Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de junio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de fecha 21 de mayo de 2015, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se modifican el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los servicios de prevención; el Real Decreto 485/1997, de 14 de abril, sobre disposiciones mínimas en materia de señalización de seguridad y salud en el trabajo; el Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo; y el Real Decreto 374/2001, de 6 de abril, sobre la protección de la salud y seguridad de los trabajadores contra los riesgos relacionados con los agentes químicos durante el trabajo.

De antecedentes resulta:

Primero.- Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se modifican el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los servicios de prevención; el Real Decreto 485/1997, de 14 de abril, sobre disposiciones mínimas en materia de señalización de seguridad y salud en el trabajo; el Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo; y el Real Decreto 374/2001, de 6 de abril, sobre la protección de la salud y seguridad de los trabajadores contra los riesgos relacionados con los agentes químicos durante el trabajo.

La última versión que figura en el expediente está fechada el 12 de mayo de 2015, y consta de un preámbulo, cuatro artículos y tres disposiciones finales. El artículo primero modifica el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los servicios de prevención (en concreto, la letra b) del anexo I, el apartado 3.a) de la parte A del anexo VII, el apartado 1.c) de la parte A del anexo VIII y el apartado 1 de la parte B del anexo VIII); el artículo segundo modifica el Real Decreto 485/1997, de 14 de abril, sobre disposiciones mínimas en materia de señalización de seguridad y salud en el trabajo (en concreto, el apartado 3 del artículo 1, el punto 1º del apartado 3 del anexo III y el apartado 4 del anexo VII); el artículo tercero modifica el Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo (en concreto, las letras a) y b) del artículo 2.1, el apartado 2 del artículo 2, el artículo 4, la letra c) del artículo 10.1 y el título del anexo I); y el artículo cuarto modifica el Real Decreto 374/2001, de 6 de abril, sobre la protección de la salud y seguridad de los trabajadores contra los riesgos relacionados con los agentes químicos durante el trabajo (en concreto, las letras a) y b) del artículo 2.5, la letra a) del artículo 3.1 y la letra d) del artículo 9.2).

La disposición final primera se refiere al título competencial (con cita del artículo 149.1.7ª de la Constitución), la disposición final segunda recoge la incorporación del Derecho de la Unión Europea que el proyecto supone (con mención de la Directiva 2014/27/UE objeto de incorporación), y la disposición final tercera establece la entrada en vigor de la norma proyectada (el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado").

Segundo.- El proyecto se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo que incorpora una ficha del resumen ejecutivo. Comienza con una justificación de su carácter abreviado, al no derivar del proyecto impacto significativo en ningún ámbito, dado que se trata de pequeñas modificaciones en varios reales decretos a fin de ajustar sus disposiciones a lo establecido en el Reglamento (CE) nº 1272/2008, sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas. Señala que la norma proyectada se dicta de conformidad con el artículo 6 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, y tiene el mismo rango que las normas que modifica. A continuación efectúa una breve descripción del proyecto y unas consideraciones sobre su oportunidad, centradas en la incorporación de la Directiva 2014/27/UE; indica que las directivas modificadas por esta última fueron en su día incorporadas por los reales decretos objeto de modificación en el Real Decreto proyectado. No obstante, precisa, en el proyecto no se modifica la norma española de transposición de la Directiva 94/33/CE, relativa a la protección de los jóvenes en el trabajo, dado que no existe norma específica de transposición de esa directiva, más allá de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 31/1995, habida cuenta de que la legislación española existente previa a esa directiva resultaba más protectora para la salud de los jóvenes en el trabajo; por tanto, al ser la legislación española más exigente que la Directiva europea, no fue necesaria su incorporación por una norma específica, de forma que las modificaciones que la Directiva 2014/27/UE efectúa en la Directiva 94/33/CE no afectan a la legislación española en esta materia. Sigue la memoria con una descripción de la tramitación del proyecto, con mención específica de las modificaciones que se han introducido durante la tramitación del expediente. Finalmente señala que no hay ninguna norma en vigor que resulte expresamente derogada por el Real Decreto proyectado y afirma la ausencia de implicaciones presupuestarias y de impacto por razón de género que deriven de aquel.

Tercero.- En trámite de audiencia, se ha recabado el parecer de distintas organizaciones sindicales y empresariales, con el siguiente resultado:

a) La Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC.OO.) considera que los cambios proyectados se adecuan a lo que la norma europea establece; en particular, considera adecuada y conveniente la sustitución del término "preparado" por la palabra "mezcla". Censura que, tratándose de materia de riesgos laborales, no se haya sometido el proyecto a la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo antes de haberse iniciado la tramitación prevista en la Ley del Gobierno. En relación con la modificación del Real Decreto 39/1997, propone que se amplíen los criterios del anexo VIII, parte B, a lo que quedó en la parte A del mismo anexo.

b) La Unión General de Trabajadores (UGT), además de otras correcciones, propone, en relación con la modificación del Real Decreto 485/1997, que en el apartado 4 de su anexo VII se haga una referencia al idioma; y, en relación con la modificación del Real Decreto 374/2001, que en el artículo 3.1.a) se exija que la otra fuente de información allí aludida sea "competente en la materia" y no sólo de fácil acceso.

c) La Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) han elaborado un documento conjunto que hace unas consideraciones generales en que manifiestan su conformidad con el objeto del proyecto y unas observaciones específicas con correcciones relativas a la concreción de los apartados objeto de modificación.

Cuarto.- Se ha dado audiencia a la Sociedad Española de Medicina y Seguridad en el Trabajo, a la Asociación Española de Especialistas en Medicina del Trabajo, a la Sociedad Española de Salud Laboral en la Administración Pública, a la Asociación de Especialistas en Enfermería del Trabajo, a la Asociación Nacional de Medicina del Trabajo en el Ámbito Sanitario, al Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos de España y al Consejo General de Colegios de Enfermería de España.

El Consejo General de la Organización Colegial de Enfermería ha remitido un escrito de observaciones en el que advierte que el proyecto no aborda modificaciones normativas relativas a la protección de los trabajadores frente a la exposición a los riesgos biológicos, que también precisan de una adaptación a la normativa vigente, y precisa que el proyecto debería haber tenido en cuenta la Directiva 2014/27/UE y la Directiva 2000/54/CE, en todo lo relacionado con la protección de los trabajadores frente a los riesgos biológicos; por ello, entiende que el proyecto debe contemplar la modificación de los anexos I, VII y VIII del Real Decreto 39/1997 en lo referente a la toxicidad y peligrosidad por los agentes biológicos, y en especial la exposición laboral de trabajadores sensibles. Más concretamente, propone una modificación del apartado d del anexo I, la eliminación del apartado 2, punto A, del anexo VII, y la sustitución del texto contenido en la letra b, apartado 1 de la parte A del anexo VIII; asimismo, recomienda introducir en el proyecto una disposición adicional sobre la exposición laboral a los agentes biológicos por parte de los trabajadores especialmente sensibles. Por otra parte, señala que si bien el Reglamento (CE) 1272/2008 no parece afectar a los medicamentos ni a los productos sanitarios en su comercialización, sí quedan afectados los principios activos y las sustancias que los componen desde la perspectiva de los riesgos laborales, por su clasificación como sustancias peligrosas; por ello, considera necesario modificar el texto del artículo 5.2 del proyecto para garantizar la seguridad del paciente y del trabajador sanitario (referencia que parece referida al Real Decreto 665/1997).

Quinto.- La Dirección General de Empleo (dependiente del Ministerio de Empleo y Seguridad Social) ha recabado por vía electrónica observaciones de las Comunidades Autónomas, con el siguiente resultado:

a) Los órganos competentes en materia laboral de las Comunidades Autónomas de Cantabria, Madrid y Navarra han manifestado que no formulan observaciones al proyecto.

b) Desde la Comunidad Autónoma del País Vasco, se ha advertido de la existencia de dos errores en la cita de los apartados objeto de modificación.

c) El Instituto Gallego de Seguridad y Salud Laboral ha formulado una "observación adicional" en la que sugiere la reconsideración y en su caso supresión de la referencia al Real Decreto 255/2003 contenida en la redacción propuesta proyectada de la letra b) del anexo I del Real Decreto 39/1997 (dado que "CLP deroga las directivas 67/548/CEE y 1999/45/CE").

d) La Dirección General de Trabajo y Prevención de Riesgos Laborales de Castilla y León ha mostrado su conformidad con el proyecto, aunque considera contraproducente que en el último párrafo del apartado 4 del anexo VII del Real Decreto 485/1997, la advertencia sea de "peligro en general" (por excesivamente genérica).

e) El Instituto Valenciano de Seguridad y Salud en el Trabajo propone un cambio de redacción en el apartado 3 del artículo 1 del Real Decreto 485/1997 y advierte de una posible contradicción interna en la modificación de su anexo VII. También señala errores tipográficos en la modificación del Real Decreto 665/1997.

f) Se ha incorporado un escrito con resumen de las observaciones formuladas por las Comunidades Autónomas de Madrid, Cantabria, Murcia, Galicia, Cataluña, Valenciana, Canarias y País Vasco. Sin embargo, no constan en el expediente escritos en los que se recojan las observaciones formuladas por las autoridades laborales de las Comunidades Autónomas de Murcia, Galicia (solo consta un correo -ya mencionado- en que se formula una "observación adicional"), Cataluña, Comunidad Valenciana, Canarias y La Rioja (aun cuando estas Comunidades Autónomas sí aparecen mencionadas en este escrito, siquiera sea para poner de manifiesto -en varios casos- que no se formulan observaciones).

Sexto.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ha remitido el texto del proyecto y la memoria al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud que, a su vez, lo ha remitido a todas las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, según certificación expedida el 26 de marzo de 2015. Se han incorporado al expediente las observaciones formuladas desde las siguientes Comunidades Autónomas:

a) La Consejerías competentes en materia de Sanidad de las Comunidades Autónomas de Castilla y León, Galicia, Illes Balears, Extremadura, Cantabria, y Murcia han comunicado que no presentan ninguna observación o sugerencia al proyecto.

b) La Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía ha remitido un informe en el que indica que la modificación del Real Decreto 39/1997 no incluye ni en su anexo VII ni en el VIII las sustancias con toxicidad para la reproducción (H360, H361) que se encuentran en la Directiva que se transpone, mientras que mantienen incluida la sustancia H361f en el anexo VII, que estaba en el Real Decreto 39/1997, pero no en la Directiva objeto de transposición.

c) La Consejería de Sanidad de la Generalidad Valenciana ha remitido un escrito en el que muestra su conformidad con la adaptación de los reales decretos objeto de modificación, haciendo alusión a las modificaciones a que hubiere lugar en materia de gestión de residuos y a que en materia de contratación se deberá exigir a los proveedores el cumplimiento de la normativa actualizada; también señala que el documento, una vez aprobado y publicado, deberá ser puesto en conocimiento de los servicios de la Consejería de Sanidad a los que pueda resultar de interés.

Séptimo.- El Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas ha otorgado la aprobación previa, sin perjuicio de las observaciones que se formulan en escrito adjunto, en el que se recuerda que deben evitarse las cláusulas genéricas de derogación y se sugiere la supresión de la disposición derogatoria; además se advierte de una errata en la disposición final segunda.

Octavo.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ha emitido informe en el que indica que debe incluirse la mención de ese departamento como coproponente de la norma, y propone aclaraciones tanto en la modificación del Real Decreto 665/1997 (detallando las categorías en la letra b) de su artículo 2.1), como en la del Real Decreto 39/1997. En relación con este último advierte de la obsolescencia de la clasificación de sustancias y mezclas como "tóxicas y muy tóxicas" y añade que se debería tener en cuenta que la Directiva 92/85/CEE incluye la clase de peligro "toxicidad específica para determinados órganos tras exposición única, categoría 1 o 2 (H370, H371)", que no está contemplada en el Real Decreto 39/1997. Por último, se hace notar que no se reflejan en el texto del proyecto las modificaciones del artículo 3 de la Directiva 2014/27/UE que se transpone, por el que se modifica la Directiva 94/33.

Noveno.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social ha emitido un informe en el que expone la finalidad y contenido de la norma proyectada y formula unas consideraciones sobre el rango -adecuado- de la norma y sobre su tramitación. Desde el punto de vista sustantivo, se constata que el proyecto incorpora las modificaciones introducidas por la Directiva 2014/27/UE mediante modificaciones puntuales en los reales decretos por los que se incorporaron las directivas modificadas por aquella, acomodándose a la redacción y sistemática de cada uno de ellos. Advierte que el proyecto no incluye en su objeto la protección específica de los menores de 18 años en los trabajos que impliquen una exposición nociva a agentes biológicos y químicos; pero aprecia que, además de las previsiones protectoras que contiene al respecto el artículo 6 del Estatuto de los Trabajadores, la propia Ley de Prevención de Riesgos Laborales dedica su artículo 27 a la protección en el trabajo de los jóvenes menores de 18 años; por tanto, concluye que el ordenamiento interno ya tiene un elevado nivel de protección para este colectivo, por lo que no se considera que las modificaciones introducidas en la norma comunitaria deban implicar un cambio en nuestra legislación. Por último, formula unas sugerencias para la mejora técnica y formal del texto, entre las que se incluye, en relación con la modificación del Real Decreto 39/1997, la de valorar la conveniencia de remitir exclusivamente al Reglamento (CE) 1272/2008, con exclusión de las menciones del Real Decreto 363/1995 y del Real Decreto 255/2003.

Décimo.- El Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo ha remitido un oficio en el que alude a un informe que es resultado del trámite efectuado en el seno de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo; se adjunta documentación de la citada Comisión Nacional en la que se pone de manifiesto que el proyecto ha sido sometido a dicho órgano, que acordó, por unanimidad de todos los grupos que la componen, "que este proyecto de Real Decreto continúe su tramitación".

Undécimo.- Elaborada una nueva versión del proyecto, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social ha emitido un nuevo informe en el que se sintetizan los cambios introducidos y se informa favorablemente el nuevo texto.

Duodécimo.- Se ha incorporado al expediente un cuadro resumen de las observaciones formuladas, en el que se deja constancia de las razones que han llevado a su aceptación o rechazo. También se acompaña un cuadro de correspondencias entre la Directiva 2014/27/UE y el Real Decreto proyectado para su transposición.

Tredécimo.- Ya el expediente en este Consejo de Estado, se ha recibido lo que se identifica como informe del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, en el que se pronuncia sobre algunas de las sugerencias recibidas en relación con el texto.

En tal estado el expediente, el Consejo de Estado emite el presente dictamen.

I. Objeto y procedimiento

A) Versa la consulta sobre un proyecto de Real Decreto por el que se modifican el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los servicios de prevención; el Real Decreto 485/1997, de 14 de abril, sobre disposiciones mínimas en materia de señalización de seguridad y salud en el trabajo; el Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo; y el Real Decreto 374/2001, de 6 de abril, sobre la protección de la salud y seguridad de los trabajadores contra los riesgos relacionados con los agentes químicos durante el trabajo (en adelante, el Proyecto).

La norma proyectada tiene por objeto la incorporación al ordenamiento interno de la Directiva 2014/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, por la que se modifican las Directivas 92/58/CEE, 92/85/CEE, 94/33/CE, 98/24/CE del Consejo y la Directiva 2004/37/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, a fin de adaptarlas al Reglamento (CE) nº 1272/2008 sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas (en adelante, la Directiva 2014/27). Para llevar a cabo tal incorporación, se modifican cuatro reales decretos en los que se había operado en su día la incorporación de las directivas modificadas por la Directiva 2014/27 y que constituían, a su vez, normas reglamentarias dictadas en desarrollo de lo previsto en el artículo 6 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

Así las cosas, el presente dictamen se emite de conformidad con lo previsto en el artículo 22.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que prevé la consulta a su Comisión Permanente en relación con las disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo; y también de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.3 del mismo cuerpo legal, que dispone la consulta -también a su Comisión Permanente- en relación con los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

B) El proyecto ha sido impulsado por la Dirección General de Empleo y se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria); en la tramitación del expediente se ha dado audiencia a diversas organizaciones sindicales y empresariales así como a distintas entidades representativas de los intereses afectados en el ámbito de la salud laboral; han sido consultadas las Comunidades Autónomas, tanto a través de sus autoridades laborales, como a través del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. El proyecto ha sido informado por el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, se ha sometido a la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y ha recibido la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas; también ha sido informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y por el órgano homónimo del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en cuanto departamentos coproponentes. También se ha incorporado al expediente un cuadro resumen de las observaciones formuladas y un cuadro de correspondencias entre la Directiva 2014/27 y el Real Decreto proyectado para su transposición.

A la vista de todo ello, entiende el Consejo de Estado que se han cumplido los trámites esenciales exigidos por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para la elaboración de un proyecto normativo como el sometido a consulta.

Quiere destacar el Consejo de Estado la especial valoración positiva que merecen tanto el cuadro resumen de las observaciones formuladas preparado por el órgano impulsor de la iniciativa (en el que se da cuenta de la aceptación de unas y de las razones que han llevado al rechazo de otras) como el cuadro de correspondencias entre la norma proyectada y la directiva objeto de incorporación.

En cambio, se advierte que, aunque en el expediente se recoge un escrito con un resumen de las observaciones formuladas por la autoridades laborales de distintas Comunidades Autónomas, no se han incorporado a aquél los escritos procedentes de algunas de ellas (antecedente quinto, apartado f), lo que hubiera debido hacerse. No obstante, no se devuelve el expediente para que sea completado, a la vista de aquel resumen y teniendo en cuenta la urgencia con que se ha de emitir el presente dictamen, dada la fecha indicada para la transposición en el artículo 6 de la Directiva 2014/27 (1 de junio de 2015), y aun cuando esa urgencia no ha sido formalmente declarada al remitirse el expediente a este Consejo de Estado.

II. Marco normativo

La norma proyectada tiene por objeto la modificación de los reales decretos que se indican en su título con la finalidad de incorporar al ordenamiento interno la ya citada Directiva 2014/27, modificadora, a su vez, de diversas directivas comunitarias. Según se indica en la Memoria, todas las directivas modificadas por la Directiva 2014/27 contienen alguna disposición referida al antiguo sistema de clasificación y etiquetado de sustancias o preparados peligrosos, de forma que los reales decretos de transposición de aquellas directivas contienen idénticas disposiciones. Sin embargo, el Reglamento (CE) nº 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008 , sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas, y por el que se modifican y derogan las Directivas 67/548/CEE y 1999/45/CE y se modifica el Reglamento (CE) nº 1907/2006 [en adelante, Reglamento (CE) 1272/2008] estableció un nuevo sistema para la clasificación y etiquetado de sustancias y mezclas dentro de la Unión, basado en el Sistema Global Armonizado de Clasificación y Etiquetado de Productos Químicos (SGA) a nivel internacional, en el marco de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas.

Así las cosas, la Directiva 2014/27 ha introducido modificaciones en diversas directivas para adaptar sus disposiciones a lo establecido en el citado Reglamento (CE) 1272/2008, esto es, al nuevo sistema para la clasificación y el etiquetado de sustancias y mezclas dentro de la Unión Europea, suprimiendo las referencias al anterior sistema de clasificación y etiquetado.

Señala la Memoria que, puesto que las directivas modificadas por la Directiva 2014/27 fueron incorporadas a nuestro ordenamiento interno mediante diversos reales decretos, esos reales decretos deben ser ahora modificados en el mismo sentido que lo han sido las directivas de las que aquellos derivaban. Por lo demás, y en línea con lo que ha señalado el Consejo de Estado en ocasiones anteriores -al dictaminar las normas reglamentarias que son ahora objeto de modificación-, al ser el contenido de estas normas en gran medida de índole técnica, la salvaguardia de la fiel transposición de las previsiones europeas queda confiada, en gran medida, a los servicios técnicos que han participado en su elaboración.

A partir de todo lo anterior, puede examinarse ya el contenido concreto del proyecto normativo sometido a consulta.

III. Observaciones al texto

A) Modificación del Real Decreto 39/1997

El artículo primero del Proyecto modifica el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los servicios de prevención (del que conoció, en fase de proyecto, el Consejo de Estado, en el dictamen nº 4.376/96), con dos objetivos principales: de un lado, para actualizar las referencias normativas sobre productos químicos peligrosos contenidos en el apartado b) de su anexo I; de otro, para reflejar en sus anexos VII y VIII las modificaciones que el artículo 2 de la Directiva 2014/27 ha introducido en la Directiva 92/85/CEE, del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia.

Con el primero de tales objetivos, se da nueva redacción a la letra b) del anexo I del Real Decreto 39/1997 (anexo en el que se recoge una relación de las que se consideran "actividades o procesos peligrosos o con riesgos especiales" a diversos efectos). En relación con ello, la principal cuestión que se ha suscitado en el expediente ha sido la de si debe eliminarse la referencia al Real Decreto 255/2003, dado que con él se incorporó la Directiva 1999/45/CE, cuya derogación dispone, con efectos a partir del 1 de junio de 2015, el artículo 60 del Reglamento (CE) 1272/2008, ya citado.

A juicio del Consejo de Estado, el mantenimiento de aquella referencia está justificado, tal y como ha informado el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, puesto que el propio Reglamento (CE) 1272/2008 establece que las mezclas comercializadas antes del 1 de junio de 2015 no tienen que volver a ser etiquetadas y envasadas de conformidad con dicho Reglamento hasta el 1 de junio de 2017. Ello justifica, a juicio del Consejo de Estado, que en el anexo I del Real Decreto 39/1997 se mantenga la cita del Real Decreto 255/2003 (junto a la del vigente Reglamento comunitario).

No obstante, debe advertirse que el inciso inicial ("Trabajos con exposición a sustancias causantes de toxicidad aguda de categoría 1, 2 y 3...") se ha modificado -de acuerdo con lo informado por el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad- para adaptarlo al Reglamento comunitario, al considerar que la redacción anterior (que se refería a los trabajos con exposición a "agentes tóxicos y muy tóxicos") quedaría obsoleta al dejar de aplicarse el Real Decreto 255/2003 [puesto que la clasificación de sustancias y mezclas como tóxicas y muy tóxicas se contemplaba en la legislación europea y nacional de productos químicos anterior al Reglamento (CE) 1272/2008]. Ahora bien, dado que se ha de mantener la referencia al Real Decreto 255/2003 -de acuerdo con lo ya indicado-, esa referencia debería estar asociada a los conceptos y categorías utilizados por él, y no a los propios del Reglamento (CE) 1272/2008, en la medida en que sean diferentes. Se sugiere, por tanto, una revisión de la redacción del apartado uno del artículo primero en el sentido apuntado (a fin de mantener, junto con la mención de ambas normas -la vigente europea y la anterior nacional- los conceptos y categorías propios de una y otra).

En cuanto al segundo de los objetivos mencionados, el Proyecto introduce modificaciones puntuales en los anexos VII y VIII del Real Decreto 39/1997. En el anexo VII se modifica el listado de los agentes químicos (apartado A.3 de dicho anexo) que pueden influir negativamente en la salud de las trabajadoras embarazadas o en período de lactancia natural, del feto o del niño durante el período de lactancia natural. En el anexo VIII se modifica la relación de los agentes químicos a los cuales no podrá haber riesgo de exposición por parte de trabajadoras embarazadas (apartado A.1.c) de dicho anexo) y la relación de agentes químicos a los cuales no podrá haber riesgo de exposición por parte de trabajadoras en periodo de lactancia natural (apartado B.1 del mismo anexo VIII).

Con ello, se trata de recoger en el Real Decreto 39/1997 las modificaciones que el artículo 2 de la Directiva 2014/27 introdujo en la Directiva 92/85/CEE (en materia de seguridad y salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia).

El Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España ha advertido que el Proyecto no hace mención alguna a los agentes biológicos, a los que sí se refiere el artículo 2 de la Directiva 2014/27 (si bien sus propuestas van, ciertamente, más allá de la mera incorporación de lo previsto en el artículo 2 de la Directiva 2014/27). Frente a ello, el órgano proponente repuso que el Proyecto se orienta a incorporar la Directiva para ajustar su contenido a lo dispuesto en el Reglamento (CE) 1272/2008 y que las modificaciones solicitadas no resultaban del texto de la Directiva.

El Consejo de Estado advierte que solo se recogen en el Proyecto las modificaciones de la Directiva 2014/27 relativas a los agentes químicos, y nada se dice sobre las relativas a los agentes biológicos (artículo 2.1.a) de la Directiva 2014/27) ni a los procedimientos (artículo 2.2 de la misma Directiva), sin que en el expediente se recojan las razones de ello, lo que impone alguna consideración al respecto.

En relación con los agentes biológicos, la Directiva sustituye la referencia que la Directiva 92/85/CEE hacía a la Directiva 90/679/CEE por otra a la Directiva 2000/54/CE; sin embargo, el Proyecto no realiza ninguna modificación en el Real Decreto 39/1997, cuyo anexo VII sigue haciendo referencia (en materia de agentes biológicos) al Real Decreto 664/1997 (por el que se incorporó, entre otras, la Directiva 90/679/CEE, y que no ha sido modificado con posterioridad a la Directiva 2000/54 -que es a la que ahora se remite la Directiva 92/85/CEE-). Sin embargo, el examen de estas disposiciones permite constatar que la clasificación de los agentes biológicos contenida en el artículo 3 del Real Decreto 664/1997 responde a las definiciones contempladas en el artículo 2 de la Directiva 2000/54 (aun cuando esta última sea posterior a su última modificación), por lo que no se objeta la transposición efectuada en este punto. No obstante, se echa en falta una explicación en la memoria de las razones apuntadas, en cuanto justifican que algunos preceptos de la Directiva objeto de incorporación no tengan reflejo en el Proyecto sometido a consulta. De ello convendría también dejar constancia en el preámbulo.

Por su parte, y en cuanto a los procedimientos a que se refiere el artículo 2.2 de la Directiva 2014/27, cabe notar que este precepto modifica la Directiva 92/85/CEE para sustituir la referencia que esta hacía a procedimientos industriales del anexo I de la Directiva 90/394/CEE por otra a procedimientos industriales del anexo I de la Directiva 2004/37/CE. Aunque el Proyecto no refleja esa modificación en el Real Decreto 39/1997, que sigue haciendo referencia, en su anexo VII (apartado B), a los procedimientos industriales que figuran en el anexo I del Real Decreto 665/1997, es lo cierto que este anexo recoge los términos del anexo I de la Directiva 2004/37 (aun cuando su última modificación data del año 2003). Tampoco se hace pues ningún reparo en este punto (más allá de lo ya indicado, pro futuro, acerca de la necesidad de justificar en el expediente, en este tipo de casos, las razones que hacen innecesaria la incorporación de determinados preceptos de la Directiva objeto de transposición).

B) Modificación del Real Decreto 485/1997

El artículo segundo del Proyecto modifica el Real Decreto 485/1997, de 14 de abril, sobre disposiciones mínimas en materia de señalización de seguridad y salud en el trabajo (que fue en su día dictaminado, en fase de proyecto, por el Consejo de Estado: dictamen 978/97). Con ello, se trata de incorporar lo previsto en el artículo 1 de la Directiva 2014/27, que introduce diversas modificaciones en la Directiva 92/58/CEE (que fue incorporada al ordenamiento interno por el citado Real Decreto 485/1997).

Las modificaciones se centran en la sustitución de las referencias a "preparados peligrosos" por otras a "mezclas peligrosas", además de otras, como la introducción de un cambio puntual en las señales de advertencia y determinadas prescripciones en relación con la utilización del pictograma de peligro previsto en el anexo V del Reglamento (CE) 1278/2008. Tales modificaciones quedan reflejadas en el Proyecto mediante una nueva redacción del artículo 1.3 del Real Decreto 485/1997 y otras modificaciones en el apartado 3 de su anexo III y en el apartado 4 de su anexo VII.

Más allá de las modificaciones técnicas de los anexos, el Consejo de Estado considera que la nueva redacción del artículo 1.3 podría responder mejor a la modificación que la Directiva 2014/27 introduce en el artículo 1.2 de la Directiva 92/58/CEE, referidos ambos a sus respectivos ámbitos de aplicación. Se trataría de incorporar, junto al cambio principal (sustitución del término "preparados" por la voz "mezclas") otros que también incorpora la Directiva (como la supresión de la inicial referencia a otras disposiciones o la mención del carácter peligroso de los productos y equipos). Así, podría considerarse una redacción como la siguiente: "El presente Real Decreto no se aplicará a la señalización relativa a la comercialización de sustancias y mezclas, productos y equipos peligrosos, salvo que otras normas dispongan expresamente otra cosa" (o bien insistiendo en el carácter peligroso: "...sustancias y mezclas peligrosas ni de productos y equipos peligrosos...").

C) Modificación del Real Decreto 665/1997

El artículo tercero modifica el Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, sobre protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo (de cuyo proyecto conoció el Consejo de Estado en el dictamen nº 1.785/97). El objetivo es incorporar al ordenamiento interno las previsiones del artículo 5 de la Directiva 2014/27, por el que se introducen diversas modificaciones en la Directiva 2004/37/CE.

Los apartados dos, tres, cuatro y cinco del proyectado artículo tercero se limitan, en realidad, a sustituir el término "preparado" por "mezcla" en diversos preceptos del citado Real Decreto 665/1997, de forma análoga a como lo hace el artículo 5 de la Directiva 2014/27 en distintos preceptos de la Directiva 2004/37/CE.

Mayor alcance tiene la modificación proyectada en el apartado uno del artículo tercero, en el que se da nueva redacción a las letras a) y b) del artículo 2.1 del Real Decreto 665/1997, que recogen las definiciones de agente cancerígeno o mutágeno. Las nuevas definiciones deben adecuarse a las que se introducen en la Directiva 2004/37/CE por el artículo 5 de la Directiva objeto de transposición. Sin embargo, el contraste entre las nuevas definiciones y las recogidas en la norma europea revela que, aunque se han introducido algunas de las novedades [como la sustitución del término "preparado" por "mezcla" o la referencia al Reglamento (CE) 1272/2008], se mantiene algún elemento de las definiciones anteriores que ha sido alterado en la Directiva 2014/27.

En efecto, las nuevas definiciones europeas de agente carcinógeno y de agente mutágeno se refieren conjuntamente a "sustancia o mezcla", sin separarlo en dos párrafos. No lo hace así el texto proyectado, pero debe advertirse que ello no constituye una diferencia meramente formal, puesto que, con la redacción proyectada, una mezcla ha de contener una sustancia cancerígena o mutágena para ser considerada, a su vez, como agente cancerígeno o mutágeno, exigencia que ha desaparecido en las nuevas definiciones introducidas por la Directiva 2014/27 (precisamente como consecuencia de la refundición de ambos párrafos en uno solo). Se propone, por ello, recoger una definición que agrupe en un mismo párrafo las sustancias o mezclas, como hace la Directiva objeto de transposición (también habría de quitarse la coma después de "mutágeno", término que debe conformar una unidad con su complemento "en células germinales"), lo que llevaría a suprimir el desdoblamiento en dos letras del artículo 2.1 del Real Decreto 665/1997. De este modo, el Real Decreto proyectado podría dar una nueva redacción al artículo 2.1 del Real Decreto 665/1997, en los siguientes o parecidos términos: "1. A efectos de este Real Decreto, se entenderá por agente cancerígeno o mutágeno una sustancia o mezcla que cumpla los criterios para su clasificación como cancerígeno o mutágeno en células germinales, de categoría 1A o 1B establecidos en el anexo I del Reglamento (CE) nº 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas".

D) Modificación del Real Decreto 374/2001

El artículo cuarto del Proyecto modifica el Real Decreto 374/2001, de 6 de abril, sobre la protección de la salud y seguridad de los trabajadores contra los riesgos relacionados con los agentes químicos durante el trabajo (en cuya tramitación emitió el Consejo de Estado el dictamen 397/2001). Se trata con ello de trasladar al ámbito interno las modificaciones que el artículo 4 de la Directiva 2014/27 opera sobre la Directiva 98/24/CE.

Así, se adapta la definición de "agente químico peligroso" recogida en el artículo 2.5 del citado Real Decreto 374/2001 a la que se ha introducido en el artículo 2.b) de la Directiva 98/24/CE. En segundo término, se introduce una mención expresa al Reglamento (CE) nº 1907/2006 en el artículo 3.1.a) del mismo Real Decreto (en paralelo a la que se recoge en el artículo 4.2 de la Directiva objeto de transposición).

Por último, se da nueva redacción al artículo 9.2, letra d), del Real Decreto 374/2001. En este punto, la modificación proyectada se limita a sustituir el término "preparados" por "mezclas", de forma que en su nueva redacción este precepto impone que el empresario facilite a los trabajadores o a sus representantes acceso "a toda ficha técnica facilitada por el proveedor, conforme lo dispuesto en la normativa sobre clasificación, envasado y etiquetado de sustancias y mezclas peligrosas". Sin embargo, tras la modificación operada por la Directiva objeto de transposición en el artículo 8.1 de la Directiva 98/24/CE, lo que debe facilitar el empresario (o garantizar que se facilita) es "acceso a toda ficha de datos de seguridad facilitada por el proveedor con arreglo a lo dispuesto en el artículo 31 del Reglamento (CE) nº 1907/2006".

Ciertamente, puede considerarse que toda ficha de datos de seguridad es una ficha técnica y que la norma interna es más general y, por tanto, incluye el acceso más específico que incorpora la norma europea. Pero, ante las dudas interpretativas que pudieran suscitarse (nótese que la norma europea ha sustituido la expresión "ficha técnica" por "ficha de datos de seguridad") y también por razones de seguridad jurídica, entiende el Consejo de Estado que en el artículo 9.2.d) ha de hacerse expresa referencia a la ficha de datos de seguridad que menciona, tras su modificación, el artículo 8.1 de la Directiva 98/24/CE. Ello puede hacerse bien sustituyendo la redacción proyectada por otra más próxima a la del citado artículo 8.1 (cuarto guion) de la norma europea, o bien añadiendo la mención específica a la más genérica que recoge el texto sometido a consulta. Ello podría hacerse mediante la adición de un inciso al final del proyectado artículo 9.2.d), con los siguientes o parecidos términos: "... y, en particular, a toda ficha de datos de seguridad facilitada por el proveedor con arreglo a lo dispuesto en el artículo 31 del Reglamento (CE) nº 1907/2006".

E) Disposiciones finales

La disposición final primera recoge, como título competencial que ampara la norma proyectada, el recogido en el artículo 149.1.7ª de la Constitución, lo que es conforme con lo previsto en la disposición adicional tercera de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales, que dispone que esa Ley, "así como las normas reglamentarias que dicte el Gobierno en virtud de lo establecido en el artículo 6, constituyen legislación laboral, dictada al amparo del artículo 149.1.7.ª de la Constitución".

Por su parte, la disposición final segunda expone -más que dispone- que mediante el Real Decreto ahora proyectado se incorpora al derecho español la Directiva 2014/27 de repetida referencia. A lo largo del presente dictamen se ha hecho referencia a cuatro artículos de dicha Directiva (1, 2, 4 y 5), modificadores de cuatro directivas, y a las modificaciones ahora proyectadas sobre otros tantos reales decretos.

Ninguna referencia se ha hecho, sin embargo, al artículo 3 de la Directiva objeto de incorporación, que introduce diversas modificaciones en el anexo de la Directiva 94/33/CE del Consejo, de 22 de junio de 1994, relativa a la protección de los jóvenes en el trabajo. La Memoria razona que ese artículo 3 no requiere incorporación por la misma razón que no la requirió la Directiva modificada, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre; esto es, por ser la legislación española previa a la Directiva más protectora que esta para la salud de los jóvenes en el trabajo. En el mismo sentido, la Secretaría General Técnica considera que las modificaciones introducidas en esta materia por la Directiva 2014/27 no requieren un cambio en nuestra legislación, a partir de lo previsto en el artículo 27 de la Ley 31/1995, en el Decreto de 26 de julio de 1957, por el que se fijaron los trabajos prohibidos a mujeres y a menores (en relación con la disposición derogatoria única de la Ley 31/1995, que dejó vigentes las normas relativas al trabajo de los menores hasta que el Gobierno desarrollase las previsiones contenidas en el apartado 2 del artículo 27) y en el artículo 13.2 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social (texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto).

A la vista de ello, y sin cuestionar desde un punto de vista técnico esa mayor protección brindada por la legislación española y afirmada por los órganos preinformantes, el Consejo de Estado considera que debe abordarse una actualización de la regulación existente en esta materia mediante las normas de desarrollo previstas en el artículo 27.2 de la Ley 31/1995 (naturalmente, al margen ya de la norma ahora proyectada). El mantenimiento en vigor del Decreto de 26 de julio de 1957, en cuanto a sus normas relativas al trabajo de los menores, fue establecido en la disposición derogatoria única de la Ley 31/1995, con un cierto carácter de provisionalidad ("hasta que el Gobierno desarrolle las previsiones contenidas en el apartado 2 del artículo 27"); dado el tiempo transcurrido, no solo desde la Ley 31/1995, sino -más aún- desde el Decreto de 1957, se hace necesario abordar su actualización, teniendo en cuenta los avances tanto técnicos como jurídicos (y, en particular, su adecuada articulación con el Derecho de la Unión Europea), por razones de seguridad jurídica, pero también por los efectos perjudiciales -y aun discriminatorios- que aquel régimen pudiera tener para los trabajadores jóvenes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto a que se refiere la consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de junio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.