Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de junio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden comunicada de V. E., de 29 de mayo de 2015, con registro de entrada el día 1 de junio siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2015-2016, y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto de Real Decreto y de su memoria

A.- El proyecto de Real Decreto que constituye el objeto del expediente remitido a este Consejo (citado también, abreviadamente en lo sucesivo, como el "Proyecto"), lleva fecha de 25 de mayo de 2015 y viene precedido de dos borradores fechados el 26 de marzo y el 9 de abril de 2015. El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de preámbulo, once artículos agrupados en cuatro capítulos y tres disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias y cinco disposiciones finales.

Comienza el preámbulo aludiendo al hecho de que el cumplimiento del deber constitucional de garantizar la igualdad de los ciudadanos en el acceso a la educación requiere la remoción de cualquier obstáculo de naturaleza socioeconómica que dificulte o impida el ejercicio de este derecho fundamental. A continuación, el preámbulo cita el artículo 6.3.h) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, el artículo 45 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, y el artículo 83 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, señalando que, a través de estas disposiciones, "se han conformado las becas y ayudas en la enseñanza postobligatoria como un elemento esencial del derecho a la educación que se sustenta en un doble principio: compensación de las condiciones socioeconómicas desfavorables de sus beneficiarios, y concesión en función del aprovechamiento y rendimiento escolar". Se cita también en la parte expositiva el artículo 2.bis.3.e) de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa, en cuanto que define el Sistema Estatal de Becas y Ayudas al Estudio, en tanto garantía de la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación, como uno de los instrumentos con que cuenta el Sistema Educativo Español para la consecución de los fines previstos en el artículo 2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo.

Asimismo, el preámbulo se refiere también a la disposición adicional novena de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso de la productividad, que estableció la concesión directa a los alumnos de estudios reglados del sistema educativo, tanto universitarios como no universitarios, de las becas y ayudas al estudio que se convoquen con cargo a los presupuestos del Ministerio de Educación para las que no se fije un número determinado de beneficiarios.

El preámbulo recuerda que el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, fija los elementos estructurales básicos del sistema (modalidades de las becas, condiciones académicas y económicas, supuestos de incompatibilidad,...) y difiere a un real decreto anual la determinación de dos parámetros cuantitativos que, por su carácter coyuntural, no pueden establecerse con carácter general: los umbrales de renta y patrimonio cuya superación determina la pérdida del derecho a la obtención de la beca o ayuda, y el importe de los diferentes componentes y cuantías de las becas y ayudas al estudio. Y concluye el preámbulo que el proyectado Real Decreto establece para el curso académico 2015-2016 los parámetros económicos de las becas y ayudas al estudio del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y fija sus cuantías, así como los umbrales de patrimonio y renta familiar por encima de los cuales desaparece el derecho a su obtención al tiempo que viene a consolidar el modelo de becas implantado hace dos cursos (en concreto, en el curso 2013-2014), introduciendo algunas modificaciones que se han revelado convenientes entre las que puede citarse la nueva regulación de los componentes de beca destinados a quienes cursan sus estudios en modalidad no presencial o la modulación del porcentaje de créditos que resulta preciso superar para considerar que la beca se ha destinado a la finalidad para la que se ha concedido.

Por lo que hace a la parte dispositiva, el Proyecto está integrado por once artículos:

- El artículo 1 señala que el proyectado Real Decreto tiene por objeto determinar la cuantía y los umbrales de renta y patrimonio familiar que regirán las convocatorias de becas y ayudas al estudio correspondientes al curso académico 2015-2016.

- El artículo 2 determina el ámbito de aplicación, concretando los dos grandes bloques de convocatorias de becas y ayudas, una con carácter general (bachillerato, formación profesional, enseñanzas artísticas profesionales, enseñanzas deportivas, enseñanzas universitarias,...) y otra con carácter específico para estudiantes con necesidades de apoyo educativo. - El artículo 3 fija las cuantías de las becas y ayudas para los estudiantes no universitarios, así como los umbrales de renta aplicables para su concesión

- El artículo 4 establece las cuantías para los estudiantes de enseñanzas universitarias, así como los umbrales de renta aplicables para su concesión.

- El artículo 5, bajo la rúbrica "cuantía variable", dispone que se asignará a la cobertura de la cuantía variable de las becas el montante del presupuesto disponible una vez financiadas las demás modalidades de las becas.

- El artículo 6 establece cuantías adicionales al componente de residencia para los estudiantes con domicilio en las Islas Canarias, Baleares, Ceuta o Melilla.

- El artículo 7 ("Estudios comprendidos") contempla la convocatoria de las ayudas al estudio y subsidios para el alumnado con necesidad específica de apoyo educativo derivada de discapacidad o trastorno de conducta o asociada a alta capacidad intelectual que curse enseñanzas no universitarias, precisa sus modalidades y cuantías y fija el umbral de renta aplicable para su concesión.

- El artículo 8 establece tres umbrales de renta familiar, de conformidad con lo previsto en el apartado e) de la disposición adicional primera del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, aplicables según los casos a las distintas modalidades de becas y ayudas, por encima de los cuales no existe el derecho a su obtención.

- El artículo 9 determina el procedimiento de cálculo de la renta familiar a efectos de obtención de becas y ayudas al estudio.

- El artículo 10 fija las deducciones aplicables a la renta familiar como consecuencia de diversas circunstancias tales como la condición de familia numerosa o de la discapacidad de alguno de los miembros de la familia, entre otros.

- Y el artículo 11 establece los umbrales indicativos de patrimonio familiar por encima de los cuales se denegará la beca o ayuda solicitada.

Por lo que se refiere a las disposiciones adicionales, la primera establece una serie de medidas de carácter tanto académico como económico destinadas a facilitar la obtención de beca o ayuda por parte de los estudiantes universitarios con discapacidad. La disposición adicional segunda ("Prolongación de los estudios universitarios") prevé la cuantía de las becas y ayudas a conceder en los supuestos en los que se permite la obtención de becas y ayudas durante uno o dos años más de los que integran el plan de estudios. La disposición adicional tercera regula el importe de la compensación por los precios públicos por servicios académicos correspondientes a los estudiantes beneficiarios de la beca de matrícula o de la bonificación de la misma por pertenecer a familias numerosas de tres hijos, que abonará el Ministerio a las Universidades de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 7 del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas de racionalización del gasto público en el ámbito educativo. Fija también en un 1% el coeficiente de actualización de los precios públicos vigentes a la entrada en vigor del mencionado Real Decreto-ley que se utilizará para la compensación por el Ministerio a las Universidades de las tasas de matrícula no abonadas por los estudiantes becarios.

La disposición transitoria primera relativa a las "Ayudas para la adquisición de libros convocadas por las Comunidades Autónomas" prevé que durante el curso 2015-2016 los requisitos económicos establecidos para la concesión de becas y ayudas al estudio no serán de aplicación a las convocatorias de ayudas para la adquisición de libros de texto y material escolar, convocatorias que son publicadas por las Comunidades Autónomas y cofinanciadas por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Y la segunda disposición transitoria ("Convenios de cofinanciación") admite excepcionalmente para el curso 2015-2016 que las Comunidades Autónomas que hayan iniciado la negociación para el traspaso de las funciones y servicios en materia de becas y ayudas al estudio puedan suscribir convenios de cofinanciación con el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

Por último, en cuanto a las disposiciones finales, la primera invoca el artículo 149.1.30ª de la Constitución como título competencial y declara el carácter básico de la norma; la segunda modifica algunos aspectos del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas; la tercera prevé que en el Boletín Oficial del Estado se publicarán las relaciones provisionales y/o definitivas de becarios o, en su caso, la referencia a los medios en los que aquellas se hagan públicas; la cuarta habilita al Ministro de Educación, Cultura y Deporte para el desarrollo normativo de este Real Decreto; y la quinta prevé la entrada en vigor del proyectado Real Decreto el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

B.- La memoria del análisis de impacto normativo, de 25 de mayo de 2015, justifica la oportunidad de la norma proyectada en los mismos términos que el preámbulo. Dice la memoria que el Real Decreto 609/2013, de 2 de agosto, por el que fijaron los umbrales de renta y patrimonio y las cuantías de las becas del curso 2013-2014 modificó de forma sustancial el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se estableció el régimen de las becas y ayudas al estudio, al objeto de definir un nuevo modelo de becas y ayudas al estudio que tomase en consideración para definir su cuantía final tanto la situación socioeconómica de las familias como el rendimiento académico de los estudiantes, a través de la media de notas obtenida en relación con la nota media del área de conocimiento que corresponda. Dicha modificación obedecía al objetivo de que las becas, además de garantizar la equidad en el ejercicio del derecho a la educación, contribuyeran a servir de instrumento de estímulo a la mejora del rendimiento académico de los estudiantes de los niveles posteriores a la enseñanza obligatoria.

Continúa señalando la memoria que los resultados de la convocatoria 2013-2014 avalan que se ha iniciado la consecución de dicho objetivo y, en consecuencia, ya el curso 2014-2015 y ahora el curso 2015- 2016 que se proyecta, mantiene el modelo diseñado por el curso 2013-2014 con algunas precisiones que se revelaron oportunas.

Concluye exponiendo que el objetivo de la norma proyectada es doble: por una parte, se trata de fijar tanto los umbrales de renta y patrimonio familiar que darán acceso a las becas del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte durante el curso 2015-2016, como las modalidades y las cuantías de las mismas; y por otra, se pretende, asimismo, consolidar la función del sistema de becas como estímulo al rendimiento académico de los estudiantes. Se mantienen, por ello, tanto las modalidades y cuantías de las becas como los requisitos académicos y económicos establecidos para el curso académico 2014-2015.

Señala que las modalidades y cuantías de las becas son las siguientes:

I. Para las enseñanzas no universitarias:

A) Cuantía fija ligada a la renta del solicitante: 1.500,00 euros.

B) Cuantía fija ligada a la residencia del solicitante durante el curso: 1.500,00 euros.

C) Beca básica: 200,00 euros.

D) Cuantía variable y distinta para los diferentes solicitantes que resultará de la ponderación de la nota media del expediente del estudiante y de su renta familiar y cuyo importe mínimo será de 60,00 euros.

II. Para las enseñanzas universitarias:

A) Cuantía fija ligada a la renta del solicitante: 1.500,00 euros.

B) Cuantía fija ligada a la residencia del solicitante durante el curso: 1.500,00 euros. C) Cuantía variable y distinta para los diferentes solicitantes que resultará de la ponderación de la nota media del expediente del estudiante y de su renta familiar y cuyo importe mínimo será de 60,00 euros.

D) Gratuidad de la matrícula: comprenderá el precio público oficial de los servicios académicos universitarios correspondiente a los créditos en que se haya matriculado el estudiante por primera vez en el curso 2015-2016.

Señala a continuación que el Proyecto mantiene sin variación los umbrales de renta tanto para la convocatoria general universitaria y no universitaria como para la convocatoria de ayudas para alumnos con necesidad específica de apoyo educativo.

Tras ello la memoria indica que el Proyecto "tendrá un indudable impacto presupuestario", puesto que el coste total de las becas y ayudas al estudio que se concederán al amparo de la mencionada disposición en el curso 2015-2016 deberá tener cobertura presupuestaria y se imputará a dos ejercicios presupuestarios. El Proyecto establece los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio de los niveles que se convocan sin un número cerrado de beneficiarios, es decir para las siguientes convocatorias:

- Convocatoria de becas y ayudas al estudio de carácter general para el alumnado que curse estudios postobligatorios.

- Convocatoria de ayudas para alumnos con necesidad específica de apoyo educativo.

El coste total de las convocatorias del curso 2014-2015 se estimó en 1.411.024,39 miles de euros. La distribución estimada de este importe fue la siguiente:

1. Convocatoria general de becas para niveles universitarios y no universitarios: 1.290.024,39 miles euros, que, a su vez, se desglosan en: a) Becas de cuantía fija y de cuantía variable para estudiantes universitarios y no universitarios: 1.031.024,39 miles de euros, y b) Compensación a las universidades de precios públicos de estudiantes becarios: 259.000,00 miles de euros; 2. Convocatoria de alumnos con necesidades educativas especiales: 76.000,00 miles de euros; y 3. Compensación a las universidades de bonificación en precios públicos a estudiantes pertenecientes a familias numerosas de tres hijos: 45.000,00 miles de euros.

Indica la memoria que para el curso 2015-2016 se mantiene la misma previsión presupuestaria; adicionalmente hay que añadir 2,5 millones de euros de tasas por discapacidad en la UNED, hasta un total de 1.413.524,39 miles de euros.

En el último epígrafe de la memoria, titulado "Otros impactos", se indica con relación al impacto educativo y social que se prevé un impacto positivo. A continuación, la memoria señala que, por un lado, se tiende a la eliminación de los obstáculos de orden socioeconómico para seguir estudiando a quienes tienen las capacidades y el interés para ello y, por otro lado, se garantiza a la sociedad que el aprovechamiento que el estudiante hace de sus estudios es equiparable al esfuerzo que la sociedad hace financiando su beca, por lo que es preciso que esta situación tenga una contrapartida de corresponsabilidad por parte de quien recibe ese esfuerzo de la sociedad en su conjunto, de cumplir con la obligación de estudiar y obtener resultados que den respuesta a ese esfuerzo que la sociedad hace.

A continuación, se resumen los datos de los resultados obtenidos y los incrementos del número de becarios, distinguiendo entre becas universitarias ("del 18,7% al 22,4% del total en un año") y becas no universitarias ("se ha reducido el número de estudiantes cuya beca ha sido denegada por repetir curso o no superar el número de asignaturas requerido, pasando del 7,5% de los estudiantes al 6,9%").

Concluye la memoria señalando que la propuesta normativa producirá un impacto positivo en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, puesto que incluye, al igual que en cursos anteriores, medidas específicas para la compensación de las desventajas de los estudiantes con discapacidad, que les permitan acceder con mayor facilidad al sistema de becas y ayudas al estudio.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

Además de la Orden comunicada de V. E., el proyecto de Real Decreto, un borrador previo y un índice numerado de documentos, integran el expediente los siguientes informes:

a) Informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 16 de abril de 2015, al amparo del artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y al que se acompaña informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. En tal informe se analiza la competencia que tiene el Estado para aprobar la norma proyectada concluyendo que el Estado puede llevar a cabo la regulación de carácter básico proyectada al amparo del título competencial de que dispone ex artículo 149.1.1ª y 30ª de la Constitución.

b) Dictamen 35/2015, de la Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado, en sesión celebrada el 28 de abril de 2015, sobre el proyecto de Real Decreto. Tras reflejar los antecedentes y contenido del Proyecto, se formulan observaciones de fondo, algunas de ellas orientadas a recuperar las cuantías previstas para el curso 2012-2013 y otras observaciones de mejora de técnica normativa. Muchas de las observaciones son, en este sentido, reiteración de las que ya se hicieron en el Dictamen 7/2013 por la Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado. Constan también los siguientes votos particulares: (i) voto particular presentado conjuntamente por la Confederación Española de Asociaciones de Padres y Madres de Alumnos (CEAPA), Comisiones Obreras (CCOO) y por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza (STES-i); (ii) un voto particular presentado por STES-Intersindical; y (iii) un voto particular presentado por Unión General de Trabajadores (UGT);

c) Certificado del Secretario de la Conferencia Sectorial de Educación acreditativo de la consulta a las Comunidades Autónomas del Proyecto en sesión celebrada el 21 de abril de 2015. Obra en el expediente un extracto del acta en la que se reflejan las posturas de los Consejeros participantes y del Ministro con relación a diversas cuestiones. Por lo que se refiere al Proyecto de Real Decreto sometido a consulta, según se hace constar en dicha acta, el Director General de Política Universitaria presentó el Proyecto, señalando que no presenta novedades sobre el del curso anterior excepto dos, ambas referidas al ámbito universitario: (i) unas referidas a posibilitar acceso a becas para cursar enseñanzas conducentes a Máster por quienes tienen titulación con nivel 3 del MECES y (ii) al cálculo de la nota para el acceso al Máster. No constan intervenciones en estos puntos de los Consejeros de las Comunidades Autónomas.

d) Certificado de la Comisión Permanente del Consejo de Universidades, de 24 de abril de 2015, en el que se hace constar que en la sesión del Consejo de Universidades celebrada el 23 de abril de 2015, se informó el proyecto de Real Decreto. Obra asimismo un extracto del borrador del acta de la sesión del Consejo de Universidades. En línea con las observaciones que ya se formularon respecto del proyecto de Real Decreto anterior (toda vez que este Proyecto examinado mantiene los mismos umbrales y cuantías que en el curso académico 2014-2015), intervinieron el Rector de la Universidad Pública de Navarra quien, entre otras cuestiones, plantea la cuestión referida a la exigencia de obtener un 5,5 en la nota de acceso a la Universidad para obtener beca de matrícula. Recuerda que la posición de la universidad a este respecto es bajar dicha calificación a 5, pues, de otro modo, al estudiante que no tiene medios económicos se le exige una nota superior. El Rector de la Universidad de Zaragoza valora los avances realizados en la normativa de becas pero insiste en el criterio expuesto por el Rector de la Universidad Pública de Navarra sobre la nota y la conveniencia de reducirla de 5,5 a 5. En consecuencia, y tras las intervenciones de los rectores, la Comisión Permanente del Consejo de Universidades concluyó que "no obstante las mejoras técnicas introducidas, el mantenimiento de la exigencia de una nota de 5,5 para la obtención de beca de matrícula, impide la emisión de informe favorable al proyecto".

e) Certificado del Secretario del Consejo de Estudiantes Universitario del Estado, de 21 de mayo de 2015, acreditativo de que en la sesión de la Comisión Permanente de dicho Consejo -celebrada el 18 de mayo de 2015- el proyecto de Real Decreto ha sido informado. Se acompaña del extracto del borrador del acta de la citada sesión en el que se alude a la intervención del Director General de Política Universitaria y al debate que se abrió a continuación. Se propone la creación de un grupo de trabajo que estudie las posibles mejoras técnicas de la convocatoria, con el fin de agilizar los procesos de concesión.

f) Certificado del Secretario de la Conferencia General de Política Universitaria, de 21 de abril de 2015, en el que se hace constar que la Comisión Delegada informó de modo favorable al proyecto de Real Decreto. Obra también el acta de 20 de abril de 2015 de la Comisión Delegada de la Conferencia General de Política Universitaria en el que se ponen de manifiesto algunas intervenciones como la del Director General de la Comunidad Autónoma de Valencia quien solicita al Ministerio que valore el hecho de que distintas Comunidades Autónomas "salen perjudicadas, toda vez que han subido los precios públicos de matrícula para mantener la financiación, asumiendo el coste político que ello conlleva, y finalmente resulta que tienen que pagar para compensar el importe dejado de percibir". En un sentido similar se pronunció la Directora General de la Comunidad Autónoma de Madrid. El Secretario de Universidades e Investigación de la Comunidad Autónoma de Cataluña manifiesta que el hecho de que sea el Ministerio quien establece la normativa y determina el porcentaje a compensar por las Comunidades Autónomas constituye, en el fondo, una incoherencia conceptual y legal, aun cuando ello se justifica por las previsiones contenidas en el Real Decreto-ley 14/2012.

g) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de 29 de mayo de 2015, que se refiere a los antecedentes y al objeto del Proyecto; a continuación, el informe analiza la estructura y contenido, el fundamento competencial y la tramitación de la norma proyectada.

h) Certificado de la Subdirectora General de la Oficina de Atención al Ciudadano en el que se hace constar que el proyecto de Real Decreto ha sido sometido al trámite de información pública en el Portal del ministerio proponente durante el plazo comprendido entre los días 13 de abril y 4 de mayo de 2015.

i) Informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 8 de mayo de 2015, en el que se hacen observaciones desde el punto de vista presupuestario indicando que "no existe oposición a que continúe la tramitación"; desde el punto de vista competencial se concluye que el artículo 149.1.1ª no fundamenta el Real Decreto 1721/2007, que tiene como único título competencial el artículo 149.1.30ª; finalmente se hace una observación formal para corregir una errata.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para el curso 2015-2016 y por el que se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas.

El dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo artículo 22.3 prevé que su Comisión Permanente debe ser consultada en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

Este Consejo ya ha dictaminado anteriores proyectos anuales (dictámenes números 545/2006, 650/2007, 428/2008, 787/2009, 608/2010, 826/2011, 650/2012, 731/2013 y 517/2014). II. Procedimiento de elaboración

El proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en otras normas de legal y pertinente aplicación.

Así, con el texto proyectado se adjunta una memoria del análisis de impacto normativo, en la que se razona sobre la oportunidad de la norma y se pondera su impacto económico y presupuestario.

Se ha concedido audiencia a las organizaciones y asociaciones cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición (artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno), que están representadas en el seno del Consejo Escolar del Estado (artículo 32.1.d) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación), al Consejo de Estudiantes Universitario del Estado (artículo 51.k) del Real Decreto 1791/2010, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del Estudiante Universitario), a la Conferencia General de Política Universitaria (artículo 27 bis.a) de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades) y al Consejo de Universidades (artículo 28.b) de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades). Ha alegado asimismo la Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas.

Se ha dado traslado de la norma proyectada a las Comunidades Autónomas -representadas en la Comisión General de Educación de la Conferencia de Educación-, y se ha incorporado el informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (artículo 24.3 de la Ley del Gobierno).

También ha informado la Secretaría General Técnica del departamento proponente, que es el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (artículo 24.2 de la Ley del Gobierno).

III. Competencia

El Gobierno puede aprobar el proyecto de Real Decreto al amparo de la competencia estatal exclusiva -contemplada en el artículo 149.1.30ª de la Constitución- para dictar normas básicas para el desarrollo del artículo 27 del propio texto constitucional, a fin de garantizar las obligaciones de los poderes públicos en esta materia y la igualdad de todos los españoles en su ejercicio. En estos mismos términos ha informado la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.

IV. Consideraciones al texto del Proyecto

El artículo 83 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), y el artículo 45 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, encomiendan al Estado el establecimiento, con cargo a sus Presupuestos Generales, de un sistema general de becas y ayudas al estudio, con el fin de que todas las personas, con independencia de su lugar de residencia, disfruten de las mismas condiciones en el ejercicio del derecho a la educación.

Ambos preceptos citados en el párrafo anterior habilitan al Gobierno para que regule, con carácter básico, las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio, las condiciones académicas y económicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestos de incompatibilidad, revocación y reintegro y cuantos requisitos, condiciones socioeconómicas u otros factores sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas en todo el territorio, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas.

Por su parte, la disposición adicional novena de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso de la productividad, establece que las becas y ayudas al estudio que se convoquen con cargo a los Presupuestos del Ministerio de Educación y Ciencia para seguir estudios reglados y para las que no se fije un número determinado de beneficiarios se concederán de forma directa a los alumnos de los distintos niveles del sistema educativo, tanto universitario como no universitario; igualmente, se prevé que este régimen de becas y ayudas al estudio debe desarrollarse reglamentariamente mediante real decreto.

En desarrollo de estas previsiones legales se aprobó el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, que establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, distinguiendo, por un lado, entre becas territorializadas -respecto de las cuales el Estado establece la normativa básica y las Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo y la ejecución- y becas no territorializadas -cuya competencia corresponde enteramente al Estado-, y determinando, por otro lado, las normas generales aplicables a unas y otras, los requisitos económicos y académicos para ser beneficiario y los principios y condiciones de revocación y reintegro e incompatibilidad de las becas y ayudas estatales.

En concreto, el Real Decreto 1721/2007 distingue en su artículo 1 dos tipos de "ayudas": (i) Becas: suponen el pago de cantidad o el reconocimiento de beneficios económicos según las circunstancias socioeconómicas y el aprovechamiento académico del solicitante, y (ii) Ayudas al estudio: suponen el pago de cantidades o el reconocimiento de beneficios económicos solo en función de las circunstancias socioeconómicas del beneficiario.

Las becas y ayudas se otorgan a solicitud de los interesados y previo un determinado procedimiento. Algunas lo son con y otras sin número predeterminado de beneficiarios (artículos 39 y 40).

A su vez, el artículo 6 del propio Real Decreto 1721/2007 dispone, en su apartado primero que "las cuantías de las becas y ayudas, así como de sus diferentes componentes, se fijarán antes de cada curso académico atendiendo a las disponibilidades presupuestarias. Dichas cuantías no serán, en ningún caso, superiores al coste real de la prestación o prestaciones que cubran".

Y el artículo 13 establece que no podrán concederse las becas y ayudas al estudio a que se refiere este Real Decreto a los solicitantes cuya renta y, en su caso, patrimonio familiar supere los umbrales que se establezcan anualmente.

La disposición adicional primera del Real Decreto 1721/2007 establece lo siguiente:

Previa consulta a las Comunidades Autónomas, el Gobierno aprobará, en el primer trimestre del año, un real decreto en el que se especificarán los siguientes extremos:

a) La asignación de los fondos del Programa de becas y ayudas a estudiantes a cada una de las distintas convocatorias cuando estas tengan un número predeterminado de beneficiarios y, en su caso, los criterios de prioridad.

b) Las enseñanzas para las que se concederán las becas y ayudas al estudio.

c) Las cuantías de los componentes y modalidades de las becas o ayudas para cada una de las enseñanzas.

d) Los umbrales de renta y de patrimonio familiar para la obtención de cada uno de los componentes de las becas o ayudas al estudio, así como el importe de las deducciones que deban practicarse sobre la renta o el porcentaje de valoración del patrimonio, en su caso.

e) Los requisitos, condiciones socioeconómicas u otros factores precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas al estudio en todo el territorio. A estos efectos, alguno de los umbrales podrá establecerse en forma de intervalo, siendo en ese caso financiadas por el Ministerio de Educación y Ciencia las becas y ayudas sujetas al extremo inferior del mismo y objeto de cofinanciación entre este y la correspondiente Comunidad Autónoma las becas y ayudas otorgadas a los interesados que se encuentren dentro del intervalo fijado. El proyecto de Real Decreto a que se contrae este dictamen hace uso de tal previsión y establece el régimen económico fijando los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para el curso 2015-2016.

Al propio tiempo, y como ha sido habitual en años anteriores, el Proyecto modifica parcialmente el propio Real Decreto 1721/2007.

a) Régimen económico

En concreto, el Proyecto sometido a consulta establece para el curso académico 2015-2016 los parámetros económicos de las becas y ayudas al estudio del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y fija sus cuantías, así como los umbrales de patrimonio y renta familiar por encima de los cuales desaparece el derecho a su obtención al tiempo que viene a consolidar el modelo de becas implantado en el curso 2013-2014 y que tuvo su continuidad en el curso pasado 2014-2015, sin introducir ninguna modificación en los umbrales de renta y patrimonio familiar exigidos ni en las cuantías de las becas y ayudas al estudio respecto del curso anterior. Con la única salvedad de dos modificaciones al Real Decreto 1721/2007 a las que posteriormente se hace alusión.

Los artículos 1 y 2 se refieren, respectivamente, al objeto y ámbito de aplicación y reproducen (salvo en lo relativo a la identificación del curso académico, 2015-2016) lo ya previsto en el Real Decreto 472/2014, de 13 de junio, por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2014-2015, y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio.

En cuanto al régimen económico del curso 2015/2016, los artículos 3, 4, 5 y 6 del proyecto de Real Decreto (integran el Capítulo II) reproducen también de forma literal los preceptos del citado Real Decreto 472/2014 atinentes a las cuantías de las becas y ayudas al estudio de carácter general para las enseñanzas no universitarias, universitarias, cuantías variables y cuantías adicionales previstas para el curso académico anterior 2014-2015. Nada, pues, que objetar a estos preceptos. Únicamente conviene apuntar que por Providencia del Pleno del Tribunal Constitucional, de 17 de diciembre de 2013, se acordó admitir a trámite el conflicto positivo núm. 6975-2013, en relación con el artículo 5.1 y 2 (sobre las cuantías variables). En todo caso, como ya ha señalado el Consejo de Estado en otras ocasiones, ello no impide que el Gobierno pueda ejercer la potestad reglamentaria y, en consecuencia, tramitar el correspondiente proyecto de Real Decreto en esos mismos términos ahora para el curso 2015-2016.

El Capítulo III está formado solo por un precepto, el artículo 7, relativo a las ayudas para el alumnado con necesidad específica de apoyo educativo. De nuevo este precepto no supone variación alguna respecto del curso 2014-2015 y es una literal reproducción del artículo 7 del Real Decreto 472/2014 tanto en su estructura como en todos los conceptos, componentes de ayudas y sus correspondientes cuantías, así como en los umbrales para cada una de las familias a las que se aplica.

Por lo que se refiere a los umbrales de renta y patrimonio familiar que regula el Capítulo IV (artículos 8 a 11), el Proyecto no se separa tampoco del esquema ya previsto en el Real Decreto 472/2014 que establece tres umbrales (a diferencia de lo que hizo el Real Decreto anterior 1000/2012 para el curso 2012-2013 que establecía cuatro). Tampoco, por tanto, en estos preceptos se aprecia ninguna diferencia con la regulación todavía vigente en el citado Real Decreto 472/2014, siendo coincidentes la redacción y las cuantías fijadas en lo relativo a los umbrales de renta familiar (artículo 8), al cálculo de la renta familiar (artículo 9), a las deducciones de la renta familiar (artículo 10) y a los umbrales indicativos de patrimonio familiar (artículo 11).

Por todo ello, el Consejo de Estado, como ya expuso en su dictamen 517/2014 (relativo al entonces proyecto del vigente Real Decreto 472/2014) no aprecia que el Proyecto sea contrario al ordenamiento jurídico y no formula ninguna objeción con relación a los aspectos jurídicos del régimen económico examinado.

No obstante, sí que conviene reiterar una vez más su parecer general en esta materia de becas y ayudas al estudio acerca de la necesidad de que la política de becas debe asegurar la igualdad de oportunidades de todos aquellos que, teniendo vocación y aptitudes para el estudio, carecen de los medios económicos para emprenderlos o continuarlos, además de ser también un instrumento de estímulo a la mejora del rendimiento académico de los alumnos, especialmente de los estudiantes de los niveles superiores del sistema educativo.

En este sentido, como ya se ha indicado en los dictámenes anteriores relativos a este tipo de proyectos, cualesquiera medidas que se adopten sobre esta materia deben ir precedidas, para valorar el cumplimiento de los objetivos indicados anteriormente, de un estudio detenido del impacto académico -desde una perspectiva educativa y social- en el que se ponderen sus consecuencias desde las dos vertientes señaladas: la igualdad de oportunidades y el estímulo a un mejor rendimiento académico, impacto educativo y social.

Con relación a la igualdad de oportunidades, este Consejo de Estado ha venido manifestando que el sistema de becas y ayudas debería tender a que las personas que carezcan de medios económicos para poder estudiar lo hagan de igual modo, o del modo más parecido, al resto de los estudiantes. El Consejo de Estado, ya en el dictamen 650/2012, demandaba la conveniencia -en orden a apreciar la oportunidad de la regulación proyectada- de un estudio en profundidad del impacto educativo que producirán los nuevos requisitos académicos y los efectos socio-económicos que está teniendo la norma. Estudios o datos que se hacen especialmente relevantes si se tiene en cuenta que no se trata de determinar los impactos socio-económicos que previsiblemente tiene la normativa proyectada sino que ya se parte de una experiencia previa, habiendo transcurrido dos cursos académicos con el nuevo modelo implantado, pudiendo obtenerse ya, cuando menos, unas primeras valoraciones sobre el mismo.

A este respecto, llama la atención que en el expediente no obre ningún informe en este sentido, con excepción de la memoria que se hace eco de una muestra -que no se acompaña; la propia memoria reconoce que no se han elaborado unas estadísticas definitivas-, llegando a la conclusión de que "el rendimiento académico del estudiante tiene consecuencia en el importe de la beca que se concede", cuando los importes no han sido siquiera actualizados (vid. cuantías de las becas establecidas por el Real Decreto 472/2014 para el curso 2014-2015 o las establecidas en el Real Decreto 609/2013 para el curso 2013-2014, donde se reproducen prácticamente todos los importes en los diversos conceptos: "cuantía fija ligada a la renta del solicitante"; "cuantía fija ligada a la residencia del solicitante"; "beca básica"; "cuantía variable"; ...).

Todo ello, sin perjuicio de lo manifestado por la reciente Sentencia del Tribunal Supremo, de 8 de mayo de 2015, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Española de Asociaciones de Madres y Padres de Alumnos (CEAPA) contra el Real Decreto 472/2014:

"... El "rendimiento académico" es un concepto indeterminado que está presente en el régimen jurídico del sistema de becas en el artículo 83.1 y 3 de la LOE, pero que ya estaba presente en el artículo 45.1.2º de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, en el artículo 4.1.3º de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la Educación o en la Disposición Adicional Novena.2º de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de Reformas para el Impulso a la Productividad. En ese cuadro normativo está presente tanto ese componente del sistema como el expreso apoderamiento al Gobierno para que lo integre en la regulación que haga, tanto general como por cursos (...).

En consecuencia, es cierto que la beca tiene por objeto garantizar que sea efectiva la igualdad en el ejercicio del derecho de acceso a la educación respecto de estudiantes en condiciones socioeconómicas desfavorables, es garantía de acceso a niveles no obligatorios y es un instrumento de remoción de obstáculos para lograr tales objetivos (cf. artículo 9.2 de la Constitución). Esto es así, pero es mandato legal -y reiterado- que se conjugue ese sistema con el rendimiento académico, luego es un fin lícito que el sistema de becas como subvención que es -luego instrumento de fomento- en cuanto que recae sobre recursos limitados, fomente la responsabilidad en el estudio por parte de los beneficiarios, tanto para el acceso como para mantenerse en él...".

La memoria -siguiendo los precedentes de otros años- se refiere a la garantía ofrecida a la sociedad de que el aprovechamiento que el estudiante hace de sus estudios es equiparable al esfuerzo que la sociedad hace financiando su beca. Añade, además, en esta ocasión, al hilo de algunas observaciones formuladas por este Consejo de Estado en anteriores proyectos, unas conclusiones sobre el impacto en los resultados académicos. Señala, en este punto, la memoria que, de una muestra a 102.609 estudiantes universitarios que obtuvieron beca en el curso 2012- 2013 y en el curso 2013-2014, se ha dado una "mejora de 6 décimas en la nota media de su expediente académico" (en el caso de los estudios universitarios). Y en el caso de los estudios no universitarios se afirma que se ha reducido el número de estudiantes cuya beca ha sido denegada por repetir curso o no superar el número de asignaturas requerido. Este tipo de estudios y seguimiento es absolutamente relevante para conocer el impacto de las becas concedidas tanto en el ámbito socio-económico como en los resultados académicos, de acuerdo con el propio modelo instaurado. Pues bien, aun cuando los datos que la memoria incorpora este año tienen dicha finalidad, se echa en falta, como ya se ha expuesto más arriba, un estudio más exhaustivo sobre las consecuencias del modelo económico implantado en el ámbito académico sin que exista estudio detallado alguno de impacto educativo y social.

En consecuencia, debe reiterarse una vez más por este Consejo de Estado, la necesidad de incorporar un estudio profundo sobre el impacto socio-económico y de rendimiento a fin de poder hacer una valoración de los objetivos fijados, la igualdad de oportunidades y la mejora del rendimiento académico.

b) Régimen sustantivo

El Proyecto sometido a dictamen modifica en su disposición final segunda el régimen sustantivo de las becas y ayudas, alterando la redacción del artículo 4.1.a) y 26.e) del Real Decreto 1721/2007:

1. Por lo que se refiere al artículo 4.1.a), la redacción vigente señala que, para ser beneficiario de las becas y ayudas al estudio reguladas en el Real Decreto 1721/2007 es preciso, entre otros, "No estar en posesión o no reunir los requisitos legales para la obtención de un título del mismo o superior nivel al correspondiente al de los estudios para los que se solicita la beca o ayuda". La redacción proyectada añade lo siguiente: "No obstante, quienes estén en posesión de un título oficial de Grado que haya sido adscrito al nivel 3 (Máster) del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior (MECES), o en posesión de un título oficial de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico o Diplomado que haya obtenido la correspondencia con el nivel 3 (Máster) del MECES, podrán ser beneficiarios de becas y ayudas al estudio para cursar enseñanzas conducentes a un Título oficial de Máster universitario".

2. En lo atinente al artículo 26.e) del Real Decreto 1721/2007, la redacción actualmente vigente dispone que para obtener beca en los estudios conducentes a la obtención de un título oficial de Máster universitario será preciso que el solicitante sea admitido y se matricule, en el curso para el que solicita la beca o ayuda, de un mínimo de 60 créditos. No obstante, podrán obtener también beca o ayuda los alumnos que se matriculen de entre 30 y 59 créditos en el curso académico, que deberán aprobar en su totalidad para obtenerla en el siguiente curso. En este caso serán de aplicación las siguientes reglas:

"e) Las asignaturas o créditos reconocidos, convalidados y adaptados no se tendrán en cuenta a efectos del cumplimiento de los requisitos académicos establecidos en este real decreto".

El proyecto de Real Decreto añade ahora que "No obstante lo anterior, las mencionadas asignaturas o créditos computarán, de acuerdo con lo establecido en la convocatoria correspondiente, a los solos efectos del cálculo de la nota media obtenida en la titulación que da acceso al primer curso de Máster".

Expuestas estas observaciones, que tratan de subrayar los ámbitos de incidencia de la norma proyectada en los aspectos sustantivos, no se aprecian impedimentos de orden jurídico ni presupuestario para que el Gobierno proceda a su aprobación, en el ámbito de sus competencias propias.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de junio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.