Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 27 de julio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. sin fecha (con registro de entrada el día 17 de julio de 2015), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se modifican la Orden HAP/492/2014, de 27 de marzo, por la que se regulan los requisitos funcionales y técnicos del registro contable de facturas de las entidades del ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público, y la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, por la que se regulan las condiciones técnicas y funcionales que debe reunir el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas. La consulta se formula con carácter de urgencia.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

El proyecto de Orden sometido a consulta consta de parte expositiva, dos artículos, una disposición transitoria y una final.

El preámbulo comienza con una doble remisión a la Ley 25/2013, de 27 de diciembre de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público (en lo que sigue, Ley 25/2013 o LFE), en concreto a su artículo 4 y a la disposición final octava, para referirse a la obligación de expedición de factura electrónica que tienen ciertas entidades.

A continuación señala que la experiencia adquirida en el procedimiento de tramitación de facturas electrónicas -entendiendo por este todos los aspectos que allí se señalan, a saber: presentación, recepción en el Punto General de Entrada (PGE), anotación en el Registro Contable de Facturas (RCF), procedimiento de conformidad, y reconocimiento de la obligación- aconseja aprobar la Orden.

Los aspectos, de carácter técnico en su mayor parte, en que esta se centra son: las llamadas "extensiones" de la factura electrónica; las reglas de validación de estas formas de facturas; el uso del sello electrónico; el empleo del certificado reconocido de firma electrónica avanzada; y el directorio de puntos de entrada de facturas electrónicas de las Administraciones Públicas.

Termina con una referencia al carácter básico de la Orden y a los títulos competenciales en que se basa.

La Orden tiene por objeto modificar dos órdenes ministeriales del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas y a ello se dirigen sus dos artículos.

El artículo primero modifica la Orden HAP/492/2014, de 27 de marzo, por la que se regulan los requisitos funcionales y técnicos del registro contable de facturas de las entidades del ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público (Orden HAP/492/2014) a lo largo de cinco apartados, que introducen cambios, respectivamente, en los siguientes preceptos:

- Disposición adicional cuarta, sobre las Reglas de validación de las facturas electrónicas aplicables en fase de anotación en los registros contables de facturas. - Disposición adicional primera, apartado 7, en el que se modifica la referencia al fichero de datos personales "Registro contable de facturas de la AGE", en cumplimiento de lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD). - El Anexo pasa a llamarse Anexo I. - Se introduce un Anexo II llamado "Reglas de validación a las que se refiere la disposición adicional cuarta". - Se introduce una disposición final primera bis, sobre habilitación normativa para desarrollar la Orden a los titulares de las Secretarías de Estado de Presupuestos y Gastos y de Hacienda, en el ámbito de sus competencias (en particular, a los dos conjuntamente oído el Comité Sectorial de Administración Electrónica para modificar el mencionado Anexo II).

El artículo segundo modifica la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, por la que se regulan las condiciones técnicas y funcionales que debe reunir el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas (Orden HAP/1074/2014), a lo largo de nueve apartados, que introducen cambios, respectivamente, en los siguientes preceptos:

- Nuevo artículo 5.3, sobre el tamaño máximo de una factura electrónica (8 MB). - Nuevo artículo 5 bis, acerca de las extensiones de la factura electrónica, cuyo apartado 1 define como "fragmentos adicionales de información estructurada, añadidos a la propia factura electrónica, con un esquema propio distinto al específico de la factura electrónica". - Nuevo artículo 5 ter, relativo a la información anexa a la factura electrónica. - Nuevo artículo 8 bis, sobre el Directorio de puntos de entrada de facturas electrónicas de las Administraciones Públicas. - Disposición adicional primera, apartado 6, por el que se crea el fichero de datos personales "Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la AGE", en cumplimiento de lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD). - Disposición transitoria única, sobre formato transitorio de las facturas, a la que se da nueva redacción. - El Anexo pasa a ser Anexo I. - Se introduce un Anexo II titulado "Fichero de datos de carácter personal", relativo al mencionado fichero "Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la AGE". - Se introduce un Anexo III sobre definiciones.

La disposición transitoria única trata sobre la admisión de determinadas extensiones sectoriales actualmente utilizadas, y reza: "Durante los seis meses siguientes a la fecha de entrada en vigor de la presente Orden, y en tanto no sean aprobadas las correspondientes extensiones sectoriales reguladas en el nuevo artículo 5 bis de la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, por la que se regulan las condiciones técnicas y funcionales que debe reunir el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas, las Administraciones que en el momento de entrada en vigor de la Orden estuvieran admitiendo extensiones sectoriales podrán seguir haciéndolo".

La disposición final única dispone que la Orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el B.O.E.

SEGUNDO. Contenido del expediente.

A) Obran las sucesivas versiones del proyecto, a cargo de la Subdirección General de Aplicaciones de Contabilidad y Control (dependiente de la Intervención General de la Administración del Estado, IGAE).

Junto a la definitiva remitida a este Consejo, figura una nota explicativa, otra justificativa de la urgencia y una memoria abreviada del análisis de impacto normativo.

La nota explicativa de la urgencia de la consulta destaca que los cinco meses transcurridos desde la entrada en vigor de la factura electrónica permiten valorar su positiva implantación pero también los problemas que ha generado (que conviene atajar a la mayor brevedad, especialmente porque pueden afectar "a la morosidad en la deuda comercial [y al] posible deterioro del período medio de pago que se pudiera derivar"). Así:

"... Por una parte es preciso destacar que con fecha 10 de junio ya se habían superado, solamente en el Punto General de Entrada de facturas electrónicas de la Administración General del Estado, al que se encuentran adheridas la mayor parte de las Comunidades Autónomas y más de 6.000 Entidades Locales, los 2.000.000 de facturas electrónicas, pero al mismo tiempo hay que subrayar que, de ese número, aproximadamente el 20% de las facturas electrónicas recibidas han sido rechazadas, produciéndose además una dispersión importante en el porcentaje de rechazos que se producen en las distintas Administraciones.

Las causas de esa alta incidencia de rechazos son diversas pero fundamentalmente se producen como consecuencia de la heterogeneidad de criterios aplicados por las distintas Administraciones públicas, que se manifiesta especialmente en las distintas reglas de validación que se están aplicando por las distintas Administraciones y entidades públicas en fase de anotación de las facturas electrónicas, recibidas de los correspondientes puntos de entrada, en los respectivos registros contables de facturas. Asimismo esta misma heterogeneidad se manifiesta respecto a la admisión o no por las distintas Administraciones de lo que se denominan extensiones sectoriales, es decir información estructurada añadida a la propia factura electrónica pero con un esquema propio distinto al específico de la factura electrónica, al objeto de proporcionar la respuesta necesaria a la especificidad del régimen de facturación electrónica en determinados sectores".

De la memoria del análisis de impacto normativo cabe destacar, por su parte, los siguientes puntos:

- Su carácter abreviado, que se explica porque la propuesta normativa no tiene impactos apreciables en los distintos ámbitos. - Descripción de su habilitación legal, base competencial y contenido. - Apreciación de su oportunidad, a propósito de la cual se explica que el proyecto tiene cuatro grandes objetivos:

1. Regular el uso de extensiones de la factura electrónica. Se explica con cierto detalle lo que sigue: "El formato establecido, denominado Facturae, es un conjunto de reglas (denominado esquema o XSD -XML Schema Definition-) para crear facturas electrónicas mediante un lenguaje informático que se denomina XML. Una factura Facturae es un fichero informático escrito en XML conforme a las reglas del XSD Facturae (...) [Este] admite la posibilidad de añadir fragmentos adicionales escritos en XML, pero que no siguen las reglas del XSD Facturae, sino sus propias reglas, es decir, su propio XSD. A estos fragmentos adicionales se les llama extensiones. El uso de extensiones exige la elaboración de su correspondiente XSD, que es distinto del de Facturae (...). Cuando un punto general de entrada de facturas electrónicas recibe una factura electrónica se comprueba que sigue las reglas del XSD Facturae (proceso denominado "validación") (...). Cuando contiene una extensión, el validador, además del XSD de Facturae, necesita el XSD de la extensión (...). En consecuencia, sin su XSD, la extensión no es procesable automáticamente. Más aún, tampoco será legible para los humanos, ya que la información escrita en lenguaje XML está destinada a ser interpretada por ordenadores".

2. Establecer y publicar las reglas de validación de las facturas electrónicas aplicables en fase de anotación en los registros contables de facturas de las entidades del ámbito de aplicación de la Ley 25/2013.

3. Hacer posible el uso del sello electrónico previsto en el artículo 5.2 de la Ley 25/2013.

4. Por último, en esta Orden se desarrolla el directorio de puntos de entrada de facturas electrónicas de las Administraciones Públicas.

"En definitiva, esta norma pretende la confiabilidad y homogeneidad del actual escenario de presentación de facturas electrónicas para el proveedor o a quien corresponda la presentación de facturas electrónicas a las Administraciones Públicas. Es precisamente ahora, transcurridos dos meses desde la obligatoriedad de la factura electrónica en los términos y condiciones establecidos en la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, cuando se están conociendo mejor las dificultades en su implantación, cuando procede esta Orden ministerial destinada a evitar obstáculos en este ambicioso proyecto de implantación de la factura electrónica en las Administraciones públicas".

- Por lo que hace al impacto presupuestario, la primera materia (extensiones sectoriales) requerirá una actuación de escasa entidad; la segunda (reglas de validación) supondrá la necesidad de adecuación de los Registros contables de facturas a tales reglas de validación, actuación más intensa pero que no debería ser superior a un mes de trabajo de un analista o analista-programador en el supuesto de que no estuvieran establecidas las validaciones; la posibilidad de uso del sello electrónico implica una adecuación mínima de los puntos generales de entrada de facturas electrónicas, en el supuesto de que no lo admitieran; finalmente, el directorio de puntos de entrada de facturas electrónicas de las Administraciones Públicas requerirá la cumplimentación de los datos relativos a dicho directorio por las distintas Administraciones. - No tiene impacto de género.

B) Constan las conformidades, junto con observaciones en ciertos casos, de la Subsecretaría de Hacienda y Administraciones Públicas, la Secretaría de Estado de Hacienda y la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas.

C) Han informado igualmente el texto con observaciones la Subdirección General de Servicios de la Sociedad de la Información, la Subdirección General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, la Secretaría General Técnica y la Subsecretaría, todas ellas del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Constan las respuestas del órgano proponente.

D) Otorgado trámite de audiencia sobre el proyecto a las comunidades autónomas (CCAA) a través del Comité Sectorial de Administración Electrónica, a las entidades locales por medio de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y a entidades representativas de intereses del sector a través de las asociaciones empresariales representadas en el Foro sobre factura electrónica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, remitieron observaciones las siguientes:

- Gobierno del Principado de Asturias - Castilla-La Mancha - La Rioja - Generalitat de Catalunya - Gobierno de Canarias - Consorci Administració Oberta de Catalunya - Asociación Española de Abastecimientos de Aguas y Saneamiento (AEAS) - Federación Española de Empresas de Tecnología Sanitaria (FENIN) - Asociación de Empresas Constructoras y Concesionarias de Infraestructuras (SEOPAN) - Confederación Nacional de la Construcción (CNC) - Farmaindustria - Consejo General de Colegios de Gestores Administrativos de España - IBERDROLA - GAS NATURAL FENOSA - Asociación de Empresas de Electrónica, Tecnología de la Información, Telecomunicaciones y Contenidos Digital (AMETIC) - ENDESA

Obra un documento del órgano proponente valorando las observaciones de las CCAA y otro analizando las observaciones formuladas por representantes del sector, todas las cuales dieron lugar a otra versión del proyecto.

E) Consta el informe de la Secretaría General Técnica del departamento proponente.

TERCERO. Audiencia ante el Consejo de Estado

Remitido el expediente a este Consejo, solicitó y obtuvo audiencia Farmaindustria, que con fecha 23 de julio de 2015 formuló escrito de alegaciones.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen con carácter urgente.

I. Objeto y competencia

Se somete a consulta un proyecto de Orden por la que se modifican la Orden HAP/492/2014, de 27 de marzo, por la que se regulan los requisitos funcionales y técnicos del registro contable de facturas de las entidades del ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público, y la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, por la que se regulan las condiciones técnicas y funcionales que debe reunir el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite este dictamen con carácter preceptivo y urgente de conformidad con lo previsto respectivamente por los artículos 22.3 y 19 de su Ley Orgánica.

II. Procedimiento

El procedimiento seguido se ha ajustado a las exigencias previstas para los proyectos de reglamento por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; con la ordenación formal prevista por los artículos 1 y 2 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, que ordena incluir las memorias, estudios e informes a que se refiere el artículo 24 de la Ley del Gobierno [apartados 1.a) y 1.b), párrafo segundo] en un único documento denominado memoria del análisis de impacto normativo, redactado por el órgano proponente con la estructura y contenido que se detallan en el citado real decreto.

En efecto, figuran en el expediente, en la memoria del análisis de impacto normativo, los informes y apreciaciones sobre la oportunidad de la propuesta, el análisis de su contenido jurídico, su incidencia económica, presupuestaria, sobre las cargas administrativas y la competencia, así como el impacto por razón de género.

También consta la conformidad de los órganos superiores del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y se ha emitido el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica de tal departamento en cuanto proponente.

Por último, el proyecto ha sido objeto de un trámite de audiencia en favor de las CCAA, las entidades locales a través de la FEMP y asociaciones representativas de intereses del sector (artículo 24.1.c) de la citada Ley del Gobierno).

III. Base legal y rango de la norma

Con carácter general, el artículo 4.1.b) de la citada Ley del Gobierno establece que: "Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación, y les corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: (...) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento".

Además, en este caso la disposición final sexta de la Ley 25/2013 establece:

"Reglamentariamente, el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas determinará los requisitos técnicos y funcionales tanto del registro contable de facturas como del punto general de entrada de facturas electrónicas, con el fin de garantizar la integridad, seguridad e interoperabilidad de los distintos sistemas".

Sobre esta habilitación se han dictado las vigentes órdenes HAP/492/2014 y HAP/1074/2014, cuya modificación es objeto del presente proyecto. Aun cuando dicha modificación comprenda materias de nueva regulación (tales como las reglas de validación de las facturas electrónicas, en el primer caso; o las llamadas extensiones sectoriales, en el segundo), así como la creación del fichero de datos personales "Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la AGE", parece a este Consejo que tales materias caen dentro de la autorización normativa originariamente concedida al efecto.

Así pues, existe base legal suficiente y el rango de orden ministerial es adecuado.

IV. Consideraciones de carácter general

1.- Desde el punto de vista competencial, el proyecto no plantea problemas y se ajusta bien a los títulos que el preámbulo señala como habilitantes en esta materia -sin perjuicio de una observación de carácter formal que después se hará-; a saber, los previstos por el artículo 149.1 de la Constitución, materias 13ª, 14ª y 18ª, relativas respectivamente a la competencia exclusiva del Estado sobre: "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", "Hacienda general y Deuda del Estado" y "bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (...) el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas".

2.- Sustantivamente, la reforma de las órdenes del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas HAP/492/2014 (de 27 de marzo, por la que se regulan los requisitos funcionales y técnicos del registro contable de facturas de las entidades del ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público) y HAP/1074/2014 (de 24 de junio, por la que se regulan las condiciones técnicas y funcionales que debe reunir el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas) tiene una importancia práctica que no puede desconocerse y que ha sido subrayada por el órgano proponente tanto en la memoria como en la notas explicativa y justificativa de la urgencia remitidas a este Consejo.

La materia objeto del proyecto forma parte de una de las llamadas reformas estructurales propuestas por el Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas, la relativa al establecimiento de un sistema de registro contable de facturas electrónicas, como medio a su vez para reducir al máximo la morosidad de las Administraciones públicas.

Es la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público, la que principalmente introduce esta reforma en nuestro ordenamiento y contiene ya normas de cierto detalle tanto sobre el registro contable de facturas como acerca de los llamados puntos generales de entrada de facturas electrónicas, instrumento técnico de intermediación -entre proveedores y Administraciones- imprescindible para el funcionamiento de aquel.

El registro contable fue objeto de regulación por la ya mencionada Orden HAP/492/2014 (dictaminado por este Consejo con el nº 189/2014, de 6 de marzo) y lo relativo a las condiciones técnicas y funcionales de los puntos generales de entrada se reguló por la también citada Orden HAP/1074/2014 (cuyo proyecto fue objeto del dictamen del Consejo de Estado nº 565/2014, de 12 de junio).

En este último dictamen se decía que "el proyecto (...) viene a culminar en cierto sentido, al menos en el plano reglamentario ordinario (real decreto y orden ministerial)", la regulación de esta materia. Sin embargo, la experiencia acumulada en los meses transcurridos desde la entrada en vigor, desde el 15 de enero de 2015, ha puesto de relieve la existencia del problema del alto volumen de facturas rechazadas. Como bien dice la nota que justifica la urgencia en la emisión de este dictamen, este problema técnico puede con facilidad derivar en uno sustantivo no menor, al afectar a la morosidad de las Administraciones públicas por rebasar los períodos medios de pago previstos en la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público.

3.- Es necesario, pues, corregir este problema y la Orden, modificativa de las dos anteriores, lo hace incidiendo principalmente sobre estos puntos:

- La modificación de la Orden HAP/492/2014 se lleva a cabo fundamentalmente para establecer las reglas de validación de las facturas electrónicas aplicables en fase de anotación en los registros contables. Explica la nota remitida a este Consejo que "solamente aquellas facturas electrónicas que no superen las validaciones establecidas puedan ser rechazadas en esta fase de anotación en los registros contables de facturas" (la regla se recoge -en términos similares- en la nueva disposición adicional cuarta.1, párrafo segundo, que seguidamente añade: "El resto de facturas quedarán anotadas automáticamente en el Registro contable de facturas, disponibles para su tramitación posterior, sin que ello prejuzgue el resultado de la misma").

- La modificación de la Orden HAP/1074/2014 se produce con varios propósitos. En primer lugar, para regular el uso de extensiones de la factura electrónica, lo que a su vez es debido a las especialidades de ciertos sectores (postal, gas, electricidad, telecomunicaciones, turismo) y al deseo de evitar opacidad para el destinatario de la factura; también está en relación esta materia con la llamada información anexa y con el formato y tamaño máximos que se establecen de la factura electrónica.

- Un tercer aspecto es la introducción del sello electrónico avanzado, en los términos que permite la disposición transitoria única de la Orden HAP/1074/2014 en su redacción por el proyecto.

- Asimismo se regula el directorio de puntos de entrada de facturas electrónicas de las Administraciones Públicas (nuevo artículo 8 bis de la citada Orden), en estrecha conexión con la norma que recientemente ha establecido la disposición adicional sexta de la Ley 25/2013, en su redacción por la final sexta, apartado cinco, de la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Dicha regla de la disposición adicional sexta, apartado dos, de la LFE reza así: "El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas mantendrá actualizado un Directorio en el que la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales consignarán, al menos, la dirección electrónica de su Punto general de entrada de facturas electrónicas y el resto de información complementaria que pueda ser útil para que sea consultado por los proveedores".

- Finalmente, ya estaba creado el fichero de datos de carácter personal "Registro contable de facturas de la AGE" (la disposición adicional primera de la Orden HAP/492/2014 se modifica simplemente para actualizar la referencia al anexo en cuestión), y se crea por la Orden en proyecto el fichero de datos de carácter personal "Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la AGE" (disposición adicional primera y nuevo Anexo II de la Orden HAP/1074/2014). Sus características son muy similares: el primero es de titularidad de la IGAE, siendo el órgano responsable de la gestión la Subdirección General de Gestión Contable y su nivel de seguridad, básico; mientras que la titularidad del nuevo fichero "Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la AGE" corresponde a la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, su órgano responsable es la Subdirección General de Impulso de la Administración Digital y Servicio al Ciudadano y su nivel de seguridad es también básico.

4.- A la vista de todo lo anterior, no se objeta la legalidad del proyecto sometido a consulta sin perjuicio de las observaciones que se formulan a continuación.

V. Observaciones

1.- Al preámbulo

Siguiendo una observación del Ministerio de Industria, Energía y Turismo se ha suprimido una disposición final del proyecto que establecía los títulos competenciales, por no ser necesaria dicha invocación en las órdenes -en general, en las normas- modificativas de otras anteriores. Por esta misma razón, parece también innecesaria su cita en el último párrafo del preámbulo y debería suprimirse.

2.- Al nuevo artículo 5 bis, apartado 3.d), párrafo segundo, de la Orden HAP/1074/2014 (artículo segundo, apartado dos, del proyecto)

Este precepto establece una regla sobre publicidad de las extensiones sectoriales. En sus dos párrafos, el artículo 5 bis, apartado 3.d), establece:

"Las extensiones sectoriales aprobadas, como máximo una por sector, y la documentación constitutiva de las mismas se publicarán, con indicación de su fecha de obligatoriedad, en el portal web del Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas de la Administración General del Estado (FACe). Los demás puntos generales de entrada de facturas electrónicas deberán contener un enlace a la página web del portal de FACe donde se encuentren las extensiones de "Facturae" aprobadas.

La fecha concreta de obligatoriedad de la extensión aprobada será aquella a partir de la cual las Administraciones públicas deberán aceptar facturas electrónicas con dicha extensión a través de los Puntos generales de entrada de facturas electrónicas, y los emisores de las facturas deberán incluirla. El periodo para la obligatoriedad de la extensión aprobada no podrá ser superior a sesenta días desde su publicación".

Las observaciones han girado sobre el momento de obligatoriedad de la extensión sectorial. Concretamente se ha objetado el último inciso, por resultar oscuro su sentido: "El periodo para la obligatoriedad de la extensión aprobada no podrá ser superior a sesenta días desde su publicación". Parece que quiere imponer un límite para retrasar la obligatoriedad: puede ser en cualquier momento desde su publicación, indicándose así en la web (párrafo primero) y, a más tardar, en sesenta días desde aquella (párrafo segundo, último inciso).

Esta interpretación parece la más razonable y debería clarificarse y ordenarse la norma correctamente, si tal es el sentido que se pretende. Por lo demás, el añadido del órgano proponente -cuando se observó este extremo- no soluciona la cuestión, sino que apunta simplemente el efecto o consecuencia jurídica de la obligatoriedad: "La fecha concreta de obligatoriedad de la extensión aprobada será aquélla a partir de la cual las Administraciones públicas deberán aceptar facturas electrónicas con dicha extensión a través de los Puntos generales de entrada de facturas electrónicas, y los emisores de las facturas deberán incluirla" (primer inciso del párrafo segundo de la norma, que debiera ir en un orden lógico al final de la norma).

3.- Establecimiento de límites de tamaño para las facturas electrónicas, y de formato para las extensiones sectoriales

El nuevo artículo 5.3 de la Orden HAP/1074/2014 (artículo segundo, apartado uno, del proyecto) establece: "El tamaño máximo de una factura electrónica con extensiones e información anexa no deberá ser superior a 8 MB". En el llamado foro sobre la factura electrónica que las CCAA han seguido durante el trámite de audiencia sobre el proyecto, varias de ellas han incidido en que esta limitación no debería producirse de manera homogénea -con carácter básico- para todos los puntos generales de entrada de facturas electrónicas, sino que debería quedar a la decisión de cada punto general de entrada.

El órgano proponente responde que "se considera que el tamaño de 8 MB previsto debería ser suficiente, con carácter general, para la presentación de las facturas electrónicas. Al respecto hay que entender que no hay que aportar documentación que ya obre en poder de las Administraciones Públicas".

Sin perjuicio de la invocación de este último derecho del administrado, recogido como tal en el artículo 35.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo cierto es que el Consejo de Estado comparte -desde el punto de vista de la oportunidad de la norma (cfr. artículo 2.1 de su Ley Orgánica)- el reparo manifestado por algunas CC AA. Sin entrar a valorar aspectos de carácter técnico, el establecimiento de un límite máximo al tamaño de las facturas electrónicas, incluyendo las extensiones y la información anexa, puede fácilmente quedar obsoleto con el paso del tiempo y provocar el rechazo de las que superen tal límite, efecto que el proyecto trata de evitar.

En un sentido similar, el proyectado artículo 5 bis, apartado 3.b) in fine, de la Orden HAP/1074/2014, establece esta previsión: "El formato del documento legible que se genere con el XSLT [de las llamadas extensiones sectoriales] deberá ser HTML o PDF". También se ha considerado que este punto debería quedar a lo que disponga cada punto general de entrada, sin ser fijado de manera uniforme.

Se sugiere la reconsideración de estos aspectos, que podrían dificultar la aplicación práctica de la norma por los motivos apuntados.

4.- Otras observaciones de carácter formal o de redacción

Deben revisarse los aspectos formales del proyecto de Orden. Entre otros se pueden mencionar los que siguen:

- En el tercer párrafo del preámbulo, y de modo idéntico en el artículo 5 bis de la Orden HAP/1074/2014 al definir extensiones sectoriales, se repite por tres veces la expresión factura electrónica, pudiendo sustituirse en alguno de los casos por un pronombre o una remisión: "se trata de regular -se dice en la parte expositiva- el uso de extensiones de la factura electrónica, entendiendo como tales fragmentos adicionales de información estructurada añadidos a la propia factura electrónica [podría decirse: a aquella] pero con un esquema propio distinto al específico de la factura electrónica [o: al de dicha factura]". - El término "Disposición adicional", en el cuarto párrafo del preámbulo, debería escribirse con minúscula ("disposición"). También con minúsculas deben escribirse los nombres comunes, como registros contables de facturas o puntos generales de entrada, a diferencia de aquellos supuestos en que se designen nombres propios: así el Registro Contable de Facturas de la Administración General del Estado o el Punto General de Entrada de facturas electrónicas de dicha Administración. Con mayúsculas también, por último, deben comenzar las definiciones del nuevo Anexo III de la Orden HAP/1074/2014. - Se añaden algunos preceptos en la Orden HAP/492/2014 (disposición final primera bis) y en la Orden HAP/1074/2014 (artículos 5 bis y 8 bis) cuya denominación podría fácilmente sustituirse por un número cardinal ordinario, sin más que alterar la numeración de los preceptos siguientes. En el primer caso consistiría simplemente en añadir una disposición final tercera a las dos existentes en la Orden HAP/492/2014. En el segundo, en renumerar los artículos 5 a 11 de la Orden HAP/1074/2014 incluyendo los dos nuevos artículos. Todo ello simplificaría la numeración y cita de los preceptos correspondientes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones que se formulan en el cuerpo del presente dictamen, puede aprobarse el proyecto de Orden por la que se modifican la Orden HAP/492/2014, de 27 de marzo, por la que se regulan los requisitos funcionales y técnicos del registro contable de facturas de las entidades del ámbito de aplicación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público, y la Orden HAP/1074/2014, de 24 de junio, por la que se regulan las condiciones técnicas y funcionales que debe reunir el Punto General de Entrada de Facturas Electrónicas."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 27 de julio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.