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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de junio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 25 de mayo de 2015, cuya entrada se registró el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula el Registro de Entidades Religiosas.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto de Real Decreto y de su memoria

A. El proyecto de Real Decreto consta de preámbulo, treinta y cuatro artículos, cinco disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

Señala el preámbulo que el Registro de Entidades Religiosas es un instrumento jurídico cualificado al servicio del ejercicio colectivo del derecho fundamental a la libertad religiosa garantizado en el artículo 16 de la Constitución, dado que la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, condiciona la adquisición de la personalidad jurídica de las Iglesias, Confesiones y Comunidades Religiosas a su inscripción en el mismo.

La organización y funcionamiento del Registro de Entidades Religiosas se regula en el Real Decreto 142/1981, de 9 de enero, y en otras normas de diverso rango. Después de más de treinta años de vigencia - señala el preámbulo-, se hace necesario reformar el régimen jurídico del Registro de Entidades Religiosas, recogiendo la doctrina de la Sentencia 46/2001, de 15 de febrero, del Tribunal Constitucional, que circunscribe las funciones de este Registro a la mera constatación del cumplimiento de los requisitos legales exigibles para la inscripción, sin que el mismo pueda, por tanto, realizar un control de la legitimidad de las creencias religiosas. Esta misma posición ha sido defendida por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el marco de los derechos de asociación y a la libertad religiosa reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, y también ha sido recientemente auspiciada por las Orientaciones de la Unión Europea sobre el fomento y la protección de la libertad de religión y creencias, aprobadas por el Consejo de la Unión Europea de 24 de junio de 2013, y por las Directrices fijadas por la OSCE/ODIHR (Organization for Security and Co-operation in Europe/Office for Democratic Institutions and Human Rights) en su quincuagésima novena sesión plenaria, celebrada en junio de 2004, y actualizadas en la que tuvo lugar durante los pasados días 13 y 14 de junio de 2014.

Además de modificar el régimen jurídico registral de las entidades religiosas, la norma proyectada incorpora -según dice el preámbulo- las nuevas tecnologías a la gestión del Registro, lo cual permitirá mejorar su organización y funcionamiento.

El articulado del proyecto de Real Decreto se estructura en cuatro títulos.

El título I ("Entidades y actos inscribibles") determina el objeto de la norma (artículo 1), así como las entidades (artículo 2) y actos (artículo 3) susceptibles de inscripción en el Registro.

El título II ("Procedimientos de inscripción") se compone de siete capítulos:

- El capítulo I ("Inscripción de la fundación o establecimiento en España de las entidades religiosas") reconoce el derecho de las entidades religiosas a la inscripción en el Registro y prevé que dicha inscripción determina la adquisición de personalidad jurídica y sólo podrá denegarse cuando no se reúnan los requisitos legamente establecidos (artículo 4), establece la forma de presentación de la solicitud de inscripción (artículo 5), especifica las personas que deben presentar la solicitud y los datos que han de acreditarse documentalmente en ese momento para la inscripción de Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas (artículo 6), de entidades creadas por una Iglesia, Confesión o Comunidad religiosa inscrita (artículo 7), de Federaciones (artículo 8) y de entidades de origen extranjero (artículo 9), regula la instrucción del procedimiento (artículo 10) y determina el órgano, forma y plazo de resolución, aclarando los efectos del silencio administrativo (artículo 11).

- El capítulo II ("Inscripción de la modificación de los estatutos") establece el plazo en que las entidades religiosas deben solicitar al Registro la inscripción de la modificación de sus estatutos y los documentos que han de acompañar a dicha solicitud (artículo 15), regula el procedimiento que debe seguirse a tal fin y, en particular, el órgano, forma y plazo de resolución y los efectos del silencio administrativo (artículo 13) y contiene reglas especiales para la inscripción de la modificación de los titulares de los órganos de representación de las entidades religiosas (artículo 14).

- El capítulo III ("Anotación y cancelación de la adhesión de entidades religiosas a una Federación") regula la adhesión de entidades religiosas a una Federación (artículo 15) así como la cancelación de dicha adhesión (artículo 16), determinando, en ambos casos, el plazo en que las entidades religiosas deben formular su solicitud al Registro, los documentos que han de acompañar a dicha solicitud, el órgano, forma y plazo de resolución y los efectos del silencio administrativo.

- El capítulo IV ("Anotación de lugares de culto") regula la solicitud de anotación y cancelación de lugares de culto, indicando sus efectos, las personas que deben presentar la solicitud, los documentos que han de adjuntarse a la misma, el órgano, forma y plazo de resolución y los efectos del silencio administrativo (artículo 17).

- El capítulo V ("Anotación de la condición de ministro de culto") regula los casos en que puede o debe solicitarse la anotación y cancelación de los ministros de culto, la documentación que ha de aportarse con la solicitud, el órgano, forma y plazo de resolución y los efectos del silencio administrativo (artículo 18).

- El capítulo VI ("Cancelación de la inscripción de entidades religiosas") establece los supuestos de cancelación de la inscripción de entidades religiosas y sus efectos (artículo 19) y determina el plazo en que debe presentarse la solicitud de cancelación, la documentación que ha de acompañarse, el órgano, forma y plazo de resolución y los efectos del silencio administrativo (artículo 20).

- El capítulo VII ("Disposiciones comunes") prevé la posibilidad de que las solicitudes de inscripción o anotación se presenten en formato y con firma electrónicos (artículo 21), establece el régimen de subsanación de defectos formales de conformidad con el artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (artículo 22), regula la facultad de certificar las actas y los acuerdos de los órganos de las entidades religiosas y prevé que los acuerdos contenidos en las certificaciones solo podrán ser inscritos si estuviera inscrito el cargo del certificante (artículo 23) y establece el régimen de recursos administrativos contra las resoluciones de los diferentes órganos administrativos con competencia al efecto en los procedimientos de inscripción o anotación regulados en la norma (artículo 24). El título III ("Estructura y funcionamiento del Registro de Entidades Religiosas") dispone que el Registro de Entidades Religiosas radica en Madrid y está adscrito a la Subdirección General de Relaciones con las Confesiones del Ministerio de Justicia (artículo 25), identifica las tres Secciones que lo integran -Sección General, Sección Especial y Sección Histórica- (artículo 26), regula las fichas registrales de cada una de las entidades religiosas (artículo 27), prevé la anotación marginal acreditativa del inicio de procedimientos judiciales de impugnación del nombramiento de representantes legales de las entidades religiosas (artículo 28) e impone a estas la obligación de presentar cada dos años una declaración de funcionamiento (artículo 29).

El título IV ("Publicidad formal del Registro de Entidades Religiosas") reconoce el carácter público del Registro (artículo 30), dispone que la publicidad se hará efectiva mediante certificación de los asientos (artículo 31) y copia de los mismos (artículo 32), regula el procedimiento de consulta de la información contenida en el Registro y, en particular, de solicitud de certificaciones y copias (artículo 33) y detalla el contenido de las certificaciones sobre la condición de representante legal (artículo 34).

Tras el articulado de la norma se incorporan diversas disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales.

La disposición adicional primera ("Convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas") prevé que el Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas, en el marco de lo dispuesto en sus respectivos Estatutos de Autonomía, podrán firmar convenios de colaboración con el objeto de permitir la participación de la Comunidad Autónoma en la gestión del Registro de Entidades Religiosas.

La disposición adicional segunda ("Protección de datos de carácter personal") establece que el tratamiento y archivo electrónico de los datos contenidos en el Registro de Entidades Religiosas se ajustará a lo establecido en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, y precisa que la inclusión de los datos personales de los ministros de culto y los titulares de órganos de representación de las entidades religiosas deberán contar con su consentimiento expreso.

La disposición adicional tercera ("Gestión electrónica de los procedimientos administrativos y depósito de documentación") señala que, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor del Real Decreto, se habilitarán los recursos necesarios para la tramitación electrónica de los procedimientos, y que, entretanto, la solicitudes se presentarán en formato no electrónico; asimismo, prevé que el Registro de Entidades Religiosas sustituirá la conservación material de documentación por su almacenamiento mediante medios electrónicos.

La disposición adicional cuarta ("Adecuación del Registro a lo dispuesto en este Real Decreto") establece que, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor del Real Decreto, el Registro de Entidades Religiosas y las entidades inscritas deberán, respectivamente, adecuar su organización interna y actualizar su situación registral a lo dispuesto en el mismo; asimismo, se dice que las entidades inscritas podrán solicitar la modificación de su naturaleza jurídica conforme a lo previsto en el Real Decreto, sin que ello implique la cancelación de su inscripción.

La disposición adicional quinta ("Declaración de funcionamiento") prevé que, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor del Real Decreto, se pondrá a disposición de las entidades religiosas el formulario electrónico a través del cual deberán realizar su primera declaración de funcionamiento.

La disposición transitoria primera ("Normativa aplicable en el período transitorio") prevé que las solicitudes de inscripción anteriores a la entrada en vigor de este Real Decreto o pendientes de resolución en ese momento se tramitarán de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 142/1981, de 9 de enero, sobre organización y funcionamiento del Registro de las Entidades Religiosas.

La disposición transitoria segunda ("Fundaciones religiosas de la Iglesia Católica") prevé que las fundaciones religiosas de la Iglesia Católica se regirán por el Real Decreto 589/1984, de 8 de febrero, y que el Registro de Entidades Religiosas mantendrá la Sección de Fundaciones prevista en dicha norma reglamentaria.

La disposición derogatoria única alcanza expresamente al Real Decreto 142/1981, de 9 de enero, sobre organización y funcionamiento del Registro de Entidades Religiosas, al artículo 5, apartados 1 y 2, del Real Decreto 1879/1994, de 16 de septiembre, por el que se aprueban determinadas normas procedimentales en materia de Justicia e Interior, y a la Orden de 11 de mayo de 1984 sobre publicidad del Registro de Entidades Religiosas.

La disposición final primera ("Título competencial") precisa que el Real Decreto se dicta al amparo de la competencia estatal sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, reconocida en el artículo 149.1.1ª de la Constitución.

La disposición final segunda ("Normativa supletoria") establece que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se aplicará con carácter supletorio a los procedimientos regulados en el Real Decreto.

La disposición final tercera ("Gastos de organización y funcionamiento") deja constancia de que las medidas incluidas en el Real Decreto serán atendidas con las disponibilidades presupuestarias y no podrán suponer incremento de dotaciones ni de otros gastos de personal.

La disposición final cuarta ("Aplicación y desarrollo del Real Decreto") autoriza al Ministro de Justicia para dictar las disposiciones precisas para la aplicación y desarrollo de este Real Decreto.

La disposición final quinta ("Entrada en vigor") prevé que el Real Decreto entrará en vigor a los tres meses de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

B. Con el proyecto de Real Decreto se adjunta la memoria del análisis de impacto normativo, en la que se justifica la oportunidad de la norma proyectada en razones de diversa índole, como son:

1. La doctrina recogida en la Sentencia 46/2001, de 15 de febrero, del Tribunal Constitucional, y también defendida desde diversas instancias internacionales, que viene a limitar la intervención del Registro de Entidades Religiosas a la constatación del cumplimiento de los requisitos legales, sin que el mismo pueda, por ello, realizar un control de veracidad de las creencias religiosas.

2. El aumento exponencial del número de entidades religiosas inscritas en los últimos años y la diversidad de formas organizativas de las mismas, que aconseja definir con más precisión los sujetos inscribibles y adaptarlos a la realidad religiosa de nuestro tiempo.

3. La parquedad de la regulación vigente de los actos susceptibles de inscripción y del procedimiento previsto a tal fin, que debe completarse a la vista de los problemas que se han ido poniendo de manifiesto en la práctica registral.

4. La existencia de entidades inscritas que carecen de actividad alguna y que, conforme a la normativa vigente, solo pueden ser canceladas a instancia de la propia entidad o por resolución judicial, lo que ha llevado a que el Registro de Entidades Religiosas no refleje la realidad de la situación existente, por lo que se hace preciso que aquellas entidades presenten una declaración de funcionamiento cada dos años.

5. La incorporación de nuevas tecnologías a la gestión administrativa del Registro.

Examinada la oportunidad del proyecto de Real Decreto en los términos indicados, se analiza en la memoria el contenido del mismo, la tramitación seguida y su adecuación al orden constitucional de competencias, y se ponderan los impactos que se derivarán de su aprobación y entrada en vigor: así, desde un punto de vista presupuestario, se destaca que las medidas previstas en el proyecto de Real Decreto serán atendidas con las disponibilidades presupuestarias ordinarias y no supondrán incremento de dotaciones ni de otros gastos de personal; igualmente, se señala que, una vez que se complete el proceso de gestión electrónica del Registro de Entidades Religiosas, se producirá una reducción de las cargas administrativas del 72,8%; por último, se constata que la norma proyectada no tiene incidencia por razón de género.

SEGUNDO. Contenido del expediente

El texto inicial del proyecto de Real Decreto, ultimado en el mes de junio de 2014, y al que se adjuntaba la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, fue informado el 7 de julio siguiente por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia. Posteriormente se abrió un trámite de audiencia en el que presentaron alegaciones tanto la Comunidad Autónoma de Cataluña, a través de la Dirección General de Asuntos Religiosos del Departamento de Gobernación y Asuntos Institucionales de la Generalidad, como diversas confesiones religiosas (Conferencia Episcopal Española, Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España, Federación de Comunidades Judías de España, Unión de Comunidades Islámicas de España-Comunidad Islámica de España, Federación Española de Entidades Religiosas Islámicas-Comunidad Islámica de España, Federación de Comunidades Budistas de España, Iglesia Ortodoxa, Asamblea Espiritual Nacional de los Bahá"ís de España y Plataforma en favor de la Libertad Religiosa del Paganismo).

A la vista de las observaciones recibidas, se elaboró una segunda versión del proyecto de Real Decreto, de fecha 2 de septiembre de 2014, y de su memoria. Este texto fue informado por las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación, de Hacienda y Administraciones Públicas, de Educación, Cultura y Deporte, y de Interior, con fechas 23 y 29 de septiembre y 29 y 30 de octubre de 2014, respectivamente, así como por la Comisión Ministerial de Administración Electrónica del Ministerio de Justicia, en sesión plenaria celebrada el 25 de septiembre de 2014. Con el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a que se ha hecho referencia se adjuntaba otro de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.

Tras estos trámites, se redactó una tercera versión del proyecto de Real Decreto, concluida en el mes de diciembre de 2014, y de su memoria. Este texto fue informado favorablemente por la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, en sesión plenaria celebrada el 26 de noviembre de 2014, sin perjuicio de algunas observaciones formuladas por la propia Comisión y, de forma individual, por algunos de sus vocales. También se evacuó el informe de la Oficina Presupuestaria del Ministerio de Justicia, que lleva fecha 17 de diciembre de 2014.

A resultas de las observaciones de la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, se elaboró una cuarta versión del proyecto de Real Decreto, también en el mes de diciembre de 2014, y de su memoria. El Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas otorgó su aprobación previa el 28 de enero de 2015. Asimismo, el texto fue informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, con fecha 5 de febrero de 2015, y por la Agencia Española de Protección de Datos, con fecha 18 de marzo de 2015.

La versión definitiva del proyecto de Real Decreto, remitida a dictamen del Consejo de Estado, es de fecha 18 de mayo de 2015, y a la misma se adjunta la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones.

I. Objeto y carácter del dictamen

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se regula el Registro de Entidades Religiosas.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, según el cual su Comisión Permanente deberá ser consultada en "los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones". El proyecto de Real Decreto sometido a consulta desarrolla el artículo 5 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, de ahí la obligatoriedad del dictamen.

II. Tramitación del expediente

El proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Así, con el texto proyectado se acompaña una memoria del análisis de impacto normativo prevista en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, en la que se analiza la oportunidad, el coste económico y el impacto por razón de género de la norma (artículo 24.1.a) de la Ley del Gobierno).

Igualmente han sido oídas las iglesias, confesiones y comunidades religiosas (artículo 24.1.c) de la Ley de Gobierno), tanto directamente como a través de sus representantes en la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, cuyo informe preceptivo obra en el expediente (artículo 8 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa y artículo 3.e) del Real Decreto 932/2013, de 29 de noviembre, por el que se regula la Comisión Asesora de Libertad Religiosa).

También se ha dado participación a la Dirección General de Asuntos Religiosos del Departamento de Gobernación y Asuntos Institucionales de la Generalidad de Cataluña, sobre cuyas competencias en materia de libertad religiosa -previstas en el artículo 161 de su Estatuto- se volverá en un momento posterior del presente dictamen.

Igualmente ha informado la Agencia Española de Protección de Datos, en la medida en que la norma proyectada regula aspectos que entran dentro de las competencias preceptivas de dicho organismo (artículo 37.h) de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, y artículo 5.b) del Estatuto de la Agencia, aprobado por Real Decreto 428/1993, de 26 de marzo).

Por último, se recabó y obtuvo la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado), así como el informe de la Secretaría General Técnica del departamento ministerial proponente, que es el Ministerio de Justicia (artículo 24.2 de la Ley del Gobierno). En este punto, debe notarse que el informe de la Secretaría General Técnica no recayó, como es obligado, sobre la última versión del proyecto de Real Decreto, sino sobre la inmediatamente anterior, si bien esta es muy similar a la definitiva.

III. Título competencial

El proyecto de Real Decreto se dicta -según consta en su disposición final primera- al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.1ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

El Registro de Entidades Religiosas atañe al ejercicio de un derecho fundamental consagrado en el artículo 16 de la Constitución y cuya regulación se encuentra reservada a la Ley Orgánica de acuerdo con el artículo 81 del propio texto constitucional.

En tal sentido, el artículo 5.1 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, dispone que "las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas y sus Federaciones gozarán de personalidad jurídica una vez inscritas en el correspondiente Registro público, que se crea, a tal efecto, en el Ministerio de Justicia". Por su parte, la disposición final de la misma ley orgánica señala que "el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Justicia, dictará las disposiciones reglamentarias que sean necesarias para la organización y funcionamiento del Registro".

Dado que el primero de estos preceptos prevé que el Registro de Entidades Religiosas está adscrito al Ministerio de Justicia y que el segundo de ellos habilita al Gobierno para su regulación a nivel reglamentario, no cabe duda de que la competencia en la materia corresponde al Estado. No obstante, la cita del artículo 149.1.1ª de la Constitución resulta igualmente pertinente para justificar la competencia estatal para la regulación de la organización y funcionamiento del Registro de Entidades Religiosas, dada la existencia de competencias estatutariamente reconocidas a la Comunidad Autónoma de Cataluña.

Por otra parte, el proyecto de Real Decreto respeta la competencia asumida por la Generalidad de Cataluña en el artículo 161.2.a) de su Estatuto de "participar en la gestión del Registro estatal de Entidades Religiosas con relación a las Iglesias, las Confesiones y las Comunidades religiosas que lleven a cabo su actividad en Cataluña, en los términos que determinen las leyes".

La constitucionalidad de esta previsión no fue cuestionada en los recursos contra el Estatuto resueltos por la Sentencia 31/2010, de 28 de junio, del Tribunal Constitucional. En cambio, sí se recurrió el artículo 161.3 de la norma estatutaria, de contenido similar ("La Generalitat colabora en los órganos de ámbito estatal que tienen atribuidas funciones en materia de entidades religiosas"), que el Tribunal declaró, sin embargo, acorde con la Constitución, señalando en primer lugar, que "la colaboración (...) es un principio inherente a nuestro sistema de articulación territorial del poder que hace aconsejable la puesta en marcha de técnicas o mecanismos de colaboración y cooperación especialmente en supuestos de competencias transversales o concurrentes"; en segundo término, que "el Estatuto de Autonomía, en cuanto norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, no es sede normativa impertinente, con una perspectiva constitucional, para contemplar, con la generalidad que se hace en el precepto recurrido, una fórmula cooperativa como la que en él se enuncia"; y, por último, que "es al legislador estatal al que corresponde concretar con entera libertad de decisión y configuración la colaboración expresada en los órganos a los que se refiere el precepto, su alcance y su modo de articulación, quedando a salvo en todo caso, dada la voluntariedad que caracteriza a la técnica de colaboración, la titularidad de las competencias estatales" (FJº 101).

En razón de esa "entera libertad de decisión y configuración" a que alude el Tribunal Constitucional, la participación de la Generalidad de Cataluña en la gestión del Registro estatal de Entidades Religiosas se ha instrumentado a través de la fórmula del convenio de colaboración: en tal sentido, la Resolución de 16 de noviembre de 2010 de la Secretaría de Estado de Justicia publicó el Convenio de colaboración con la Administración de la Generalidad de Cataluña en materia de asuntos religiosos, actualmente vigente, en el que se establecen los términos de dicha participación.

La disposición adicional primera del proyecto de Real Decreto opta igualmente por dicho mecanismo, al prever que "el Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas, en el marco de lo dispuesto en sus respectivos Estatutos de Autonomía, podrán firmar convenios de colaboración con el objeto de permitir la participación de la Comunidad Autónoma en el Registro de Entidades Religiosas". En el escrito de alegaciones presentado durante el trámite de audiencia por el Director General de Asuntos Religiosos del Departamento de Gobernación y Asuntos Institucionales de la Generalidad (documento nº 4) no se realiza objeción alguna al empleo del convenio de colaboración.

En tales circunstancias, la regulación proyectada se adecua -a juicio del Consejo de Estado- al orden constitucional de competencias.

IV. Alcance constitucional de las funciones del Registro de Entidades Religiosas

El Registro de Entidades Religiosas objeto de la norma proyectada es un instrumento para el ejercicio del derecho fundamental a la libertad religiosa reconocido en el artículo 16 de la Constitución y desarrollado en la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa (LOLR).

El artículo 16 de la Norma Fundamental "garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley". El artículo 2 de la LOLR delimita positivamente el contenido de la libertad religiosa, enumerando los derechos que de la misma forman parte, y su artículo 3 establece los límites de esta libertad en el apartado 1 ("El ejercicio de los derechos dimanantes de la libertad religiosa y de culto tiene como único límite la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como la salvaguardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública, elementos constitutivos del orden público protegido por la Ley en el ámbito de una sociedad democrática") y las actividades o sujetos no garantizados por dicha libertad en el apartado 2 ("Quedan fuera del ámbito de protección de la presente Ley las actividades, finalidades y Entidades relacionadas con el estudio y experimentación de los fenómenos psíquicos o parapsicológicos o la difusión de valores humanísticos o espiritualistas u otros fines análogos ajenos a los religiosos").

En este marco constitucional, la inscripción en el Registro de Entidades Religiosas tiene importantes efectos, de acuerdo con lo dispuesto en la LOLR: el primero y fundamental de ellos es la adquisición de personalidad jurídica de las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas a su inscripción en el mismo (artículo 5.1); pero también se anudan a la inscripción otras consecuencias de gran relevancia, al preverse que "las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas inscritas tendrán plena autonomía y podrán establecer sus propias normas de organización, régimen interno y régimen de su personal" (artículo 6.1) y que "el Estado, teniendo en cuenta las creencias religiosas existentes en la sociedad española, establecerá, en su caso, acuerdos o convenios de cooperación con las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas inscritas en el Registro que, por su ámbito y número de creyentes, hayan alcanzado notorio arraigo en España" (artículo 7.1).

Los cualificados efectos de la inscripción en el Registro de Entidades Religiosas también se reflejan en el ordenamiento penal, pues, mientras que el artículo 522 del Código Penal tutela con carácter general al miembro o miembros de una confesión religiosa frente a "los que por medio de violencia, intimidación, fuerza o cualquier otro apremio ilegítimo impidan practicar los actos propios de las creencias que profesen, o asistir a los mismos", el artículo 523 del mismo cuerpo legal establece un tipo agravado para quien "con violencia, amenaza, tumulto o vías de hecho, impidiere, interrumpiere o perturbare los actos, funciones, ceremonias o manifestaciones de las confesiones religiosas inscritas en el correspondiente registro público del Ministerio de Justicia".

Asimismo, en el ordenamiento civil se deja notar el estatuto jurídico reforzado derivado de la inscripción en el Registro de Entidades Religiosas. En este sentido, el artículo 59 del Código Civil dispone que "el consentimiento matrimonial podrá prestarse en la forma prevista por una confesión religiosa inscrita, en los términos acordados con el Estado, o, en su defecto, autorizados por la legislación de éste", y el artículo 60 del mismo Código prevé que "el matrimonio celebrado en cualquiera de las formas religiosas previstas en el artículo anterior produce efectos civiles".

Teniendo en cuenta los importantes efectos que el ordenamiento vigente atribuye a la inscripción en el Registro de Entidades Religiosas, el Tribunal Constitucional, en Sentencia 46/2001, de 15 de febrero de 2001, concluyó que la función registral "no habilita al Estado para realizar una actividad de control de la legitimidad de las creencias religiosas de las entidades o comunidades religiosas, o sobre las distintas modalidades de expresión de las mismas, sino tan solo la de comprobar, emanando a tal efecto un acto de mera constatación que no de calificación, que la entidad solicitante no es alguna de las excluidas por el artículo 3.2 de la LOLR, y que las actividades o conductas que se desarrollan para su práctica no atentan al derecho de los demás al ejercicio de sus libertades y derechos fundamentales, ni son contrarias a la seguridad, salud o moralidad públicas (artículo 3.1 de la LOLR), como elementos en que se concreta el orden público protegido por la ley en una sociedad democrática, al que se refiere el artículo 16.1 de la Constitución". En consecuencia, el Registro de Entidades Religiosas -concluyó el Tribunal Constitucional- "no se mueve en un ámbito de discrecionalidad que le apodere con un cierto margen de apreciación para acordar o no la inscripción solicitada, sino que su actuación en este extremo no puede sino calificarse como reglada" (FJ 8º).

V. Contenido del proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta regula - como se viene diciendo- el Registro de Entidades Religiosas.

En la actualidad, la organización y funcionamiento del Registro de Entidades Religiosas se regula con carácter general en el Real Decreto 142/1981, de 9 de enero. Esta regulación se completa con la Orden del Ministerio de Justicia de 11 de mayo de 1984 sobre publicidad del Registro de Entidades Religiosas, y con el artículo 5 del Real Decreto 1879/1994, de 16 de septiembre, por el que se aprueban determinadas normas procedimentales en materia de Justicia e Interior, en el que se establece el plazo máximo del procedimiento de inscripción y modificación de asientos en el Registro de Entidades Religiosas y los efectos del silencio administrativo.

El proyecto de Real Decreto en tramitación prevé la derogación de estas normas, recogiendo en un solo cuerpo legal el nuevo régimen jurídico aplicable al Registro de Entidades Religiosas: a tal fin, la norma proyectada determina las entidades y actos inscribibles (título I), regula los procedimientos de inscripción (título II), define la estructura y funcionamiento del Registro (título III) y establece los medios de publicidad formal (título IV).

El preámbulo señala que "este nuevo marco jurídico recoge la doctrina derivada de la Sentencia del Tribunal Constitucional 46/2001, de 15 de febrero, y la aplicación de la misma por parte de los Tribunales, que han interpretado la naturaleza de las funciones del Registro de Entidades Religiosas limitando su intervención a la constatación del cumplimiento de los requisitos legales sin que pueda realizarse un control de la legitimidad de las creencias religiosas".

A juzgar por los términos en que se manifiesta el preámbulo, reproduciendo en este punto lo también dicho en la memoria del análisis de impacto normativo, cabría pensar que la normativa vigente -el Real Decreto 142/1981, de 9 de enero, sobre organización y funcionamiento del Registro de Entidades Religiosas- no se adecúa a la naturaleza del Registro de Entidades Religiosas aceptada por la jurisprudencia constitucional.

Sin embargo, el propio Tribunal Constitucional, en la mencionada Sentencia 46/2001, de 15 de febrero, afirmó de forma expresa que el vigente Real Decreto 142/1981, de 9 de enero, respetaba las exigencias del artículo 16 de la Constitución, por cuanto no atribuía al Registro de Entidades Religiosas una función de control de las creencias religiosas sino de comprobación o constatación del cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos: "así viene a corroborarlo -dijo el Tribunal- el artículo 4.2 del Real Decreto 142/1981, de 9 de enero, al disponer que "la inscripción sólo podrá denegarse cuando no se acrediten debidamente los requisitos a que se refiere el artículo 3", tales como denominación, domicilio, régimen de funcionamiento y organismos representativos, así como fines religiosos" (FJ 8º).

No es ocioso aclarar que, en el pronunciamiento mencionado, el Tribunal Constitucional estimó el recurso de amparo interpuesto contra la resolución denegatoria de una inscripción en el Registro de Entidades Religiosas por entender que este se había excedido de las funciones de constatación o comprobación constitucionalmente legítimas, que eran, además, las que tenía reglamentariamente atribuidas; es decir, fue el contenido del acto, y no el de la norma aplicada, lo que se consideró contrario a la Constitución.

Por tanto, difícilmente puede afirmarse que la adecuación del ordenamiento vigente a la doctrina de la Sentencia 46/2001, de 15 de febrero, de Tribunal Constitucional, es la ratio principal de la elaboración de la norma proyectada, dado que, como ha quedado expuesto, el vigente Real Decreto 142/1981, de 9 de enero, se ajusta al orden constitucional.

Cuestión distinta es que la norma proyectada venga a subsanar -y así debería explicarse en la memoria o en el preámbulo- lo que parece ser un error o una imprecisión de la normativa vigente en este punto. Como ya se ha indicado, el artículo 4.2 del Real Decreto 142/1981 dispone que "la inscripción solo podrá denegarse cuando no se acrediten debidamente los requisitos a que se refiere el artículo 3", entre los que figuran los "fines religiosos con respeto de los límites establecidos en el artículo 2 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, al ejercicio de los derechos dimanantes de la libertad religiosa". Sin embargo, los límites al ejercicio de los derechos dimanantes de la libertad religiosa no se encuentran propiamente en el artículo 2 de la LOLR: antes bien, este precepto contiene una enumeración de los derechos comprendidos en la libertad religiosa y de culto. Los límites al ejercicio de estos derechos se encuentra definidos, en realidad, en el artículo 3.1 de la LOLR, cuyo tenor ya ha sido transcrito previamente, y en el artículo 3.2 de la LOLR, que enumera las actividades o sujetos excluidos del ámbito de protección de la libertad religiosa. A estos límites se refirió de forma expresa la Sentencia 46/2001, de 15 de febrero, del Tribunal Constitucional (FJ 8º). En tal estado de cosas, el artículo 4.2 del proyecto de Real Decreto opta por realizar una referencia genérica al cumplimiento de los requisitos previstos en la LOLR: "Sólo podrá denegarse la inscripción cuando no se reúnan los requisitos establecidos en la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, reguladora del Derecho de Libertad Religiosa o en el presente Real Decreto". La formulación del precepto es -a juicio del Consejo de Estado- correcta, salvo en la cita de la ley, que fue publicada en el Boletín Oficial del Estado como "Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa".

Realizadas estas consideraciones de alcance general, el contenido de la norma proyectada suscita algunas otras en relación con determinados preceptos:

A) El título I ("Entidades y actos inscribibles") del proyecto de Real Decreto amplía la relación de entidades susceptibles de inscripción y actos con trascendencia registral establecidos en el Real Decreto 142/1981.

Entre las entidades inscribibles, el artículo 5.1 de la LOLR menciona a las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas y sus Federaciones. El artículo 2 del Real Decreto 142/1981 amplió esta relación, incluyendo a las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas, las órdenes, Congregaciones e Institutos religiosos, las Entidades asociativas religiosas constituidas como tales en el ordenamiento de las Iglesias y Confesiones, y sus respectivas Federaciones. El artículo 2.2 del proyecto de Real Decreto amplía nuevamente el ámbito subjetivo del Registro de Entidades Religiosas para dar cabida a otras instituciones de naturaleza religiosa, de acuerdo con la experiencia adquirida en la práctica registral, en lo que debe considerarse como un desarrollo reglamentario lícito del mencionado artículo 5.1 de LOLR.

Entre los actos con trascendencia registral, los artículos 5.2 y 5.3 de la LOLR se limitan a mencionar la inscripción y cancelación de las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas y sus Federaciones. El artículo 5.1 del Real Decreto 142/1981 se refiere además a la inscripción o anotación, según los casos, de la modificación de los datos requeridos para la inscripción. El artículo 3 del proyecto de Real Decreto, por su parte, amplía la relación de los actos que pueden acceder al Registro; en relación con este precepto, cabe observar que su rúbrica, "Actos inscribibles", no se corresponde con su contenido, dado que algunos de los actos mencionados en el mismo son inscribibles y otros anotables. Por tanto, debería modificarse tanto la rúbrica del precepto -háblese mejor de "Actos con transcendencia registral" o de "Actos con acceso al Registro"- como su contenido, bien enumerándose los actos sin referencia alguna al tipo de asiento en que deben reflejarse bien distinguiendo en apartados diferentes entre actos inscribibles y actos anotables

B) El título II, pese a su rúbrica ("Procedimientos de inscripción"), no solo regula el procedimiento de inscripción de la fundación o establecimiento en España de entidades religiosas (capítulo I) y de la modificación de los estatutos (capítulo II), sino también los de anotación y cancelación de la adhesión de entidades religiosas a una Federación (capítulo III), anotación de lugares de culto (capítulo IV), anotación de la condición de ministro de culto (capítulo V) y cancelación de la inscripción (capítulo VI). Así las cosas, el título II debería intitularse, más propiamente, "Procedimientos registrales".

El desarrollo reglamentario de estos procedimientos constituye, por el detalle con que se aborda, una novedad trascendente respecto del vigente Real Decreto 142/1981, que apenas contiene previsiones al respecto. No obstante, en el marco de esta regulación procedimental, también se incluye alguna previsión relevante de carácter sustantivo: en particular, debe mencionarse la contenida en el artículo 6.2 del proyecto del Real Decreto, en el que se exige que la solicitud de inscripción de la fundación o establecimiento en España sea avalada por veinte personas mayores de edad y con residencia legal en España; según dice el preámbulo de la norma proyectada, este requisito se adecua a las directrices internacionales de la OSCE/ODIHR y tiene por objeto "garantizar la existencia de una mínima comunidad de creyentes que (...) asuma los derechos y obligaciones derivados de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa". Tal exigencia, que no está contemplada en la LOLR y a la que el proyecto de Real Decreto pretende supeditar la posibilidad de inscripción y, por ende, los importantes efectos sustantivos que de esta se derivan, no puede ampararse en la competencia del Gobierno para regular la "organización y funcionamiento" del Registro establecido en la disposición final de la LOLR. En cuanto se trata de un límite para el ejercicio del derecho fundamental a la libertad religiosa en su vertiente institucional, el requisito del número de fieles entra dentro del núcleo orgánico de la materia regulada y no puede ser introducido por una norma reglamentaria. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos de utilizar la fórmula "de acuerdo con el Consejo de Estado" prevista en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

El contenido del título II suscita, por lo demás, determinadas observaciones puntuales:

- La redacción del artículo 8.1 del proyecto de Real Decreto es poco afortunada y debe mejorarse, de forma que su tenor se exprese en los siguientes o similares términos: "Será de aplicación a la inscripción de Federaciones lo establecido en los artículos 5 y 6.1 de este Real Decreto respecto a la inscripción de la fundación de Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas".

- El artículo 8.2.a) del proyecto de Real Decreto, relativo a la inscripción de Federaciones, exige la aportación del "acta fundacional en la que deberá constar la denominación, número registral salvo que la entidad esté pendiente de inscripción, domicilio de cada una de las entidades fundadoras y los datos de identificación de los representantes legales de cada una de éstas". No se entiende a qué se refiere el precepto cuando alude al "número registral salvo que la entidad esté pendiente de inscripción": es claro que esa entidad no puede ser la Federación, dado que si se está solicitando su inscripción, en ningún caso podrá tener todavía un número registral asignado; cabe, por tanto, pensar que se está requiriendo el número registral de las entidades fundadoras de la Federación, pero, de ser así, debería darse una redacción más clara al precepto.

- El artículo 10.2 del proyecto de Real Decreto regula la subsanación de defectos formales, en relación con el procedimiento de inscripción de la fundación o establecimiento en España de entidades religiosas, de forma idéntica a lo que se dispone en el artículo 22 del proyecto de Real Decreto con alcance general. Por tal razón, debe suprimirse el artículo 10.2 de la norma proyectada.

- El artículo 13.2 del proyecto de Real Decreto dispone, in fine, que las modificaciones de los estatutos de las entidades religiosas "producirán los oportunos efectos legales desde su anotación", cuando debiera decir "desde su inscripción", dado que el asiento previsto por la norma proyectada para dejar constancia de tales modificaciones es el de inscripción y no el de anotación.

- El artículo 20.3 del proyecto de Real Decreto aplica la regla del silencio positivo en el caso de que las solicitudes de cancelación de la inscripción no se resuelvan y notifiquen en el plazo de tres meses. Tal previsión, correcta en caso de que la cancelación sea solicitada por los representantes legales de la entidad, no lo es cuando la cancelación haya sido acordada en sentencia judicial firme. En tal caso, la cancelación deberá acordarse de forma expresa en el plazo establecido para la ejecución voluntaria de sentencias por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, y, de no hacerse así, entrarán en juego, a solicitud de la parte interesada, los medios de ejecución forzosa previstos en dicha ley y no el instituto del silencio administrativo.

C) El título III del proyecto de Real Decreto ("Estructura y funcionamiento del Registro de Entidades Religiosas", artículos 25 a 29) mantiene la estructura actual por secciones, añadiendo una nueva Sección Histórica a la que se trasladarán los asientos de entidades canceladas o denegadas, y regula de forma pormenorizada las fichas registrales de las entidades religiosas.

En este título se contiene asimismo una referencia novedosa a la anotación marginal del inicio de procedimientos judiciales de impugnación del nombramientos de los representantes (artículo 28) y a la obligación de actualización de los datos registrales, presentando una declaración de funcionamiento cada dos años, que, en caso de incumplimiento, dará lugar a una anotación marginal con efectos informativos (artículo 29). La ubicación sistemática de estas previsiones - dentro del título III- quizá no sea la más adecuada.

Particular importancia tiene la obligación de presentar la declaración de funcionamiento cada dos años. Como se explica en la memoria, hay entidades que, estando inscritas, no tienen actividad alguna y, sin embargo, no pueden ser canceladas, porque, según el artículo 5.3 de la LOLR, "la cancelación de los asientos relativos a una determinada Entidad religiosa sólo podrá llevarse a cabo a petición de sus órganos representativos o en cumplimiento de sentencia judicial firme". Dado que la inscripción de entidades religiosas no puede ser cancelada por falta de actividad, el proyecto de Real Decreto les impone la obligación de presentar la referida declaración de funcionamiento cada dos años y, para el supuesto de que no lo hagan, se prevé la anotación marginal a efectos informativos de la falta de presentación de tal declaración. Con esta previsión, la norma proyectada no vulnera -a juicio del Consejo de Estado- el artículo 5.3 de la LOLR, siempre y cuando dicha anotación marginal no refleje la falta de actividad de la entidad religiosa sino tan solo -tal y como prevé expresamente el proyectado artículo 29- la falta de presentación de la declaración de funcionamiento.

D) El título IV del proyecto de Real Decreto ("Publicidad formal del Registro de Entidades Religiosas", artículos 30 a 34) regula la publicidad registral que hasta ahora era objeto de la vigente Orden del Ministerio de Justicia de 11 de mayo de 1984, cuya derogación se contempla de forma expresa.

De acuerdo con el artículo 5 de esta Orden, la publicidad del Registro se lleva actualmente a cabo, de forma exclusiva, por medio de certificación. El artículo 30.2 del proyecto de Real Decreto admite, sin embargo, que la publicidad se efectúe mediante certificaciones o copias. Asimismo, parece que el artículo 33 de la norma proyectada faculta a los interesados a la consulta de los expedientes del Registro (apartados 1 y 2), con independencia de que se formule la solicitud de copia o certificación de los asientos prevista en el mismo precepto (apartados 3 y 4). Para evitar cualquier tipo de duda acerca de la existencia de un derecho de acceso a la información del Registro diferente de los medios de publicidad formal reglamentariamente establecidos -certificaciones o copias-, dicho derecho no debería regularse en el proyectado artículo 33 de forma conjunta con la solicitud de copias o certificaciones, sino en precepto separado e independiente.

E) Las disposiciones que siguen al articulado del proyecto de Real Decreto plantean asimismo algunas observaciones:

- La disposición adicional tercera ("Gestión electrónica de los procedimientos y depósito de documentación") resulta de difícil comprensión: "En el plazo de dos años desde la entrada en vigor de este Real Decreto -dice este precepto-, se habilitarán los recursos necesarios para la gestión electrónica de los procedimientos administrativos regulados sin perjuicio de la presentación de la solicitudes correspondiente en el Registro Electrónico del Ministerio de Justicia. En tanto se completan los procesos necesarios para la presentación en formato y con firma electrónicos de la documentación que ha de acompañar a las solicitudes dirigidas al Registro, se presentarán en formato no electrónico". A la vista del tenor literal de esta disposición, no queda claro si, antes de la puesta en marcha de la gestión electrónica de los procedimientos, pueden o no presentarse las solicitudes en formato electrónico.

- La disposición transitoria primera ("Normativa aplicable en el período transitorio") prevé la aplicación del Real Decreto 142/1981, de 9 de enero, sobre organización y funcionamiento del Registro de Entidades Religiosas, a las solicitudes de inscripción "anteriores a la entrada en vigor" de la norma proyectada "o" que "estuvieran pendientes de resolución en este mismo periodo", como si fueran dos supuestos distintos, cuando, en realidad, cada uno de ellos engloba al otro. Debería pues simplificarse la redacción del precepto en los siguientes términos: "Las solicitudes de inscripción en el Registro de Entidades Religiosas que estuvieran pendientes de resolución en el momento de entrada en vigor de este Real Decreto...".

- La disposición derogatoria única del proyecto de Real Decreto alcanza, en su letra b), a "el artículo 5, números 1 y 2, del Real Decreto 1879/1994, de 16 de septiembre, por el que se aprueban determinadas normas procedimentales en materia de Justicia e Interior". Dado que el mencionado artículo 5 solo tiene esos dos apartados, la disposición derogatoria única de la norma proyectada debería referirse simplemente al artículo 5, sin mención de sus apartados.

- La disposición final segunda ("Normativa supletoria") resulta innecesaria, ya que, en defecto de lo previsto en la norma proyectada, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por su propia naturaleza, será de aplicación supletoria aun cuando no se afirme así expresamente.

- La disposición final tercera ("Gastos de organización y funcionamiento") contiene una serie de manifestaciones más propias de la memoria que de la parte dispositiva de la norma.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación formulada en relación con el artículo 6.2 y consideradas las restantes contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. someter al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se regula el Registro de Entidades Religiosas."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de junio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA.