Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de julio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Orden de V. E. de 25 de junio de 2015, cuya entrada se registró el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el anteproyecto de Ley Orgánica sobre inmunidades de los Estados extranjeros y de las Organizaciones internacionales con sede u oficina en España y sobre régimen de privilegios e inmunidades aplicables a Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del anteproyecto

A. El anteproyecto de Ley Orgánica sometido a consulta consta de exposición de motivos, cincuenta y seis artículos, una disposición adicional, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

Señala la exposición de motivos que "las inmunidades soberanas del Estado encarnan, tradicionalmente, un principio básico del Derecho Internacional que deriva, a su vez, de los principios de independencia, soberanía e igualdad de los Estados (par in parem imperium non habet)". El contenido jurídico de estas inmunidades -sigue diciéndose- "es básicamente de naturaleza procesal y supone que los jueces y tribunales de un Estado no pueden juzgar a otro Estado", comprendiendo "tanto el derecho del Estado a no ser demandado ni sometido a juicio ante los órganos jurisdiccionales de otro Estado (inmunidad de jurisdicción), como el derecho a que no se ejecute lo juzgado (inmunidad de ejecución).

En la actualidad, como consecuencia de los fenómenos de cooperación internacional, las inmunidades internacionales -explica la misma exposición de motivos- se extienden no solo a los Estados extranjeros en cuanto tales, sino también, de forma específica, a los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores, a los buques de guerra y buques y aeronaves de Estado y a las Fuerzas Armadas visitantes. Además, tales inmunidades alcanzan igualmente a las Organizaciones internacionales y las Conferencias o Reuniones internacionales. Todo ello configura "un panorama complejo en el que algunos sectores han alcanzado ya una regulación consolidada, mientras que en otros existe todavía fragmentación e indeterminación".

El régimen jurídico internacional de estas inmunidades - añade la referida exposición de motivos- "hunde sus raíces en la práctica judicial internacional y se ha ido configurando a través de normas consuetudinarias que posteriormente se han recogido en diversos tratados". Sin embargo, la regulación derivada de estos tratados "no abarca la totalidad de las cuestiones que se plantean en la práctica y no ofrece todavía una respuesta suficientemente satisfactoria". Particularmente delicada es -se advierte- "la cuestión de los límites de las inmunidades, dado que la vieja doctrina absoluta de las inmunidades ha ido dando paso a una doctrina más restrictiva que haga compatible la existencia de tales inmunidades con las exigencias elementales de la tutela judicial efectiva derivadas del principio de Estado de Derecho". El análisis de los principales instrumentos convencionales en la materia evidencia que todavía "perviven lagunas importantes en el régimen internacional de inmunidades".

En el ordenamiento español existe, en materia de inmunidades, una "remisión genérica al Derecho Internacional" (artículos 21 y 23 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y artículo 36 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil) que -según dice la exposición de motivos- "provoca, en el plano judicial interno, cierta inseguridad jurídica e incluso un casuismo jurisprudencial que, en ocasiones, puede conducir a errores o contradicciones, susceptibles de comprometer la responsabilidad internacional de España". Por ello, parece conveniente "desarrollar legislativamente la cuestión a través de una Ley Orgánica que, con pleno respeto a las obligaciones internacionales asumidas por nuestro país, regule de forma sistemática esta materia", en aras de lograr la "necesaria seguridad jurídica", máxime cuando "el propio Derecho Internacional al que remite nuestra legislación presenta, como ya se ha mencionado, una regulación también insuficiente y fragmentada".

En el anteproyecto se han incluido -aclara su exposición de motivos- no solo las inmunidades del Estado extranjero y de sus representantes (Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores), sino también las de ciertos instrumentos o medios estatales (los buques de guerra o de Estado, las aeronaves de Estado y las Fuerzas Armadas) y las de otros sujetos distintos del Estado (las Organizaciones internacionales), así como el régimen de privilegios e inmunidades de las Conferencias o Reuniones internacionales que se celebren en nuestro país. Al margen queda "el régimen diplomático y consular, por contar con una regulación internacional propia bien asentada que, desde hace décadas, forma ya parte del ordenamiento jurídico español". Por lo demás, el contenido de esta Ley Orgánica -concluye la exposición- "ha de entenderse, en todo caso, sin perjuicio de las obligaciones internacionales de nuestro país respecto del enjuiciamiento de crímenes internacionales, así como de sus compromisos con la Corte Penal Internacional".

Tras la exposición de motivos se incorpora la parte dispositiva del anteproyecto de Ley Orgánica, estructurada en un título preliminar y siete títulos, a los que siguen una disposición adicional, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales

El título preliminar, que no lleva rúbrica, delimita el objeto del anteproyecto (artículo 1), define el significado de una serie de términos utilizados por la norma (artículo 2) y aclara que las previsiones contenidas en ésta deberán entenderse sin perjuicio de otras inmunidades reconocidas por el Derecho Internacional (artículo 3).

El título I ("Inmunidades del Estado extranjero en España") se abre con una previsión genérica, en la que se reconoce inmunidad de jurisdicción y ejecución ante los tribunales españoles a todo Estado extranjero y a sus bienes (artículo 4), y, a continuación, se insertan dos capítulos.

El capítulo I regula la "inmunidad de jurisdicción" y consta de dos secciones. La sección 1ª establece que el Estado extranjero no podrá hacer valer la inmunidad de jurisdicción en caso de que haya consentido el ejercicio de la misma de forma expresa (artículo 5) o tácita (artículo 6), determina cuáles son los comportamientos de un Estado extranjero que no constituyen consentimiento a la jurisdicción española (artículo 7) y prevé que el consentimiento del Estado extranjero no podrá ser revocado una vez iniciado el proceso ante el órgano jurisdiccional español (artículo 8). La sección 2ª enumera las excepciones a la inmunidad de jurisdicción del Estado extranjero que existen en determinados procesos relativos a transacciones mercantiles (artículo 9), a contratos de trabajo (artículo 10), a indemnización por lesiones a las personas y daños a los bienes (artículo 11), a la determinación de derechos u obligaciones respecto de los bienes (artículo 12), a la determinación de derechos de propiedad intelectual e industrial (artículo 13), a la participación en personas jurídicas y otras entidades de carácter colectivo (artículo 14), a la explotación o cargamento de buques pertenecientes a un Estado o explotados por éste (artículo 15) y a los efectos de un convenio arbitral (artículo 16).

El capítulo II, dedicado a la "inmunidad de ejecución", consagra la inmunidad de los bienes del Estado extranjero respecto a las medidas de ejecución que puedan adoptar los tribunales españoles, salvo que dicho Estado haya dado su consentimiento o que sus bienes estén destinados a fines distintos de los oficiales no comerciales (artículo 17), regula las formas de prestación del consentimiento del Estado extranjero (artículo 18) y su revocación (artículo 19), y establece los supuestos en que deberá entenderse que los bienes del Estado extranjero se dedican a fines públicos no comerciales (artículo 20).

El título II ("Privilegios e inmunidades del Jefe del Estado, el Jefe de Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores del Estado extranjero") consta de tres capítulos.

El capítulo I señala que los Jefes del Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores "en ejercicio" serán inviolables cuando se hallen en territorio español (artículo 21) y gozarán de inmunidad de jurisdicción y ejecución en relación con sus actos oficiales y privados realizados durante su mandato o con anterioridad al inicio de éste (artículo 22).

El capítulo II establece que los "antiguos" Jefes del Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores continuarán disfrutando, después de la finalización de su mandato, de inmunidad penal, civil, laboral, administrativa, mercantil y fiscal únicamente respecto de los actos que hubieran realizado durante el mismo en ejercicio de sus funciones oficiales (artículo 23), y no, en cambio, por los ejecutados a título privado (artículo 24) o con anterioridad al inicio de sus funciones (artículo 25).

El capítulo III contiene una serie de "disposiciones comunes" aplicables a los Jefes del Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores, con independencia de que se encuentren en el ejercicio de sus funciones o haya finalizado su mandato: en concreto, se prevé que las inmunidades de las que disfrutan podrán ser denegadas o limitadas atendiendo al principio de reciprocidad, salvo que el Derecho Internacional lo impida (artículo 26), se contempla la posibilidad de que renuncien a la inmunidad de jurisdicción (artículo 27), se dispone que la renuncia no podrá ser revocada una vez iniciado un proceso ante un órgano jurisdiccional español (artículo 28), y se aclara que el reconocimiento de estas inmunidades no afectará a las obligaciones asumidas por España respecto del enjuiciamiento de crímenes internacionales, ni a sus compromisos con la Corte Penal Internacional (artículo 29).

El título III ("Inmunidades del Estado respecto de los buques de guerra y los buques y aeronaves de Estado") reconoce inmunidad de jurisdicción y ejecución a los buques de guerra y los buques de Estados extranjeros (artículo 30) y a las aeronaves de Estado extranjeras (artículo 31), salvo que medie consentimiento del Estado extranjero al ejercicio de la jurisdicción o a la adopción de medidas de ejecución por los órganos jurisdiccionales españoles (artículo 32).

El título IV ("Estatuto de las Fuerzas Armadas visitantes") determina el régimen convencional de Derecho Internacional aplicable a las Fuerzas Armadas que se encuentren en territorio español a invitación o con consentimiento de España, distinguiendo, a este efecto, entre las Fuerzas Armadas visitantes de un Estado miembro de la OTAN o de la Asociación para la Paz y las Fuerzas Armadas visitantes de cualquier otro Estado extranjero.

El título V ("Privilegios e inmunidades de las Organizaciones internacionales con sede u oficina en España") prevé que las Organizaciones internacionales gozarán de inviolabilidad (artículo 34) e inmunidad de jurisdicción y ejecución (artículo 35), al igual que su personal (artículo 36), salvo que la Organización haya dado su consentimiento al ejercicio de la jurisdicción española, que deberá ser expreso (artículo 37), no podrá deducirse de otros comportamientos (artículo 38) y no será susceptible de revocación una vez que se haya iniciado un proceso ante los órganos jurisdiccionales españoles (artículo 39); asimismo, se reconoce inviolabilidad e inmunidad a los representantes de los Estados miembros de las Organizaciones internacionales y de los Estados observadores ante las mismas (artículo 40), salvo que éstos hayan dado su consentimiento al ejercicio de la jurisdicción española y a la adopción de medidas de ejecución (artículo 41).

El título VI ("Privilegios e inmunidades aplicables a las Conferencias y Reuniones internacionales") dispone que el régimen en él previsto será de aplicación, en ausencia de acuerdo específico, a las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España, y que, en caso de que exista tal acuerdo, tendrá carácter supletorio (artículo 42), establece que los privilegios e inmunidades se extenderán desde los diez días anteriores a la Conferencia o Reunión internacional hasta los cinco días posteriores a su conclusión (artículo 43), enumera las facilidades y los privilegios e inmunidades para la celebración de la Conferencia o Reunión internacional (artículo 44), así como los de las Delegaciones de Estados invitados a la Conferencia o Reunión (artículo 45) y otros invitados y funcionarios de la Organización (artículo 46), y, por último determina el régimen jurídico convencional aplicable, en materia de privilegios e inmunidades, a las Conferencias o Reuniones internacionales organizadas por las Naciones Unidas o sus organismos especializados (artículo 47) y por la Unión Europea (artículo 48).

El título VII ("Cuestiones procedimentales") prevé que los órganos jurisdiccionales españoles apreciarán de oficio las cuestiones relativas a la inmunidad de jurisdicción y ejecución (artículo 49), que el Estado extranjero podrá hacer valer la inmunidad de jurisdicción por el cauce de la declinatoria (artículo 50), que deberá entenderse incoado un proceso judicial contra sujetos que gozan de inmunidad cuando alguno de ellos sea mencionado como parte del mismo (artículo 51), que las comunicaciones judiciales dirigidas a Estados extranjeros y al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, se realizarán en la forma prevista en la Ley de Cooperación Jurídica Internacional en materia civil (artículo 52) y que las comunicaciones de los Estados extranjeros y de las Organizaciones internacionales en las que se preste consentimiento expreso al ejercicio de la jurisdicción española o se renuncie a la inmunidad se cursarán por vía diplomática, a través del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (artículo 53); a estos efectos, se regula el procedimiento de comunicación entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y los órganos jurisdiccionales españoles (artículo 54); por lo demás, se dispone que los órganos jurisdiccionales españoles no dictarán sentencias en rebeldía contra un Estado extranjero o una Organización internacional, salvo que concurran una serie de condiciones legalmente previstas (artículo 55), y se establece, en fin, que los Estados extranjeros y las Organizaciones internacionales no podrán ser sancionados cuando rehúsen cumplir el requerimiento de un órgano jurisdiccional español, sin perjuicio de las consecuencias que pudieran resultar de tal comportamiento en relación con el fondo del asunto, y que no podrán ser obligados a prestar caución, fianza o depósito para garantizar el pago de costas o gastos judiciales (artículo 56).

La disposición adicional única señala que el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación comunicará la aprobación de esta Ley Orgánica a todos los sujetos de Derecho Internacional con los que España mantiene relaciones.

La disposición derogatoria única alcanza a cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en la Ley Orgánica.

La disposición final primera precisa que la presente Ley Orgánica se dicta al amparo de las competencias estatales exclusivas en materia de "relaciones internacionales" y "legislación procesal" contempladas en el artículo 149.1.3ª y 6ª de la Constitución.

La disposición final segunda habilita al Gobierno para el desarrollo reglamentario de la Ley Orgánica.

La disposición final tercera prevé que la presente Ley Orgánica entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

B. La memoria del análisis de impacto normativo del anteproyecto de Ley Orgánica examina, entre otros aspectos, la motivación de la propuesta, los objetivos que persigue, la conveniencia de que el régimen de privilegios e inmunidades se regule en una única norma, cualesquiera que sean sus beneficiarios, y los impactos que producirá su aprobación:

1. Para justificar la oportunidad del anteproyecto, la memoria señala que la "ausencia de normativa interna específica" en materia de inmunidades, unida a la "insuficiente respuesta del Derecho Internacional", ha creado una serie de "disfunciones en la práctica" que conviene remediar.

1.1. España no cuenta -dice la memoria- "con un instrumento normativo que regule las cuestiones vinculadas, de uno y otro modo, a las inmunidades de los Estados extranjeros, de las Organizaciones internacionales con sede u oficina en nuestro país o de las Conferencias y Reuniones internacionales que aquí se celebran", y "que contemple los privilegios que corresponden a este último tipo de encuentros", sino que tan sólo existen "remisiones genéricas al Derecho Internacional en la materia", contenidas en el artículo 21 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y en el artículo 36 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

Sin embargo, ese ordenamiento internacional al que remite el Derecho español "no brinda una respuesta satisfactoria por dos clases de motivos" señalados en la memoria:

- En unos casos, "los instrumentos internacionales o las normas consuetudinarias existentes en relación con estas materias, aunque puedan ser universales por el número de sujetos obligados, no abarcan la totalidad de las cuestiones que se plantean" y, por tanto, "su respuesta, pese a su carácter universal, es sólo parcial".

Tal ocurre en el ámbito de la "inmunidad del Estado extranjero", pues, aun cuando el ordenamiento internacional regula, en una serie de normas convencionales que han sido ratificadas por el Reino de España, los privilegios e inmunidades de algunos de los órganos estatales que participan en la acción exterior (Convenio sobre relaciones diplomáticas, Viena, 1961; Convenio sobre relaciones consulares, Viena, 1963; y Convención sobre las misiones especiales, Nueva York, 1969) y la inmunidad de jurisdicción de los buques de guerra y de Estado destinados a fines no comerciales (Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de Montego Bay, 1982), "son muchos los aspectos de la inmunidad del Estado que no han sido abordados en el plano internacional a través de instrumentos convencionales universales". Esta situación va a mantenerse durante "bastante tiempo", teniendo en cuenta que la Convención de Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes (Nueva York, 2004) "no tiene visos de entrar en vigor", pues, transcurridos diez años desde su apertura a la firma, sólo ha sido ratificada por diecisiete Estados -entre ellos, el Reino de España- de los treinta que son necesarios.

- En otros casos, "el problema reside en el carácter excesivamente específico de los instrumentos internacionales, que se aplican a supuestos concretos".

Así sucede con las Fuerzas Armadas de un Estado presentes en el territorio de otro y con las Organizaciones internacionales, ya que la regulación internacional de su inmunidad se contiene fundamentalmente en "normas convencionales ad hoc".

El estatuto de las "Fuerzas Armadas visitantes" se establece "en los llamados, por sus siglas en inglés, SOFAs (Status of Foreign Forces Agreements), que tienen un alcance particular en cuanto al ámbito del personal cubierto; así, junto al SOFA OTAN (Convenio entre los Estados parte del Tratado del Atlántico Norte relativo al Estatuto de sus Fuerzas, Londres, 1951), tenemos los distintos SOFAs de Naciones Unidas, pero ninguno de ellos da cobertura a la presencia en España de tropas que no se vinculen con los organismos citados".

En lo que respecta a las "Organizaciones internacionales", existe una "respuesta articulada y común" por parte de los Estados miembros de Naciones Unidas (Convención General sobre privilegios e inmunidades de Naciones Unidas, Nueva York, 1946; Convención sobre privilegios e inmunidades de los organismos especializados, Nueva York, 1946) y de la Unión Europea (Protocolo núm. 7, anejo al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea, 2007). En cambio, "las inmunidades de las demás Organizaciones internacionales se recogen normalmente en los denominados "Acuerdos de sede", celebrados entre la Organización internacional de que se trate y el Estado que la acoge en su territorio".

Por último, la situación normativa atinente a las "Conferencias y Reuniones internacionales" que se celebran, en un momento dado, en un determinado país "es probablemente la más insatisfactoria de todas las descritas hasta ahora". En este caso, "no solo no existe ningún tratado internacional general, ni ninguna costumbre que pueda aplicarse en relación con las inmunidades de los participantes y sus privilegios, sino que los tratados internacionales que se celebran ad hoc son, además, perecederos, en el sentido de que terminan, porque agotan sus efectos, una vez finalizado el encuentro que los motivó".

1.2. La ausencia de una regulación específica sobre privilegios e inmunidades en el ordenamiento español, "que no se ve del todo suplida por el Derecho Internacional", está produciendo "disfunciones de diverso tipo en la práctica" que se refieren en la memoria:

- La primera de ellas es que "los operadores jurídicos, empezando por los órganos jurisdiccionales nacionales, carecen de texto de referencia que establezcan el alcance de las inmunidades que corresponden a todas las instancias señaladas, pese a que se espera de ellos que apliquen correctamente el Derecho Internacional, so pena de comprometer la responsabilidad internacional de España".

- La segunda de tales disfunciones es que "España se ha encontrado en una posición negociadora debilitada frente a otros Estados que, como ella, aspiraban a poder acoger a personal cualificado de otras Fuerzas Armadas para impartirles en nuestros centros de formación militar cursos de alto nivel especializados, por el hecho de que la exclusión de dicho personal del SOFA OTAN no se veía compensada por una legislación interna que les garantizara un tratamiento similar al de las Fuerzas OTAN".

- En tercer lugar, el panorama descrito "tiene también repercusiones negativas en los poderes de las Cortes Generales". En el caso de las Conferencias y Reuniones internacionales, a falta de una ley reguladora de los privilegios e inmunidades de las delegaciones de los Estados miembros, se recurre a la celebración de tratados ad hoc. Más allá de los esfuerzos negociadores invertidos en cada uno de los sucesivos tratados, "quizá el problema mayor, que ha sido no sólo criticado en sede parlamentaria, sino también denunciado por la doctrina, reside en el hecho de que normalmente la tramitación de estos tratados, precisados de la autorización de las Cortes Generales, requiere más tiempo del disponible antes de la celebración del evento". Esta circunstancia "se resuelve recurriendo a la aplicación provisional" del tratado, por lo que, para cuando se tramitan en las Cortes, la Conferencia o la Reunión ya se ha celebrado y, por tanto, los tratados han agotado sus efectos.

- Por último, "los particulares", tanto personas físicas como jurídicas, "se ven también directamente perjudicados" por la ausencia de una regulación interna sobre privilegios e inmunidades, "especialmente en la medida en que mantengan relaciones, voluntarias o fortuitas (pensemos, sin ir más lejos, en un arrendamiento o en un accidente de circulación), con un Estado extranjero que opera en nuestro país o con una Organización internacional que tiene aquí su sede". El desconcierto respecto del marco normativo en el que se ubican tales relaciones "no se compadece con las exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica".

2. En este estado de cosas, se ha elaborado el presente anteproyecto, en línea con lo que han hecho ya otros países. En algunos de ellos existen, en efecto, leyes reguladoras de las inmunidades de los Estados extranjeros (Estados Unidos, 1976; Reino Unido, 1978; Singapur, 1979; Pakistán, 1981; Sudáfrica, 1981; Canadá, 1982; Australia, 1985; Argentina, 1995; Israel, 2008; y Japón, 2009) o de las Organizaciones internacionales (Reino Unido, 1968; Austria, 1977; y Malasia, 1992) y del estatuto de las Fuerzas Armadas extranjeras (Reino Unido, 1952; y Australia, 1963). En otros, menos numerosos, se ha abordado el régimen de inmunidades con carácter general, comprendiendo en una sola norma a sus diferentes beneficiarios (Nueva Zelanda, 1968; y Suiza, 2007).

Los objetivos perseguidos por el anteproyecto son -según dice la memoria- los siguientes:

- Por una parte, se pretende "incorporar" al ordenamiento español las previsiones de la Convención de Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes (Nueva York, 2004), que ha sido ratificada por el Reino de España. No obstante, como esta Convención no se encuentra todavía en vigor, su incorporación "no es técnicamente tal", sino que se utiliza únicamente como "fuente de inspiración e instrumento de referencia" en la redacción de la norma.

- Por otra parte, el anteproyecto ofrece una "regulación de mínimos en aquellas materias, como son el estatuto de las Fuerzas Armadas visitantes y de las Organizaciones internacionales con sede en España, que suelen ser objeto de un tratamiento convencional específico", así como una "regulación pormenorizada y estable de los privilegios e inmunidades de las Conferencias o Reuniones internacionales, actualmente inexistente tanto en el plano internacional como el interno, que evitaría el continuo recurso a tratados internacionales particulares, cuya tramitación parlamentaria no es todo lo óptima que debiera".

3. Con estos propósitos, el anteproyecto "aborda de manera comprensiva -dice la memoria- distintos ámbitos de inmunidades que suelen estar bien diferenciados en la mayoría de las leyes nacionales (con excepción de Nueva Zelanda y Suiza, que cuentan con leyes generales) y en la práctica codificadora internacional", en este último caso por exigencias de la propia negociación de los tratados, ya que, cuanto más limitado es su objeto, más posibilidades existen de alcanzar un acuerdo.

La opción de una "ley ómnibus" se justifica, por una parte, en que el régimen de inmunidades tiene aspectos comunes, con independencia de quien sea el beneficiario de aquéllas, tales como "su apreciación de oficio por los órganos jurisdiccionales", "el papel que la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación desempeña en estos casos" o "los canales de comunicación a efectos de emplazamientos y notificaciones"; y, por otra, en que esta ley está destinada a convertirse en "el instrumento nacional de referencia en esta materia", de forma que, ante cualquier cuestión que se suscite en la materia, "los operadores jurídicos sabrán a dónde dirigirse en búsqueda de una respuesta legal, cualquiera que sea el ente frente al que se plantee".

No obstante, se reconoce en la memoria que "la homogeneidad del anteproyecto", dedicado a la regulación de las inmunidades, "se rompe con la inclusión en el título VI de las previsiones relativas a los privilegios, y no sólo a las inmunidades, de las Conferencias y Reuniones internacionales". La razón de tal circunstancia es que "si el anteproyecto se hubiese limitado" a establecer el régimen de inmunidades de tales Conferencias y Reuniones, "no se habría terminado de resolver el problema al que se pretendía dar respuesta: evitar la celebración de acuerdos internacionales sobre este tema cada vez que tiene lugar en España una Conferencia o Reunión internacional y tener que aplicarlos provisionalmente por razones de urgencia".

4. En estos términos, la aprobación de la proyectada Ley Orgánica -dice la memoria- "contribuiría a mejorar la aplicación del Derecho Internacional por parte de nuestros órganos jurisdiccionales, que, por razón de la materia, son los principales protagonistas de dicha aplicación", "repercutiría también en una mejora de la imagen de nuestro país, que pasaría a engrosar las filas del grupo de Estados que cuentan con leyes sobre inmunidades, un grupo reducido en cuanto a su número, pero en el que se encuadran Estados influyentes en la escena internacional", e "introduciría igualmente una mayor seguridad jurídica, dado que, junto con los tratados sobre la materia ya vigentes para España, constituiría el marco de actuación de los poderes estatales".

De un modo más concreto, la memoria analiza el impacto que tendrá la norma desde cuatro puntos de vista diferentes, a saber, internacional, económico, presupuestario y de género:

- El impacto internacional se considera "muy positivo", dado que "mejoraría la imagen de España como un Estado activo en materia internacional y jurídicamente seguro" y "permitiría orientar, a partir de ahora, el papel de nuestro país en los trabajos de codificación y desarrollo progresivo del Derecho Internacional en esta materia".

- El impacto económico se califica igualmente de "positivo", pues "la existencia de una regulación clara, sistemática y actualizada mejoraría la seguridad jurídica y la certeza sobre la normativa aplicable", lo que "convertiría a España en un país más atractivo para acoger alguna sede de una Organización internacional o una Conferencia o Reunión internacional o para ofrecer formación especializada a militares de otros países, con las repercusiones económicas que todo ello conlleva".

- El impacto presupuestario se dice inexistente, ya que el anteproyecto "no introduce ninguna carga presupuestaria nueva ni para la Administración del Estado ni para las Comunidades Autónomas"; en particular, se aclara que "las funciones que atribuye al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación como canal de comunicación e instancia de elaboración de informes se acometerán con los medios personales de los que ya dispone, sin incremento de dotaciones ni de gastos de personal".

- Por último, el impacto de género se reputa "neutro", pues la norma proyectada no introduce desigualdad entre hombres y mujeres en la aplicación de privilegios e inmunidades jurisdiccionales.

SEGUNDO. Contenido del expediente

El texto inicial del anteproyecto, de fecha 11 de marzo de 2015, y al que se adjunta la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, fue informado el 13 de marzo siguiente por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

A resultas de las observaciones recibidas, se elaboró una nueva versión del anteproyecto, con su respectiva memoria, que fue informada por la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y la Dirección General del Patrimonio del Estado del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, con fecha 24 de marzo de 2015, por las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Educación, Cultura y Deporte, de Defensa y de Interior, en la misma fecha, y, en fin, por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, que, en escrito de 25 de marzo de 2015, se ha lamentado de "no haber tenido la oportunidad de estudiar el anteproyecto con la mínima profundidad", ni de haber "convenido el contenido del mismo, en condición de coproponente", con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Ese mismo día, la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas emitió una breve nota en relación con una de las observaciones formuladas por el Ministerio de Defensa, y este último departamento presentó, con fecha 7 de abril de 2015, un nuevo informe sustitutivo del anterior. El 29 de abril de 2015 evacuó su informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

También se ha remitido el anteproyecto al Consejo Fiscal y al Consejo General del Poder Judicial, que emitieron sus respectivos informes con fechas 27 y 29 de mayo de 2015.

El 19 de junio de 2015, la Secretaria General Técnica del Ministerio de Justicia extendió su informe final sobre la norma.

El texto del anteproyecto remitido a dictamen del Consejo de Estado lleva fecha 22 de junio de 2015 y va acompañado de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo.

Con posterioridad a la entrada del expediente se ha recibido, con fecha 20 de julio de 2015, copia debidamente diligenciada de un acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión del 17 de julio anterior, por la que se solicita a la Comisión Permanente del Consejo de Estado la emisión del dictamen, "con carácter urgente y antes del 24 de julio", en los términos del artículo 128 de su Reglamento Orgánico, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones.

I. Carácter de la consulta

Se somete a consulta el anteproyecto de Ley Orgánica sobre inmunidades de los Estados extranjeros y de las Organizaciones internacionales con sede u oficina en España y sobre régimen de privilegios e inmunidades aplicables a Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España.

La petición de dictamen a este Consejo de Estado no se justifica en un precepto legal concreto. El artículo 21.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, prevé que el Pleno del Consejo de Estado deberá ser consultado en los "anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales". Este precepto se encuentra formulado desde la consideración de que la intervención del Consejo de Estado en Pleno es preceptiva cuando se trata de verificar la adecuación de las nuevas normas internas al Derecho Internacional. El anteproyecto sometido a consulta se ha elaborado por referencia o remisión a normas convencionales, principios consuetudinarios y criterios jurisprudenciales de alcance internacional. Aunque el principal tratado internacional en que se inspira la regulación proyectada no ha entrado todavía en vigor -la Convención de Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes (Nueva York, 2004)-, hay otros que sí lo están y que se mencionan en la propia exposición de motivos del anteproyecto -el Convenio de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Montego Bay, 1982) o el Convenio sobre aviación civil internacional (Chicago, 1944), entre otros-. No cabe duda, por otra parte, de que el régimen de privilegios e inmunidades que pretende establecerse a nivel interno ha de respetar un "acervo internacional" de diverso origen -convencional, consuetudinario y jurisprudencial, en los términos ya señalados- que justifican la competencia del Pleno del Consejo de Estado en relación con el presente anteproyecto.

No obstante, a la vista del acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de julio de 2015, por el que se solicita el dictamen "con carácter urgente y antes del 24 de julio", debe estarse a lo dispuesto en el artículo 19.2 de la citada Ley Orgánica del Consejo de Estado y en el artículo 128.3 de su Reglamento Orgánico, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio, según el cual "si el plazo fijado fuese inferior a diez días, la consulta será despachada por la Comisión Permanente, aun siendo competencia del Pleno".

II. Tramitación del expediente

Desde un punto de vista procedimental, resulta de aplicación al ejercicio de la iniciativa legislativa del Gobierno lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

Figura en el expediente una primera versión del anteproyecto elaborado por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, a la que se acompaña una memoria del análisis de impacto normativo, en la que, entre otras cuestiones, se analiza la necesidad y oportunidad de la norma así como su impacto económico-presupuestario y por razón de género, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.2 de la Ley del Gobierno.

Sin embargo, no consta que, antes del inicio de la tramitación del expediente, el Consejo de Ministros haya tomado razón de esta propuesta legislativa, como es legalmente obligado: "El titular del departamento proponente -dice el artículo 22.3 de la Ley del Gobierno- elevará el anteproyecto al Consejo de Ministros a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos". En el presente caso, parece que es el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación quien directamente ha puesto en marcha el expediente, sin la previa toma de razón del Consejo de Ministros.

Durante la tramitación del mismo se han evacuado las preceptivas consultas al Consejo General del Poder Judicial (artículo 108.1.e) y f) de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio) y al Consejo Fiscal (artículo 14.4.j) del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, aprobado por Ley 50/1981, de 30 de diciembre) y se han incorporado los informes de las Secretarías Generales Técnicas de diferentes departamentos y, en particular, de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Justicia.

El texto final del anteproyecto remitido al Consejo de Estado es el resultado de las observaciones recibidas durante la tramitación del expediente, buena parte de las cuales -y, en particular, por su importancia, las formuladas por el Consejo General del Poder Judicial- han sido aceptadas. En esta última versión figura la antefirma de los Ministros de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Justicia.

En la medida en que, tras el dictamen del Consejo de Estado, se deberá someter el anteproyecto al Consejo de Ministros para su aprobación como proyecto de Ley Orgánica y su remisión al Congreso de los Diputados, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.4 de la Ley del Gobierno, la ausencia de una previa toma de razón por parte del Consejo de Ministros no puede considerarse un obstáculo para que continúe la tramitación del expediente.

III. Títulos competenciales del anteproyecto

La disposición final primera del anteproyecto precisa que la presente Ley Orgánica se dicta al amparo de las competencias exclusivas del Estado en materia de "relaciones internacionales" y "legislación procesal", previstas en el artículo 149.1.3ª y 6ª de la Constitución.

A juicio del Consejo de Estado, los títulos competenciales invocados son los pertinentes en atención al contenido de la norma proyectada, por cuando en ella se reconocen privilegios e inmunidades ante los órganos jurisdiccionales españoles a determinados sujetos de Derecho Internacional.

IV. Naturaleza normativa del anteproyecto

El anteproyecto tiene el carácter de Ley Orgánica. Esta calificación se encuentra justificada en la medida en que la norma proyectada establece un régimen de privilegios e inmunidades que, por su propia naturaleza, constituyen una excepción a la potestad jurisdiccional de los tribunales españoles contemplada en el artículo 117.3 de la Constitución y regulada en la Ley Orgánica 8/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y, por ende, inciden en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 de la Constitución, de quienes pretendieran actuar en España frente a los sujetos beneficiarios de tales privilegios e inmunidades.

El Consejo General del Poder Judicial ha observado, sin embargo, que "ese carácter orgánico no se justifica en todo su articulado, pues no participan del mismo las normas que regulan los trámites procesales a través de los cuales se han de hacer valer las inmunidades, las que regulan el régimen de notificaciones y emplazamientos, el régimen de comunicaciones y los demás aspectos de naturaleza meramente procesal"; por tal razón, considera necesario "diferenciar de forma expresa el carácter, orgánico u ordinario, de las normas que integran el articulado del anteproyecto, de cara, fundamentalmente, a establecer las exigencias legislativas para una eventual modificación".

En efecto, los preceptos incluidos en el título VII del anteproyecto, dedicado -como su propia rúbrica señala- a "cuestiones procedimentales", carecen, a juicio de este Consejo de Estado, de naturaleza orgánica, salvo el artículo 56 que establece los "privilegios e inmunidades de los Estados extranjeros y de las organizaciones internacionales durante la sustanciación del proceso".

Como es bien conocido, la jurisprudencia constitucional ha admitido desde sus primeros pronunciamientos la inclusión de preceptos no orgánicos en una ley orgánica con una doble condición: por una parte, es necesario que los mismos "desarrollen el núcleo orgánico" y "constituyan un complemento necesario para su mejor inteligencia"; por otra, se deberán "concretar en todo caso" los preceptos que no tienen carácter orgánico (Sentencia 76/1983, de 5 de agosto, FJ 51.d, entre otras).

Siendo así, de acuerdo con las consideraciones expuestas y atendiendo a lo previsto en el punto 42.b.1º de las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, deberá incluirse una disposición final en el anteproyecto sometido a consulta que indique el carácter no orgánico de sus artículos 49 a 55.

V. Consideraciones generales

A) Sobre el alcance del anteproyecto

A juzgar por su título, el anteproyecto de Ley Orgánica sometido a consulta versa "sobre inmunidades de los Estados extranjeros y de las Organizaciones internacionales con sede u oficina en España y sobre régimen de privilegios e inmunidades aplicables a Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España".

El análisis de la parte dispositiva de la norma proyectada evidencia, sin embargo, que el anteproyecto no solo resulta de aplicación a los Estados extranjeros (título I), a las Organizaciones internacionales con sede u oficina en España (título V) y a las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España (título VI), sino también a determinados representantes de los Estados extranjeros -los Jefes de Estado y de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores (título II)- y a ciertos instrumentos o medios al servicio de éstos -los buques de guerra y buques y aeronaves de Estado (título III) y las Fuerzas Armadas visitantes (título IV)- . Hecha esta precisión y teniendo en cuenta que, de acuerdo con el punto 7 de las ya mencionadas Directrices de técnica normativa, la redacción del título de cualquier norma jurídica debe ser "clara y concisa" y evitar la inclusión de "descripciones propias de la parte dispositiva", no cabe objetar que el título del anteproyecto mencione únicamente a los "Estados extranjeros", las "Organizaciones internacionales con sede u oficina en España" y las "Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España", máxime cuando en la referencia a los Estados extranjeros quedan naturalmente comprendidos sus representantes y los instrumentos o medios con que aquellos cuentan.

El principal objetivo del anteproyecto es el establecimiento del régimen de "inmunidades" ante los tribunales españoles de quienes figuran comprendidos dentro de su ámbito de aplicación. En tal sentido, el artículo 1.1 dispone:

"La presente Ley Orgánica tiene por objeto regular las inmunidades ante los órganos jurisdiccionales españoles de: a) Los Estados extranjeros y sus bienes; b) Los Jefes de Estado y de Gobierno y los Ministros de Asuntos Exteriores extranjeros, así como de los antiguos Jefes de Estado y de Gobierno y los Ministros de Asuntos Exteriores extranjeros; c) Los buques de guerra y buques y aeronaves de Estado; d) Las Fuerzas Armadas visitantes; e) Las Organizaciones internacionales con sede u oficina en España y sus bienes; y f) Las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España".

Asimismo, el anteproyecto regula -según dice su artículo 1.2- los privilegios aplicables a "los Jefes de Estado y de Gobierno y los Ministros de Asuntos Exteriores extranjeros, las Fuerzas Armadas visitantes, las Organizaciones internacionales con sede u oficina en España y las Conferencias y Reuniones celebradas en España". A la vista de este precepto, se advierte que el título del anteproyecto es incorrecto. De dicho título se infiere que la norma proyectada únicamente establece los privilegios de las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España: así lo afirma igualmente la exposición de motivos (pág. 3, último párrafo) y la memoria del análisis de impacto normativo (pág. 8, punto 3, último párrafo). Lo cierto, sin embargo, es que el anteproyecto también reconoce privilegios a las Organizaciones Internacionales son sede u oficina en España, a los altos representantes del Estado extranjero y a las Fuerzas Armadas al servicio de éste, tal y como indica el artículo 1.2 y pone de manifiesto un somero análisis de la parte dispositiva de la norma. Es más, el artículo 56 del anteproyecto también otorga privilegios a los Estados extranjeros en cuanto tales, pese a que el mencionado artículo 1.2 omita esta circunstancia. En realidad, el anteproyecto otorga privilegios a todos los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación, excepto a los buques de guerra y a los buques y aeronaves de Estado.

A la vista de las consideraciones realizadas, puede afirmarse que el anteproyecto establece, en mayor o menor medida, el régimen de "privilegios e inmunidades" de los "Estados extranjeros", las "Organizaciones internacionales con sede u oficina en España" y las "Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España". Siendo así, debería modificarse el título de la norma proyectada, de forma que quedase redactado en los siguientes o similares términos: "Anteproyecto de Ley Orgánica sobre privilegios e inmunidades de los Estados extranjeros, las Organizaciones internacionales con sede u oficina en España y las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España".

Asimismo, el artículo 1 del anteproyecto ("Objeto") podría recibir una nueva formulación, eliminándose el segundo de sus actuales apartados y dando al precepto resultante el siguiente tenor:

"La presente Ley Orgánica tiene por objeto regular las inmunidades ante los órganos jurisdiccionales españoles y, en su caso, los privilegios aplicables a: a) Los Estados extranjeros y sus bienes; b) Los Jefes de Estado y de Gobierno y los Ministros de Asuntos Exteriores extranjeros, durante el ejercicio de su cargo y una vez finalizado el mismo; c) Los buques de guerra y buques y aeronaves de Estado; d) Las Fuerzas Armadas visitantes; e) Las Organizaciones internacionales con sede u oficina en España y sus bienes; y f) Las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España".

El anteproyecto regula, por tanto, los privilegios e inmunidades que expresamente acaban de indicarse, dejando al margen - según precisa el artículo 3- cualesquiera "otras inmunidades" reconocidas por el Derecho Internacional, y, en particular, las otorgadas a las misiones diplomáticas, oficinas consulares y misiones especiales de un Estado, a las organizaciones internacionales individualmente consideradas y a los ingenios aeroespaciales y objetos espaciales. El tenor de este artículo 3 es nuevamente impreciso -adviértase que las misiones diplomáticas, oficinas consulares y misiones especiales gozan de "privilegios", además de "inmunidades", de acuerdo con los Convenios que les resultan de aplicación- y, por ello, su redacción podría mejorarse tanto en su rúbrica ("Otros privilegios e inmunidades reconocidos por el Derecho Internacional y no afectados por la presente Ley Orgánica") como en su parte dispositiva, que debería quedar formulada en los siguientes o similares términos:

"Lo dispuesto en la presente Ley Orgánica se entenderá sin perjuicio de cualesquiera otros privilegios e inmunidades contemplados por el Derecho Internacional y, en particular, de los reconocidos a: a) Las misiones diplomáticas, oficinas consulares y misiones especiales de un Estado; b) Las organizaciones internacionales y las personas adscritas a ellas. c) Los ingenios aeroespaciales y objetos espaciales propiedad de un Estado u operados por éste".

B) Sobre la oportunidad del anteproyecto

Aunque el anteproyecto establece, como acaba de apuntarse, el régimen de privilegios e inmunidades ante los tribunales españoles de los Estados extranjeros, las Organizaciones internacionales con sede u oficina en España y las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España, la mayor parte de su contenido se dedica, en realidad, a la regulación de las inmunidades.

El anteproyecto aborda la inmunidad de las Organizaciones internacionales y de las Conferencias y Reuniones internacionales partiendo de los principios rectores de la doctrina de la inmunidad de los Estados extranjeros, a la que, por esta razón, es preciso prestar en este momento una atención especial.

La inmunidad de los Estados extranjeros en la esfera internacional es un corolario de su soberanía y se expresa en la máxima "par in parem imperium non habet" de la que se hace eco la propia exposición de motivos de la norma proyectada. Esta inmunidad tiene una doble vertiente: por una parte, los Estados no pueden ser demandados ni sometidos a juicio ante los tribunales de otro Estado (inmunidad de jurisdicción); por otra, los Estados no pueden ser objeto de medidas de ejecución dictadas por esos mismos tribunales (inmunidad de ejecución).

La doctrina de la inmunidad de los Estados tiene un origen esencialmente consuetudinario y se ha ido decantando sobre todo a la vista de los criterios sentados por la jurisprudencia, tanto de los tribunales internos, especialmente -aunque no solo- en los Estados Unidos de América y el Reino Unido, como de los tribunales internacionales -Corte Internacional de Justicia y Tribunal Europeo de Derechos Humanos, entre otros-. Esta jurisprudencia ha ido evolucionando desde el reconocimiento de la "inmunidad absoluta" de los Estados, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad objeto de enjuiciamiento, a la aceptación de una "inmunidad restringida" que parte de la diferenciación entre actos de imperio (acta iure imperii) y actos de gestión (acta iure gestionis): los primeros, en cuanto realizados por el Estado en ejercicio de su poder soberano, gozan de inmunidad; los segundos, al estar sujetos a las reglas ordinarias del tráfico privado, carecen de ella.

Esta distinción, todavía vigente en la jurisprudencia interna de muchos Estados, se enfrenta al problema fundamental de que la línea divisoria entre los actos de imperio y los actos de gestión dista de ser nítida, y así sucede que, en ocasiones, un mismo acto es considerado de imperio por los tribunales de un Estado y de gestión por los de otro.

La inseguridad jurídica derivada de esta distinción ha tratado de remediarse a través de la elaboración de normas convencionales relativas al régimen de inmunidades. Sin embargo, el recelo de los Estados a efectuar renuncias en el ejercicio de su propia jurisdicción ha motivado que el número y relevancia de las previsiones de origen convencional en esta materia sea bien modesto y, lo más importante, que no exista un tratado multilateral que regule de forma general las inmunidades estatales. La mayor parte de las normas internacionales sobre inmunidades se incluyen en convenios de objeto específico: así sucede, por ejemplo, respecto de los buques y aeronaves de Estado, en los convenios sobre el derecho del mar o la aviación civil internacional; respecto de las Fuerzas Armadas visitantes, en los convenios suscritos por los Estados parte de organizaciones militares como el Tratado del Atlántico Norte; y, en fin, respecto del personal al servicio de Organizaciones internacionales como Naciones Unidas o la Unión Europea, en los convenios celebrados por los Estados parte de dichas Organizaciones. La necesidad de una regulación de ámbito general llevó a que se firmase, a nivel regional, el Convenio europeo sobre la inmunidad de los Estados (Basilea, 1972), que no ha sido ratificado por el Reino de España, y a que, en el marco de las Organizaciones de las Naciones Unidas, se aprobase el Convenio sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y sus bienes (Nueva York, 2004), que ha sido únicamente ratificado por diecisiete Estados parte -entre ellos, España- de los treinta que se precisan para su entrada en vigor, sin que en un futuro próximo sea previsible -dice la memoria del anteproyecto- que vaya a reunirse ese número.

Dada la ausencia de normas convencionales de alcance general sobre el régimen de inmunidades estatales y la incertidumbre generada en la práctica por la distinción entre actos de imperio y actos de gestión, se viene asistiendo desde el último cuarto del siglo pasado a un proceso ininterrumpido de aprobación de leyes nacionales en materia de inmunidades con el objeto de dotar a los Estados extranjeros y a los propios órganos jurisdiccionales de criterios claros al respecto, en garantía de una mayor seguridad jurídica en las relaciones jurídico-internacionales. Los primeros países en aprobar este tipo de normas fueron los Estados Unidos de América (Foreign Sovereign Act, 1976) y el Reino Unido (State Inmunity Act, 1978), que se han visto secundados por otros enumerados en la memoria del anteproyecto. En estas leyes se prescinde de la compleja distinción entre actos de imperio y actos de gestión y se opta, de modo más sencillo, por el reconocimiento de la inmunidad de los Estados extranjeros como regla general y el establecimiento de una serie de excepciones tasadas a la misma.

En España, el ordenamiento interno no contiene todavía una regulación específica de las inmunidades de los Estados extranjeros. El artículo 21.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), se limita a efectuar una remisión a las "normas de Derecho Internacional Público" en la materia. Dice así este precepto:

"1. Los Juzgados y Tribunales españoles conocerán de los juicios que se susciten en territorio español entre españoles, entre extranjeros y entre españoles y extranjeros con arreglo a lo establecido en la presente Ley y en los tratados y convenios internacionales en los que España sea parte. 2. Se exceptúan los supuestos de inmunidad de jurisdicción y de ejecución establecidos por las normas de Derecho Internacional Público."

En la medida en que no existen convenios de alcance general sobre el régimen de inmunidades de los Estados extranjeros, la remisión a las "normas de Derecho Internacional Público" contenida artículo 21.2 de la LOPJ comporta que los órganos jurisdiccionales españoles tengan que enfrentarse a una labor especialmente compleja cuando conocen de demandas formuladas contra Estados extranjeros. Hace ya más de dos décadas que el Tribunal Constitucional tomó conciencia de esta situación y recomendó al legislador español que procediera a la regulación interna de las inmunidades de los Estados extranjeros: "La determinación del régimen vigente en nuestro ordenamiento en materia de inmunidades de los Estados extranjeros -se lee en la Sentencia 107/1992, de 1 de julio (FJ 3)- es tarea que entraña cierta dificultad. Dicha dificultad deriva del hecho de que, a diferencia de otros países, que han codificado esta materia en leyes específicas o como parte de leyes procesales generales, nuestro legislador decidió seguir la técnica de la remisión normativa, defiriendo en bloque al Derecho internacional público el sistema de inmunidades estatales. Esta remisión al Derecho Internacional Público obliga al intérprete de nuestro Derecho y, en particular, obliga a los órganos jurisdiccionales españoles a adentrarse en dicho ordenamiento para sacar a la luz los supuestos en que pueden verse impedidos de ejercer actividad jurisdiccional -sea ésta de naturaleza declarativa, ejecutiva o cautelar- frente a determinados sujetos amparados por la inmunidad (Estados extranjeros, personas jurídico- públicas extranjeras, personal diplomático y consular, etc.). La remisión implica, en consecuencia, la necesidad de que los órganos jurisdiccionales españoles -incluido este Tribunal- se conviertan en intérpretes y aplicadores de la legalidad internacional, tal y como han tenido que hacer otros tribunales nacionales, sin que ello suponga en absoluto una interferencia por parte del ordenamiento español en el Derecho internacional público, pues las normas de éste se conforman, entre otras cosas, en función de las prácticas internas adoptadas en cada materia por los Estados miembros de la Comunidad Internacional. La mencionada remisión normativa del artículo 21.2 LOPJ exige, en cada caso, determinar la norma aplicable en conexión con el ordenamiento internacional; solución ésta a la que nada cabe achacar en estrictos términos jurídico-constitucionales, aunque parece aconsejable - dijo el Tribunal Constitucional- que se lleve a cabo un desarrollo legislativo de esta materia que produzca una mayor seguridad jurídica".

En tanto esta ley no sea aprobada, la concreción de esas normas internacionales a las que remite el artículo 21.2 de la LOPJ es - según se afirma en la sentencia mencionada- "una tarea que exige del intérprete una inducción basada en datos diversos, las convenciones internacionales de carácter universal o regional y las prácticas internas de los Estados, tanto en el plano legislativo, como en el judicial y administrativo; tarea que al tiempo debe tener en cuenta el proceso evolutivo que en esta materia es apreciable en la realidad internacional".

A la vista de estos datos, el Tribunal Constitucional considera predominante la doctrina de la "inmunidad jurisdiccional restringida", basada en la distinción entre actos de imperio y actos de gestión antes apuntada, de forma que solo los primeros gozan de ella: "Desde la tradicional regla absoluta de inmunidad de jurisdicción, fundada en la igual soberanía de los Estados que expresaba el adagio par in parem imperium non habet, el ordenamiento internacional ha evolucionado a lo largo de este siglo -se observa en la sentencia ya referida- hacia la cristalización de una regla relativa de inmunidad, que habilita a los Tribunales nacionales a ejercer jurisdicción respecto de aquellos actos del Estado extranjero que no hayan sido realizados en virtud de imperio, sino con sujeción a las reglas ordinarias del tráfico privado. La distinción entre actos iure imperii y actos iure gestionis, por compleja que pueda ser su concreción en casos concretos y por diverso que sea su desarrollo en la práctica de los Estados y en las codificaciones internacionales, se ha abierto paso como norma internacional general".

A la misma conclusión llega el Tribunal Constitucional en relación con la inmunidad de ejecución: "Si de la inmunidad de jurisdicción pasamos a la inmunidad de ejecución, cabe apreciar mayores cautelas -dice- a la hora de sentar excepciones a la regla de la inmunidad, mas sin que quepa negar que dichas excepciones se van abriendo paso en la práctica de numerosos Estados. Dichas excepciones -señala- siguen la huella del criterio sentado para la inmunidad de jurisdicción, es decir, se considera incontrovertible que un tribunal interno no puede adoptar medidas de ejecución (o cautelares) sobre bienes de un Estado extranjero en el territorio del Estado del foro que sean destinados por aquél al sostenimiento de actividades soberanas o de imperio".

Esta doctrina de la inmunidad restringida de jurisdicción y ejecución de los Estados extranjeros que fue acogida en la Sentencia 107/1992, de 1 de julio, del Tribunal Constitucional, ha sido reiterada en otros pronunciamientos posteriores y se halla igualmente presente en la jurisprudencia del Tribunal Supremo. El examen de los asuntos resueltos por ambos órganos evidencia, en todo caso, que la distinción entre actos de imperio y actos de gestión está lejos de ser clara en la práctica, con la consiguiente inseguridad para los Estados extranjeros, los órganos jurisdiccionales nacionales y los particulares demandantes.

Las consideraciones hasta aquí realizadas, y, en particular, la abierta recomendación dirigida al legislador por el Tribunal Constitucional para que regule el régimen de las inmunidades de los Estados extranjeros en España, justifican la elaboración del anteproyecto que es objeto del presente dictamen, que sigue la senda iniciada en los años setenta del pasado siglo por los Estados Unidos de América y el Reino Unido y continuada después por otros países. Sería oportuno, en todo caso, que la exposición de motivos de la norma proyectada hiciera referencia expresa a tal recomendación, citando la sentencia en que la misma se formuló. En definitiva, la oportunidad de la norma proyectada se fundamenta en la necesidad de garantizar la certeza en el ámbito jurisdiccional interno de las relaciones jurídicas entabladas con los Estados extranjeros.

El Consejo General del Poder Judicial ha observado que "si dicha finalidad es absolutamente loable, no debe escaparse la relevante circunstancia de que el ejemplo que ofrecen los ordenamientos que han incorporado regímenes de inmunidad son aquellos de corte anglosajón que necesitan de una norma para trasladar las disposiciones incluidas en los textos internacionales, lo que en cambio no sucede en el Derecho español, donde las normas contenidas en los tratados internacionales suscritos por España forman parte del ordenamiento jurídico y son directamente aplicables desde su publicación en el Boletín Oficial del Estado (artículo 1.5 del Código Civil y 96 de la Constitución". No es claro, sin embargo, que la aprobación de estas leyes nacionales sobre inmunidades del Estado se explique por las particularidades del sistema de recepción de los tratados internacionales en los países de common law, y ello no solo porque otras naciones ajenas a esta tradición jurídica hayan procedido de la misma manera (en la memoria del análisis de impacto normativo se cita, por ejemplo, a Argentina, Japón, Austria e Israel), sino también, y de manera muy especial, porque no existen convenios internacionales en materia de inmunidades de los Estados extranjeros con el mismo alcance general que caracteriza a tales leyes, es decir, no hay convenios de esta naturaleza susceptibles de ser incorporados al ordenamiento interno. En realidad, la justificación de estas leyes se encuentra en la ausencia de tratados multilaterales sobre inmunidades de los Estados extranjeros, que obligaba a los tribunales de esos países a acudir a la distinción entre actos de imperio y actos de gestión, con las dificultades prácticas que su aplicación generaba. Tal es el fundamento, asimismo, de la recomendación dirigida al legislador español que se contiene en la Sentencia del Tribunal Constitucional 107/1992, de 1 de julio, ya mencionada.

Por otra parte, el Consejo General del Poder Judicial ha señalado que la decisión de "optar por establecer una norma interna al margen de procedimientos de creación normativa internacional tiene como consecuencia que no pueda garantizarse un tratamiento equivalente al dispensado por la lex fori, riesgo que, sin embargo, se conjura y desaparece cuando se trata de regímenes uniformes contenidos en una norma convencional". Sin embargo, tal riesgo no deriva tanto de la aprobación de una ley interna como, nuevamente, de la ausencia de tratados multilaterales sobre inmunidades de los Estados extranjeros. Se trata, en todo caso, de un riesgo que el legislador puede fácilmente evitar con el simple recurso de supeditar la aplicación de la norma interna al "principio de reciprocidad", algo que, de hecho, hace el anteproyecto en aquellas previsiones donde se ha considerado necesario (artículo 26, "Reciprocidad en la aplicación de la inmunidad del Jefe del Estado, Jefe de Gobierno y Ministro de Asuntos Exteriores"; y artículo 33.2, "Estatuto de las Fuerzas Armadas visitantes, de su personal militar y civil y de sus bienes"). No resulta evidente, por otra parte, que la aplicación de la totalidad del anteproyecto deba condicionarse al principio de reciprocidad: a este respecto, debe tenerse en cuenta que la norma proyectada asume el criterio de la inmunidad restringida de los Estados extranjeros y, por ello, sus previsiones más relevantes son precisamente las que consagran excepciones a dicha inmunidad; en la medida en que estas excepciones garantizan el enjuiciamiento de los Estados extranjeros ante los tribunales españoles en una serie de supuestos queridos por el legislador español, no parece que su aplicación deba supeditarse a la observancia del principio de reciprocidad.

A la vista de las consideraciones realizadas, es obligado concluir que, en ausencia de normas convencionales multilaterales de alcance general sobre inmunidades, la oportunidad del anteproyecto sometido a consulta se encuentra justificada por elementales razones de seguridad jurídica en las relaciones con los Estados extranjeros, las Organizaciones internacionales y las Conferencias y Reuniones internacionales que tengan un punto de conexión con España y puedan, por ende, quedar sometidas a la jurisdicción de los tribunales españoles.

Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que la norma proyectada no solo regula las inmunidades de los Estados extranjeros, las Organizaciones internacionales y las Conferencias y Reuniones internacionales, sino también el estatuto personal de sus representantes y miembros. El régimen de privilegios e inmunidades de éstos se rige -como ha de verse en el momento oportuno- por criterios parcialmente distintos de los que resultan de aplicación a los Estados extranjeros, Organizaciones internacionales y Conferencias y Reuniones internacionales que representan o integran. Tales criterios han sido deducidos de las normas convencionales aplicables a las relaciones diplomáticas y consulares y forman parte del derecho consuetudinario internacional. En este estado de cosas, la regulación del estatuto personal de los representantes de los Estados extranjeros, Organizaciones internacionales y Conferencias y Reuniones internacionales contenida en el anteproyecto se explica igualmente por motivos de seguridad jurídica.

Por lo demás, la aprobación del anteproyecto sometido a consulta debe necesariamente conllevar la reforma del artículo 21.2 de la LOPJ, que tendría que pasar a decir: "Se exceptúan los supuestos de inmunidad de jurisdicción y de ejecución establecidos por la legislación española y las normas de Derecho Internacional Público". La misma modificación debería realizarse en el artículo 36.2.1ª de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, que es una manifestación del artículo 21.2 de la LOPJ en el ámbito civil. La reformulación de ambos preceptos debe realizarse incluyendo una nueva disposición final en el anteproyecto, de acuerdo con el criterio establecido en el punto 42.a) de las Directrices de técnica normativa.

C) Sobre los límites internacionales y constitucionales del anteproyecto

El anteproyecto sometido a consulta se encuadra dentro de un orden normativo internacional de perfiles no siempre bien definidos. Aunque a lo largo de su articulado se hace mención a diversos convenios internacionales, la fuente normativa de referencia en la elaboración de la norma proyectada es el derecho consuetudinario internacional. El anteproyecto no tiene pues como objeto la incorporación de tratados internacionales -éstos, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del ordenamiento interno, tal y como dispone el artículo 96.1 de la Constitución-, sino el establecimiento de un régimen interno de privilegios e inmunidades adecuado a las reglas de la práctica internacional que han sido deducidas, por vía de abstracción, de normas convencionales internacionales de ámbito diverso.

El Tribunal Constitucional ha considerado que el reconocimiento de determinadas inmunidades a los Estados extranjeros y similares no es contrario al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, siempre y cuando no acometa una "indebida extensión o ampliación" de tales inmunidades (Sentencia 107/1992, de 1 de julio, FJ 3), en el bien entendido de que una restricción excesiva de éstas también podría comportar la comisión de "un hecho ilícito por la violación de una obligación internacional, lo que entrañaría su responsabilidad internacional frente a otro Estado" (Sentencia 140/1995, de 28 de septiembre, FJ 9). En la definición de estas inmunidades deberán tenerse en cuenta -como dice, por otra parte, el antes mencionado artículo 21.2 de la LOPJ- "las normas de Derecho Internacional Público que se obtienen de datos de origen muy diverso, entre los que se encuentran las convenciones internacionales y la práctica de los Estados" (Sentencias 292/1994, de 27 de octubre, FJ 3º, y 18/1997, de 10 de febrero, FJ 4º).

El principal marco normativo de referencia del presente anteproyecto es -como ya se ha señalado- el derecho consuetudinario internacional. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que el contenido de la norma proyectada podría verse desplazado por la eventual aprobación de futuros convenios internacionales que regulasen los privilegios e inmunidades de un modo distinto; asimismo, podrían plantearse algunos conflictos de normas entre la legislación interna y los convenios internacionales que ya se encuentran en vigor. Por tal razón y pese a que ya existen en el ordenamiento español reglas o criterios de alcance general que permitirían seleccionar en tales casos la norma aplicable, debería incorporarse al anteproyecto -tal y como ha sugerido el Consejo General del Poder Judicial- una previsión que resuelva esa eventual concurrencia normativa de la ley interna y el convenio internacional en favor de este último, dada la especial posición que los tratados tienen en el sistema español de fuentes del derecho, a resultas de lo dispuesto en el artículo 96.1 de la Constitución. A estos efectos, no es suficiente lo dispuesto en el proyectado artículo 3, dado que este precepto se limita a dejar constancia de la existencia de otros privilegios e inmunidades reconocidos por el Derecho Internacional que no son objeto de la norma, pero no establece la regla aplicable a los supuestos de colisión normativa entre ley interna y tratado internacional en relación con los privilegios e inmunidades contemplados en el anteproyecto.

VI. Contenido del anteproyecto

A) Inmunidades del Estado extranjero en España

El título I del anteproyecto (artículos 4 a 20) regula las inmunidades de los Estados extranjeros en España, de acuerdo con lo dispuesto en el Convenio sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y sus bienes (Nueva York, 2004). El Reino de España depositó su instrumento de adhesión a este Convenio el 11 de septiembre de 2011. Sin embargo, el Convenio no se encuentra en vigor, pues no se ha alcanzado todavía el número mínimo de ratificaciones, ni parece que vaya a conseguirse -dice la memoria- en un corto plazo. Por tal razón, el legislador español no está vinculado por dicho Convenio, que en el presente anteproyecto se toma como mera referencia, en cuanto puede considerarse como una expresión autorizada de las normas del derecho consuetudinario internacional.

El Consejo Fiscal ha estimado "coherente" que "se integren en el Derecho interno las obligaciones que el Reino de España se ha comprometido a asumir en la esfera internacional". El anteproyecto sometido a consulta recoge "casi literalmente" -en palabras del Consejo General del Poder Judicial- el contenido del referido Convenio, asumiendo así una concepción restringida de la inmunidad de jurisdicción y ejecución de los Estados extranjeros ante los tribunales españoles que parte de la regla general de la inmunidad pero, al mismo tiempo, contempla una serie de excepciones a dicho principio.

La regulación de las inmunidades del Estado extranjero prevista en el título I tiene una particular importancia en el conjunto del anteproyecto, porque hace las veces de "parte general" de la norma, sirviendo de modelo para la definición de las inmunidades de los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores, de los buques de guerra y buques y aeronaves de Estado y de las Organizaciones internacionales con sede u oficina en España: así se explican las referencias a determinados preceptos del título I que se contienen en el título II (artículo 23.2), en el título III (artículo 32), en el título V (artículo 41) y en el título V (artículo 41). En su informe, el Consejo General del Poder Judicial ha realizado un extenso análisis, a la vista del Convenio, de los preceptos incluidos en el título I del anteproyecto, formulando algunas observaciones puntuales que han sido aceptadas en su práctica totalidad por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y, por ende, recogidas en el texto sometido a la consideración de este Consejo de Estado.

No se ha incorporado, sin embargo, la sugerencia planteada por el Consejo General del Poder Judicial en relación con el artículo 11 del anteproyecto. En este precepto se prevé que "salvo acuerdo en otro sentido entre España y un Estado extranjero, el Estado extranjero no podrá hacer valer la inmunidad de jurisdicción ante los órganos jurisdiccionales españoles en un proceso relativo a una acción de indemnización pecuniaria por muerte o lesiones sufridas por una persona o por daños o pérdida de bienes, causados por un acto u omisión presuntamente atribuible a dicho Estado, siempre que: a) el acto u omisión se hubiera producido total o parcialmente en territorio español; y b) el autor material del acto u omisión se encontrara en territorio español en el momento en que dicho acto u omisión se produjo". Al examinar este precepto, el Consejo General del Poder Judicial ha sostenido que debería permitirse el ejercicio de "acciones indemnizatorias por lesiones o daños causados por el Estado extranjero" ante los tribunales españoles, sin necesidad de que concurran las circunstancias establecidas en las letras a) y b) del proyectado artículo 11, en el supuesto de "violaciones graves de normas internacionales de ius cogens", en línea con las previsiones que al respecto se contienen -dice el Consejo- en la legislación norteamericana sobre inmunidades; en otras palabras, se propone que los tribunales españoles puedan conocer de acciones indemnizatorias por daños y perjuicios ocasionados por los Estados extranjeros fuera del territorio español en los que se aprecien tales violaciones.

En realidad, el artículo 11 del anteproyecto se limita a recoger los términos del artículo 12 del Convenio sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y sus bienes, que excepciona la inmunidad jurisdiccional del Estado extranjero por daños ocasionados en el territorio del Estado ante cuyos tribunales se ejercita la acción. Este precepto convencional asume una posición que puede calificarse de progresiva respecto del estado actual de la práctica internacional en materia de acciones de indemnizaciones de daños y perjuicios, ya que, en el supuesto contemplado, la jurisprudencia viene considerando que la inmunidad jurisdiccional de los Estados es acorde con el Derecho Internacional si los daños traen causa de actos de imperio (Sentencia de la Corte Internacional de Justicia de 3 de febrero de 2012, asunto Alemania contra Italia, con Grecia como interviniente, en relación con daños ocasionados por Alemania en Italia y Grecia durante la Segunda Guerra Mundial) y, por ende, no resulta contraria al derecho de acceso a los tribunales reconocido en el artículo 6.1 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 21 de noviembre de 2001, asunto McElhinney contra Irlanda; decisión de inadmisibilidad del mismo Tribunal de 12 de diciembre de 2002, asunto Kalogeropoulos y otros contra Grecia y Alemania). Con mayor razón se ha sostenido que la inmunidad jurisdiccional del Estado extranjero no es contraria a dicho derecho fundamental en el caso de daños causados por éste fuera del territorio del Estado ante cuyos tribunales se ejercita la acción, (Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 21 de noviembre de 2001, asunto Al-Adsani contra Reino Unido).

Por otra parte, la propuesta formulada por el Consejo General del Poder Judicial de que los tribunales españoles puedan conocer de acciones indemnizatorias por los daños y perjuicios inferidos por los Estados extranjeros fuera del territorio español, si se aprecia una violación de normas internacionales de ius cogens, no solo tendría implicaciones en el ámbito de las inmunidades de los Estados extranjeros reconocidas por el Derecho internacional, que en tal supuesto viene siendo admitida en la práctica sin excepción, sino también en el de las competencias del orden jurisdiccional civil, que tendrían que ejercerse con carácter extraterritorial, como una suerte de "jurisdicción civil universal", frente al criterio expresado en el vigente artículo 22.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, de que "en el orden civil, los Juzgados y Tribunales españoles serán competentes (...) en materia de obligaciones extracontractuales, cuando el hecho del que deriven haya ocurrido en territorio español o el autor del daño y la víctima tengan residencia habitual en España", lo cual previsiblemente obligaría a modificar este precepto. Estas circunstancias, unidas al hecho de que el anteproyecto sometido a consulta tan solo pretende ser un texto básico de referencia en materia de inmunidades ajustado a las reglas actualmente vigentes del derecho consuetudinario internacional, permiten entender que la propuesta de referencia sobrepasa los objetivos perseguidos por la norma proyectada, sin perjuicio de que deba tenerse presente en los futuros avances que el ordenamiento español pudiera experimentar en esta materia.

B) Privilegios e inmunidades del Jefe del Estado, el Jefe de Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores de los Estados extranjeros

El título II del anteproyecto (artículos 21 a 29) regula los privilegios e inmunidades del Jefe de Estado, el Jefe de Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores de los Estados extranjeros, distinguiendo en función de que se encuentren en ejercicio de su cargo o hayan cesado en el mismo: en el primer caso, se les reconoce inviolabilidad e inmunidad ante los órganos jurisdiccionales españoles por los actos, tanto oficiales como privados, realizados durante su mandato o con anterioridad al inicio de éste; en el segundo supuesto, se les atribuye inmunidad ante los tribunales españoles únicamente en relación con aquellos actos efectuados durante su mandato en el ejercicio de sus funciones oficiales, pero no por los anteriores a la asunción del cargo o por los de carácter privado ejecutados mientras ocupaban tales magistraturas.

Los privilegios e inmunidades de los Jefes de Estado, los Jefes de Gobierno y los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados extranjeros no se regulan de forman expresa en ningún tratado internacional. Las reglas definidoras del estatuto personal de los titulares de estos oficios públicos forman parte del derecho consuetudinario internacional y han sido deducidas por los tribunales internos e internacionales a la vista de los privilegios e inmunidades establecidos en los Convenios sobre relaciones diplomáticas (Viena, 1961) y relaciones consulares (Viena, 1963) y en el Convenio sobre las misiones especiales (Nueva York, 1969). En los dos primeros Convenios se consagra la inviolabilidad e inmunidad jurisdiccional de los agentes diplomáticos (artículos 29 y 31 del Convenio sobre relaciones diplomáticas) y consulares (artículos 41 y 43 del Convenio sobre relaciones consulares) y se prevé que tanto una como otra cesarán "cuando terminen las funciones", si bien la inmunidad jurisdiccional se mantendrá "respecto de los actos realizados en el ejercicio de sus funciones" (artículo 39.2 del Convenio sobre relaciones diplomáticas; artículo 53.3 del Convenio sobre relaciones consulares).

En el tercer Convenio mencionado se reconoce, en los mismos términos, la inviolabilidad e inmunidad jurisdiccional de los miembros de las misiones especiales (artículos 29 y 31) y se establece que ambas cesarán "cuando terminen las funciones", sin perjuicio de que la inmunidad jurisdiccional subsista "respecto de los actos realizados en el ejercicio de sus funciones" (artículo 43.2). Particularmente relevante, al objeto de la presente consulta, es la mención que en esta norma convencional se realiza a "los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno, Ministro de Relaciones Exteriores y demás personalidades de rango elevado" que participan en una misión especial, a quienes se atribuye los privilegios e inmunidades establecidos en el Convenio y, también, los "reconocidos por el Derecho internacional" (artículo 21).

La ratio de estos privilegios e inmunidades es -como se dice en el preámbulo de los dos primeros Convenios- "contribuir al desarrollo de las relaciones amistosas entre las naciones, prescindiendo de sus diferencias de régimen constitucional y social", es decir, "no se conceden en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las funciones de las misiones diplomáticas en calidad de representantes de los Estados". Estos privilegios e inmunidades no se agotan, por lo demás, en lo dispuesto en estos Convenios, sino que -como reconoce el mismo preámbulo- "las normas de derecho internacional consuetudinario han de continuar rigiendo las cuestiones que no hayan sido expresamente reguladas".

Esta invocación del derecho internacional consuetudinario resulta especialmente pertinente cuando se trata de analizar el estatuto personal de los Jefes de Estado, los Jefes de Gobierno y los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados extranjeros, ya que los privilegios e inmunidades de estas magistraturas han sido reconocidos por la práctica internacional sobre la base de los mismos principios que inspiran la regulación de los Convenios sobre relaciones diplomáticas, relaciones consulares y misiones especiales: así, en el periodo de su mandato, se les concede inviolabilidad e inmunidad jurisdiccional por los actos realizados antes o durante el mismo, sean de carácter oficial o privado; y, una vez hayan cesado en sus funciones, se mantiene la inmunidad jurisdiccional solo en relación con los actos llevados a cabo en ejercicio de sus funciones. Así pues, los Jefes de Estado, los Jefes de Gobierno y los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados extranjeros, en tanto ocupan su cargo público, gozan de privilegios e inmunidades rationae personae, es decir, en razón del oficio que ostentan, por cualesquiera actos que hubieran realizado con carácter oficial o a título privado, mientras que, expirado su mandato, siguen disfrutando de inmunidades rationae materiae, esto es, respecto de aquellos actos que hubieran llevado a cabo en el ejercicio de sus funciones oficiales.

El título II del anteproyecto se adecua a estas normas del derecho consuetudinario internacional y, desde esta perspectiva, el Consejo General del Poder Judicial ha entendido que el régimen de inmunidades establecido en el mismo "no puede merecer objeción alguna". No obstante, a renglón seguido plantea la "conveniencia de limitar la inmunidad penal ratione materiae" de la que disfrutan los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores, una vez expirado su mandato, en caso de que hubieran cometido "crímenes internacionales especialmente graves" como el genocidio, la desaparición forzada y otros similares. El Consejo General del Poder Judicial no cuestiona, pues, la inmunidad rationae personae de la que gozan los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores durante su mandato, ni siquiera en el supuesto de que se les acuse de crímenes de lesa humanidad. Únicamente sugiere que la inmunidad ratione materiae de que gozan tales cargos públicos después de abandonado el cargo se exceptúe si fueran acusados de dichos crímenes. El fundamento de esta observación estriba en que, tratándose de crímenes internacionales, "no cabría apreciar el fundamento de las inmunidades materiales", pues los mismos nunca podrían entenderse amparados -dice el Consejo General del Poder Judicial- en el ejercicio de sus funciones oficiales. En definitiva, se propone que los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados extranjeros no gocen de inmunidad penal ante los órganos jurisdiccionales españoles, después de la terminación de su mandato, en caso de que se les imputen crímenes internacionales.

Esta sugerencia se realiza partiendo de una consideración conjunta del régimen de inmunidades de los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados extranjeros previsto en el anteproyecto y del principio de justicia universal establecido en el artículo 23 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en la redacción dada por la Ley Orgánica 1/2014, de 13 de marzo. En tal sentido, el Consejo General del Poder Judicial ha destacado que "la justicia universal se concibe para la represión de delitos considerados especialmente graves y lesivos de los intereses generales de la comunidad internacional", siendo así que "estos delitos, por su tipología, son susceptibles de ser imputados a las altas personalidades que rigen los designios de un Estado en un momento determinado, las cuales pueden verse beneficiadas de una inmunidad de jurisdicción no solo personal", durante su mandato, "sino también material", cuando han cesado en sus cargos, so pretexto de que sus crímenes fueron cometidos en el ejercicio de sus funciones.

En la práctica internacional, la posibilidad de introducir excepciones a la inmunidad jurisdiccional penal de las altas personalidades de un Estado por crímenes de especial gravedad se ha planteado de forma diferente en función de que el delito pretenda enjuiciarse ante los tribunales penales internacionales o los órganos jurisdiccionales nacionales.

Los diversos tribunales penales internacionales que se han venido creando después de la Segunda Guerra Mundial justifican su existencia precisamente en la necesidad de perseguir los crímenes de lesa humanidad cometidos por Jefes del Estado, de Gobierno y otros cargos similares sin violentar la regla par in parem non habet imperium que está en la base de las inmunidades jurisdiccionales. La atribución de estas causas a los tribunales penales internacionales constituidos al efecto permite eludir el obstáculo de las inmunidades jurisdiccionales que impiden el procesamiento de los altos representantes de un Estado ante los tribunales internos de otro Estado. De este modo, las reglas estatutarias de los diferentes tribunales penales internacionales han previsto, de manera invariable, que los acusados de crímenes internacionales no podrán verse exonerados por el hecho de que tales actos hubieran sido realizados durante el desempeño de sus cargos oficiales (artículo 7 del Estatuto del Tribunal Militar Internacional de Nuremberg; artículo 7 del Estatuto del Tribunal Militar Internacional de Tokyo; artículo 7.2 del Estatuto del Tribunal Penal Internacional de la antigua Yugoslavia; artículo 6.2 del Estatuto del Tribunal Penal Internacional de Ruanda; y artículo 27 del Estatuto de la Corte Penal Internacional). De este modo, los altos representantes del Estado pueden ser juzgados ante los tribunales penales internacionales, tanto durante su mandato como después del mismo, con las particularidades que, en el caso español, se pusieron de manifiesto en el dictamen 1.374/99, de 22 de julio, del Consejo de Estado, relativo al Estatuto de Roma que instituye la Corte Penal Internacional.

En cambio, la norma de derecho consuetudinario internacional que consagra la inmunidad jurisdiccional penal de los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Anteriores ante los órganos jurisdiccionales nacionales ha mantenido su vigencia hasta nuestros días, por respeto a los principios de soberanía e igualdad de los Estados: tal inmunidad -conviene nuevamente recordarlo- es rationae personae durante el periodo de su mandato, esto es, opera con independencia del carácter oficial o privado de los actos realizados, y ratione materiae una vez expirado el mismo, es decir, solo se disfruta respecto de los actos que hubieran sido realizados en el ejercicio de funciones oficiales.

En este sentido, la Corte Internacional de Justicia, en Sentencia de 14 de febrero de 2000 (asunto "Orden de detención de 11 de abril de 2000"), recaída en un asunto en el que un tribunal belga había dictado una orden de detención contra el entonces Ministro de Relaciones Exteriores de la República del Congo, afirmó que, de acuerdo con el derecho consuetudinario internacional, los titulares de este oficio público -o, mutatis mutandis, de la jefatura del Estado o del Gobierno- disfrutan de "inviolabilidad e inmunidad jurisdiccional total durante el desempeño de su cargo" ante los tribunales de los demás Estados, sin distinción alguna en razón del carácter "oficial" o "privado" de sus actos (parágrafos 54 y 55), e incluso en el caso de que se sospeche que hubieran cometido "crímenes de guerra" o "crímenes de lesa humanidad" (parágrafo 58).

Ahora bien, la inmunidad de jurisdicción penal durante el desempeño del cargo no significa -según la Corte- impunidad respecto de los delitos que puedan haber cometido, con independencia de su gravedad (parágrafo 60), de ahí que puedan ser procesados en cuatro concretas circunstancias expresamente señaladas en la mencionada sentencia: en primer lugar, tales personas no disfrutan de inmunidad en sus propios países y pueden, por tanto, ser juzgados en ellos, de acuerdo con las reglas del derecho interno; en segundo término, es posible que el Estado al que representan o han representado decida renunciar a la inmunidad ante los tribunales extranjeros; en tercer lugar, después de expirado su mandato, ya no disfrutarán de inmunidad total sino únicamente por los actos que hubieran realizado en ejercicio de sus funciones; por último, pueden ser procesados, tanto durante el desempeño de su cargo como tras la finalización del mismo, por ciertos tribunales penales internacionales jurisdiccionalmente competentes (parágrafo 61).

A la vista de este pronunciamiento, reiterado en otros posteriores de la propia Corte, cabe concluir que las inmunidades jurisdiccionales de los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores ante los tribunales penales de otros Estados es "absoluta o total" durante su mandato, incluso por actos realizados al margen de sus funciones oficiales (inmunidad rationae personae), y "relativa o limitada" después de la finalización del mismo, ya que en este caso sí podrán ser juzgados por actos que no hubieran efectuado en el ejercicio de sus funciones oficiales (inmunidad rationae materiae). Estas mismas reglas de derecho consuetudinario internacional han sido expresamente asumidas por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas en el proyecto de artículos del Convenio sobre inmunidad jurisdiccional penal de los funcionarios del Estado, según la redacción dada en el sexagésimo sexto periodo de sesiones que tuvo lugar en el año 2014.

La inmunidad de las altas magistraturas del Estado durante el desempeño de sus cargos (inmunidad rationae personae) nunca ha sido puesta en cuestión. En cambio, el alcance de la inmunidad de que siguen disfrutando cuando termina su mandato (inmunidad rationae materiae) no es algo pacífico: la discusión gira en torno a la interpretación que debe darse a la expresión "en el ejercicio de sus funciones" que se emplea en los Convenios sobre relaciones diplomáticas, relaciones consulares y misiones especiales y que, desde tales normas, ha pasado a formar parte del acervo consuetudinario internacional en materia de inmunidades. Sobre este particular se han mantenido dos posiciones bien diferenciadas: para unos, todos los actos realizados por los Jefes del Estado, los Jefes de Gobierno y los Ministros de Asuntos Exteriores en su condición de tales deben entenderse efectuados en el ejercicio de sus funciones. Para otros, solo merecen esta consideración los actos que puedan encuadrarse dentro de las funciones propias u oficiales de tales cargos y no aquellos otros que, aun habiendo sido realizados en la condición de Jefe del Estado, Jefe de Gobierno o Ministro de Asuntos Exteriores, no forman parte de tales funciones, como es el caso -dicen- de los crímenes internacionales. Buen reflejo de ambas posiciones se encuentra en las opiniones expresadas a finales de 1998 por los cinco Lores de apelación en el asunto Pinochet, que concluyó con la denegación de la inmunidad rationae materiae al antiguo Jefe del Estado chileno por los crímenes de lesa humanidad que se le imputaban: para la mayoría de los Lores, no todos los actos efectuados por un Jefe del Estado en su condición de tal podían ser calificados como actos realizados en el ejercicio de sus funciones; en particular, los crímenes de lesa humanidad -dijeron- no forman parte de los cometidos propios de un Jefe del Estado y, por ello, no se benefician de inmunidad después de la finalización de su mandato.

Como puede apreciarse, esta misma interpretación es la que propugna el Consejo General del Poder Judicial en el informe emitido en relación con el anteproyecto sometido a consulta, al proponer que se limite la inmunidad jurisdiccional penal de los antiguos Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores en caso de graves crímenes internacionales, por cuanto estos actos -dice el Consejo- no pueden entenderse amparados en el ejercicio de sus funciones. En esta propuesta late, en realidad, una preocupación por el futuro de la denominada "justicia universal" en relación con aquellos crímenes que, como los de lesa humanidad, son imputables en última instancia a las altas magistraturas del Estado, pues, en razón de las inmunidades reconocidas en el anteproyecto, tales delitos no podrían ser perseguidos por los tribunales españoles, ni siquiera cuando aquellos hubieran cesado en sus cargos.

A juicio del Consejo de Estado, la introducción de límites a la inmunidad jurisdiccional penal de los antiguos Jefes del Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos en caso de crímenes internacionales es una cuestión que no puede ni debe plantearse ligada a la extensión de la jurisdicción penal española fuera de nuestras fronteras. Cabe recordar, a este respecto, las atinadas consideraciones realizadas por la Corte Internacional de Justicia, en la sentencia antes mencionada, acerca de la necesidad de distinguir las reglas de competencia de los tribunales y el régimen de inmunidades jurisdiccionales: "Las normas que rigen la competencia de los tribunales nacionales han de distinguirse claramente -dijo la Corte- de aquellas que establecen las inmunidades jurisdiccionales: la competencia jurisdiccional no entraña ausencia de inmunidad, en tanto que la ausencia de inmunidad no implica competencia: así pues, aunque diversas convenciones internacionales sobre la prevención y el castigo de ciertos crímenes graves imponen a los Estados obligaciones de persecución o extradición que les exige ampliar su competencia penal, esta ampliación de competencia en modo alguno afecta a las inmunidades reconocidas por el derecho internacional consuetudinario" (parágrafo 59).

Con esto no quiere decirse que la introducción de posibles excepciones a la inmunidad jurisdiccional penal de los antiguos Jefes del Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores en el supuesto de crímenes de lesa humanidad carezca de fundamento, sino tan solo significarse que dicho planteamiento no puede formularse desde las premisas de la llamada "justicia universal". En realidad, la costumbre internacional siempre ha reconocido -como dijo la Corte Internacional de Justicia en el pronunciamiento antes señalado- que la inmunidad jurisdiccional rationae materiae de estos altos cargos no es absoluta o total después de la finalización de su mandato y se circunscribe únicamente a los actos que hayan realizado en el ejercicio de sus funciones, de forma que podrán ser procesados por aquellos otros que no merezcan tal calificativo. Tal es la inveterada regla de la que partió la Cámara de los Lores para concluir, sin necesidad de apelaciones de ningún género a los postulados de la justicia universal, que los crímenes internacionales no pueden entenderse comprendidos dentro del ejercicio de las funciones oficiales de un Jefe del Estado y que quienes cometen tales actos carecen de la inmunidad que les concede el Derecho Internacional una vez hayan cesado en sus funciones. Y tal es la regla desde la que, a juicio de este Consejo de Estado, debe analizarse lo dispuesto en el artículo 23.1 del anteproyecto sometido a consulta.

Este precepto limita la inmunidad jurisdiccional de los antiguos Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores a "los actos realizados durante su mandato en el ejercicio de sus funciones oficiales, con el alcance que determina el Derecho Internacional". En tales términos, el precepto respeta los principios de la práctica internacional que acaban de ser expuestos.

Cuestión distinta es que el sentido de la expresión "en el ejercicio de sus funciones oficiales" no tenga unos perfiles claramente definidos ni en la costumbre ni en la jurisprudencia internacionales, surgiendo así la duda de si todos los actos realizados por los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores, en su condición de tales, deben considerarse ejecutados en el ejercicio de sus funciones oficiales, o si únicamente han de merecer esta consideración los que entren dentro de las competencias propias del cargo y no aquellos otros que, aun habiendo sido efectuados en tal condición, se exceden de los cometidos inherentes a dicho oficio público, como es el caso de los crímenes de lesa humanidad.

Esta duda no se resuelve en el anteproyecto por el hecho de que su artículo 29 disponga que "lo dispuesto en el presente título (el título II, relativo a las inmunidades del Jefe del Estado, el Jefe de Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores del Estado extranjero) no afectará a las obligaciones internacionales asumidas por España respecto del enjuiciamiento de crímenes internacionales, ni a sus compromisos con la Corte Penal Internacional". Este precepto se limita a dejar constancia -a resultas de una observación formulada por el Consejo Fiscal- de que el Reino de España colaborará con los tribunales penales internacionales competentes y, en particular, con la Corte Penal Internacional, en la persecución de tales crímenes, pero no aclara si el Jefe del Estado, el Jefe de Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores del Estado extranjero puede ser juzgado en España por crímenes internacionales.

En este estado de cosas, la cuestión de si los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados extranjeros gozan de inmunidad jurisdiccional en España por tales crímenes, una vez finalizado su mandato, se remite a la interpretación que los órganos jurisdiccionales nacionales realicen de la expresión "en el ejercicio de sus funciones oficiales" que emplea el artículo 23.1 del anteproyecto. Ciertamente, esta solución tiene la ventaja de que los tribunales españoles podrán ponderar las variadas circunstancias internacionales de cada supuesto concreto, determinando, en función de ellas, si un concreto acto que se reputa delictivo puede o no considerarse realizado en el ejercicio de las funciones oficiales de tales magistraturas. Cabe admitir, sin embargo, que determinados crímenes, por su especial gravedad, en ningún caso pueden entenderse amparados en el ejercicio de las funciones oficiales de los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores. Por tal razón y dado que el principal objetivo del anteproyecto es que los órganos jurisdiccionales nacionales dispongan -tal y como se dice en la memoria- de "textos de referencia que establezcan el alcance de las inmunidades", debería ponderarse la sugerencia, formulada por el Consejo General del Poder Judicial, de introducir nominalmente determinadas excepciones a la regla de la inmunidad jurisdiccional penal rationae materiae prevista en el artículo 23.1 del anteproyecto, en caso de graves crímenes internacionales.

En otro orden de cosas y para finalizar ya con este apartado, debe repararse en que la rúbrica del capítulo I del título II del anteproyecto ("Inmunidades de los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores en ejercicio") es inexacta, porque en el mismo no se regula únicamente la inmunidad de tales personas (artículo 22), sino también su inviolabilidad (artículo 21), como ha observado el Consejo Fiscal.

C) Inmunidades de los buques de guerra y los buques y aeronaves de Estado

El título III del anteproyecto (artículos 30 a 32) regula las inmunidades de jurisdicción y ejecución de los buques de guerra y de los buques y aeronaves de Estado, en términos compatibles con lo dispuesto en la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (Montego Bay, 1982) y en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional (Chicago, 1948).

Las definiciones de "buque de guerra" y "aeronave de Estado" contenidas en el artículo 2, letras f) y g), del anteproyecto se adecuan igualmente a lo previsto en tales Convenios. En cuanto a la definición de buque de Estado establecida en el artículo 2, letra e), del anteproyecto, procede insistir -pues ya lo ha destacado el Consejo Fiscal- en la diferencia de redacción que existe entre ésta y la prevista en el artículo 3.2 de la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima, que, aun siendo una diferencia "menor" -como ha indicado el mencionado Consejo-, debería eliminarse "en aras de una mayor coherencia del ordenamiento jurídico".

Por lo demás, la rúbrica actual del título III del anteproyecto ("Inmunidades del Estado respecto de los buques de guerra y buques y aeronaves de Estado") podría simplificarse, de forma que quedase redactada en los siguientes términos: "Inmunidades de los buques de guerra y de los buques y aeronaves de Estado".

D) Estatuto de las Fuerzas Armadas visitantes

El título IV del anteproyecto (artículo 33) regula el estatuto de las Fuerzas Armadas visitantes, distinguiendo en función de que estos efectivos pertenezcan a "un Estado miembro de la OTAN o de la Asociación para la Paz" (apartado 1) o a "cualquier otro Estado extranjero" (apartado 2).

En el primer caso, la norma proyectada carece de cualquier contenido dispositivo, porque se limita a recordar que a las Fuerzas Armadas visitantes provenientes de "un Estado miembro de la OTAN o de la Asociación para la Paz" les resultará de aplicación el Convenio entre los Estados Partes del Tratado del Atlántico Norte relativo al estatuto de sus fuerzas (Londres, 1951).

En el segundo supuesto, en cambio, sí existe una novedad reseñable, por cuanto el anteproyecto extiende el mencionado Convenio a las Fuerzas Armadas visitantes de "cualquier otro Estado extranjero", que, como es obvio, no se encuentran incluidas en su ámbito. Precisamente por ello, la aplicación de este Convenio se condiciona a la suscripción de un "acuerdo" entre el Ministerio de Defensa y el homólogo del Estado extranjero. El Consejo General del Poder Judicial ha observado que el anteproyecto no determina cuál es el estatuto de tales Fuerzas a falta de dicho acuerdo. La razón podría deberse a que dicho acuerdo será siempre necesario para que las Fuerzas Armadas de un país no perteneciente a la OTAN o a la Asociación para la Paz visiten territorio español, es decir, que no cabe tal visita sin previo acuerdo, por lo que no es preciso determinar el régimen jurídico aplicable en defecto de acuerdo. Así parece inferirse del informe emitido por el Ministerio de Defensa durante la tramitación del expediente. Se trata, en todo caso, de un aspecto que debe ser revisado.

E) Privilegios e inmunidades de las Organizaciones internacionales con sede u oficina en España

El título V del anteproyecto (artículos 34 a 41) regula los privilegios e inmunidades de las Organizaciones internacionales son sede u oficina en España.

Se trata de un régimen subsidiario respecto de lo dispuesto en los denominados "Acuerdos de sede" suscritos entre el Reino España y aquellas Organizaciones internacionales con sede u oficina en nuestro país, de los que existen numerosos ejemplos.

El Consejo Fiscal ha mostrado su "conformidad" con el contenido de este título, en cuanto supone una "regulación de mínimos, cuyos desarrollos particulares vendrán a partir de los citados Acuerdos de sede". El Consejo General del Poder Judicial, por su parte, ha observado que "el régimen de inmunidad previsto para las Organizaciones internacionales asentadas en España se acomoda a la práctica internacional". El Consejo de Estado coincide con ambos pareceres.

En todo caso, debe tenerse presente la creciente importancia de las Organizaciones Intergubernamentales y la conveniencia de proceder a su regulación.

F) Privilegios e inmunidades aplicables a las Conferencias y Reuniones internacionales

El título VI del anteproyecto (artículos 42 a 48) regula los privilegios e inmunidades de las Conferencias y Reuniones internacionales que se celebren en España.

En la actualidad, el régimen de tales Conferencias y Reuniones internacionales viene dado por los acuerdos ad hoc suscritos al efecto. Sin embargo, la memoria explica que, por razones de tiempo, no es infrecuente que la tramitación parlamentaria de estos acuerdos no haya culminado antes de la celebración de las Conferencias y Reuniones internacionales en cuestión, lo que obliga a la "aplicación provisional" de tales acuerdos. Con el establecimiento en el anteproyecto de los privilegios e inmunidades de las Conferencias y Reuniones internacionales, que resultarán de aplicación en defecto de lo dispuesto en tales acuerdos, se pretende evitar dicha eventualidad.

En tales circunstancias, el Consejo General del Poder Judicial ha señalado que "la inclusión de este régimen de privilegios e inmunidades en el texto del anteproyecto no puede merecer sino una favorable acogida". El Consejo Fiscal tampoco ha planteado "objeción alguna". El Consejo de Estado coincide nuevamente con la opinión de ambos órganos.

G) Cuestiones procedimentales

El título VII del anteproyecto (artículos 49 a 56) incorpora diversas previsiones de carácter procedimental.

Como ya se ha señalado al examinar la naturaleza normativa del anteproyecto, el contenido de este título VII no tiene carácter orgánico, salvo en su artículo 56 ("Privilegios e inmunidades de los Estados extranjeros y de las organizaciones internacionales durante la sustanciación del proceso"), por lo que debería indicarse tal circunstancia -es decir, el carácter no orgánico de los artículos 49 a 55- en una nueva disposición final.

Entrando en cuestiones más concretas, debería mejorarse la redacción del artículo 51 del anteproyecto ("Proceso incoado contra Estados u organizaciones internaciones o contra otras personas con inmunidad"); sustituyéndose el inciso final "... si alguno de ellos es mencionado como parte en el mismo" por "... si alguno de ellos es mencionado como parte contra la que se dirige el mismo".

Por lo demás, la redacción de los artículos 52, 53 y 54 del anteproyecto, relativos a las comunicaciones entre los órganos jurisdiccionales españoles, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y los Estados extranjeros, resulta un punto confusa y repetitiva, por lo que debería simplificarse y reordenarse, teniendo siempre presente la redacción con que finalmente se apruebe el artículo 27 de la Ley de Cooperación Jurídica Internacional, que se encuentra en fase de tramitación parlamentaria.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V.E. someter al Consejo de Ministros el anteproyecto sometido a consulta, para su aprobación como proyecto de Ley Orgánica y posterior remisión a las Cortes Generales."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 23 de julio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ASUNTOS EXTERIORES Y DE COOPERACIÓN.