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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de julio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en virtud de Orden de V. E. de 7 de julio de 2015, ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifican los anexos I y II del Real Decreto 1113/2006, de 29 de septiembre, por el que se aprueban las normas de calidad para quesos y quesos fundidos.

De antecedentes resulta:

1. El proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, dos artículos, una disposición transitoria y dos disposiciones finales.

El preámbulo del proyecto recuerda que el Real Decreto 1113/2006, de 29 de septiembre, por el que se aprueban las normas de calidad para quesos y quesos fundidos, constituye la normativa básica que rige en España sobre estos productos, estableciendo en los anexos I y II, respectivamente, los requisitos de calidad para su elaboración y comercialización.

Sin embargo, señala, en el tiempo transcurrido desde la aprobación de dicha norma, se han producido cambios en la normativa alimentaria de la Unión Europea y también de carácter tecnológico, que aconsejan introducir una serie de modificaciones en las citadas normas de calidad, con objeto de adaptarlas a la situación actual, y que a continuación describe.

Finalmente, explica, una vez consultados el sector y las Comunidades Autónomas, en este Real Decreto se incluye una disposición final que modifica el Real Decreto 4/2014, de 10 de enero, por el que se aprueba la norma de calidad para la carne, el jamón, la paleta y la caña de lomo ibérico, cuyo artículo 3 prevé que los animales reproductores ibéricos y duroc, estén inscritos en su correspondiente libro genealógico. Para la adaptación respecto a las características raciales se otorgó un periodo transitorio de 2 años pero, "transcurrida una parte importante de dicho periodo transitorio, el sector está teniendo una adaptación más lenta de lo previsto en relación con los reproductores duroc, por lo que se hace necesario modificar la redacción de la Disposición transitoria segunda del citado real decreto", ampliando el periodo transitorio para los machos duroc a cuatro años.

El futuro Real Decreto ofrece el siguiente detalle:

El artículo primero modificará el anexo I del Real Decreto 1113/2006, de 29 de septiembre, por el que se aprueban las normas de calidad para quesos y quesos fundidos, suprimiendo el apartado 2.3, añadiendo un nuevo subapartado 3.2.7 ("3.2.7. Otros productos obtenidos de la leche y que sean propios de su composición, incluidos la caseína y los caseinatos, siempre que la relación entre la caseína y las proteínas séricas sea igual o superior a la de la leche"), suprimiendo el apartado 4, modificando el apartado 5, relativo al Recubrimiento y tratamiento de superficie, con el contenido que se señala, modificando el primer párrafo del apartado 7, suprimiendo el segundo párrafo del apartado 7.3 y, por último, añadiendo un nuevo subapartado 7.4.

El artículo segundo modificará el anexo II del Real Decreto 1113/2006, de 29 de septiembre, por el que se aprueban las normas de calidad para quesos y quesos fundidos, suprimiendo los apartados 2.1, 4, y 6.2, segundo párrafo; modificando el primer párrafo del apartado 6 y, en fin, añadiendo un nuevo subapartado 6.3.

A continuación, la disposición transitoria única va referida a la prórroga de comercialización de productos.

Finalmente, el proyecto sometido a consulta concluye con dos disposiciones finales, la primera de las cuales modifica la disposición transitoria segunda del Real Decreto 4/2014 de 10 de enero, por el que se aprueba la norma de calidad para la carne, el jamón, la paleta y la caña de lomo ibérico, a fin de ampliar el meritado periodo transitorio para los machos duroc a cuatro años. La disposición final segunda establece su entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

2. El expediente remitido al Consejo de Estado

Además de la Orden de remisión y una relación numerada de los documentos que lo integran, en el expediente remitido al Consejo de Estado obran los siguientes documentos y actuaciones:

1. Diversos borradores del proyecto elaborados a lo largo del procedimiento de elaboración de la presente norma.

2. Memoria del análisis de impacto normativo, de 22 de junio de 2015, donde se analizan la oportunidad de la propuesta -finalidad y alternativas-, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y el procedimiento de elaboración), su impacto económico y presupuestario (señalando que no supone ningún incremento en los presupuestos, ni ninguna carga administrativa adicional), y el impacto en función del género (el cual se entiende inexistente) a efectos de lo previsto en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Asimismo, la memoria destaca que el objetivo de este proyecto es la modificación de las normas de calidad de los quesos y quesos fundidos contenidas en los anexos I y II, respectivamente, del Real Decreto 1113/2006, a fin de actualizar determinados apartados de las normas de calidad para quesos y quesos fundidos, principalmente, para su adecuación a la legislación alimentaria de la UE.

3. Informe favorable de la Secretaría General Técnica del departamento proponente, de 14 de enero de 2015. Únicamente advierte un par de erratas, y la innecesariedad de invocar el título competencial, puesto que ya figura en el Real Decreto que se modifica.

4. Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de 17 de febrero de 2015. Indica la necesidad de actualizar la fórmula promulgatoria, corregir erratas y mejoras de redacción.

5. Informe favorable de la Comisión Interministerial para la Ordenación Alimentaria, de 3 de febrero de 2015.

6. Informe favorable de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 18 de diciembre de 2014. Afirma que el Estado tiene competencias para aprobar el presente proyecto al amparo de los títulos previstos en los artículos 149.1.13ª (planificación general de la actividad económica) y 149.1.16ª (bases y coordinación general de la sanidad), si bien sugiere suprimir la disposición final primera relativa al título competencial por ser innecesaria en la modificación, como efectivamente se ha realizado.

7. Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, de 22 de diciembre de 2014. Formula observaciones de técnica normativa.

8. Certificado del Consejero Técnico de la Subdirección General de Asuntos Industriales, Energéticos, de Transportes y Comunicaciones y de Medio Ambiente. Dirección General de Coordinación de Políticas Comunes y de Asuntos Generales de la Unión Europea. Punto de Contacto Central de la Directiva 98/34/CE, de 9 de junio de 2015.

Certifica que la notificación 2015/0097/E relativa al proyecto de Real Decreto por el que se modifican los anexos I y II del Real Decreto 1113/2006, de 29 de septiembre, por el que se aprueban las normas de calidad para quesos y quesos fundidos, elaborado por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, ha sido sometido al procedimiento que establece la Directiva 98/34/CE, habiéndose establecido un plazo hasta el 28/05/2015 para que la Comisión Europea y los Estados Miembros estudiasen el proyecto y si lo consideraran oportuno interpusieran observaciones y/o dictámenes razonados si creyesen que el proyecto contiene barreras técnicas al comercio. Una vez cumplido el plazo y consultada la base de datos de la Comisión Europea, se ha comprobado que la Comisión Europea y Hungría interpusieron observaciones con base en el artículo 8.2 de la Directiva 98/34/CE, las cuales fueron oportunamente contestadas por las autoridades del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, habiendo declarado la propia Comisión Europea como satisfactoria la respuesta dada por las autoridades españolas. En consecuencia, se considera que el procedimiento establecido por la Directiva 98/34/CE está finalizado y por lo tanto el proyecto puede seguir su tramitación administrativa hasta su publicación final en el "Boletín Oficial del Estado".

En efecto, de una parte la Comisión, en relación con el artículo primero, apartado cinco, del proyecto, por el que se modifica el primer párrafo del apartado 7 del anexo I del Real Decreto 1113/2006, observa que la nueva redacción "... podría ser malinterpretada para dar a entender que la información nutricional del queso envasado ya es obligatoria. Esto podría no ser conforme con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 55 del Reglamento (UE) nº 1169/2011, de acuerdo con el cual la información nutricional solo será obligatoria a partir del 13 de diciembre de 2016".

A la vista de las observaciones de la Comisión, con objeto de evitar que, como indica aquélla, pueda inducirse a una interpretación totalmente opuesta a la pretendida, se ha procedido a modificar el texto del proyecto, introduciendo expresamente en el preámbulo la fecha de entrada en vigor en aplicación de la información nutricional obligatoria para los quesos envasados, lo que se transmitió a la Comisión en la respuesta de España a sus observaciones y, finalmente, la Comisión comunicó su reacción satisfactoria al respecto.

De otra parte, las observaciones de Hungría se refieren, en primer lugar, al artículo primero, apartado siete del proyecto, sobre denominaciones facultativas de los quesos según el contenido de grasa, en relación con la "Norma general del Codex para el queso" y, en segundo lugar, a la necesidad de incluir una cláusula de reconocimiento mutuo (CRM). Dichas observaciones no se han estimado procedentes, la primera porque la modificación efectuada en el proyecto constituye la armonización con la legislación comunitaria en la materia y la segunda, debido a que el Real Decreto 1113/2006 dispone ya de la preceptiva CRM. España ha transmitido debidamente a las autoridades húngaras respuesta a dichas observaciones, las cuales no han supuesto ninguna modificación del texto del proyecto.

9. Oficios de remisión del texto a las Comunidades Autónomas, de 18 de septiembre de 2014.

Se han recibido observaciones de Canarias (añadir en el anexo I, apartado 3.2, respecto a la especie de la que ha de proceder la leche en polvo para el ajuste del extracto seco, de tal forma que se aclare que dicha leche tiene que proceder de la misma especie que la leche utilizada para la elaboración del queso), Andalucía (solicita determinadas aclaraciones en el apartado 7 del anexo I y apartado 6 del anexo II), País Vasco (añadir en el apartado 5 del anexo I que si estos materiales autorizados para tal fin no son comestibles se tienen que indicar en el etiquetado mediante la leyenda "corteza no comestible", y especificar para evitar incertidumbres que es la autoridad sanitaria quien debe autorizar el uso de estos productos para el tratamiento de corteza de quesos madurados cuando no son comestibles), Aragón (propone precisiones en la redacción), y la expresa conformidad de la Comunidad Valenciana, Galicia, Murcia, y Cantabria.

10. Oficios de remisión del texto a los sectores afectados, también de 18 de septiembre de 2014.

Ha formulado observaciones ANGED (en la nueva redacción del apartado 5 relativo a los recubrimientos, echan en falta que se incluya la manteca de cerdo, utilizada en tantos quesos maduros tradicionales, por lo que solicitan sea incorporada), y la expresa conformidad de FENIL y FIAB.

11. El 8 de junio de 2015 se abrió un nuevo plazo de consulta de audiencia a las Comunidades Autónomas y al sector, en concreto a ASAJA, COAG, Cooperativas Agroalimentarias, UPA y ASICI (Asociación Interprofesional del Cerdo Ibérico), dado que se había decidido incluir en el proyecto una nueva disposición final (la primera que, como figura en el antecedente anterior modifica la disposición transitoria segunda del Real Decreto 4/2014, de 10 de enero, por el que se aprueba la norma de calidad para la carne, el jamón, la paleta y la caña de lomo ibérico, a fin de ampliar el periodo transitorio de utilización de machos duroc a cuatro años). No se ha recibido observación alguna.

12. Cuadro final que recoge las observaciones recibidas, y motivación acerca de su inclusión o no. Se han recogido la gran mayoría de las observaciones formuladas.

Y, en tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado, habiendo tenido entrada en este el pasado 7 de julio de 2015.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I

El Consejo de Estado, por medio de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de conformidad con el número 22, apartado dos de la Ley 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

II

El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en su tramitación a las previsiones del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En el expediente figuran los borradores de disposición preparados por el Centro directivo competente; se han recabado los informes que se han estimado convenientes para garantizar la oportunidad, el acierto y la legalidad del texto; han informado las Secretarías Generales Técnicas de los ministerios involucrados; se ha sometido el proyecto a la audiencia de las Comunidades Autónomas y de los sectores afectados (con el resultado que más arriba se indica), sin que se hayan formulado objeciones jurídicas sustantivas al texto remitido en consulta.

Asimismo, se ha sometido al procedimiento de notificación a la Comisión Europea en los términos del Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y de reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, que incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio.

Finalmente, el expediente se cierra con un cuadro resumen de las observaciones recibidas, y motivación acerca de su inclusión o no, en el que se da una contestación expresa -en forma de cuadro resumen de alegaciones y propuesta motivada de texto final- a los informes y alegaciones que se han formulado en el expediente.

Sin embargo, dado que, como se verá en el apartado III, el proyecto regula dos materias que nada tienen que ver una con otra, como son el queso y la carne de porcino ibérico, es necesario determinar si el procedimiento seguido es o no válido para ambas o sólo para una de ellas.

Basta con revisitar los antecedentes y los párrafos previos de este apartado para concluir que la tramitación en cuanto al contenido referido al queso ha sido correcta. Más dudas ofrece dicha tramitación en la parte relativa a la carne del cerdo ibérico que, aunque sea aparentemente mínima tiene una importancia muy relevante para ese mercado. Se trata de la disposición final primera del proyecto, de modificación del Real Decreto 4/2014, de 10 de enero, por el que se aprueba la norma de calidad para la carne, el jamón, la paleta y la caña de lomo ibérico, que literalmente dice lo siguiente:

"Sin perjuicio de lo establecido en la disposición derogatoria, con objeto de facilitar el cumplimiento de lo previsto en la presente norma respecto de las características raciales de los animales y el procedimiento para su certificación, se establece un plazo transitorio para que los reproductores acogidos al Real Decreto 1469/2007 se ajusten al presente real decreto, que será de dos años para los reproductores ibéricos y de cuatro años para los reproductores duroc. En cualquier caso, los nuevos reproductores ibéricos que, a partir de la publicación de esta norma, se incorporen a las explotaciones deberán cumplir los mencionados requisitos raciales".

Llama la atención que, a diferencia de lo ocurrido con el propio Real Decreto que se modifica, como se deriva del dictamen 1.269/2013, de 5 de diciembre, la audiencia haya sido más limitada puesto que, con independencia de la notificación enviada a ASAJA, COAG, UPA y Cooperativas Agroalimentarias, solo se ha notificado a la interprofesional ASICI, mientras que en la tramitación del Real Decreto 4/2014, se dio notificación no solo a ASICI sino a otras múltiples asociaciones y organizaciones individualizadamente muchas de las cuales -que no figuran directamente como formando parte de ASICI- formularon precisamente alegaciones dado que hubo una elevada participación del sector: el sector ibérico de Castilla y León, IBERYCL, AECERIBER, ACES, ANPROGAPOR, Entidad Nacional de Acreditación, Dehesa de Extremadura, C.R.D.O. Guijuelo, ANICE, Consejo Regulador D.O.P. Jamón de Huelva, ANGED, ANCIPA y Consejo Regulador D.O.P. Los Pedroches.

Sin embargo, no parece que esa notificación individualizada sea necesaria puesto que ASICI incluye a la práctica totalidad del sector y por tanto, como ha señalado un informe adicional remitido a este Consejo de Estado, se tiene garantías por parte de la Secretaría General de la misma de que todos los productores e industriales agrupados bien en torno a las Denominaciones de Origen bien a la Norma de Calidad han sido notificados, siendo la práctica totalidad del sector conocedora de la ampliación del plazo que se propone.

En suma puede entenderse también que se han cumplido los trámites con respecto a esta otra parte del contenido del proyecto de Real Decreto sometido a consulta.

III

En cuanto al fondo, el proyecto objeto de consulta tiene por misión modificar muy puntualmente la norma de calidad para quesos y quesos fundidos, que fue debidamente aprobada en virtud del Real Decreto 1113/2006, de 29 de septiembre, y objeto de dictamen del Consejo de Estado nº 1.264/2006, de 19 de julio.

Sobre la misma, el dictamen afirmó que:

"El proyecto de nuevo Real Decreto deroga solo parcialmente el Código Alimentario en la materia que es su objeto, los quesos, aumentando así la dificultad de lectura del "Código", que, a la vista de los numerosos puntos en que ha sido derogado expresa o tácitamente, ya no cumple su función. No solo data de 1967, habiendo entrado íntegramente en vigor en 1975 y habiendo sido muchas veces modificado, sino que el ingreso de España en la entonces Comunidad Económica Europea (1985), los sucesivos cambios en la legislación nacional, la existencia de normas técnicas sectoriales, y, no menos, la falta de imbricación de estas con las normas en materia de policía sanitaria, patente en este caso, cuestionan la continuidad de la función del Código. Reflexión esta que se hace en atención a la mejor técnica normativa y a la mayor seguridad jurídica en el sector. Hubiera sido deseable que el proyecto desde el principio se hubiera planteado, o bien para llegar a una derogación total de las previsiones del Código en materia de quesos, o bien para integrar plenamente la norma proyectada en el Código. Esta observación que no es de legalidad y que probablemente ni siquiera ha de afectar al proyecto sometido a consulta, dado su avanzado estado de elaboración, pudiera ser ponderada en la toma de ulteriores iniciativas de análogos alcance y complejidad".

Como es sabido, las normas de calidad son disposiciones de carácter vertical que fijan con detalle las características que un alimento o producto alimentario debe reunir para que pueda llevarse a cabo legalmente su comercialización. Existen, así, normas de calidad relativas a casi todos los alimentos: miel, nata, jamón ibérico, queso, productos cárnicos, etc.

La presente modificación, objeto de esta consulta al Consejo de Estado, tiene por objeto introducir los cambios en la normativa alimentaria de la Unión Europea, así como aquellos derivados del proceso tecnológico.

En primer lugar, explica el preámbulo, en aras de una mayor claridad de la información alimentaria facilitada al consumidor, y para evitar las discrepancias que se están produciendo actualmente con la aplicación de las denominaciones facultativas según el contenido de materia grasa: (semigraso, semidesnatado, desnatado, graso y extragraso), previstas en los apartados 2.3 y 2.1, respectivamente, de las citadas normas de calidad, se hace necesario suprimirlas, todo ello con objeto de que las declaraciones de índole beneficioso sobre el contenido o ausencia de grasa que puedan efectuarse en el etiquetado de estos productos se realicen conforme a las normas del Reglamento (CE) 1924/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, relativo a las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables en los alimentos. Al mismo tiempo, se mantienen las condiciones de las menciones graso y extragraso, como posible información voluntaria del etiquetado de los quesos, al encontrarse fuera del ámbito del citado Reglamento.

En segundo lugar, se incorporan, como posibles ingredientes facultativos de los quesos, las materias obtenidas de la leche, entre las que se encuentran las caseínas y caseinatos, en línea con la norma del Codex alimentarius para el queso y, dado que desde la entrada en aplicación de la nueva organización común de mercados de los productos agrarios (OCM), aprobada por Reglamento (UE) 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, se han suprimido las normas europeas que regían anteriormente a este respecto, siendo necesario que las legislaciones nacionales prevean su posible uso, necesario tecnológicamente para determinados tipos de quesos.

Por otra parte, en relación con el posible tratamiento de ahumado de los quesos, contemplado en el último párrafo del apartado 5 del anexo I del Real Decreto 1113/2006, en vigor, se adapta a la situación actual en lo relativo al contenido en benzopireno, dado que la normativa comunitaria armonizada en la materia (Reglamento (CE) 1881/2006, de 19 de diciembre de 2006, de la Comisión, por el que se fija el contenido máximo de determinados contaminantes en los productos alimenticios), en el caso de los quesos, no contempla niveles para dicho contaminante porque, de acuerdo con los datos de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), los niveles en quesos ahumados eran muy bajos y no era necesario establecerlos. Por lo tanto, se suprime lo relativo al límite de benzopirenos de la presente norma de calidad.

Por último, tal y como se preveía en el artículo 5.2 de la anterior norma general de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios, aprobada por Real Decreto 1334/1999, de 31 de julio, el etiquetado de los quesos, en todos los casos, es decir incluso los no envasados, salvo la venta fraccionada, debe cumplir los requisitos de etiquetado que regían, en ese momento, para los productos envasados y es oportuno asegurar que este mismo criterio se aplica, igualmente, con la actual normativa que rige en Europa en materia de etiquetado de los alimentos: el Reglamento (UE) nº 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre la información alimentaria facilitada al consumidor, de aplicación a los alimentos envasados desde el pasado 13 de diciembre de 2014, a excepción del artículo 9, apartado 1, letra l), que entrará en aplicación a partir del 13 de diciembre de 2016. En este sentido, en virtud del artículo 44 del citado Reglamento (UE) nº 1169/2011, que atribuye a los Estados miembros la facultad de regular los requisitos de etiquetado de los alimentos no envasados y, con objeto de lograr la necesaria transparencia de mercado, en el proyecto se establece, de forma equivalente que, el etiquetado de los quesos no envasados (las piezas enteras con la etiqueta directamente adherida a la corteza y que, por tanto, no están estrictamente recubiertos por un envase), deberá cumplir los mismos requerimientos de información alimentaria, establecidos para los productos envasados en dicho Reglamento, a excepción de la mención de la información nutricional que, por el contrario, sí será obligatoria para los alimentos envasados a partir del 13 de diciembre de 2016.

Constituyendo la presente reforma una incorporación al ordenamiento interno español de las previsiones contenidas en la nueva norma de la Unión Europea, nada tiene que objetar el Consejo de Estado al contenido de la disposición ahora propuesta, la cual responde con exactitud a la meritada Directiva comunitaria que le sirve de origen y fundamento.

No obstante, y puesto que el proyecto viene a modificar el Real Decreto 4/2014 de 10 de enero, por el que se aprueba la norma de calidad para la carne, el jamón, la paleta y la caña de lomo ibérico, el título del Real Decreto que se aprueba debe incluir de alguna manera que su ámbito no queda limitado al del queso sino que también afecta a la regulación del ibérico, de manera que debe añadirse al actualmente propuesto algo similar a: "y por el que se modifica la disposición transitoria segunda del Real Decreto 4/2014 de 10 de enero, por el que se aprueba la norma de calidad para la carne, el jamón, la paleta y la caña de lomo ibérico".

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez considerada la observación formulada respecto a la necesidad de ampliar el título del proyecto de Real Decreto, puede V. E. someter a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto objeto de consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 23 de julio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.