Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de junio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de oficio de V. E. de fecha de 6 de mayo de 2015 (con registro de entrada el día siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento que regula las apuestas en la Comunidad Autónoma de Cantabria."

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo único, una disposición adicional y cinco disposiciones finales.

A) El preámbulo

El preámbulo comienza destacando que las apuestas constituyen una modalidad de juego que en los últimos años está teniendo una fuerte aceptación social en otros países de nuestro entorno, y que esta modalidad ya ha sido instaurada en algunas Comunidades Autónomas. Añade que esta fuerte aceptación, junto a la importancia económica que tienen actualmente las apuestas, hace que sea necesario abordar su regulación por parte de Cantabria.

El preámbulo expone que la Ley de Cantabria 15/2006, de 24 de octubre, de Juego, abrió el camino al desarrollo normativo de esta materia. En concreto, expone que el artículo 16 de la citada ley define las apuestas como "la actividad por la que se arriesga una cantidad de dinero sobre el resultado de un acontecimiento determinado, de desenlace incierto y ajeno a las partes intervinientes". En este sentido, según el preámbulo "el Reglamento que aprueba el presente Decreto, viene a regular el juego de las apuestas en la Comunidad Autónoma de Cantabria y así completar el desarrollo normativo de las actividades de juego fijadas en la Ley".

A continuación, el preámbulo explica la estructura y el contenido del Decreto: 1) hace una breve alusión a la estructura y contenido del Reglamento que regula las apuestas en la Comunidad Autónoma de Cantabria que es aprobado por el artículo único del presente proyecto de Decreto; 2) destaca la continuidad del régimen jurídico de concurso de saltos hípicos que se celebra anualmente en el Palacio de la Magdalena de Santander; y 3) señala que la aprobación de este Reglamento conlleva modificaciones en el Reglamento del Juego del Bingo, el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar y el Catálogo de Juegos y Apuestas.

Finalmente, el preámbulo señala que "este Decreto ha sido sometido al procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y de reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información".

B) El artículo único del proyecto de Decreto remitido aprueba el Reglamento de Apuestas de la Comunidad de Cantabria. El Reglamento consta de un índice, un título preliminar y seis títulos. Su contenido es el siguiente:

a) El título preliminar, "Disposiciones generales", consta de los siguientes artículos:

El artículo 1, "Objeto y ámbito de aplicación", establece que el presente Reglamento "tiene por objeto la regulación, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cantabria, de las apuestas sobre acontecimientos de cualquier naturaleza previamente determinados por la empresa organizadora, de desenlace incierto y ajeno a las partes intervinientes, así como los requisitos que deben reunir las empresas organizadoras y explotadoras de las apuestas, los locales y zonas de apuestas, los elementos técnicos necesarios para su desarrollo y las garantías y obligaciones para su práctica".

El artículo 2, "Régimen jurídico", establece que la autorización, organización y explotación de las apuestas se regirá por la Ley 15/2006, de 24 de octubre, el Decreto 6/2010, de 4 de febrero, por el que se aprueba el Catálogo de Juegos y Apuestas, el presente Reglamento y las normas que lo desarrollen.

El artículo 3, "Competencias", establece que las competencias en materia de apuestas corresponden a la Secretaría General de la correspondiente Consejería.

El artículo 4, "Definiciones", contiene, entre otras, las definiciones de: apuesta, unidades mínima y máxima de apuesta, validación de apuesta, boleto o resguardo de apuesta y fondo inicial.

El artículo 5, "Tipos de apuestas", distingue: 1) según la organización y distribución de las sumas apostadas: apuesta mutua, apuesta de contrapartida y apuesta cruzada; 2) según su contenido: simples, combinadas o múltiples; 3) según el lugar donde se cumplimenten: internas o externas; 4) según el momento de admisión: en tiempo real o sobre los resultados; y 5) según el medio de formalización: presenciales, no presenciales o en modo remoto.

El artículo 6, "Prohibiciones", establece distintos tipos de prohibiciones en relación con las apuestas. Entre otras, prohíbe las apuestas sobre acontecimientos simulados o virtuales o las que atenten contra los derechos y libertades de los ciudadanos. También establece prohibiciones personales: no pueden participar en apuestas, entre otros, los menores de edad o las personas que presenten síntomas de embriaguez, intoxicación por drogas o enajenación mental.

b) El título primero, "De las empresas", contiene los siguientes artículos:

El artículo 7, "Definiciones", contiene las definiciones de empresas fabricantes e importadoras y de empresas explotadoras.

El artículo 8, "Requisitos de las empresas fabricantes e importadoras", contiene los requisitos que deben cumplir estas.

El artículo 9, "Requisitos de las empresas explotadoras", recoge los requisitos que deben cumplir dichas empresas.

El artículo 10, "Fianzas", regula las fianzas que deben constituir las empresas fabricantes e importadoras y las empresas explotadoras de apuestas, así como el modo de constitución, los aspectos temporales y los términos de devolución de la fianza.

El artículo 11, "Procedimiento de inscripción", prevé que las empresas deben inscribirse en el Registro de Juego de Cantabria y acreditar el cumplimiento de una serie de requisitos.

c) El título segundo, "Del material para la práctica de las apuestas y su régimen de homologación", consta de los siguientes artículos:

El artículo 12, "Homologación del material de apuestas", establece que todo el material de apuestas debe estar homologado e inscrito en el Registro de Juego de la Comunidad. La homologación la realizará la Consejería competente en materia de juego.

El artículo 13, "Requisitos generales de los sistemas técnicos", regula los requisitos que deben cumplir los sistemas, elementos e instrumentos técnicos utilizados en la organización y explotación de apuestas. En todo caso, deberán garantizar la autenticidad, el cómputo y la identidad de las personas intervinientes.

El artículo 14, "Unidad central de apuestas", regula la Unidad central de apuestas, que es un sistema informático de control de apuestas que procesará y gestionará todos los equipos y usuarios conectados a la misma, garantizando, en todo caso, el correcto funcionamiento de las apuestas.

El artículo 15, "Requisitos de las máquinas de apuestas", regula los requisitos de las máquinas de apuestas. Así, en la parte frontal, entre otras indicaciones, deberán tener el nombre y el número de inscripción de la empresa fabricante o importadora en el Registro de Juego. También establece especificaciones para las máquinas auxiliares.

El artículo 16, "Solicitud de homologación o convalidación e inscripción", prevé que las empresas fabricantes e importadoras de material de apuestas soliciten la homologación de los sistemas técnicos en el Registro de Juego de Cantabria. Regula la documentación que hay que aportar.

El artículo 17, "Resolución de homologación o convalidación e inscripción y su modificación", regula el plazo de resolución de la solicitud, que es de tres meses, y establece que el silencio será positivo.

El artículo 18 regula la "Cancelación de la inscripción".

d) El título tercero, "Del régimen de organización y explotación de las apuestas":

El artículo 19, "Autorización para la organización y explotación de las apuestas", establece que la organización y explotación de las apuestas requerirá autorización administrativa previa. Para solicitar la autorización será necesario que la empresa esté inscrita en el Registro de Juego de Cantabria como empresa comercializadora y explotadora de apuestas.

El artículo 20, "Solicitud de autorización", regula los requisitos que debe cumplir la solicitud y los documentos que deben aportarse: memorias, propuestas de normas de organización y funcionamiento, y certificación de una empresa auditora, entre otros.

El artículo 21, "Resolución de autorización", regula la resolución de la autorización, que deberá referirse, entre otros extremos, a: acontecimientos o eventos objeto de las apuestas; medios de formalización de apuestas; y reglas de organización y funcionamiento de las apuestas.

El artículo 22, "Vigencia y renovación de la autorización", establece que las autorizaciones para la comercialización y explotación de las apuestas se concederán por un período de diez años, que las autorizaciones podrán ser renovadas y que se entenderá prorrogada la autorización solo hasta que se dicte la resolución expresa que resuelva la solicitud de renovación.

El artículo 23, "Modificación de la autorización para la organización y explotación de las apuestas", establece que será necesaria una autorización de la Consejería competente en materia de juego para modificar la autorización concedida anteriormente.

El artículo 24, "Transmisión de la autorización", exige para la transmisión de la autorización la previa autorización de la Consejería competente.

El artículo 25, "Extinción y revocación de la autorización", contiene una lista de causas de extinción y revocación.

El artículo 26, "Obligaciones del titular de la autorización", establece una lista con las obligaciones del titular de la autorización. Prohíbe que las empresas dedicadas a la organización y explotación de las apuestas, sus directivos y el personal al servicio de las mismas puedan conceder préstamos o cualquier otra modalidad de crédito a los jugadores o apostantes.

El artículo 27, "Información y comunicaciones", prevé que las empresas titulares de una autorización para la explotación de las apuestas deberán suministrar información a las Consejerías competentes en materia de juego y tributos.

e) El título cuarto, "De las apuestas", está dividido en dos capítulos:

- Capítulo 1, "Formalización de las apuestas":

El artículo 28, "Realización y justificación de las apuestas", establece que las apuestas podrán formalizarse a través de terminales de expedición y máquinas auxiliares de apuestas, y canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos. Prevé que las empresas puedan admitir el empleo de firma electrónica.

El artículo 29 regula las "Condiciones de formalización de las apuestas".

El artículo 30, "Requisitos del boleto de apuestas", regula los requisitos que debe reunir el boleto. Establece previsiones especiales para las apuestas realizadas a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos.

El artículo 31, "Formalización de apuestas mediante terminales de expedición o máquinas auxiliares".

El artículo 32, "Formalización de apuestas por canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos".

El artículo 33, "Límite cuantitativo de las apuestas", establece que la unidad mínima de apuesta será de un euro, para las apuestas simples, y de veinte céntimos para las combinadas o múltiples, debiendo sumar, estas últimas, al menos, un euro para validarse la apuesta. Se establecen máximos en algunos tipos de apuestas.

El artículo 34, "Publicidad de las apuestas", remite en este aspecto a la normativa vigente en materia de publicidad.

- Capítulo 2, "Reparto de premios":

El artículo 35, "Validez de los resultados", establece que la empresa autorizada deberá establecer las condiciones en las que se considerará válido el resultado de los acontecimientos objeto de las mismas.

El artículo 36, "Apuestas acertadas", prevé que una apuesta será acertada cuando los pronósticos contenidos en ella coincidan con el resultado del acontecimiento considerado válido.

El artículo 37, "Reparto de premios", establece el reparto de premios en función de los distintos tipos de apuestas.

El artículo 38 regula el "Abono de apuestas acertadas".

El artículo 39, "Caducidad del derecho al cobro de premios", establece que el derecho al cobro de los premios caduca a los tres meses desde la fecha de su puesta a disposición del usuario.

f) El título quinto, "De los locales y zonas de apuestas y del personal", está dividido en tres capítulos.

- Capítulo 1, "Régimen de los locales y zonas de apuestas":

El artículo 40, "Locales específicos de apuestas", recoge la definición y los requisitos que deben cumplir dicho locales.

El artículo 41 regula la "Autorización de funcionamiento de los locales específicos de apuestas".

El artículo 42, "Otros locales de apuestas", incluye dentro de la consideración de locales de apuestas los siguientes: casinos de juego, salas de bingo y salones de juego debidamente autorizados. Asimismo regula los requisitos que deben cumplir.

El artículo 43 se refiere a las "Zonas de apuestas en instalaciones deportivas".

El artículo 44, "Extinción y revocación de la autorización de los locales y zonas de apuestas", recoge un listado de las causas de extinción y revocación de la autorización.

- Capítulo 2, "Condiciones de los locales y zonas de apuestas y personal de juego":

El artículo 45, "Condiciones comunes de los locales y zonas de apuestas", regula las condiciones que deben reunir aquellos.

El artículo 46, "Horarios", fija los horarios de apertura y cierre de los locales mediante una remisión a la regulación establecida para los salones de juego.

El artículo 47, "Información a los usuarios", establece obligaciones de información a los usuarios en los locales y zonas de apuestas.

El artículo 48, "Personal", prevé que haya personal en los locales y áreas de apuestas para informar a los usuarios. Establece que el personal no podrá conceder préstamos o créditos, o permitir que se otorguen, a los jugadores ni utilizar las máquinas.

- Capítulo 3, "Instalación de máquinas auxiliares":

El artículo 49, "Régimen de instalación de las máquinas auxiliares", establece que la instalación de máquinas debe ser comunicada a la Consejería competente por razón de la materia.

El artículo 50, "Comunicación del emplazamiento", establece que la comunicación de emplazamiento es el documento que pone en conocimiento de la Consejería competente la instalación de una máquina en un local o zona de apuestas. La comunicación deberá presentarse con carácter previo a la instalación de la máquina.

El artículo 51, "Traslado, sustitución y baja de máquinas auxiliares", exige que el traslado, sustitución y baja de las máquinas auxiliares sean comunicados a la Consejería competente con carácter previo.

El artículo 52, "Transmisión de las máquinas auxiliares", establece que la transmisión de máquinas auxiliares requiere autorización.

g) El título sexto, "De la inspección de las apuestas y del régimen sancionador":

El artículo 53, "Inspección y control de las apuestas y de las empresas autorizadas", prevé que la inspección y control de las apuestas corresponde a la Consejería competente en materia de juego.

El artículo 54, "Infracciones y sanciones", se remite a la Ley de Cantabria 15/2006, de 24 de octubre, de Juego.

h) El Reglamento incluye diez anexos que contienen los siguientes modelos, respectivamente: 1) Solicitud para la inscripción en el Registro de Juego de empresas fabricantes e importadoras de material para la práctica de las apuestas y de empresas explotadoras de apuestas; 2) Solicitud de homologación de los sistemas técnicos y demás material necesario para la práctica de las apuestas; 3) Solicitud de autorización para la explotación de apuestas; 4) Solicitud de autorización de funcionamiento de locales específicos de apuestas; 5) Solicitud conjunta de autorización para la realización de apuestas en salones de juego, bingos y casinos; 6) Solicitud de autorización para la realización de apuestas internas en recintos deportivos y feriales; 7) Hoja de reclamaciones para locales donde se practiquen las apuestas; 8) Comunicación de emplazamiento para la instalación de máquinas auxiliares de apuestas en locales o zonas de apuestas; 9) Comunicación de baja de máquinas auxiliares de apuestas; y 10) Comunicación de transmisión de máquinas auxiliares de apuestas.

C) Otras disposiciones contenidas en el proyecto de Decreto

La disposición adicional única establece el régimen jurídico al que se someterán las apuestas sobre el Concurso anual de Saltos ecuestres celebrado en el Palacio de la Magdalena de Santander.

La disposición final primera recoge diversas modificaciones del Reglamento de Juego del Bingo.

La disposición final segunda contiene varias modificaciones en el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar.

La disposición final tercera prevé diversas modificaciones del Catálogo de Juegos y Apuestas.

La disposición final cuarta autoriza al titular de la Consejería competente en materia de juego a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo del Reglamento que aprueba el presente Decreto.

La disposición final quinta prevé que el Decreto entre en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial de Cantabria".

SEGUNDO. Contenido del expediente

El expediente fue remitido al Consejo de Estado el 12 de marzo de 2015. El Consejo devolvió, mediante oficio, el expediente el 23 de abril siguiente para que fuese completado. El 7 de mayo de 2015, el expediente, una vez completado de acuerdo con las indicaciones contenidas en el oficio citado, entró en el Registro del Consejo de Estado.

A) En el expediente remitido inicialmente al Consejo de Estado, constaban los siguientes documentos.

- Texto del proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento que regula las Apuestas en la Comunidad Autónoma de Cantabria.

- Informe de la Jefa de Servicio de Juego y Espectáculos en relación con el proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento que regula las Apuestas en Cantabria.

- Notificación a la Comisión Europea del proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento que regula las Apuestas en la Comunidad Autónoma de Cantabria de fecha 12 de diciembre de 2014.

- Minuta del acta del pleno de la Comisión de Juego de Cantabria en el que se somete a informe el citado proyecto de Decreto.

- Informe que emite la Asesoría Jurídica de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Justicia sobre el proyecto de Decreto.

- Informe que emite la Secretaría General de la Consejería de Innovación, Industria, Turismo y Comercio.

- Informe de la Inspección General de Servicios.

- Informe de la Secretaría General de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte.

- Informe emitido por la Secretaría General de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda.

- Informe de la Secretaría General de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales.

- Informe emitido por la Secretaría General de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Urbanismo.

- Informe de la Secretaría General de la Consejería de Ganadería, Pesca y Desarrollo Rural.

- Informe que emite la Dirección General del Servicio Jurídico.

- Proyecto de Decreto en el que se recogen algunas de las indicaciones contenidas en los diferentes informes.

- Observaciones emitidas por la Comisión Europea sobre el proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento que regula las apuestas en la Comunidad Autónoma de Cantabria.

- Alegaciones de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Justicia a las observaciones de la Comisión Europea.

- Proyecto de Decreto en el que se recogen algunas de las observaciones formuladas por la Comisión Europea.

B) El expediente fue remitido al Consejo de Estado el 12 de marzo de 2015. El Consejo devolvió, mediante oficio, el expediente el 23 de abril siguiente para que: 1) se abriese un período de audiencia pública a fin de que los interesados y organizaciones con actividad en el sector pudieran presentar las alegaciones que suscitase el proyecto; y 2) para que, a la vista de las alegaciones, en su caso presentadas, se elabore un informe en el que se argumente el rechazo o aceptación de las alegaciones pertinentes y, en el caso de que haya alegaciones que sean aceptadas, se incorpore una nueva versión del proyecto.

C) El 7 de mayo de 2015, el expediente, una vez completado de acuerdo con las indicaciones contenidas en el oficio citado, entró en el Registro del Consejo de Estado. El expediente ha sido completado con los siguientes documentos:

- Informe que se emite desde el Servicio de Juego y Espectáculos de la Consejería de Presidencia en contestación al requerimiento formulado por el Consejo de Estado en el expediente número 280/2015/MC, de 6 de mayo de 2015. Este informe sostiene que el período de audiencia pública que requería el Consejo de Estado ya se había cumplido "pues para proceder al desarrollo normativo del juego de las apuestas, desde la Secretaría General de la Consejería de Presidencia a través del Secretario General y de la Jefa de Servicios de Juego y Espectáculos se han mantenido reuniones con los diferentes sectores implicados para obtener un texto normativo lo más consensuado posible, y esa ha sido la referencia en todo el proceso, pues ha habido consenso generalizado".

- Para acreditar la afirmación anterior se aportan los siguientes documentos:

1) Dossier presentado por la compañía RETA conteniendo el proyecto de Reglamento de Apuestas de fecha 24 de septiembre de 2012.

2) Dossier presentado por la compañía SPORTIUM conteniendo el proyecto de Reglamento de Apuestas de fecha 18 de marzo de 2014.

3) Correo electrónico de fecha 21 de abril de 2014 enviado por CODERE remitiendo proyecto de Reglamento de Apuestas.

4) Dossier conteniendo los escritos de la Asociación Cántabra de Empresas Operadoras de Máquinas Recreativas y de Azar (ACEO), de fecha 24 de marzo de 2014, remitiendo el proyecto de Reglamento de Apuestas; y de fechas 28 y 31 de octubre de 2014 formulando alegaciones.

5) Dossier presentado por ANESAR CANTABRIA formulando alegaciones al proyecto de Reglamento de Apuestas de fecha 7 de noviembre de 2014.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. OBJETO Y COMPETENCIA

Se somete a consulta del Consejo de Estado un proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento que regula las apuestas en la Comunidad Autónoma de Cantabria.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 22, en relación con el artículo 24, de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

II. PROCEDIMIENTO

Se ha seguido en la tramitación del expediente el procedimiento previsto en el artículo 119 de la Ley de Cantabria 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, salvo en lo relativo a la elaboración del proyecto -cuestión que se trata más adelante-.

Se inició, en efecto, en la Consejería de Presidencia y Justicia competente en la materia, se recabó y emitió el informe preceptivo de la Comisión de Juego de Cantabria que requiere el artículo 10.3.a) de la Ley de Cantabria 15/2006.

Ahora bien, a pesar de que se ha seguido el procedimiento previsto en la normativa autonómica para la elaboración de las normas, el Consejo de Estado quiere señalar que sería conveniente que esta normativa exigiese, como lo hace la normativa estatal, que se incorporase al expediente una memoria del análisis de impacto normativo en la que se tratasen los aspectos siguientes: oportunidad de la propuesta; contenido, análisis jurídico y descripción de la tramitación; y análisis de impactos (competencial, económico, presupuestario y por razón de género).

Por otro lado, en el expediente consta que en la elaboración de la norma han intervenido intensamente las entidades con intereses en el sector y que el resultado es un texto consensuado con el sector. En este sentido, es importante señalar que las empresas de apuestas RETA, SPORTIUM y CODERE aportaron, cada una de ellas, un dossier con información relativa al juego de las apuestas y un proyecto de Decreto para regular las apuestas; asimismo, la Asociación Cántabra de Empresas Operadoras también aportó otro proyecto de Decreto. En relación con esto, el Consejo de Estado quiere poner de manifiesto lo siguiente:

- Que la elaboración del presente proyecto de Decreto corresponde a la Consejería de Presidencia y Justicia de la Comunidad Autónoma de Cantabria. Por tanto, la forma correcta de proceder hubiese sido que la mencionada Consejería elaborase un proyecto de Decreto y que este fuese sometido, en audiencia pública, a los interesados.

- En el presente caso, sin embargo, no ha sido este el procedimiento seguido sino que han sido las empresas de apuestas y la asociación mencionadas las que, tomando como referencia la regulación de las apuestas vigente en otras Comunidades Autónomas (Madrid, País Vasco, Canarias y Galicia), han remitido sus proyectos de Decreto a la Consejería para que esta, a partir de los mismos, elabore un texto propio.

En este sentido, el Consejo de Estado subraya que esta forma de proceder no es la adecuada, que el defecto en la tramitación es especialmente grave y que no debe reiterarse.

- Por tanto, a la vista de lo anterior, debe recordarse que la elaboración de las normas corresponde a los órganos de la Administración previstos por el ordenamiento jurídico y que la función de los interesados o sectores implicados es la de formular sus alegaciones a un texto que se somete a audiencia pública y no la de elaborar borradores de normas.

III. Habilitación y rango normativo

El apartado 1 de la disposición final primera de la Ley de Cantabria 15/2006 autoriza al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo de dicha ley.

Por otro lado, la citada ley incluye varias remisiones específicas al reglamento. Por lo que se refiere a las materias objeto del proyecto, tales remisiones se encuentran en el artículo 16.2 (determinación de los locales donde se pueden cruzar apuestas) y artículo 22.3 (garantías que deben prestar las empresas de juegos y apuestas).

Con la única excepción del artículo 9.2.a) del Reglamento que aprueba el proyecto, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria cuenta con habilitación para dictar el proyecto, siendo el rango normativo el adecuado.

IV. CONSIDERACIONES

A) Consideración general

En primer lugar, es preciso recordar que el Consejo de Estado ha emitido varios dictámenes en materia de juego (entre otros: 2.086/2009, 11 de marzo de 2010 (sobre el proyecto de Reglamento de Apuestas de la Ciudad de Ceuta) o 3.697/2001, de 28 de febrero de 2002 (sobre el proyecto de Decreto de Ordenación de Juegos y Apuestas en el Principado de Asturias).

El dictamen 2.086/2009, 11 de marzo de 2010, destacó los dos problemas que, en aquel momento, afectaban al juego: por un lado, la ausencia de una ley de ámbito estatal que, de forma general y completa, regulase la materia; y, por otro, el intenso debate existente en el plano internacional sobre la libre prestación de servicios y el régimen aplicable a los denominados "juegos on-line".

Estos problemas fueron afrontados por la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, que ha sido dictada, fundamentalmente, para regular las apuestas y juegos a través de internet y dotar al sector de una regulación adecuada para hacer frente a las nuevas circunstancias en las que se desenvuelve el juego. En concreto, según su artículo 1, esta ley tiene por objeto "la regulación de la actividad del juego en sus distintas modalidades, que se desarrolle con ámbito estatal con el fin de garantizar la protección del orden público, luchar contra el fraude, prevenir las conductas adictivas, proteger los derechos de los menores y salvaguardar los derechos de los participantes en los juegos, sin perjuicio de lo establecido en los Estatutos de Autonomía".

Este último inciso es especialmente importante pues debe recordarse que las Comunidades Autónomas han asumido en sus Estatutos de Autonomía competencias en materia de juego, por lo que, como destaca la propia exposición de motivos de la Ley, la regulación que contiene la misma se ha realizado "sin perjuicio del reconocimiento pleno de las competencias en materia de juego que los Estatutos de Autonomía atribuyen a las respectivas Comunidades entre las que se incluye, en algunos casos, la capacidad de éstas para colaborar en el ejercicio de competencias estatales en relación con las actividades de juego. Esta circunstancia ha hecho preciso el diseño de procedimientos y mecanismos asimétricos que faciliten la necesaria colaboración y coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de las competencias estatales en materia de juego". En este sentido, por ejemplo, para respetar íntegramente las competencias de las Comunidades Autónomas sobre el juego presencial, se introduce la obligación de que las Comunidades Autónomas emitan preceptivamente un informe sobre las solicitudes de títulos habilitantes que puedan afectar a su territorio.

En segundo lugar, el proyecto sometido a consulta tiene por objeto aprobar el Reglamento de Apuestas de la Comunidad Autónoma de Cantabria. Este proyecto pretende completar la regulación reglamentaria del sector del juego en dicha Comunidad y constituye una manifestación de la potestad reglamentaria que en el ámbito de casinos, juegos y apuestas ha sido atribuida a la Comunidad Autónoma de Cantabria por el artículo 24.25 de su Estatuto de Autonomía. Ahora bien, tal y como precisa este precepto, tal potestad ha de ejercerse "en los términos que establezca la legislación general del Estado"; actualmente la estatal en la materia, como ya se ha mencionado, está contenida en la Ley 13/2011, que, en todo caso, es respetada por el presente proyecto de Decreto.

B) Observaciones al articulado

Las observaciones que suscita el proyecto derivan del Reglamento de Apuestas de la Comunidad Autónoma de Cantabria (en adelante el Reglamento) que aprueba el artículo único, las cuales se efectuarán por el orden de su respectiva aparición en el mismo.

1) Artículo 7.1

El precepto une las condiciones de fabricante e importador en la definición, de manera que parece que se excluye la posibilidad de importar sin ser fabricante o viceversa. Se sugiere reconsiderar el texto por si resultara conveniente separar ambas cualidades. Para ello bastaría sustituir la conjunción copulativa "e" por la disyuntiva "o".

2) Artículo 9.2. a)

Requiere el artículo la adopción de la forma jurídica societaria para la explotación de las apuestas y que cuenten con un capital mínimo de 500.000 euros totalmente suscrito y desembolsado.

El régimen de las empresas de juego entre las que deben incluirse la que explotan apuestas (el artículo 22.1 de la Ley de Cantabria 15/2006 trata conjuntamente a ambas actividades, juegos y apuestas, a la hora de regular la organización y explotación de ambas actividades) se contiene en el Título III de la ley citada. Por de pronto, su artículo 22.1 establece que la organización y explotación de juegos y apuestas solo podrá realizarse por personas físicas o jurídicas debidamente autorizadas e inscritas en el Registro de Juego. Es decir que, como regla general, las empresas de juego y apuestas pueden adoptar cualquier forma jurídica, incluida la de empresa individual. Para algunos tipos de empresas de juego, sin embargo, la Ley de Cantabria 15/2006 establece requisitos especiales tanto de forma jurídica (mercantil) como de capital mínimo. Así lo establece el artículo 24 para los casinos y el artículo 25 para los bingos.

Por otra parte, el artículo 32.e) de la Ley de Cantabria 15/2006 tipifica como infracción muy grave la reducción del capital de las sociedades y empresas de juego "por debajo de los límites establecidos por la presente Ley".

En ausencia de regla especial establecida en la Ley de Cantabria 15/2006, se aplica la regla general de su artículo 22.1, de modo que las empresas explotadoras de apuestas no quedan sujetas a la adopción de forma mercantil específica, ni a requisitos de capitalización mínima.

A diferencia de lo que sucede en el régimen de finanzas, en relación con las cuales el artículo 22.3 de la Ley de Cantabria 15/2006 incluye una remisión al Reglamento, en la misma no existe paralela remisión a la norma de desarrollo para regular forma jurídica y capital. La única remisión específica que la Ley de Cantabria 15/2006 efectúa al regular las apuestas se encuentra en su artículo 16.2 la cual se ciñe a la determinación de los locales en los que podrán cruzarse las apuestas.

El apartado 2 a) del artículo 9 del Reglamento debe suprimirse por infringir lo dispuesto en la Ley de Cantabria 15/2006. Ello no obsta a que se pudiera reconsiderar el importe de la fianza prevista en el artículo 10 del Reglamento, elevando la que se exija a las empresas explotadoras de apuestas, de modo que pueda compensarse por esta vía la imposibilidad de establecer requisitos específicos de capitalización.

Esta observación reviste el carácter de esencial, a efectos de lo dispuesto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

3) Artículo 13.3

En el segundo párrafo del apartado 3, al igual que en otros muchos artículos del Reglamento, entre ellos el 20.1.b) segundo párrafo; el 21.4; el 23.2.e); el 28.1.b); el 30.3 y el 32 (tanto en la denominación como en el apartado 1), se utiliza la expresión "telemática e interactiva" cuando el proyecto se refiere a los canales a través de los cuales se formalizan las apuestas, como si los canales telemáticos fueran los únicos que pudieran ser interactivos. Se sugiere sustituir en todos la expresión "e interactivos" por la de "y otros de carácter interactivo".

4) Artículo 18.2

Debe completarse la remisión del Decreto que regula el Registro de Juego por la designación completa de la norma: Decreto 44/1997, de 29 de mayo, por el que se regula el Registro de Juego de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

5) Artículo 22.2

El apartado 2 dispone que las autorizaciones como empresa explotadora de apuestas pueden ser renovadas si se cumplen los requisitos establecidos en la normativa en vigor "en el momento de la solicitud". La referencia pudiera interpretarse tanto respecto a los requisitos establecidos por la legislación vigente cuando se solicitó la autorización como empresa explotadora, como a los que estén vigentes en el momento en que se presenta la petición de renovación. Si se tiene en cuenta el contenido del apartado 3 que, en el ámbito informático, la solicitud debe acompañarse de certificación de cumplimiento de todas las normas de organización y funcionamiento incluso de las que se dicten en el futuro, parece que el cumplimiento de requisitos, al menos en cuestiones informáticas, serán las que rijan en el momento de solicitar la renovación.

En cualquier caso, debería precisarse cuáles son los requisitos para tener derecho a la renovación; bien los establecidos en la legislación aplicable en la fecha de emisión de la autorización, bien los que rijan en el momento de solicitar la renovación.

6) Artículo 25

El precepto en cuestión suscita las siguientes observaciones:

a) Algunos de los supuestos de revocación que se enumeran en el apartado 2 como distintos de los derivados de sanción no son tales, sino que son infracciones tipificadas en los artículos 32 y 33 de la Ley de Cantabria 15/2006. Tales supuestos son:

- la letra a): pérdida de todas o alguna de las condiciones esenciales que determinaron el otorgamiento de la autorización. La letra a) del artículo 32 de la Ley tipifica como infracción muy grave el incumplimiento de los requisitos o condiciones en función de las cuales se concedió la correspondiente autorización administrativa.

- la letra e): haber incurrido en falsedades, irregularidades o inexactitudes esenciales en los datos de la solicitud de autorización, modificación o transmisión de la misma. Las letras f) y l) del artículo 32 de la Ley tipifican como infracciones muy graves, respectivamente, la transmisión de las autorizaciones sin las condiciones o requisitos establecidos en la citada Ley y en sus normas de desarrollo y la obtención de las correspondientes autorizaciones mediante la aportación de documentos y datos no conformes a la realidad.

- la letra f): incumplimiento de la obligación relativa a la prohibición de la participación de menores. En la letra ñ) del artículo 32 de la Ley, por su parte, se tipifica como infracción muy grave la entrada en los establecimientos de apuestas de las personas que lo tengan prohibido por disposición de la Ley, cuyo contenido es más amplio que el supuesto del Reglamento, pues también incluye a los incapacitados.

- la letra j): anomalías en el sistema técnico o en programas informáticos que resulten en inexactitudes o falsedades en datos relativos a apuestas, cantidades apostadas, premios otorgados o devoluciones de apuestas anuladas. El artículo 33. f) de la Ley tipifica como infracción grave el incumplimiento de las normas técnicas previstas en el Reglamento de cada juego. (formulación más amplia que la contenida en el proyecto).

- la letra k): incumplimiento de la obligación de facilitar a la Administración la práctica de auditorías informáticas previstas en el proyecto. El artículo 33.d) de la Ley tipifica como infracción grave la no remisión en tiempo a la Administración de los datos o documentos exigidos por la normativa de juego (formulación también más amplia que la del proyecto).

b) Teniendo en cuenta que la revocación de la autorización es sanción tipificada en el artículo 37 de la Ley de Cantabria de 15/2006 tanto para sanciones muy graves como graves, convendría consolidar en una sola letra -en concreto la actual g)- del artículo 25.2 del Reglamento- los supuestos de revocación incluidos en las letras a), e), f), j) y k) del mismo apartado 2, pues todos ellos son casos de revocación-sanción.

7) Artículo 26

a) Teniendo en cuenta que las obligaciones que se especifican a título particular en el apartado 1 están reguladas en diversos preceptos del Reglamento, no parece acertado que se recuerden algunas (no todas) de las obligaciones que impone tanto la Ley de Cantabria 15/2006 como el Reglamento a los titulares de las autorizaciones de explotación, formulando alguna de dichas obligaciones de modo incompleto, como sucede en el apartado 1.f) que solo se refiere a menores y no a otras personas que tengan prohibido participar en juegos y apuestas. Podría unificarse el contenido del apartado 1 expresando que los titulares de autorizaciones de explotación quedan sujetos al estricto cumplimiento de todas las obligaciones que derivan de la Ley de Cantabria 15/2006 y del Reglamento.

b) El apartado 2, por su parte, debería incluir no solo la prohibición de conceder préstamos por parte de las empresas, sus directivos y personal a su servicio, sino también la de permitir que un tercero lleve a cabo tales actividades, ya que el artículo 32.i) de la Ley de Cantabria 15/2006 tipifica como infracción muy grave la realización de ambas conductas: prestar directamente o permitir que se preste.

8) Artículo 33.3

El precepto en cuestión utiliza la expresión de "apuesta unitaria" que puede dar lugar a confusiones. No parece que tenga relación alguna con la noción de cantidad máxima por apostante (a la que sí se refiere el número 4 siguiente), sino con cada apuesta singular de un apostante de entre las varias que puede efectuar en el curso del mismo evento. Para aclarar mejor el sentido de la expresión y también para uniformar el contenido del apartado 3 con el texto del artículo 37.2 del Reglamento, se sugiere que se sustituya la expresión "apuesta unitaria", también utilizada al comienzo del artículo 37.2 del Reglamento por la de "unidad de apuesta" que se utiliza al final del artículo 37.2, en ambos casos.

9) Artículo 37.3

Establece el régimen de comisiones que puede retener la empresa autorizada en materia de apuestas cruzadas, con el límite máximo del 10%. La segunda frase del apartado expresa lo siguiente: "en todo caso, dicho porcentaje deberá ser expresamente autorizado por la Consejería competente en materia de juego". Dada la literalidad del texto, la comisión a retener en cualquier evento particular en el que se crucen apuestas debería ser objeto de autorización por la Consejería. Si no es esta la intención de la norma (que implica una carga administrativa quizá excesiva) deberían aclararse los supuestos que requieran dicha autorización, por ejemplo si deben autorizarse las comisiones por tipo de evento o por cada uno específico en el que se crucen apuestas.

10) Artículo 44

a) En primer lugar, el apartado 1.a) establece que la autorización de locales y de zonas de apuestas en que se desarrolle en su interior la actividad que contempla el Reglamento se extingue "por expiración de su periodo de vigencia". Mientras que para las zonas de apuestas en recintos deportivos la autorización sí está sujeta a plazo en el artículo 43.5, la autorización de los locales de apuestas no está sujeta a plazo específico. El artículo 41.4 solo dispone que la autorización se extinguirá o se revocará conforme a lo establecido en el artículo 44. Debería coordinarse el contenido de ambos artículos, bien fijando un plazo de duración de la autorización de locales en el artículo 41, bien restringiendo el ámbito de aplicación del artículo 44.1 a) solo a las zonas de apuestas.

b) En cuanto a los supuestos de revocación de la autorización de locales y zonas de apuestas, ha de formularse una observación similar a la efectuada en relación con el artículo 25 del Reglamento. Las letras a) y c) no son sino casos particulares de revocación-sanción que quedan subsumidos en el texto de la letra d), por lo que conviene que sean suprimidos.

11) Artículo 45.c)

El artículo 45.c) establece que deberá hacerse constar, de forma visible, en las puertas de acceso a los locales y zonas de apuestas la prohibición de entrada a los menores de edad. Se sugiere que también se hagan constar las demás prohibiciones previstas en el artículo 6 del proyecto de Decreto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación formulada en el apartado IV.B).2 del cuerpo del presente dictamen al artículo 9.2.a) del Reglamento de Apuestas de la Comunidad de Cantabria, y consideradas las restantes, puede elevar al Consejo de Gobierno de Cantabria para su aprobación el proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento que regula las apuestas en la Comunidad Autónoma de Cantabria."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de junio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.