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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 16 de julio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 22 de mayo de 2015, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones.

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones consta de un preámbulo, un artículo único aprobatorio del Reglamento, dos disposiciones adicionales, una derogatoria y cinco finales. El texto del Reglamento se compone de setenta artículos, distribuidos en tres títulos: el título preliminar, sobre disposiciones generales (artículos 1 a 6), el título I, sobre organización y funcionamiento del Registro, y el título II, sobre procedimientos de inscripción. El título I se divide en tres capítulos: organización (artículos 7 a 9), funcionamiento (artículos 10 a 31) y colaboración administrativa (artículos 32 y 33). El título II se abre con un artículo sobre tipos de inscripciones (el 34), y los restantes se ordenan en tres capítulos: normas comunes a los procedimientos de inscripción iniciados a solicitud de los interesados (artículos 35 a 43), procedimientos de inscripción iniciados a solicitud de los interesados (artículos 44 a 68) e inscripciones de oficio (artículos 69 y 70). Además, el Reglamento incluye seis disposiciones adicionales, dos transitorias y dos finales.

Viene acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo, que explica que el proyecto desarrolla la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, y en particular varios de sus preceptos, a cuyo amparo se dictó el Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y de sus relaciones con los restantes registros de asociaciones. Indica que la aplicación de esta norma reglamentaria ha puesto de manifiesto diversas carencias normativas y de gestión que la hacen obsoleta, por lo que se propone su derogación y su sustitución por el proyecto objeto de consulta. Señala que se propone modernizar y mejorar el funcionamiento del Registro, simplificar su estructura, aplicar las nuevas tecnologías y regular de forma clara los diversos procedimientos, de forma que se gane en seguridad jurídica y publicidad. En cuanto a las asociaciones inscritas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, citada, 20.776 a fecha 26 de mayo de 2002, la disposición transitoria primera de esta norma les daba dos años para comunicar que estaban en situación de actividad, así como su domicilio social e integrantes de sus órganos de gobierno, y para adaptar sus estatutos, cosa que aún no habían hecho con fecha 1 de abril de 2014 el 70 por 100 de ellas (14.141 asociaciones), que estaban inactivas. A este respecto, la memoria explica que el Real Decreto de 2003 había determinado que las que no lo hiciesen se asimilarían a las asociaciones no inscritas a efectos de la responsabilidad solidaria en que incurrían para con terceros los promotores o los asociados que actuaran en nombre de la asociación, pero que este precepto había sido declarado nulo por Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2006. A su vista, el proyecto vuelve a acometer el asunto desde otra perspectiva, que trasciende la adaptación de estatutos, en muchos casos no necesaria, y se fija en el carácter voluntario de la inscripción registral, con objeto de asegurar la correspondencia entre la realidad asociativa y la registral, en línea con otros textos normativos (como la Ley de Canarias 4/2003, de 28 de febrero, de asociaciones de Canarias, el artículo 324-7 de la Ley de Cataluña 4/2008, de 24 de abril, del libro tercero del Código Civil de Cataluña, relativo a las personas jurídicas, o las normas reglamentarias sobre asociaciones profesionales de miembros de las Fuerzas Armadas). Así, se acuerda la baja de las asociaciones que en seis meses no cumplan el nuevo plazo legal, con supresión de la denominación del fichero de denominaciones, sin pérdida de la personalidad jurídica ni de la posibilidad de una nueva inscripción. La memoria expone que todas las Comunidades Autónomas gestionan sus respectivos registros de asociaciones y que la coexistencia de registros es pacífica, pues inscriben asociaciones diferentes en función de su ámbito territorial de actuación. Añade que deben estar coordinados, entre otros aspectos, a efectos del Fichero de denominaciones, para lo que existe una aceptable colaboración en materia de intercambio de información, pese a que el País Vasco nunca ha remitido sus datos. Agrega que la norma proyectada supone una reducción de cargas administrativas, al eliminar la obligación de presentar ciertos documentos por duplicado o triplicado o de aportar un certificado acreditativo de la traducción al castellano de la denominación, al suprimir el deber de doble inscripción de las asociaciones de consumidores y usuarios y la obligación de comunicar al Registro las resoluciones judiciales sobre la vida de la asociación. Cuantifica los ahorros de cada una de estas cargas administrativas que se quitan, que multiplicados por su número en 2013 arroja una cifra de 375.233 euros. Afirma que el nuevo Reglamento exigirá unas adaptaciones y migraciones informáticas, que se acometerán con los medios personales y materiales de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, en colaboración con otro órgano del Departamento, y que tiene un impacto nulo por razón de género y en relación con las personas con discapacidad.

Segundo.- Elaborada una primera versión del proyecto, fue remitido a la Dirección General de la Guardia Civil, que en noviembre de 2014 expresó que no tenía observaciones que realizar.

Tercero.- El 18 de noviembre de 2014, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, emitió un informe sobre el proyecto. Tras analizar la Sentencia del Tribunal Constitucional 133/2006, de 27 de abril, concluía que no presentaba problemas desde la perspectiva de la distribución constitucional de competencias. Apuntaba que varios Estatutos de Autonomía configuraban con diversas fórmulas competencias autonómicas en materia de asociaciones que desarrollasen sus funciones principalmente en el ámbito de la Comunidad respectiva, como los del País Vasco, Cataluña, Andalucía, Comunidad Valenciana, Aragón, Navarra, Illes Balears y Castilla y León.

Cuarto.- Con fecha 1 de diciembre de 2014, la Dirección General de la Policía expresó que tampoco formulaba observaciones, aunque señaló que las asociaciones sindicales del Cuerpo Nacional de Policía quedaban al margen del ámbito de aplicación del proyecto.

Quinto.- El 4 de diciembre de 2014, la Directora General de Política Interior informó que el proyecto adolecía de indefinición sobre los registros especiales, algo que era relevante para ese órgano directivo por el Registro de Partidos Políticos.

Sexto.- Remitido el texto a diversos ministerios, contestaron que no formulaban observaciones las Secretarías Generales Técnicas de los de Asuntos Exteriores y de Cooperación (el 2 de diciembre de 2014), Defensa (3 de diciembre de 2014), Educación, Cultura y Deporte (16 de diciembre de 2014) y Empleo y Seguridad Social (17 de diciembre de 2014).

Séptimo.- El 9 de diciembre de 2014, emitió informe el Gabinete de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad.

Octavo.- El 16 de diciembre de 2014, el Secretario de Estado de Administraciones Públicas, por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, concedió la aprobación previa contemplada en el artículo 67.4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, sin perjuicio de ciertas observaciones que se transmitían. Noveno.- El 16 de diciembre de 2014 informó el Consejo de Consumidores y Usuarios.

Décimo.- El 18 de diciembre de 2014 emitió informe el Secretario General Técnico del Ministerio de Justicia. En cuanto a la baja de las asociaciones inscritas antes de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, citada, que en seis meses no comunicasen su actividad, proponía una fórmula alternativa, que consistía en realizar una nota marginal de falta de actividad, sin eliminación del Registro.

Undécimo.- El 30 de enero de 2015, la Subdirección General de Asociaciones, Archivos y Documentación del Ministerio del Interior emitió un informe sobre las observaciones recibidas hasta el momento. Explicaba que el único tipo de transformación que se había tratado había sido el de entidades de naturaleza sindical que habían pasado a ser asociaciones de régimen general.

Duodécimo.- El 13 de mayo de 2015 emitió informe el Director de la Agencia Española de Protección de Datos, sobre el que se pronunció el 21 de mayo de 2015 el Subdirector General de Asociaciones, Archivos y Documentación del Ministerio del Interior.

Decimotercero.- El 22 de mayo de 2015, el Secretario General Técnico del Ministerio del Interior informó favorablemente el proyecto.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso que se remitiera el expediente al Consejo de Estado para dictamen.

Se consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones.

A diferencia de otros muchos registros administrativos, algunos de singular importancia, la existencia de un registro de asociaciones está prevista en la Constitución. En efecto, su artículo 22.3 establece:

Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad.

Sin duda esta previsión se explica por la estrecha relación que tiene tal registro con el derecho fundamental de asociación, así como por los antecedentes históricos.

El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 133/2006, de 27 de abril, en la que resolvió el recurso de inconstitucionalidad planeado contra la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (fundamento jurídico undécimo), explicaba:

De este precepto constitucional no puede en modo alguno deducirse la existencia de una obligación de inscripción cuyo cumplimiento se erija en requisito imprescindible para el ejercicio del derecho fundamental. No en vano este Tribunal ha destacado que "el derecho de asociación reconocido en las modernas Constituciones supone la superación del recelo con que el Estado liberal contempló el fenómeno asociativo -STC 67/1985, de 24 de mayo-, de ahí que, en su vertiente positiva garantice la posibilidad de los individuos de unirse para el logro de todos los fines de la vida humana y de estructurarse y funcionar el grupo así formado libre de toda indebida interferencia estatal" (STC 115/1987, de 7 de julio, FJ 3). De esta consideración del derecho fundamental de asociación como derecho de libertad, "que se plasma en la reconocida exigencia de que los poderes públicos no interfieran ilícitamente en la esfera de libertad por él acotada" (ATC 162/1995, de 5 de junio, FJ 4), se concluye, por tanto, que la inscripción registral ha de conceptuarse, obviamente, como un derecho de la propia asociación -así se refleja en el art. 24 LODA- y, examinada desde otra perspectiva complementaria, como una carga (en este sentido, STC 219/2001, de 31 de octubre, FJ 5), de cuyo cumplimiento se hace depender el disfrute por la asociación de determinadas ventajas, en particular las atinentes al régimen de responsabilidad en el tráfico jurídico (al respecto, art. 15 LODA) (...).

Obviamente, la garantía de este régimen constitucional "no impide que el legislador, en el desarrollo legislativo de este derecho, pueda establecer ciertas condiciones y requisitos de ejercicio en relación con determinadas modalidades asociativas, o en atención a la distinta naturaleza de sus fines, siempre que los mismos no afecten al contenido esencial de este derecho fundamental" (STC 5/1996, de 16 de enero, FJ 6).

La Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, dedica su capítulo V (artículos 24 a 30) a los registros de asociaciones, y en especial contiene un precepto, el artículo 24, que regula el Registro Nacional de Asociaciones. Su apartado 4 prevé:

Reglamentariamente se determinará la estructura y funcionamiento del Registro Nacional de Asociaciones.

Este texto se ha de complementar con otros, como el apartado 1 del mismo artículo, que contempla que reglamentariamente se fijará la dependencia orgánica del Registro Nacional de Asociaciones.

De acuerdo con estas normas, se dictó el Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y de sus relaciones con los restantes registros de asociaciones, que será sustituido y derogado por el proyecto sometido a consulta. Su examen suscita a este Alto Cuerpo Consultivo algunas observaciones, que se expondrán siguiendo la ordenación del propio proyecto, primero las relativas al proyecto de Real Decreto, en sentido estricto, y luego las que se refieren al Reglamento.

Disposición final primera del proyecto de Real Decreto

Modifica el Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre, sobre procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública.

En primer lugar, se da nueva redacción a su artículo 2.2.a), en materia de documentación que ha de acompañar a una solicitud de declaración de utilidad pública, cuya redacción actual es la que sigue:

Memoria, en la que se reflejen las actividades que haya desarrollado, ininterrumpidamente, como mínimo, durante los dos ejercicios económicos anuales precedentes a aquél en que se presenta la solicitud. Dicha memoria deberá ser firmada por los miembros de la junta directiva u órgano de representación.

El texto que se propone es este:

Memorias, en las que se reflejen las actividades que haya desarrollado ininterrumpidamente durante los dos ejercicios económicos anuales precedentes a aquél en que se presenta la solicitud. Ambas memorias, una por cada ejercicio económico, deberán estar firmadas por los miembros de la junta directiva u órgano de representación de la entidad.

Como se aprecia, se quiere desglosar en dos memorias, una por ejercicio económico, lo que en la regulación hoy vigente se puede presentar en una sola. El objetivo consiste en comprobar que las actividades tienen su desarrollo año a año, eludiendo una formulación conjunta que pudiera ocultar la continuidad. Sin embargo, el adverbio "ininterrumpidamente", que en la redacción precedente tenía sentido, al referirse a los dos períodos anuales, ahora carece de él, una vez dividida la memoria en dos. Y además se presta a equívocos, como que fuese necesario desarrollar la actividad todos y cada uno de los días del año y de las horas de cada día. Resulta preferible suprimirlo.

En segundo lugar, la disposición final primera modifica el artículo 5.2 del Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre, citado, que queda redactado en estos términos:

Las cuentas anuales de las entidades declaradas de utilidad pública, comprensivas del balance de situación, la cuenta de resultados y la memoria económica, se formularán conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 1491/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueban las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos y el modelo de plan de actuación de las entidades sin fines lucrativos, y sus normas de desarrollo.

El cambio se produce porque el precepto en su versión actual cita el Real Decreto 776/1998, de 30 de abril, que ha sido derogado y sustituido por el Real Decreto 1491/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueban las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos y el modelo de plan de actuación de las entidades sin fines lucrativos. Ciertamente, la vocación de permanencia de las normas jurídicas pugna con la cita de textos reglamentarios de carácter técnico, que con frecuencia son sustituidos por otros. Para evitarlo, resulta preferible en muchas ocasiones citar el ámbito normativo en cuestión, en vez de la norma singular. En este caso, en vez de citar el Real Decreto 1491/2011, de 24 de octubre, se podría decir que las cuentas anuales, con los tres documentos que las componen, se formularán conforme a lo dispuesto en las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos.

Observaciones al proyecto de Reglamento

Artículo 4

Versa sobre los principios de actuación del Registro. El consignado en la letra d) tiene este tenor:

d) Integridad: corresponde al Registro el tratamiento del contenido de los asientos y velar por que se apliquen las medidas adecuadas para garantizar la imposibilidad de su manipulación.

Tratándose de un registro que se lleva por medios electrónicos, con accesos telemáticos, "garantizar la imposibilidad" de la manipulación de los datos parece poco menos que irrealizable. Se podría decir simplemente "se apliquen las medidas adecuadas para impedir su manipulación".

El último principio es este:

e) Publicidad: el Registro hace públicos la constitución, los estatutos, los órganos de representación de las asociaciones y demás actos inscribibles, en garantía tanto de los terceros que con ellas se relacionan como para sus propios miembros.

Desde el punto de vista de redacción, conviene añadir el artículo "los" antes de "demás actos inscribibles".

Sin embargo, la cuestión más relevante hace referencia a la legitimación activa para pedir datos al Registro. Se está regulando el principio de publicidad y se afirma de modo muy correcto que hace públicos los actos inscribibles. Si son públicos no parece lógico exigir una particular legitimación activa para obtener información sobre una asociación determinada. En cambio, el inciso final del párrafo podría entenderse como restrictivo de la publicidad, pues la limitaría a los miembros de las asociaciones y a los terceros que con ellas se relacionan. Parece obvio que los más interesados en obtener información del Registro serán estos dos grupos de personas. Pero un tercero que aún no se haya relacionado con la asociación, pero pueda hacerlo en el futuro, sea para contratar con ella, para solicitar su admisión o para dirigirle cualquier comunicación, puede estar interesado en informarse. Y no cabe negarle datos que, como dice el propio párrafo, son públicos.

Para evitar esta indeseable interpretación parece conveniente suprimir el último inciso del párrafo (en garantía tanto de los terceros que con ellas se relacionan como para sus propios miembros).

Artículo 5.1

El contenido del Registro se presume exacto y válido. Los asientos producirán sus efectos mientras no se anote la resolución judicial o administrativa que declare su inexactitud o nulidad.

De acuerdo con la tipología de los asientos registrales contenida en el artículo 14 del proyecto, las resoluciones judiciales o administrativas son objeto de inscripción, no de anotación.

Por la misma razón ha de evitarse la palabra "anotación" en el artículo siguiente, en el 6.1, que puede sustituirse por "práctica" u otra expresión similar.

Artículo 8

Las Secciones 1ª, 2ª y 3ª tienen por objeto agrupar y ordenar las asociaciones, federaciones, confederaciones y uniones de asociaciones de ámbito estatal, y de todas aquellas que no desarrollen principalmente sus funciones en el ámbito territorial de una única comunidad autónoma, así como las asociaciones juveniles de igual ámbito de actuación.

La finalidad de la Sección 4ª es la de agrupar y ordenar las asociaciones extranjeras con delegación en España.

El contenido del precepto no es más que una reiteración de los artículos 2 y 7, por lo que resulta superfluo.

Artículo 13.6

La exhibición de los asientos y de los documentos depositados exigirá la previa solicitud del interesado, presentada con antelación suficiente a la comparecencia, y se realizará siempre en presencia del personal funcionario competente. Tal vez la palabra "funcionario", para calificar al personal competente que vigila la exhibición de los documentos, sea innecesaria. Lo importante es que tal exhibición tenga control presencial, no el vínculo jurídico que ligue al personal supervisor con la Administración, salvo que tal personal vaya a efectuar la compulsa de documentos u otro tipo de funciones más allá de la vigilancia.

Artículo 18.5

Para la identificación de las personas jurídicas se indicará: a) La razón social o denominación. b) La nacionalidad. c) El domicilio social. d) El Número de Identificación Fiscal, cuando deban obtenerlo con arreglo a la normativa tributaria.

Quizás cabría añadir que si la persona jurídica está inscrita en algún registro público, se pedirá indicación de la inscripción.

Artículos 19 y 20

Exigen que en las hojas registrales se consignen una serie de datos de las asociaciones. Entre ellos figura la fecha de inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones (artículos 19.g) y 20.f)). Parece claro que si en todos los asientos del Registro hay que dejar constancia de la fecha en que se practica, según el artículo 15.2, no queda exceptuado el asiento de la primera inscripción de una asociación. Por ello resulta tal vez redundante que en estos listados se reitere como preceptiva la fecha de inscripción.

Artículo 23.2

Tampoco será objeto de inscripción la denominación cuando ésta coincida o se asemeje de manera que pueda crear confusión:

a) Con la de entidades preexistentes, sean o no de nacionalidad española, salvo que, previa autorización de las mismas, se constituyan como filiales o delegaciones o introduzcan algún patronímico que las distinga.

b) Con la de ninguna otra asociación previamente inscrita en el Registro o se encuentre incorporada al Fichero de denominaciones de asociaciones.

c) Con los nombres o seudónimos de las personas físicas, salvo consentimiento expreso de las mismas o sus sucesores. Se presume prestado el consentimiento cuando la persona cuyo nombre o seudónimo figure en la denominación sea socio fundador de la asociación.

d) Con una marca registrada notoria, salvo que la inscripción la solicite el titular de la misma o conste su consentimiento.

A efectos de la aplicación de este precepto, puede ser de interés que el órgano encargado de la llevanza del Registro Nacional de Asociaciones tenga una conexión con la Sección de denominaciones del Registro Mercantil Central (artículos 395 y siguientes del Reglamento del Registro Mercantil, aprobado por Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio), así como con el Registro de Marcas de la Oficina Española de Patentes y Marcas (artículos 1.3 de la Ley 17/2001, de 7 de diciembre, de Marcas).

Artículo 29

El Registro procederá al cierre definitivo de la hoja registral de las delegaciones de las asociaciones extranjeras cuando éstas comuniquen el cese de sus actividades en España o cuando remitan la documentación a que hace referencia el artículo 28.3 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, relativa a la disolución de la asociación.

La remisión al artículo 28.3 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, citada, resulta oscura. Este apartado no es específico para el cese de actividades en España sino que tiene un contenido más amplio, y a su vez remite a efectos de documentación al artículo 28.2 de la misma ley orgánica. Sería aconsejable determinar, sin reenvío alguno, cuál es la documentación a que se refiere el precepto del proyecto.

Capítulo I del título II: Normas comunes a los procedimientos de inscripción iniciados a solicitud de los interesados (artículos 35 a 43)

Estas normas comunes, a decir del preámbulo, recogen "las generales del procedimiento administrativo" junto a otras previstas en la Ley Orgánica reguladora del Derecho de Asociación. Sin duda, late la buena intención de facilitar las cosas a los destinatarios del proyecto y a sus aplicadores, de modo que no tengan que consultar otro tipo de disposición más general. No obstante, la técnica legislativa empleada tiene algunos inconvenientes.

En primer lugar, se hacen pasar como reglamentarios preceptos legales, cosa que respecto de la ley orgánica citada se observa en otras partes del proyecto de Reglamento. Y para el aplicador del Derecho no es irrelevante el rango que tenga la norma en cuestión. Además, en caso de se produzcan reformas futuras en la Ley de Procedimiento Administrativo (hoy en día la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), la plasmación reglamentaria del texto anterior hace que las dificultades interpretativas se multipliquen. En este sentido, se decía en el dictamen de este Consejo de 27 de noviembre de 2003, número 3.204/2003:

El Consejo de Estado ha venido manteniendo en numerosas ocasiones que no es adecuada la técnica de la reproducción normativa (y, en todo caso, ha de exigirse siempre la mención del precepto reproducido) (...). La reproducción normativa (de una norma de rango superior) puede generar la confusión, en los destinatarios, acerca de cuál sea el rango de la previsión normativa, y crea la apariencia (incorrecta) de que aquella norma de rango superior precisa de una norma reglamentaria (de rango inferior) para su puesta en efecto cuando no es así...

En segundo lugar, al incorporar al Reglamento ciertos preceptos legales, y no todos, se suscitan dudas sobre el valor normativo de los no incorporados a ese ámbito especial, pese a ser de superior rango.

En tercer lugar, se alarga de modo innecesario el articulado de los reglamentos con preceptos del todo superfluos, por venir recogidos en la ley.

Por último, al plasmar reglamentariamente normas generales del procedimiento administrativo se corre el riesgo de cometer errores interpretativos, con mengua de los derechos de los ciudadanos, cosa que se ha observado en el asunto consultado, como luego se indicará.

Así las cosas, el Consejo de Estado entiende que deben ser suprimidos los artículos del proyecto de Reglamento que se limitan a remitir sin más a preceptos de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común o a reproducirlos. Solo cuando exista alguna modulación por razón de la materia del Registro Nacional de Asociaciones pueden subsistir. Así se irá señalando respecto de cada uno de ellos.

Artículo 35.1

Las solicitudes de inscripción se dirigirán a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, pudiéndose presentar en los lugares a que se refiere el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.

Así mismo, se podrán presentar a través de la sede electrónica central del Ministerio del Interior, conforme a lo establecido en la Orden INT/649/2010, de 12 de marzo, por la que se crean varias sedes electrónicas en el Ministerio del Interior.

Este Alto Cuerpo Consultivo entiende que todo el apartado es superfluo y puede ser eliminado. El que las solicitudes de inscripción se hayan de dirigir a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de la que depende el Registro Nacional de Asociaciones, no parece imprescindible: cabría también dirigirlas al órgano gestor del Registro de modo directo. Además, la precisión en el órgano destinatario de los escritos no es indispensable: sería posible por ejemplo dirigirlas al Ministerio del Interior genéricamente. Por último, se trata de algo que vendrá solucionado en los modelos de solicitudes que, según la disposición adicional segunda del Reglamento, se pondrán a disposición del público, también en internet.

En cuanto a la presentación en la sede electrónica central del ministerio, es algo previsto y regulado en las normas generales, y en especial en el artículo 24 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. Ese precepto, junto a otros de la misma Ley (artículos 10, 17 y 25) y junto al Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, que la desarrolla parcialmente, configuran un régimen jurídico que no exige precepto alguno específico en este caso. Además, la cita a la Orden Ministerial no añade nada de interés para los ciudadanos, con el riesgo, además, de que el texto quede desactualizado si se deroga.

Artículo 36.1

El contenido de las solicitudes de inscripción se ajustará a lo dispuesto en el artículo 70.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y a las mismas se acompañarán los documentos que en cada caso resulten preceptivos conforme a lo dispuesto en el Capítulo II de este Título.

El precepto es redundante y puede ser eliminado sin daño alguno para el Reglamento.

Artículo 36.3

En los términos del artículo 24, los interesados podrán indicar en la solicitud el código que se corresponda con la actividad más característica de la asociación.

Al no innovar nada en relación con el artículo 24, puede ser suprimido.

Artículo 36.5

Respecto del procedimiento de inscripción de incorporación y separación de asociaciones a federaciones, confederaciones o uniones de asociaciones, o de cualquiera de éstas a entidades internacionales, se observarán los requisitos específicos de la Sección 7ª del Capítulo II.

Se trata de una norma de pura remisión, del todo innecesaria.

Artículo 36.6

Los interesados, en la propia solicitud, podrán autorizar al Registro a comprobar sus datos de identidad conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 522/2006, de 28 de abril, por el que se suprime la aportación de fotocopias de documentos de identidad en los procedimientos administrativos de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos vinculados o dependientes.

De nuevo el precepto no es más que un recordatorio de otra norma, cuyo destinatario principal además es la propia Administración. En los modelos de solicitud a que se refiere la disposición adicional segunda del Reglamento esto se puede tener en cuenta, con supresión del apartado 6 del artículo 36.

Artículo 38

Se refiere a la subsanación de solicitudes. Si se acepta la observación anterior y se suprime el apartado 1 del artículo 36, tal vez habría que hacer alguna adaptación en este precepto. Una fórmula, entre otras, podría ser añadir el inciso inicial "sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

Artículo 39.1

El Registro examinará las solicitudes y la documentación preceptiva adjunta, y verificará si se cumplen los requisitos previstos en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, y en este Reglamento.

El precepto es superfluo, por obvio.

Artículo 39.2

En los procedimientos de inscripción de constitución de asociaciones, transformación de asociaciones, de apertura de delegaciones en España de asociaciones extranjeras y de modificación de estatutos, el instructor del expediente podrá recabar aquellos informes que estime necesarios por razón de la denominación, fines sociales, actividades u otros contenidos estatutarios.

El órgano informante deberá pronunciarse sobre si, desde el ámbito de sus competencias, concurre algún motivo que impida acceder a la inscripción. En particular, sobre si las actividades de la asociación colisionan con el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo.

Los informes se emitirán en el plazo de quince días, prosiguiéndose las actuaciones en caso contrario. El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.

El final del precepto, desde "prosiguiéndose", no es sino reproducción de algunas normas de los apartados 3 y 4 del artículo 83 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Puede por tanto ser suprimido.

En cuanto al segundo párrafo, parece excesivo que se pida a los órganos informantes que se pronuncien sobre si se debe acceder o no a la inscripción. Su pronunciamiento debe ceñirse a las cuestiones concretas sometidas a su consideración (como por ejemplo la denominación o los fines).

Artículo 40.3

La resolución que se dicte se notificará a los interesados e irá acompañada, en su caso, de la correspondiente documentación debidamente diligenciada por el Registro.

La obligación de notificar a los interesados las resoluciones que afecten a sus derechos e intereses se prevé en el artículo 58.1 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre. No requiere reiteración en este Reglamento.

Artículo 41.2

La resolución que deniegue la inscripción exigirá la previa práctica del trámite de audiencia, será siempre motivada e indicará al interesado el registro u órgano administrativo competente, en su caso, para la inscripción.

Esta mención al trámite de audiencia al interesado es la única del proyecto. Al precepto le son aplicables unas consideraciones que formulaba este Consejo de Estado en el dictamen de 19 de febrero de 2015, número 2/2015. Se decía en esa ocasión:

El trámite de audiencia al interesado constituye un elemento de importancia capital en el seno del procedimiento administrativo. Es la garantía última de su carácter contradictorio. Como es sabido, está mencionado en la propia Constitución, cuyo artículo 105 establece que la ley regulará "el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado" (letra c).

En consecuencia, la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, lo impone con carácter general, aunque con algunas excepciones, en el seno de los procedimientos administrativos (artículo 84).

La audiencia al interesado no es un mero requisito formalista o burocrático, una pesada carga que gravita sobre los instructores de los procedimientos que no altera la decisión administrativa, ya tomada de antemano; en definitiva un trámite inútil impuesto por el capricho del Legislador. Por el contrario, el sentido de la audiencia es muy otro. Consiste en integrar en el proceso de toma de decisión las alegaciones de los interesados. Tales alegaciones constituyen un elemento valioso, que la Administración ha de sopesar a la hora de tomar su decisión y que, por descontado, puede afectar al sentido de ésta.

El proyecto, sin embargo, en ningún momento menciona con carácter general la audiencia del interesado. En cambio, (...) a propósito del informe de subsanaciones o desfavorable, establece que previamente se habrá de dar audiencia. Por tanto si el informe es favorable, prescinde del trámite.

Como se aprecia, el texto participa de una concepción errada de la audiencia al interesado. Parece que la Comisión (...) ya sabe lo que tiene que decidir y le importa muy poco lo que el interesado pueda alegar. Cuando la Comisión, de espaldas al interesado, ha decidido emitir un "informe de subsanaciones", pues su parecer es desfavorable (...), entonces sí le da audiencia. Y además con el único propósito de que verifique las subsanaciones, bajo amenaza de un informe desfavorable definitivo.

Estas consideraciones son aplicables al asunto consultado, en el que la audiencia solo se regula con carácter previo a una resolución denegatoria de la inscripción. Las restantes no lo requieren, según el proyecto. Solo cuando la Administración se ha formado un criterio desfavorable a la inscripción se le da audiencia al interesado, como un mero formalismo previo a la plasmación de la decisión tomada de antemano.

Este Alto Cuerpo Consultivo entiende que el proyecto no se ajusta al artículo 84 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que en consecuencia ha de generalizar el trámite de audiencia, salvo en los supuestos, también contemplados en ese precepto, en los que "no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado". Estos supuestos serán probablemente numerosos en los procedimientos de inscripción.

En cualquier caso, si se contempla el trámite de audiencia en el Reglamento resulta de todo punto necesario ajustarlo a la regulación legal de la audiencia al interesado. Esta observación se formula con carácter esencial, en los términos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Artículo 42.3

De acuerdo con lo dispuesto en los apartados 2 y 4 del artículo 30 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, el plazo quedará suspendido en los siguientes supuestos:

a) Cuando deba requerirse al interesado la subsanación de defectos a que se refiere el artículo 38.

b) Cuando se encuentren indicios racionales de ilicitud penal en la documentación que acompañe a las solicitudes de inscripción de constitución de asociaciones, de transformación de asociaciones, de delegaciones en España de asociaciones extranjeras y de modificación de estatutos. Dado el silencio positivo, importa mucho precisar los tiempos de suspensión del plazo para resolver el procedimiento. En relación con la causa prevista en la letra b), parece claro que la suspensión termina cuando recaiga "resolución judicial firme", como dice el artículo 30.4 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, citada. Lógicamente, cuando la remisión se haga al Ministerio Fiscal, la resolución de archivo de la Fiscalía equivale a la resolución judicial, a efectos del final de la suspensión.

Sin embargo, el proyecto no aclara cuándo comienza el tiempo de suspensión, y podría hacerlo. Caben varias posibilidades: desde que se dicta resolución motivada de remisión al Ministerio Fiscal o al órgano jurisdiccional, desde que efectivamente se remite, desde que se comunica tal remisión al interesado o desde que se recibe por el Ministerio Fiscal o por el órgano judicial. Tal vez la opción preferible sea la primera, de modo que en la comunicación al interesado ya se le indique que queda suspendido el procedimiento y la fecha de suspensión.

Artículo 43

Las resoluciones de los procedimientos de inscripción no ponen fin a la vía administrativa y contra las mismas se podrá interponer recurso de alzada ante el Subsecretario del Interior, en los términos de los artículos 114 y 115 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Al menos el inciso final del precepto, "en los términos de los artículos 114 y 115 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre", resulta superfluo.

Artículo 48.1

Las entidades inscritas en el Registro Nacional de Asociaciones solicitarán su baja en el mismo por reducción del ámbito territorial de actuación o por cambio de régimen jurídico, en el plazo previsto en el artículo 37.1, contado desde la adopción del respectivo acuerdo de modificación de estatutos.

En el artículo 37.1 del proyecto de Reglamento se prescribe que el plazo de presentación de las solicitudes de inscripción de modificación o actualización de datos será de un mes desde la adopción del acuerdo respectivo. Por tanto, es innecesario que en cada procedimiento se vuelva a repetir lo mismo. Esta observación se extiende a los artículos 49.2, 50.2, 51, 53, 55 y 58.

Artículo 48.2

A la solicitud deberá acompañarse:

a) Acta de la asamblea general en la que conste que la asociación reduce su ámbito territorial de actuación al de una sola comunidad autónoma o que deja de regirse por el régimen general y común de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, para acogerse a un régimen jurídico especial, y la fecha de su aprobación. Igualmente, hará constar que la transformación se ha aprobado conforme a los requisitos que para la adopción de acuerdos establecen los estatutos.

b) Texto íntegro de los nuevos estatutos, que contenga los artículos modificados, firmado por el Presidente y Secretario de la asociación, y en el que se haga constar, mediante diligencia extendida al final del documento, que han quedado redactados con la inclusión de las modificaciones acordadas en la asamblea general, e indique la fecha en que se adoptó la modificación.

En relación con la letra a), se ha de tener presente que el ámbito territorial de actuación puede ser inferior a una Comunidad Autónoma: por ejemplo una provincia o un municipio. Un tal acuerdo estatutario sería lícito y supondría también la baja en el Registro Nacional y el alta en el registro autonómico competente.

En relación con la letra b), dado que lo que se va a realizar es la baja de la asociación en el Registro Nacional, quizás baste con exigir la certificación de la modificación estatutaria. Puede ser suficiente, sin imponer que se presente un nuevo texto íntegro de los estatutos.

Artículo 64.1

Versa sobre la documentación que debe acompañar a una solicitud de inscripción de disolución de una asociación. El primero de los documentos que se exige es éste:

a) La documentación acreditativa del cese de los titulares de la junta directiva u órgano de representación.

El vigente artículo 23.3.a) del Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y de sus relaciones con los restantes registros de asociaciones, que el proyecto sometido a consulta deroga y sustituye, establece:

a) Cese de los titulares de los órganos de gobierno y representación, firmado por éstos, o las razones de ausencia de firma.

En este sentido, el artículo 17.1 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, citada, prevé:

Las asociaciones se disolverán por las causas previstas en los Estatutos y, en su defecto, por la voluntad de los asociados expresada en Asamblea General convocada al efecto, así como por las causas determinadas en el artículo 39 del Código Civil y por sentencia judicial firme.

Y el artículo 18.2 de la misma Ley Orgánica dispone:

Los miembros del órgano de representación en el momento de la disolución se convierten en liquidadores, salvo que los Estatutos establezcan otra cosa o bien los designe la Asamblea General o el juez que, en su caso, acuerde la disolución. En consecuencia, el acuerdo de disolución supone por sí solo el cese de los miembros de la junta directiva o del órgano de representación y su conversión en liquidadores (salvo que se nombren otros), con un cometido bien distinto. De forma similar se establece de modo expreso para las sociedades de capital en la Ley de Sociedades de Capital, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, en las que la disolución de la sociedad abre el período de liquidación (artículo 371.1): se prevé en el artículo 374.1 que "con la apertura del período de liquidación cesarán en su cargo los administradores, extinguiéndose el poder de representación".

Al tratarse de un cese automático, por aplicación de la causa de disolución, podrá no existir la "documentación acreditativa del cese de los titulares de la junta directiva u órgano de representación" que pide el proyecto. Esto es muy claro en los casos del artículo 39 del Código Civil, o si hay una resolución judicial de disolución. Incluso el acuerdo de disolución adoptado en asamblea general podrá incluir o no una referencia al cese de la junta directiva y nombramiento de liquidadores.

No obstante, tal vez en el proyecto de Reglamento, al igual que en el Reglamento anterior, late la preocupación de que los titulares de la junta directiva u órgano similar de representación, continúen desempeñando su representación en el tráfico jurídico por ignorancia, con los riesgos que esto conlleva.

Así las cosas, dado que no siempre hay "documentación acreditativa del cese", podría añadirse un inciso al final de la letra a) que permitiese presentar, en su caso, una toma de razón o comunicación del cese.

Artículo 64.2

Si al momento de la disolución la entidad dispone de patrimonio, a la solicitud también deberá adjuntarse la documentación acreditativa:

a) De la aceptación e identidad de las personas encargadas de la liquidación. b) Del balance de la asociación y señalamiento, en su caso, de la existencia de acreedores. c) Del destino que se vaya a dar al patrimonio conforme a lo establecido en los estatutos.

El plazo para solicitar la inscripción de la disolución es de un mes, desde la fecha del acuerdo de disolución o de concurrencia de la causa (artículo 63). A la solicitud debe acompañar la documentación que se acaba de listar.

Incluso en el supuesto de que de forma inmediata se nombren liquidadores o pasen a serlo los antiguos miembros del órgano de representación, el plazo del mes para formular el balance de la asociación y el listado de los acreedores es escaso. En este sentido, el artículo 383 de la Ley de Sociedades de Capital regula:

En el plazo de tres meses a contar desde la apertura de la liquidación, los liquidadores formularán un inventario y un balance de la sociedad con referencia al día en que se hubiera disuelto.

Aunque la solicitud de inscripción de la disolución se formule en el mes, tal vez se pudiera flexibilizar el plazo para remitir el balance, si no estuviera concluido para entonces.

Disposición adicional segunda

Trata de los modelos de solicitud y de otros documentos. En cuanto a los primeros, ha de tenerse en cuenta el Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro.

Disposición adicional sexta

1.- Las entidades inscritas en el Registro Nacional de Asociaciones con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, que hayan incumplido la obligación impuesta en el apartado 2 de su disposición transitoria primera, causarán baja en el Registro salvo que en el plazo de seis meses comuniquen encontrarse en situación de actividad y funcionamiento mediante certificado, extendido por el Secretario o persona de la asociación facultada para ello, en el que se haga constar:

1º.- El Número de Inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones. 2º.- El domicilio social. 3º.- Que la entidad se encuentra activa y en funcionamiento. 4º.- La identidad de los miembros de la junta directiva u órgano de representación, fecha de elección o nombramiento y la vigencia de los cargos que ostentan.

2.- Transcurrido el plazo indicado, el Registro practicará asiento de inscripción de baja definitiva de las asociaciones que no hayan regularizado su situación registral y publicará en el Boletín Oficial del Estado la relación completa de las mismas.

3.- Los nombres de las entidades asociativas dadas de baja se suprimirán del Fichero de denominaciones de asociaciones.

4.- En ningún caso la baja equivale a un supuesto de disolución de la entidad, que mantendrá su personalidad jurídica y plena capacidad de obrar, y podrá volver a solicitar su constancia registral mediante el procedimiento de inscripción de constitución de asociaciones regulado en el Reglamento.

5.- Las asociaciones inscritas en el Registro Nacional de Asociaciones con anterioridad a la vigencia de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, que soliciten inscribir la adaptación de estatutos a lo dispuesto en dicha Ley Orgánica, deberán seguir el procedimiento de modificación de estatutos regulado en este Reglamento.

Este precepto afronta una de las cuestiones más difíciles del Registro Nacional de Asociaciones. El punto de partida es la disposición transitoria primera de la Ley Orgánica reguladora del Derecho de Asociación, que establece:

1.- Las asociaciones inscritas en el correspondiente Registro con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley Orgánica estarán sujetas a la misma y conservarán su personalidad jurídica y la plenitud de su capacidad, pero deberán adaptar sus Estatutos en el plazo de dos años.

2.- No obstante lo anterior, las asociaciones inscritas deberán declarar, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente Ley Orgánica, que se encuentran en situación de actividad y funcionamiento, notificando al Registro en que se hallen inscritas la dirección de su domicilio social, y la identidad de los componentes de sus órganos de gobierno y representación, así como la fecha de elección o designación de éstos.

La realidad, sin embargo, ha resultado ser muy distinta de lo que la Ley Orgánica ordenaba. Según la memoria del proyecto, el 70 por 100 de las 20.776 asociaciones inscritas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, citada, aún no habían hecho la declaración con fecha 1 de abril de 2014. Un total de 14.141 asociaciones habían incumplido el mandato.

Como es obvio, la existencia de un número tan elevado de asociaciones que no han tenido actividad registral en estos últimos trece años constituye un motivo de preocupación, pues permite pensar que no están activas en su mayor parte, aunque sus denominaciones siguen vigentes y no pueden ser empleadas por asociaciones nuevas. Constituye un caso de discrepancia entre la realidad y el Registro.

Para afrontar esta cuestión, el Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y de sus relaciones con los restantes registros de asociaciones, que el proyecto sometido a consulta deroga y sustituye, estableció en el apartado 3 de su disposición transitoria única:

Las asociaciones no adaptadas, ni disueltas, que actúen, en su caso, sin haber regularizado su situación registral se asimilarán a las asociaciones no inscritas a los efectos previstos en el artículo 10 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo.

Sin embargo, impugnado que fue el Real Decreto, el Tribunal Supremo declaró la nulidad del apartado transcrito en su Sentencia de 20 de abril de 2006 (recurso número 21/2004). En su fundamento jurídico undécimo se expresaba:

En contra del dictamen del Consejo de Estado, asumido por la Administración demandada, entendemos nosotros que el Reglamento carece de habilitación legal, a pesar de lo establecido en la Disposición final tercera de la Ley Orgánica, para imponer esta responsabilidad solidaria de los promotores y de los socios con la asociación frente a terceros (...).

El precepto combatido, tal y como aparece redactado, no sólo resulta confuso sino que extiende por vía reglamentaria una responsabilidad solidaria de promotores y asociados, establecida por la Ley exclusivamente para las asociaciones no inscritas, a las asociaciones inscritas con anterioridad en el Registro correspondiente, cuyos estatutos, sin embargo, no se hubiesen adaptado en el plazo de dos años a la nueva Ley o la adaptación de éstos no hubiese tenido acceso al Registro, extensión reglamentaria que, por lo expresado, consideramos contraria a derecho y así lo debemos declarar con la consiguiente nulidad de pleno derecho del precepto que la establece...

Es de notar que el Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, citado, no preveía la baja en el Registro de las asociaciones que no cumpliesen con la adaptación a la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, citada. Solo contemplaba que su régimen de responsabilidad sería el del artículo 10.4 de la Ley Orgánica, que prevé:

Sin perjuicio de la responsabilidad de la propia asociación, los promotores de las asociaciones no inscritas responderán, personal y solidariamente, de las obligaciones contraídas con terceros. En tal caso, los asociados responderán solidariamente por las obligaciones contraídas por cualquiera de ellos frente a terceros, siempre que hubieran manifestado actuar en nombre de la asociación.

La aplicación de este precepto a las asociaciones no adaptadas a la Ley Orgánica fue considerada contraria a Derecho en la sentencia citada.

El proyecto sometido a consulta, sin embargo, va mucho más allá del Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, pues acuerda la baja en el Registro, con la consiguiente baja en el Fichero de denominaciones, de todas las asociaciones que en seis meses desde la entrada en vigor del Real Decreto proyectado no se ajusten a la Ley Orgánica con la declaración que se prevé. Se trata de una decisión terminante y severa, adoptada sin audiencia a las asociaciones interesadas. Tales asociaciones pasarán a ser, por tanto, extra registrales. Esto no implica que pierdan su capacidad jurídica ni su capacidad de obrar, pues la inscripción no es necesaria, pero salen fuera de la protección registral, a todos los efectos.

Entre otras consecuencias, parece obvio que pasarán a tener el régimen de responsabilidad solidaria de las asociaciones no inscritas previsto en el artículo 10.4 de la Ley Orgánica, precisamente el que se preveía en el Real Decreto hoy vigente y que fue anulado por el Tribunal Supremo, en lugar del régimen de responsabilidad de las asociaciones inscritas del artículo 15 de la Ley Orgánica.

Además, al causar baja en el Fichero de denominaciones, cualquier nueva asociación podría adoptar su denominación: no habría forma de comprobar que está siendo utilizada. Esto es susceptible de provocar importantes problemas en el tráfico jurídico por la confusión entre dos asociaciones homónimas.

Respecto del nombre, la Sentencia del Tribunal Constitucional 133/2006, de 27 de abril, ha señalado en su fundamento jurídico séptimo:

El art. 8 LODA versa sobre un requisito esencial de las asociaciones y, en general, de todas las personas jurídicas, cual es la necesidad de identificarlas mediante una denominación que las singularice y distinga en tanto que sujetos de Derecho, requisito que, contemplado desde su envés, reviste la consideración de derecho al nombre, que permite a las asociaciones "cumplir con una finalidad tan esencial como la propia identificación del grupo" (STC 85/1986, de 25 de junio, FJ 4).

El Consejo de Estado considera que si el Tribunal Supremo entendió que una norma reglamentaria no podía extender el régimen de responsabilidad de las asociaciones no inscritas a las inscritas pero no adaptadas a la Ley Orgánica, mucho menos puede determinar la baja de estas en el Registro. Tal baja produciría este mismo efecto en materia de responsabilidad, además de otros muchos desfavorables, como el que se acaba de indicar sobre la denominación.

Se ha de notar que el artículo 24 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, establece:

El derecho de asociación incluye el derecho a la inscripción en el Registro de Asociaciones competente, que sólo podrá denegarse cuando no se reúnan los requisitos establecidos en la presente Ley Orgánica.

Por tanto, existe un derecho a la inscripción registral que forma parte del contenido del derecho constitucional de asociación. No es necesario pronunciarse sobre si esto se deduce del artículo 22 de la Constitución o no, pues el Tribunal Constitucional ha señalado en numerosas sentencias que las leyes de desarrollo de los derechos fundamentales pueden ampliar el contenido de los derechos constitucionales. Y así lo hace sin lugar a dudas la Ley Orgánica reguladora del Derecho de Asociación.

Al existir un derecho a la inscripción incluido en el derecho de asociación, las causas de denegación de la inscripción registral están reservadas a la ley, como indica el precepto transcrito. En buena lógica, por consiguiente, las causas de exclusión forzosa del Registro de las asociaciones han de estar también reservadas a la ley, sin perjuicio del respeto al artículo 22 de la Constitución. Ha de ser, por tanto, la Ley Orgánica la que puede acometer una regulación como la propuesta, no un simple reglamento.

De todo lo expuesto se infiere que los apartados 1 a 4 de la disposición adicional sexta del proyecto de Reglamento adolecen de vulneración legal. Han de ser eliminados del proyecto. Al tratarse de una contradicción con la Ley Orgánica, esta observación se formula con carácter esencial.

Si se acoge esta observación será necesario suprimir algunos párrafos del apartado IV del preámbulo.

Disposición adicional séptima

1.- Los expedientes de las asociaciones de consumidores y usuarios inscritas en el Registro Nacional de Asociaciones, que igualmente figuran inscritas en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios, serán transferidos por la Subdirección General de Asociaciones, Archivos y Documentación del Ministerio del Interior a la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Al mismo tiempo, se procederá a suprimir el nombre de tales asociaciones del Fichero de denominaciones.

2.- A partir de la entrada en vigor del Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones, el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios será el competente para acordar la inscripción de los actos de modificación de los extremos registrales que consten en tales expedientes, así como, en su caso, la disolución de las respectivas entidades.

Por de pronto, parece innecesario en este caso que el Reglamento cite específicamente a una Subdirección General del Ministerio del Interior, en vez de referirse al Departamento en su conjunto, por más que luego en la práctica sea la Subdirección General la que ejecute la transferencia de expedientes.

Tal y como se explica en la memoria del proyecto, se pretende que en lo sucesivo las asociaciones de consumidores y usuarios se lleven exclusivamente por el registro especial de la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición. Esto es conforme con el artículo 1.3 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo. Sin embargo, para evitar dudas convendría que el proyecto modificase el artículo 3.1.a) del Real Decreto 825/1990, de 22 de junio, sobre el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones, que exige para inscribirse en este registro especial:

Certificación del correspondiente Registro de Asociaciones, en la que se haga constar la inscripción en el mismo de la Asociación, Federación o Confederación, y a la que deberá acompañarse copia de sus Estatutos y acta de constitución debidamente autenticadas.

La modificación de este precepto podría llevarse a una nueva disposición final.

Observaciones de redacción

En el preámbulo, apartado I, párrafo segundo, primera línea, la expresión "Esta normativa" puede sustituirse por "Esta Ley Orgánica". En el mismo párrafo, en la línea octava, en la frase "nacen al derecho" la palabra "derecho" puede ir con mayúscula, referida al Derecho objetivo y no al subjetivo. En el preámbulo, apartado I, párrafo cuarto, al principio, dice "Es por ello que", cuando la expresión correcta sería "Es por ello por lo que".

En el preámbulo, apartado II, párrafo cuarto, línea segunda, en la frase "carencias y deficiencias normativas" se puede suprimir el adjetivo "normativas".

En el preámbulo, apartado II, párrafo quinto, línea segunda, la palabra "normativa" puede sustituirse por "norma".

En el preámbulo, apartado II, párrafo sexto, línea última, la palabra "competencias" puede ser sustituida por "funciones", al aplicarse no solo a la Administración sino también a los Tribunales de Justicia. Lo mismo cabe decir en el apartado III, párrafo sexto, última línea.

En el preámbulo, apartado III, párrafo duodécimo, línea segunda, huelga la palabra "que" después de "por cuanto". Lo mismo cabe decir en el párrafo decimocuarto, línea tercera.

En el preámbulo, apartado III, párrafo decimotercero, línea tercera, sobra la expresión "por tal motivo", confusa.

En el preámbulo, apartado III, párrafo decimoquinto, líneas séptima y octava, puede suprimirse la frase "para las mismas".

En el preámbulo, apartado III, párrafo decimoctavo, líneas segunda y tercera, la expresión "criterios a tener en cuenta" puede reemplazarse por "criterios que se deben tener en cuenta" u otra similar.

En el preámbulo, apartado III, párrafo vigésimo quinto, línea penúltima, la conjunción "y" puede ser sustituida por la palabra "cuando".

En el preámbulo, apartado III, párrafo vigésimo séptimo, línea tercera, falta la palabra "se" antes de "señala expresamente".

En el preámbulo, apartado III, párrafo vigésimo noveno, línea segunda, donde dice "de aquéllas" debe decir "y aquellas".

En el preámbulo, apartado III, párrafo trigésimo primero, líneas segunda y tercera, la expresión "aquéllas de esta misma naturaleza previstas" puede reemplazarse por "las previstas".

En el preámbulo, apartado III, párrafo trigésimo tercero, línea segunda la expresión "solicitar informe de otros órganos" puede sustituirse por "solicitar informe a otros órganos".

En el preámbulo, apartado III, párrafo trigésimo séptimo, la frase "documentación adjunta a presentar en el Registro" puede ser sustituida por otra, por ejemplo "documentación adjunta que se ha de presentar en el Registro".

En el artículo 1.1 del Reglamento, línea tercera, puede suprimirse la frase "en el mismo", que es evidente.

El título del artículo 12 (Documentación a depositar) constituye un galicismo, que puede ser fácilmente sustituido por otra expresión.

En el artículo 17.2 conviene concordar los tiempos verbales.

En el artículo 18.1 quizás se puede añadir el artículo "el" antes de "código postal".

En el artículo 21.2 puede sustituirse la frase "de la misma", en la línea segunda, por el artículo indeterminado "una" antes de "copia electrónica".

En el artículo 22.2, párrafos primero y segundo, sobra el pronombre "lo".

En el artículo 23.1.a), primera línea, falta la palabra "que" antes de "puedan suponer".

En el artículo 23.2.b), primera línea, falta la palabra "que" antes de "se encuentre incorporada".

En el artículo 23.4, tras "los dominios de Internet" puede añadirse, tras una coma, "tales como", con supresión del inciso final "o cualquier otro".

En el artículo 36.4.a) la frase "y en la misma se expresarán" puede sustituirse por "con expresión de", en cuyo caso debería anteponerse la palabra "de" antes de "la denominación exacta".

En el artículo 49.1, la conjunción "y" puede ser sustituida por "cuando".

Conviene revisar los signos de puntuación, pues en muchos preceptos sobran las comas (por ejemplo, en el artículo 3, segundo párrafo; artículo 13.3, tras "en ningún caso"; y en el preámbulo, apartado IV, párrafo noveno, tras "baja" y tras "caso"). En otros lugares faltan (como en el artículo 49.1, tras "ámbito territorial de actuación"; en el preámbulo, apartado III, párrafo vigésimo quinto, línea segunda, tras "Registro"; y en el preámbulo, apartado III, párrafo trigésimo segundo, línea penúltima, tras "vigente").

En síntesis, este Alto Cuerpo Consultivo considera que dos puntos del proyecto son contrarios a normas con rango legal, el artículo 41.2, en materia del trámite de audiencia al interesado, y la disposición adicional sexta, en cuanto a la baja registral de las asociaciones no adaptadas a la Ley Orgánica que no presenten en seis meses la declaración prevista. Ambos aspectos han de ser modificados. Además, se formulan otras observaciones que tal vez puedan mejorar distintos aspectos del proyecto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas con carácter esencial al artículo 41.2 y a la disposición adicional sexta del Reglamento, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 16 de julio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.