuado y suficiente para la aprobación de la norma proyectada. El proyecto de Real Decreto sometido a consulta se dicta, además, en el ejercicio de la potestad reglamentaria general que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución, corresponde al Gobierno, y cuenta con la cobertura legislativa del artículo 97.2.m) de la Ley General de la Seguridad Social, que, puesto en conexión con el artículo 114.2 de la misma, permite la asimilación mediante real decreto de cualesquiera personas a trabajador por cuenta ajena a efectos de su inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social, y con la habilitación específica contenida en la disposición final única de la Ley 24/1992, de 10 de noviembre, por la que se aprueba el Acuerdo de Cooperación del Estado con la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España. Existe pues habilitación legal suficiente y el rango de real decreto de la norma es el adecuado. III. Tramitación del expediente El proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Así, con el texto proyectado se acompaña la memoria del análisis de impacto normativo prevista en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, en la que se analiza la oportunidad, el coste económico y el impacto por razón de género de la norma (artículo 24.1.a) de la Ley del Gobierno). Igualmente ha sido oída la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España -FEREDE-, cuyos fines guardan relación directa con los fines de la disposición (artículo 24.1.c) de la Ley de Gobierno). Por último, se han recabado los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Empleo y Seguridad Social y de Justicia (artículo 24.2 de la Ley del Gobierno), en su condición de departamentos coproponentes, el primero de ellos por estar a su cargo la gestión del Sistema de Seguridad Social y el segundo porque fue parte en el Acuerdo entre el Estado y la FEREDE que se desarrolla en la norma proyectada. IV. Contenido de la norma El proyecto de Real Decreto modifica el Real Decreto 369/1999, de 5 de marzo, sobre términos y condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los ministros de culto de las iglesias pertenecientes a la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España. El objetivo principal de la norma proyectada es eliminar la desigualdad de trato entre los ministros de culto de las iglesias pertenecientes a la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España y el clero diocesano de la Iglesia Católica, en relación con el reconocimiento de las prestaciones de jubilación, incapacidad permanente y muerte y supervivencia. Concretamente, el Real Decreto 369/1999 no incluye, en su redacción vigente, previsión alguna para posibilitar que los ministros de culto de las iglesias pertenecientes a la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España en edades cercanas a la edad de jubilación y que acrediten haber ejercido esa actividad en un momento anterior al 1 de mayo de 1999 puedan ingresar las cuotas correspondientes y reunir el periodo de carencia necesario para acceder a la pensión de jubilación, así como a las pensiones de incapacidad permanente o muerte y supervivencia; en cambio, esta previsión está contemplada para el clero diocesano de la Iglesia Católica en la Orden de 19 de diciembre de 1977. Esa desigualdad de trato ha sido considerada contraria al Convenio Europeo de Derechos Humanos por la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 3 de abril de 2012. De acuerdo con este pronunciamiento, constituye una discriminación por motivos religiosos que la legislación española no ofrezca a los pastores evangélicos las posibilidades ofrecidas a los sacerdotes católicos para el cómputo, a los fines de reconocimiento de la pensión de jubilación, de los años anteriores a su inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social. El proyecto se propone corregir esa situación discriminatoria en cumplimiento de esta sentencia, cuya cita resulta imprescindible en el preámbulo del proyecto. A tal fin, se incorpora una nueva disposición adicional segunda al Real Decreto 369/1999, que equipara el tratamiento dado a los ministros de culto de la FEREDE y a los miembros del clero diocesano de la Iglesia Católica no solo a efectos de la pensión de jubilación sino también en lo que respecta a las prestaciones de incapacidad permanente, muerte y supervivencia. Su redacción inicial ha sido notablemente mejorada al haber sido aceptadas la mayor parte de las observaciones formuladas por los órganos y entidades intervinientes. Asimismo, se da nueva redacción al párrafo segundo del artículo 2 del Real Decreto 369/1999 para prever que, a partir de ahora, la acreditación de la condición de ministro de culto evangélico deberá acompañarse de la correspondiente certificación emitida por el Registro de Entidades Religiosas del Ministerio de Justicia que deje constancia tanto de la inscripción de la entidad religiosa a la que pertenezca el ministro de culto como de la anotación de dicho ministro de culto si es que así constara. Según la memoria justificativa, se trata de una medida encaminada a fortalecer la seguridad jurídica y evitar posibles fraudes y abusos que tendrían repercusiones económicas. Por tal razón, debe considerarse oportuna y adecuada. Esta reforma cuenta con base legal suficiente y asegura una mayor igualdad de trato entre los ministros de culto evangélicos y los miembros del clero diocesano de la Iglesia Católica. Las diferencias existentes entre la norma proyectada y la Orden de 19 de diciembre de 1977 responden a los diversos puntos de partida y al diferente marco normativo en que se encuadran una y otra regulación. Asimismo, tampoco puede considerarse equiparable la situación de los ministros de culto evangélicos y la de los sacerdotes católicos secularizados, lo cual explica la diversidad de regímenes para uno y otro caso. Hechas estas precisiones, la reforma del Real Decreto 369/1999, de 5 de marzo, en cuanto elimina el trato desigual dado a los ministros de culto evangélicos y a los miembros del clero diocesano de la Iglesia Católica para el reconocimiento de las prestaciones de jubilación, incapacidad permanente y muerte y supervivencia, está plenamente justificada conforme a las exigencias del artículo 14 de la Constitución. Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen: Que, una vez considerada la observación contenida en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sometido a consulta." V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. Madrid, 27 de julio de 2015 LA SECRETARIA GENERAL, EL PRESIDENTE, EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.