Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 25 de junio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 17 de junio de 2015, recibida el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aplica en España el Reglamento de Ejecución (UE) n° 2015/517 de la Comisión, de 26 de marzo de 2015, que modifica el Reglamento (CE) n° 595/2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1788/2003 del Consejo, por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos.

I ANTECEDENTES

Primero.- El preámbulo del proyecto de Real Decreto que se somete a dictamen dice que el Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517 de la Comisión, de 26 de marzo de 2015, que modifica el Reglamento (CE) nº 595/2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1788/2003 del Consejo, por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos, cuyas disposiciones fueron incorporadas al Reglamento (CE) 1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre de 2007, otorga a los Estados miembros la posibilidad de "decidir percibir el importe adeudado según un régimen de pago escalonado. Además permite que el Estado miembro bonifique con cargo a su presupuesto el coste financiero de dicho fraccionamiento".

Partiendo de esta base, y a la vista de que "la situación crítica que atraviesa el sector lácteo hace imprescindible hacer uso de la citada posibilidad, que permitirá a los productores con dificultades financieras hacer frente de forma escalonada al pago de la tasa sin intereses", dado que los productores españoles deben pagar una relevante tasa por excedentes en relación con el período de tasa láctea 2014/15, se permite en el proyecto de Real Decreto lo que el mismo denomina "pago aplazado" de la tasa, al tiempo que bonifica el interés a pagar: el pago se aplaza sin intereses, lo que, a su vez, el proyecto califica de ayuda agraria de mínimis que se concede de acuerdo con el Reglamento (UE) nº 1408/2013 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis en el sector agrícola, y que se regiría por lo dispuesto en el referido Reglamento 2015/517, de 26 de marzo, y por lo previsto en el Reglamento (CE) nº 595/2004 de la Comisión, de 30 de marzo de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1788/2003 del Consejo, por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos, como normativa específica de aplicación conforme a lo señalado en la disposición adicional sexta de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

El proyecto consta de cinco artículos, dos disposiciones adicionales y dos finales.

Los cinco artículos están dedicados, respectivamente, a regular, el "Objeto" del Real Decreto, el "Pago aplazado", los "Requisitos y obligaciones", la "Ayuda en concepto de intereses" y los "Incumplimientos".

Las dos disposiciones adicionales regulan, la primera, la "Contención del gasto" (señalando que las medidas incluidas en esta norma no podrán suponer incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal) y la segunda, la "Normativa aplicable", estableciendo que "En todo lo no previsto expresamente en este real decreto, será de aplicación lo establecido en el Real Decreto 754/2005, de 24 de junio, por el que se regula el régimen de la tasa láctea, y en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, así como en su Reglamento, aprobado mediante Real Decreto 887/2006, de 21 de julio".

La disposición final primera, dedicada al "Título competencial", invoca el artículo 149.1.13ª de la Constitución Española, que reserva al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y la disposición final segunda, dedicada a la "Entrada en vigor" señala que la misma tendrá lugar el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Acompaña al proyecto la correspondiente memoria que, partiendo de que el objetivo del proyecto es "posibilitar el pago aplazado de la tasa láctea en 3 años", habida cuenta de la situación del sector, siempre como un derecho para los productores y no como una obligación, haciendo uso de la potestad que a España otorga el Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517, de la Comisión, de 26 de marzo de 2015, conceptúa este aplazamiento como una ayuda: "la opción por el pago escalonado supone para el ganadero una ayuda de minimis en el sector agrario en lo que se refiere a los intereses que no se abonan por dicho pago escalonado. Esta subvención no supone una aportación dineraria desde el Estado a los ganaderos. Lo que supone esta subvención es una excepción al supuesto general previsto en el artículo 15 del Reglamento (CE) nº 595/2004, de la Comisión, de 30 de marzo de 2004, que prevé que el pago por los compradores y ganaderos de venta directa sujetos a tasa debe realizarse al FEGA antes del 1 de octubre y que, si, por los motivos que fueren, no lo hacen, las cantidades adeudadas devengarán un interés anual a los tipos de referencia a tres meses válidos el 1 de octubre de cada año, de acuerdo con el anexo II (en el caso de España el Euribor), más un punto porcentual (es decir, la tradicional mora accipiendi)".

Tras recordar y recoger el texto de varios dictámenes del Consejo de Estado, a los que luego se hará referencia, acerca de la naturaleza de la tasa láctea y su regulación en España, afirma también la memoria que "la tasa láctea es una exacción parafiscal, de las previstas en la disposición adicional primera de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, por lo que cabe solicitar aplazamiento o fraccionamiento de su pago, siempre con la exigencia de los intereses correspondientes (en este caso los fijados por la normativa de la Unión Europea) de acuerdo con el artículo 65 de dicha Ley, sin perjuicio de que no se exija el régimen de garantías del artículo 82 de la misma". Añade que por ello y también en cumplimiento del Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517, se contempla que la cantidad que hubiera correspondido a dichos intereses sea descontada del máximo de 15.000 € que regula el artículo 3.2 del Reglamento (UE) nº 1408/2013 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis en el sector agrícola: "Por tanto, dicho reglamento concede una subvención a estos ganaderos, pero sin aportación dineraria directa, de manera que los mismos ya no van a poder cobrar 15.000 € en tres ejercicios en concepto de cualquier ayuda de minimis que se apruebe en España, sino la cantidad resultante de restar a la misma el importe de los intereses por pago aplazado".

Fundamentando la cuestión en la necesaria simplificación administrativa, y en la necesidad de evitar cargas innecesarias, se prevé la regla general del pago aplazado, así como de la concesión de la ayuda sin necesidad de convocatoria ni de acto expreso de solicitud de dicho aplazamiento por los beneficiarios, siempre por supuesto previendo la posibilidad de renuncia por parte de los mismos.

Esta ayuda -continúa la memoria- no obliga a consignar fondos en el Fondo Español de Garantía Agraria del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (en adelante FEGA), ni la aprobación de bases reguladoras o convocatoria "pues realmente es una bonificación de unos intereses que de otro modo hubieran debido pagar los mismos", conceptuando esa bonificación en el pago de intereses, conforme a lo establecido en la disposición adicional sexta de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, lo que supone un crédito sin interés concedido por los entes contemplados en el artículo 3 de la misma a particulares, por lo que se permite que se rijan por su normativa específica y, en su defecto, por las prescripciones de dicha ley que resulten adecuadas a la naturaleza de estas operaciones, en particular, los principios generales, requisitos y obligaciones de beneficiarios y entidades colaboradoras, y procedimiento de concesión. Eso sí, se señala que no hace falta convocatoria ni procedimiento de otorgamiento pues, "como se ha expuesto, la ayuda ya ha sido concedida de manera directa por el Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517, de la Comisión, de 26 de marzo de 2015".

Al conceptuar los intereses como ayuda, su cuantía en los ejercicios 2016 y 2017 se señala que es la del Euribor a tres meses fijado a 1 de octubre de cada año, más un punto porcentual, de acuerdo con la Comunicación de la Comisión relativa al método de fijación de los tipos de referencia y actualización (2008/C 14/02). "Supone un impacto presupuestario, pues el FEGA no va a percibir intereses derivados del aplazamiento del pago, de manera que adelantará el pago del total de la tasa láctea, aunque no supondrá incremento del gasto, y podrá ponerse en práctica con los medios personales y materiales existentes en la Administración General del Estado. La cuantificación no puede realizarse inicialmente con exactitud, pero, en todo caso, supondrá el máximo siguiente: teniendo en cuenta que el importe de la tasa van a ser 10.000.000 €, y considerando un Euribor a 3 meses del 0,001 (valor a fecha 17 de abril, pues el último, de fecha 30/04/2015, del -0,005 no parece que vaya a mantenerse durante 2 años), el interés sería del 1,001 anual, sobre un principal de 10.000.000 € (estimación de la tasa), resultaría el 1,01 % anual, con lo que supondría para el 2015/2016 (66 % del principal), 66.733 €, y para el 2016/2017 33.367 € (el 33 € del principal) para el 2017, con un total de 100.100 €. Lógicamente, al ser una bonificación total de intereses que debería abonar el productor o el vendedor directo al FEGA, no existe una transferencia de fondos desde los Presupuestos Generales del Estado ni es precisa dotación presupuestaria al efecto en los mismos".

Pero, en cualquier caso, "los agentes directamente afectados por el proyecto son los productores de leche que hayan sobrepasado su cuota y deban, por ello, abonar la tasa láctea, que se beneficiarán del pago aplazado. El proyecto no tiene repercusiones de carácter general en la economía. No existen efectos sobre la competencia en el mercado".

Por lo demás, la Memoria añade que el proyecto no afecta al acceso a actividades económicas en condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional, por lo que no entra dentro del ámbito de aplicación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Se realiza también un análisis de las cargas administrativas indicando como carga nueva la renuncia a la ayuda y al pago aplazado: no se prevé ninguna renuncia. Y como la tramitación se hará por vía electrónica, se señala que el coste de cargas nuevas serán 0 €, lo que explica que la disposición adicional primera imponga que las medidas no podrán suponer incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal.

Finalmente señala que el impacto en función del género del proyecto es inexistente a efectos de lo previsto en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. No existen otros impactos significativos de carácter medioambiental, ni en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

Segundo.- En la tramitación del expediente han informado:

La Secretaría General Técnica del departamento proponente, el 27 de mayo de 2015, que no realiza observaciones toda vez que ha intervenido en la redacción del proyecto de Real Decreto.

La Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y Entidades Locales ha señalado que, de acuerdo con el reparto constitucional y estatutario de competencias, así como con la jurisprudencia constitucional, el Estado dispone de competencia para aprobar una regulación como la contenida en este proyecto al amparo del artículo 149.1.13ª de la Constitución que le atribuye competencia exclusiva en materia de "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica". No formula observaciones.

Esta Dirección General es centro directivo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, pero informa solo a los referidos efectos. No hay en el expediente ningún otro informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, ni consta que se haya solicitado.

Tercero.- Se ha dado audiencia en el expediente a todas las Comunidades Autónomas cuando aún se denominaba "proyecto de Real Decreto para pago escalonado de la tasa láctea". Ninguna de ellas ha hecho observación alguna.

Las Comunidades de Illes Balears, Castilla-La Mancha, Cataluña, Comunidad de Madrid, Murcia y País Vasco han señalado expresamente que no tienen observación que realizar. Las demás no han contestado.

Cuarto.- También se ha comunicado a "Cooperativas Agroalimentarias", a la "Federación Nacional de Industrias Lácteas" (FENIL), a la "Asociación de Jóvenes Agricultores" (ASAJA) y a la "Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos" (UPA).

La FENIL ha señalado que no ha de ser el comprador quien recabe la declaración responsable en cuanto a la ayuda de mínimis, pues la Administración dispone de esta información. No se ha atendido porque el comprador debe repercutir obligatoriamente a cada ganadero el importe correspondiente a su liquidación, siendo este último el que, al tratarse de una ayuda de mínimis y tenerse en cuenta un período de tres años, dispone de la información de sus necesidades a lo largo de estos tres años.

COAG no tiene observaciones pero formula una petición de que se exima del pago de la tasa láctea a los jóvenes agricultores recién incorporados a la actividad ganadera que puedan haber superado su cantidad de referencia garantizada durante la última campaña 2014/2015.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado para dictamen.

II CONSIDERACIONES

1.- Se somete a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se aplica en España el Reglamento de Ejecución (UE) n° 2015/517 de la Comisión, de 26 de marzo de 2015, que modifica el Reglamento (CE) n° 595/2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1788/2003 del Consejo, por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos.

El Consejo de Estado informa con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 22 de la Ley Orgánica Consejo de Estado.

2.- El proyecto se dicta correctamente al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13ª de la Constitución (competencia exclusiva del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica).

3.- El proyecto ha sido correctamente tramitado desde el punto de vista de las exigencias del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

4.- En cuanto al rango, el Estado se encuentra habilitado para dictar este Real Decreto con fundamento en el Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517 de la Comisión, en los términos que ha recogido la memoria que acompaña al proyecto de Real Decreto que ahora se informa, la cual, como se ha dicho, cita diversos dictámenes del Consejo de Estado, y, siendo la referida la norma habilitante, es claro que el rango debe ser el de Real Decreto. La cuestión relativa al rango previsto para el proyecto será además objeto inmediatamente de análisis por lo que se refiere a la necesidad de aprobar por ley formal el proyecto de Real Decreto, pues resulta inescindible de los problemas de fondo que surgen del mismo.

5.- Efectivamente, la principal cuestión de fondo que procede dilucidar es si el proyecto de Real Decreto se encuentra correctamente planteado.

Dice su artículo 1: "Este real decreto tiene por objeto aplicar en España el Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517, de la Comisión, de 26 de marzo de 2015, que modifica el Reglamento (CE) nº 595/2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del reglamento (CE) nº 1788/2003 del Consejo por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos". En consecuencia, se ha de comprobar si en efecto se hace así. Y para eso hay que atender al texto del referido Reglamento.

El artículo 15 del Reglamento (CE) nº 595/2004 en su versión original, decía:

Artículo 15. Fecha límite para el pago 1. Cada año, antes del 1 de septiembre, los compradores y, en el caso de las ventas directas, los productores sujetos a la tasa abonarán el importe adeudado a la autoridad competente con arreglo a las normas que determine el Estado miembro. 2. En caso de inobservancia del plazo de pago mencionado en el apartado 1, las cantidades adeudadas devengarán un interés anual a los tipos de referencia a tres meses válidos el 1 de septiembre de cada año, tal como se establece en el anexo II, más un punto porcentual. Los intereses se abonarán al Estado miembro. 3. Los Estados miembros declararán cada año, a más tardar en septiembre, a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) los importes derivados de la aplicación del artículo 3 del Reglamento (CE) n° 1788/2003 junto con el gasto declarado. 4. En caso de que la documentación a que se refiere el apartado 5 del artículo 3 del Reglamento (CE) n° 296/96 de la Comisión ponga de manifiesto que no se ha cumplido el plazo contemplado en el apartado 3 del presente artículo, la Comisión reducirá los anticipos en la contabilización de los gastos agrarios proporcionalmente al importe adeudado o a una estimación del mismo, con arreglo a lo dispuesto en apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CE) n° 1788/2003.

Este artículo fue por primera vez modificado por el Reglamento (CE) nº 1281/2006 de la Comisión, de 28 de agosto de 2006 que establece una excepción al Reglamento (CE) nº 595/2004, para 2005/06, en lo que atañe al plazo de pago de la tasa aplicable a la leche y los productos lácteos por parte de los compradores y productores cuyo texto es el siguiente:

No obstante lo dispuesto en el artículo 15, apartados 1 y 2, del Reglamento (CE) nº 595/2004, para el período de doce meses 2005/06, se autoriza a los Estados miembros a aplazar la fecha límite de pago de los importes adeudados:

a) hasta el 1 de noviembre de 2006, en el caso de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia; b) hasta el 1 de octubre de 2006, en el caso de los demás Estados miembros.

Posteriormente, el Reglamento (CE) nº 1468/2006 de la Comisión, de 4 de octubre de 2006, que modificó varios artículos, para el artículo 15.1 señaló lo siguiente:

El artículo 15 queda modificado como sigue:

a) en los apartados 1 y 2, "septiembre" se sustituye por "octubre"; b) el apartado 3 se sustituye por el texto siguiente:

"3. Los Estados miembros declararán cada año, a más tardar en noviembre, al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) los importes derivados de la aplicación del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1788/2003 junto con el gasto declarado.

En el caso de que los Estados miembros comuniquen, de conformidad con el artículo 26, apartado 3, del presente Reglamento, una actualización del cuestionario contemplado en el apartado 1 de dicho artículo, los importes ajustados resultantes se declararán al FEAGA a más tardar junto con el gasto declarado correspondiente al mes precedente a aquel en que deba notificarse el cuestionario".

De nuevo, el Reglamento de Ejecución (UE) nº 1380/2014 de la Comisión, de 17 de diciembre de 2014, lo modificó en los siguientes términos:

En el artículo 15 del Reglamento (CE) no 595/2004, el apartado 1 se sustituye por el texto siguiente: "1. Cada año, antes del 1 de octubre, los compradores y, en el caso de las ventas directas, los productores sujetos a la tasa abonarán el importe adeudado a la autoridad competente con arreglo a las normas que determine el Estado miembro, siendo los compradores responsables de recaudar la tasa por excedentes sobre las entregas adeudada por los productores con arreglo al artículo 79 del Reglamento (CE) nº 1234/2007, de conformidad con el artículo 81, apartado 1, de dicho Reglamento".

Pero ha sido finalmente el Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517 de la Comisión, de 26 de marzo de 2015, que es el que da causa al proyecto de Real Decreto que ahora se informa, el que ha dado forma definitiva al transcrito artículo 15 del Reglamento (CE) nº 595/2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1788/2003 del Consejo, por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos, sobre la base de que "Conviene (...) permitir a los Estados miembros decidir, teniendo en cuenta la diversidad de los contextos nacionales, percibir el importe adeudado según un régimen de pago escalonado. No obstante, la aplicación de regímenes de pago escalonado sin intereses constituiría una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, a menos que los pagos aplazados se ajusten a lo dispuesto en el Reglamento (UE) nº 1408/2013 de la Comisión". Por ello, el texto vigente, publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea de 26 de marzo de 2015, y en vigor a los tres días (29 de marzo de 2015) y por tanto al límite del plazo de vigencia del viejo sistema (31 de marzo de 2015), es el siguiente:

Artículo 1

El Reglamento (CE) nº 595/2004 queda modificado como sigue: 1) En el artículo 15, el apartado 1 se sustituye por el texto siguiente: "1. Cada año, antes del 1 de octubre, los compradores y, en el caso de las ventas directas, los productores sujetos a la tasa abonarán a la autoridad competente el importe adeudado con arreglo a las normas que determine el Estado miembro, siendo los compradores responsables de recaudar la tasa por excedentes sobre las entregas adeudada por los productores con arreglo al artículo 79 del Reglamento (CE) nº 1234/2007, de conformidad con el artículo 81, apartado 1, de dicho Reglamento.

Sin perjuicio de la aplicación de los artículos 107 a 109 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, los Estados miembros podrán decidir que el pago del importe adeudado en relación con el período de 12 meses que comienza el 1 de abril de 2014 se efectúe en tres plazos anuales sin intereses.

El primer pago anual, que representará como mínimo una tercera parte del importe total adeudado, deberá realizarse a más tardar el 30 de septiembre de 2015. A más tardar el 30 de septiembre de 2016, deberán abonarse al menos dos terceras partes del importe total adeudado. El importe total se liquidará a más tardar el 30 de septiembre de 2017.

Los Estados miembros velarán por que los productores sean los beneficiarios de tal régimen de pago escalonado".

Este es, por tanto, el contexto normativo de la Unión en el que se mueve el proyecto de Real Decreto (sin perjuicio de que el citado Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517 de la Comisión, también modifica los artículos 19.3 y 27 (se añade un apartado 7) que ahora no hacen al caso.

Puede apreciarse que el contexto siempre es único y el mismo: el artículo 15 del Reglamento (CE) nº 595/2004 de la Comisión, de 30 de marzo de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1788/2003 del Consejo, por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos.

Y este artículo que se rubrica como "fecha límite para el pago" en su versión consolidada (a 30 de marzo de 2015, fecha de su última modificación) señala en sus restantes apartados lo siguiente:

2. En caso de inobservancia del plazo de pago mencionado en el apartado 1, las cantidades adeudadas devengarán un interés anual a los tipos de referencia a tres meses válidos el 1 de octubre de cada año, tal como se establece en el anexo II, más un punto porcentual.

Los intereses se abonarán al Estado miembro.

3. Los Estados miembros declararán cada año, a más tardar en noviembre, al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) los importes derivados de la aplicación del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1788/2003 junto con el gasto declarado.

En el caso de que los Estados miembros comuniquen, de conformidad con el artículo 26, apartado 3, del presente Reglamento, una actualización del cuestionario contemplado en el apartado 1 de dicho artículo, los importes ajustados resultantes se declararán al FEAGA a más tardar junto con el gasto declarado correspondiente al mes precedente a aquel en que deba notificarse el cuestionario.

4. En caso de que la documentación a que se refiere el apartado 5 del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 296/96 de la Comisión ponga de manifiesto que no se ha cumplido el plazo contemplado en el apartado 3 del presente artículo, la Comisión reducirá los anticipos en la contabilización de los gastos agrarios proporcionalmente al importe adeudado o a una estimación del mismo, con arreglo a lo dispuesto en apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1788/2003".

Puede apreciarse que en origen este Reglamento señalaba una única fecha límite: el 1 de septiembre de cada año. Después, se cambió por el 1 de octubre de cada año (fecha muy consolidada en el sector desde el punto de vista práctico). Y de esa base parte el proyecto de Real Decreto que se somete a dictamen: que la fecha límite de pago es el 1 de octubre, pero que, desde el Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517, de la Comisión, se permiten demoras en el pago (que denomina "pagos aplazados") a contar del referido vencimiento, siendo el aplazamiento máximo el previsto expresamente en el nuevo Reglamento.

En el proyecto sometido a consulta, a efectos de hacer posible y regular cómo se aplica en España este posible pago escalonado, se ha acudido, a partir de la consideración de la tasa láctea como "exacción parafiscal", a la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), como norma de aplicación supletoria y de modo residual como señala el preámbulo del proyecto sobre la base de lo establecido en la disposición adicional primera de la propia LGT.

A partir, pues, de calificar internamente el pago escalonado del nuevo artículo 15 del Reglamento de la Unión como un supuesto de "pago aplazado" tributario, aplica la LGT "en defecto de normativa específica" (la citada disposición adicional primera de la LGT dice que "Las exacciones parafiscales participan de la naturaleza de los tributos rigiéndose por esta ley en defecto de normativa específica").

Sin embargo, la regulación de los pagos aplazados que hace el artículo 65 de la LGT no permite hacerlo cómo se ha proyectado debido a que el mismo exige dos requisitos. Dispone dicho artículo lo siguiente:

"Artículo 65. Aplazamiento y fraccionamiento del pago

1.- Las deudas tributarias que se encuentren en período voluntario o ejecutivo podrán aplazarse o fraccionarse en los términos que se fijen reglamentariamente y previa solicitud del obligado tributario, cuando su situación económico-financiera le impida, de forma transitoria, efectuar el pago en los plazos establecidos. (...)

3.- Las deudas aplazadas o fraccionadas deberán garantizarse en los términos previstos en el artículo 82 de esta ley y en la normativa recaudatoria".

En el proyecto no es solicitado el pago escalonado por los interesados, sino concedido con carácter general a todos los contribuyentes (lo que se tramitaran son las renuncias individualizadas) y sin acreditar la necesidad o no en función de la situación financiera de cada uno a los que se aplique el escalonamiento. Y, además, no se requiere garantía alguna.

En conclusión, se instrumenta como un "pago aplazado" de la LGT pero no se aplican las exigencias de la misma para los pagos aplazados. Dado que la legalidad tributaria reguladora de los aplazamientos de los pagos, si se aplica inmediatamente como ley supletoria directa de primer grado, no puede cambiarse o modularse por simple Real Decreto, el esquema resulta ilegal.

Pero, sin embargo, este problema legal deriva de que se ha hecho una interpretación incorrecta del propio derecho de la Unión. Con independencia de que el Real Decreto 754/2005, de 24 de junio, por el que se regula el régimen de la tasa láctea (derogado para el futuro por el Real Decreto 319/2015, de 24 de abril, sobre declaraciones obligatorias a efectuar por primeros compradores y productores de leche y productos lácteos de vaca, oveja y cabra, pero aplicable a las campañas anteriores donde todavía existe la tasa láctea) no remite a la LGT, no se ha profundizado en analizar hasta dónde hay regulación específica de la propia Unión Europea a efectos de aplicar la antes transcrita disposición adicional primera de la LGT que remite, en la regulación de las exacciones parafiscales por la LGT, a que sea "en defecto de normativa específica").

Es doctrina reiterada de este Consejo de Estado, que la regulación europea en el correspondiente Reglamento de la Unión, en términos literales de la propia memoria del proyecto, "goza, por mor de la primacía del derecho comunitario, de rango asimilable a las leyes en nuestro ordenamiento. El apartado VII del dictamen del Consejo de Estado de 2 de diciembre de 2004, Número de expediente: 2914/2004, ya señalaba que: "Una primera cuestión que procede valorar del proyecto de Real Decreto que se informa, sobre la que se hará un pronunciamiento escueto, dada la urgencia con que se ha realizado por V. E. la consulta al Consejo de Estado, es la de cómo plantea las relaciones entre ley y reglamento, desde la perspectiva del ordenamiento jurídico español. Puede observarse en el proyecto que, para las decisiones que adopta, ninguna de las cuales es de poca importancia para el sector que es objeto de regulación, no cita ninguna ley española, sino que las disposiciones se conciben como normas nuevas que se fundan directamente en los reglamentos comunitarios. Hay así una innovación, que no puede dejar de subrayarse, y es que opera como norma habilitante para lo que el proyecto ordena una disposición sin rango de Ley formal, y que tampoco es un tratado internacional, sino lo que se ha venido a llamar "derecho derivado". Esta práctica, sobre todo en cuestiones de ganadería, pesca y agricultura, ha ido aumentando progresivamente en los últimos años, y en este Real Decreto resulta ya patente. El Consejo de Estado, sin dejar de recordar que en ocasiones anteriores (por ejemplo, en el dictamen 1.378/2004) ha indicado expresamente que la existencia de un régimen jurídico específico con rango de ley vigente en nuestro ordenamiento jurídico obliga a que cualquier innovación en el grupo normativo haga expresa referencia a la ley que habilita la modificación reglamentaria, y en la que se enmarca, por mucho que esta modificación traiga causa de la publicación de una nueva Directiva comunitaria que sea necesario incorporar, aprecia igualmente que en casos como el presente, en el que las innovaciones normativas traen causa directa e inmediata de los reglamentos comunitarios, es posible el desarrollo normativo nacional por vía reglamentaria siempre que, como se hace en este caso, el desarrollo resulte ceñido a las disposiciones comunitarias y se dicte en inmediata relación con éstas"".

Y así opera en principio el proyecto sometido a consulta, que parte de la base -ya muchas veces señalada- de que el nuevo artículo 15 en su redacción procedente del Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517, de la Comisión, contiene la regulación sustantiva aplicable a la determinación de las fechas del pago de la tasa láctea. Pero, sin embargo, inmediatamente se aparta de dicha regulación al interpretar que dicha regulación de la Unión prevé un plazo único (2015) y dos "aplazamientos" de su pago (pagos en 2016 y 2017) cuya lógica ya no está en el propio derecho de la Unión sino en el derecho interno español. No es así. El Reglamento lo que establece es un calendario de pagos modificando la fecha misma en que se genera la obligación de pago: donde antes había una sola fecha límite para el pago, ahora hay tres. Cuando dice "pago escalonado" no dice para nada pago "aplazado" en términos técnico-jurídicos propios de la legislación fiscal general española, sino que, de manera más simple, establece un calendario de pagos, que los Estados pueden adoptar o no adoptar (defiere la decisión concreta a los Estados miembros porque a quien de verdad le afecta de manera más directa es al organismo nacional, en nuestro caso el FEGA, que será quien -él sí- tenga que cumplir las obligaciones nacionales que le correspondan para con la Comisión Europea. Pero esto no cambia la naturaleza jurídica de lo que permite el Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517, de la Comisión, que no es el aplazamiento de un pago vencido para los ganaderos, sino el establecimiento para estos de un nuevo y distinto calendario de pagos. No hay por tanto nada que aplazar, porque la obligación ahora vence en tres tercios sucesivos anuales. El FEGA puede o no tener un problema financiero (y no será grande, si resulta correcto lo que dice la Memoria), pero los ganaderos no tienen ningún aplazamiento que pedir, ni cantidad alguna que garantizar, ni dificultad financiera alguna que justificar: sencillamente su régimen de pagos -su calendario- cambia.

Este es el sistema que establece en su redacción actual el Reglamento (CE) nº 595/2004, por lo que procede en realidad hacer una interpretación correcta del mismo y modificar el texto proyectado del Real Decreto, de tal modo que, sin complicar la cuestión jurídica de fondo acogiendo la novedosa figura del "pago aplazado generalizado", se proceda simplemente a modificar el calendario de pagos previsto en los términos habilitados por la modificación de aquel llevada a cabo por el Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517, de la Comisión. Y para ello basta con no recurrir a la figura del pago aplazado para lo cual ciertamente ayudaría el no apartarse del nomen iuris utilizado y hablar en los artículos 2 (rúbrica), 3 (frase inicial de sus apartados 1 y 2), 4 (apartado 1, que curiosamente habla de "precio" aplazado) y 5 del proyecto, de pago "escalonado".

Distinta es la cuestión de cómo tratar la exención de pago de intereses. Dice el artículo 15 del Reglamento desde su modificación por el de Ejecución (UE) nº 2015/517 de la Comisión, que, "sin perjuicio de la aplicación de los artículos 107 a 109 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea", los Estados miembros "podrán decidir que el pago del importe adeudado en relación con el período de 12 meses que comienza el 1 de abril de 2014 se efectúe en tres plazos anuales sin intereses". De nuevo, parece claro que los intereses no se cobran en el supuesto de pago escalonado (lo cual abunda en que no se está ante un pago aplazado de los previstos en la LGT). No se trata, pues, de una subvención al agricultor, porque aunque la obligación de pago haya surgido y haya sido incluso cuantificada, la deuda no ha nacido, precisamente por el efecto normativo del nuevo calendario de pagos. [Con un ejemplo sencillo -y esto es a veces correr un riesgo innecesario dado que ahora se trata de un ejemplo de la propia legislación tributaria- el IRPF se devenga por ministerio de la ley a 31 de diciembre de cada año; se liquida como máximo a 30 de junio del año siguiente; y se paga -potestativamente- en dos veces: el propio 30 de junio se paga el 60% y el 5 de noviembre se paga el 40% restante sin ningún tipo de recargo; lo mismo -o por lo menos algo extraordinariamente parecido, pues en el IRPF opera un verdadero fraccionamiento y es necesaria solicitud expresa- sucede aquí a partir de lo que dispone el Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517 de la Comisión: el calendario de pagos queda modificado]. Desde esta perspectiva, es claro que no hay subvención directa que genere la aplicación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Por tanto, el planteamiento del artículo 4 del proyecto de Real Decreto que se informa, que parte de la base de que se está estableciendo una ayuda que se corresponde con la bonificación total de los intereses correspondientes al precio aplazado de la tasa, no responde a la realidad, ni siquiera financiera, pues, de nuevo quien tiene una carga financiera, si este nuevo calendario finalmente se establece, es el FEGA, pero no los productores. Es cierto que los productores tienen un beneficio financiero, pero no es subvencional, sino normativo, toda vez que trae causa de la norma, que impone un nuevo calendario, y no de un acto administrativo de bonificación de los intereses de una deuda impagada en plazo. En otras palabras: si los Estados miembros pueden establecer que el pago del importe adeudado por el período de doce meses que comienza el 1 de abril de 2014 se efectúe en tres plazos anuales sin intereses, éstos tienen que valorarse a los efectos de la existencia (o no) de ayudas de Estado, y por tanto aplicándose las reglas de la competencia, pero no a efectos de considerar que se está concediendo una "subvención generalizada" a efectos de la Ley 38/2003 [Ley esta que, por lo demás, entiende por subvención toda disposición dineraria realizada por sujetos públicos que se realice sin contraprestación directa, en el que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido, y nada de esto sucede, además de que el simple escalonamiento del pago que prevé el proyecto no se corresponde con un proyecto, acción, conducta o situación financiada que tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública].

En suma, también por esta causa no tiene por qué acogerse el proyecto a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Sería, simplemente, un beneficio derivado directamente de la regulación misma de la tasa láctea que hace el propio derecho de la Unión.

Cuestión distinta, por la invocación que se hace en el artículo 15 del Reglamento a los artículos 107 a 109 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, es que resulte correcto mantener la obligación de que, cuando un ganadero haya recibido por cualquier concepto otras ayudas de minimis de acuerdo con el Reglamento (UE) nº 1408/2013 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis en el sector agrícola, que, sumada a las demás ayudas o al beneficio que se deriva del pago escalonado, exceda de 15.000 euros, no pueda acogerse al mismo. Pero lo es por efecto del mandato directo, es decir, de la regulación sustantiva del calendario de la tasa que hacen ambas normas europeas: el Reglamento (UE) nº 1408/2013 de la Comisión (por remisión indirecta al Tratado) y el propio Reglamento (CE) nº 595/2004 en su redacción procedente del Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517 de la Comisión.

No deja de haber intereses porque haya bonificación de estos; simplemente no hay interés alguno que pagar porque el calendario de pagos queda modificado. Es lo que claramente dice la norma comunitaria. No hay "ayuda" alguna, salvo que la cuestión se considere desde el punto de vista del derecho de la competencia. Si el calendario se modifica, ha de ser sin intereses porque así lo dice el Reglamento de Ejecución (UE) nº 2015/517 de la Comisión. Pero dicho calendario no se aplica a los ganaderos que hayan recibido ayudas superiores a 15.000 euros.

En suma, al igual que se ha señalado que basta con pequeñas correcciones para estructurar el pago como lo que realmente es (no como un aplazamiento del pago de la LGT), la tarea que queda por hacer, para que también el artículo 4 (es decir para la cuestión de los intereses) se ajuste a la legalidad, consiste en no conceptualizar la no generación de intereses (que no es una ayuda sino que deriva de la regulación misma de la tasa) en la rúbrica de dicho artículo 4 y sus dos primeros apartados (que podrían desaparecer, si se incorpora -a los efectos de calcular si se trata de un supuesto en que se excederían las ayudas de minimis de 15.000 euros- el apartado 2 al 3) y no hablar de "ayuda" en el artículo 5.

Tanto la observación relativa al tratamiento del pago aplazado como la correspondiente a los intereses tienen carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

III CONCLUSIÓN

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones que se contienen en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. someter al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se aplica en España el Reglamento de Ejecución (UE) n° 2015/517 de la Comisión, de 26 de marzo de 2015, que modifica el Reglamento (CE) n.° 595/2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.° 1788/2003 del Consejo, por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 25 de junio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.