Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de mayo de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha 28 de abril de 2015 (con registro de entrada el día 30 siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se determinan la información y procedimientos de remisión que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente a disposición de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

El proyecto de Orden sometido a consulta consta de preámbulo, trece artículos, una disposición adicional y dos finales.

La parte expositiva destaca las previsiones de los artículos 4.2 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (LO 6/2013 o LAIRF), y 6 del Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal aprobado por Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo (Estatuto de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal [AIREF]). Establecen estos preceptos que la AIREF tendrá a su disposición la información económico-financiera de las Administraciones públicas y que el acceso a tal información se realizará preferentemente a través del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

El objeto de la Orden sometida a consulta es desarrollar estas dos normas con un doble objetivo: garantizar el acceso de la AIREF a "cuanta información resulte necesaria para el desarrollo de sus funciones" y coordinar estos flujos de información con los de otras Administraciones públicas para evitar repeticiones e ineficiencias.

Describe a continuación el contenido de los cinco capítulos de la Orden y de las disposiciones de su parte final.

El contenido de la parte dispositiva de la Orden proyectada puede resumirse como sigue:

- Capítulo I, Disposiciones generales, que consta a su vez de cinco artículos:

* Artículo 1, Acceso general a la información económico- financiera por parte de la AIREF.

* Artículo 2, Relaciones entre la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal y la Central de información económico-financiera de las Administraciones Públicas (CIEF).

* Artículo 3, Remisión de documentación objeto de informes.

* Artículo 4, Medios de remisión de la información.

* Artículo 5, Procedimiento para atender los requerimientos de información adicional realizados por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. En este precepto se regulan los requisitos bajo los cuales la AIREF puede solicitar información adicional de las Administraciones públicas para el caso de que la "información pública disponible a través del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas no resultara suficiente, completa o requiriera de alguna aclaración".

- Capítulo II, "Información de la Administración Central y de la Seguridad Social" (sic), que está integrado por cuatro preceptos:

* Artículo 6, Información de la Administración Central y de las Administraciones de Seguridad Social en términos de contabilidad nacional.

* Artículo 7, Información de ejecución presupuestaria de la Administración Central y sus Organismos.

* Artículo 8, Información relativa a los Presupuestos Generales del Estado y del proceso presupuestario.

* Artículo 9, Otra información económico-financiera del sector público estatal.

- Capítulo III, sobre la información relativa a la situación económico-financiera de las Comunidades Autónomas (CC AA), que se integra por un único artículo 10, acerca de la remisión a la AIREF de información relativa a las Comunidades Autónomas.

- Capítulo IV, que regula la remisión de la información económico-financiera de las Corporaciones Locales (CC LL), en un único artículo 11.

- Capítulo V, que lleva por título "Obligaciones de información de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal" y se refiere a la Información adicional obtenida directamente de una Comunidad Autónoma, Corporación Local u otro Departamento Ministerial -distinto del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas- (artículo 12); y a la información relativa a las actuaciones en el ámbito internacional (artículo 13).

- La disposición adicional única se dedica a la publicación de las operaciones no financieras y de los pasivos contingentes.

- La disposición final primera trata de la incorporación parcial del Derecho de la Unión Europea que se lleva a cabo por la Orden (de la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros).

- La entrada en vigor se establece por la disposición final segunda el día siguiente al de la publicación de la Orden en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO. Contenido del expediente

A) Constan las sucesivas versiones de la Orden en proyecto, incluyendo la definitiva elevada a este Consejo. Figura también una comparación entre la cuarta versión del proyecto y la finalmente sometida a dictamen (cfr. puntos D y H posteriores).

Junto a esta, obra una memoria del análisis de impacto normativo de la que cabe destacar las siguientes previsiones:

- La motivación se reduce a la estrictamente legal de dar cumplimiento a las normas ya citadas del artículo 4.2 de la LO 6/2013 y del artículo 6.1 del Estatuto de la AIREF.

- Los objetivos, en cumplimiento de tales mandatos legales, pueden resumirse en dos: i) "mediante la presente Orden Ministerial se regula toda aquella información económico- financiera de las Administraciones Públicas elaborada con arreglo a las disposiciones legales y reglamentarias vigentes que, con carácter general, estará a disposición de la AIREF así como los procedimientos de remisión de dicha información y de toda aquella que pueda requerir la AIREF en el ejercicio de sus funciones"; y ii) "dado que en virtud del artículo 4.2 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, y el 6.4 del Estatuto Orgánico de la AIREF, la AIREF puede requerir información adicional de las Administraciones Públicas, mediante esta orden se define el procedimiento de acceso de la AIREF a dicha información adicional con el fin de garantizar la integridad y veracidad de dicha información".

- Del contenido, aparte de la descripción del articulado en términos semejantes a los del preámbulo, pueden destacarse estas aclaraciones y precisiones:

* "Se define a la Central de Información Económico- Financiera de las Administraciones Públicas como interlocutor de la Autoridad, la cual tendrá acceso a toda la información que dicha Central de Información provea. Este órgano garantizará que la información reúne los niveles necesarios de integridad, veracidad y coherencia así como su carácter final, circunstancias que sin esta centralización, dada la multiplicidad de órganos y entes a los que la información se refiere, no resultaría posible asegurar".

* Respecto a la información adicional, "se prevé un primer canal de información a través de la Central de Información [artículo 5], sin perjuicio de que se establezca igualmente los supuestos en los que la AIREF podrá requerir, caso de no resultar posible a través de la Central de Información, la información adicional al margen de la Central por no disponer ésta de dicha información [artículo 12]".

* "El Capítulo V regula los flujos de información desde la AIREF al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 6.7 y 7.1 del Estatuto Orgánico de la AIREF. Se prevé la remisión de la AIREF al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de aquella información correspondiente a una Administración territorial que la AIREF obtenga como consecuencia de un requerimiento de información adicional. De la misma manera, la AIREF habrá de informar al Ministerio con periodicidad trimestral de todas las comunicaciones e intercambios de información que realice con las instituciones y organismos internacionales según lo previsto en el Estatuto orgánico".

- La Orden tendrá un impacto económico positivo "dado que el fin último de la AIREF es, mediante la evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público y el análisis de las previsiones económicas, garantizar el cumplimiento por parte de todas las Administraciones Públicas de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera".

- Carece el proyecto de impacto en la competencia, en las cargas administrativas, de orden presupuestario ni por razón de género.

B) Una primera versión del proyecto fue sometida a informe de la AIREF. Remitidas observaciones por su Presidente, constan estas y su contestación por el órgano proponente.

C) Sobre la segunda versión del proyecto figuran las conformidades de la Secretaría de Estado de Hacienda, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y de la Subsecretaría de Hacienda y Administraciones Públicas.

D) Una tercera versión fue objeto de informe por la Secretaría General Técnica del departamento proponente (23 de enero de 2015) y, tras sus observaciones, se aprobó una cuarta versión para dictamen de este Consejo (27 de enero de 2015).

E) Remitido el expediente al Consejo de Estado, con fecha 4 de marzo de 2015 se solicitó que fuese completado el expediente "con los siguientes trámites de consulta "convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto" (artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno): remisión a las Comunidades Autónomas, con plazo para formular observaciones al texto del proyecto; [y] remisión a las Entidades locales, a través de la Federación Española de Municipios y Provincias, con plazo para formular observaciones al texto del proyecto".

F) Remitido el proyecto de Orden a la Federación Española de Municipios y Provincias, obran las alegaciones de esta entidad y su contestación por el órgano proponente.

G) Remitido el proyecto de Orden a las CC AA, obran escritos formulando observaciones -y sendas notas de respuesta por el órgano encargado de la elaboración- de las siguientes: Comunidad de Madrid, Gobierno del Principado de Asturias, Generalitat de Catalunya, Junta de Castilla y León y Gobierno de Canarias.

H) Figura el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a la definitiva versión de la Orden en proyecto (borrador de proyecto e informe, ambos de fecha 22 de abril de 2015).

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. Objeto y competencia

Se somete a consulta un proyecto de Orden por la que se determinan la información y procedimientos de remisión que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente a disposición de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 22, apartados 2 y 3, de su Ley Orgánica. II. Procedimiento

El procedimiento seguido se ha ajustado a las exigencias previstas para los proyectos de reglamento por el artículo 24 de la Ley 50/997, de 27 de noviembre, del Gobierno; con la ordenación formal prevista por los artículos 1 y 2 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, que ordena incluir las memorias, estudios e informes a que se refiere el artículo 24 de la Ley del Gobierno [apartados 1.a) y 1.b), párrafo segundo] en un único documento denominado memoria del análisis de impacto normativo, redactado por el órgano proponente con la estructura y contenido que se detallan en el citado real decreto.

En efecto, figuran en el expediente, en la memoria del análisis de impacto normativo, los informes y apreciaciones sobre la oportunidad de la propuesta, el análisis de su contenido jurídico, su incidencia económica, presupuestaria, sobre las cargas administrativas y la competencia, así como el impacto por razón de género. También consta la conformidad de los órganos superiores del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y se ha emitido, en fin, el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica de tal departamento en cuanto proponente.

Es de destacar que, a tenor de las previsiones del proyecto que, al menos de forma indirecta (cfr. artículo 5.4.d) en relación con el 12), afectan a las competencias de las CC AA y de las Entidades Locales (EE LL), el Consejo de Estado consideró conveniente que se otorgase audiencia y vista del proyecto a tales entidades como trámites que permitían asegurar la legalidad y acierto del texto ex artículo 24.1.b) de la Ley del Gobierno. Así se ha hecho por el órgano encargado de la elaboración y constan las observaciones formuladas por algunas de ellas, que han sido respondidas y tomadas en consideración por aquel en los términos que después se dirán.

III. Base legal y rango de la norma

Con carácter general, el artículo 4.1.b) de la citada Ley del Gobierno establece que "Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación, y les corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: (...) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento".

Además, en este caso existen dos concretas habilitaciones, en términos idénticos, a la regulación por orden ministerial:

- De un lado, el artículo 4 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, dispone en sus dos primeros apartados:

"1. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal ejercerá sus funciones a través de informes, opiniones y estudios, en los términos dispuestos en esta Ley.

2. A tal efecto, tendrá a su disposición la información económico-financiera relativa a las distintas Administraciones Públicas. Con el fin de garantizar la eficiencia y evitar duplicidades en la remisión de información, el acceso a la información se realizará preferentemente a través del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, sin perjuicio de que pueda requerirse directamente información adicional a las correspondientes Administraciones Públicas, en concreto cuando la información obtenida a través del Ministerio no resultara suficiente, completa o requiriera de alguna aclaración.

Mediante Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, previo informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, se determinarán los datos y documentos y procedimientos de remisión, incluidos los telemáticos, que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente a disposición de la mencionada Autoridad. Lo anterior se entenderá con independencia de las necesidades de información adicional que requiera la Autoridad para el correcto ejercicio de sus funciones y que no esté explícitamente prevista en la citada Orden".

- De otro, el artículo 6 del Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, dispone en sus cuatro primeros apartados lo que sigue:

"1. Para el adecuado desarrollo de sus funciones, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal tendrá acceso a la información económico-financiera correspondiente a cualquiera de los sujetos a que se refiere el artículo 2 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, y elaborada en cumplimiento de dicha Ley o de otras disposiciones legales o reglamentarias. Dicho acceso no alcanzará a la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.

2. La remisión de la documentación e información a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal se realizará en castellano y mediante medios telemáticos, salvo que por razones excepcionales y justificadas la Autoridad autorice su remisión por otros medios.

3. A tal fin, la Central de Información Económico-Financiera de las Administraciones Públicas facilitará a la Autoridad el acceso a toda información de que disponga, para lo cual podrán articularse canales y procedimientos simplificados que permitan la disposición de dicha información con flexibilidad, agilidad e integridad.

4. Mediante Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, previo informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, se determinarán los datos, documentos y procedimientos de remisión, incluidos los telemáticos, que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente a disposición de la mencionada Autoridad. Lo anterior se entenderá con independencia de las necesidades de información adicional que requiera la Autoridad para el correcto ejercicio de sus funciones y que no esté explícitamente prevista en la citada Orden".

Así pues, existe habilitación legal suficiente y el rango de orden ministerial es adecuado.

IV. Incorporación parcial del Derecho de la Unión Europea; consideraciones generales sobre los objetivos del proyecto

1.- En un aspecto muy limitado, que se recoge por la disposición adicional única del proyecto, la Orden sometida a consulta "incorpora parcialmente al Derecho español" la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros.

Esta Directiva es una de las tres normas europeas que dibujaron el nuevo marco de gobernanza económica y estabilidad presupuestaria entre los años 2011 y 2013. Junto a ella, fueron fundamentales el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, hecho en Bruselas el 2 de marzo de 2012 y el Reglamento (UE) 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro.

En el plano interno, las tres normas a tener en cuenta en la materia son la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), la ya citada Ley Orgánica 6/2013, de reación de la AIREF, y el Estatuto de esta, aprobado por Real Decreto 215/2014. Sobre ellas se emitieron, respectivamente, los dictámenes de este Consejo números 164/2012, 606/2013 y 255/2014.

La disposición final quinta de la LO 6/2013 señaló ya que "mediante esta Ley se incorpora parcialmente al Derecho español la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados Miembros". Tal incorporación parcial se refería, como es natural por el objeto de dicha ley, a la obligación de los Estados miembros -prevista en los artículos 4 y 6 de la Directiva 2011/85/UE- de realizar un seguimiento efectivo y oportuno del cumplimiento de sus reglas, basado en análisis fiables e independientes realizados por órganos independientes u órganos dotados de autonomía funcional respecto de sus autoridades presupuestarias. También se transpusieron reglas de la Directiva 2011/85/UE en el artículo 14 de dicha ley dedicado al informe sobre previsiones macroeconómicas.

Más tarde, el Real Decreto 215/2014, aprobatorio del Estatuto de la AIREF, volvió a referirse en su preámbulo a la transposición "parcial" de la Directiva 2011/85/UE por la LO 6/2013. Pero, aunque este extremo no fue aclarado en el texto definitivo, ello fue así no porque las previsiones de la LO 6/2013 fuesen incompletas respecto a la AIREF, sino porque hubo otra ley, la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, que incorporó también algunas previsiones de la Directiva sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros (cfr. su exposición de motivos y su disposición adicional sexta). Así lo advirtió también el dictamen de este Consejo nº 255/2014.

En fin, un aspecto aún pendiente de transposición y que viene a regularse en esta orden ministerial, es el que hace referencia a la publicidad de operaciones no financieras y pasivos contingentes. Estos últimos deben ser publicados porque así lo dispone el artículo 14.3 de la citada Directiva:

"3. Los Estados miembros publicarán, en lo que respecta a todos los subsectores de las administraciones públicas, la información pertinente sobre los pasivos contingentes que puedan incidir de manera significativa en los presupuestos públicos, en particular las garantías públicas, los préstamos morosos y los pasivos resultantes de la actividad de las corporaciones públicas, indicando su magnitud...".

No es obstáculo para esta incorporación, por último, el rango de la norma en proyecto, pues es doctrina reiterada de este Consejo que esta es una cuestión dejada al criterio de los ordenamientos internos de los Estados miembros, en virtud del principio de autonomía institucional (Informe del Consejo de Estado de 14 de febrero de 2008, Capítulo IV, apartado 4.3; dictámenes números 740/2007, de 17 de mayo y 1.694/2008 y 1.754/2008, ambos de 27 de noviembre de 2008).

Finalmente, es esencial en toda esta materia la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, modificada posteriormente por la Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre (y a la que se hará referencia como Orden HAP/2105/2012 u Orden de suministro de información económico-financiera).

Aun cuando no se indica en ella que se proceda a incorporar regla alguna de la Directiva 2011/85/UE, lo cierto es que alguno de los deberes de publicidad que esta impone -señaladamente, los relativos a la publicación de información detallada sobre la incidencia de los beneficios fiscales en los ingresos, sobre los pasivos contingentes o acerca de la participación de las Administraciones públicas en el capital de sociedades privadas y públicas en el caso de sumas económicamente importantes (cfr. artículos 14.2, 14.3 en el inciso antes citado y 14.3 in fine de la Directiva)- están recogidos en diversos preceptos de la Orden HAP/2105/2012: así, en sus artículos 13.4, 15.3.f), 18.1.j) y 18.2.l) respecto a la información sobre beneficios fiscales; en los artículos 6, 14.5.k), 15.3.e), 18.1.l) y 18.2.k) acerca de los pasivos contingentes; y en su artículo 11, en varios apartados, respecto a la constancia en el Inventario de entes del sector público autonómico y local de las entidades y sociedades participadas por una comunidad autónoma o una entidad local.

Finalmente, de todo ello se hace eco, no solo la disposición adicional única del proyecto como ya se ha dicho, sino también diversos apartados de los artículos 9, 10 y 11 del proyecto de Orden, que regulan la publicación de la información sobre los pasivos contingentes (artículos 9.e), 10.i) y 11.g)) o acerca de los beneficios fiscales y su incidencia en los ingresos (artículos 10.h) y 11.h) de la Orden).

2.- En segundo lugar, los objetivos del proyecto de Orden ministerial sometido a consulta son fundamentalmente otros.

En los términos de las normas habilitantes, se trata de determinar "los datos, documentos y procedimientos de remisión, incluidos los telemáticos, que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente a disposición de la mencionada Autoridad [Independiente de Responsabilidad Fiscal]" y "lo anterior se entenderá con independencia de las necesidades de información adicional que requiera la Autoridad para el correcto ejercicio de sus funciones y que no esté explícitamente prevista en la citada Orden". Es decir, tanto la LO 6/2013 como el Estatuto de la AIREF obligan a regular mediante orden la forma en que el Ministerio debe tener con carácter permanente a disposición de la AIREF la información financiera relevante. Y establecen que, más allá de lo previsto en la Orden, aquella podrá requerir información adicional.

Tal facultad de requerimiento directo -es decir, que no necesariamente debe preverse de forma concreta por una orden- deriva claramente del antes citado artículo 4.2 de la LO 6/2013: "[La AIREF] tendrá a su disposición la información económico-financiera relativa a las distintas Administraciones Públicas. Con el fin de garantizar la eficiencia y evitar duplicidades en la remisión de información, el acceso a la información se realizará preferentemente a través del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, sin perjuicio de que pueda requerirse directamente información adicional a las correspondientes Administraciones Públicas, en concreto cuando la información obtenida a través del Ministerio no resultara suficiente, completa o requiriera de alguna aclaración".

Pese a ello, no suscita objeción la opción escogida por el proyecto, es decir la de regular en el texto de la Orden tanto la información que permanentemente debe tenerse a disposición de la AIREF por el Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas, como en términos más concretos la facultad de requerimiento adicional de información a otras Administraciones públicas (esto es, como dice el artículo 12.1 in fine, "a una Comunidad Autónoma, Corporación Local u otro Departamento Ministerial"). En todo caso, no queda limitada la facultad recogida con carácter general en el artículo 4.2 de la LO 6/2013 según la cual la AIREF podrá requerir información adicional, para el caso de que la información obtenida a través del Ministerio no resultara suficiente, completa o requiriera de alguna aclaración (más allá de lo previsto en la Orden).

Lo anterior explica que la memoria se refiera a dos objetivos: de un lado, mediante la Orden se regula toda aquella información económico- financiera de las Administraciones públicas elaborada con arreglo a las disposiciones legales y reglamentarias vigentes que, con carácter general, estará a disposición de la AIREF, así como los procedimientos de remisión de dicha información y de toda aquella que pueda requerir la Autoridad en el ejercicio de sus funciones. De otro, y sobre la base de lo dispuesto por los artículos 4.2 de la LO 6/2013 y 6.4 de su Estatuto, se define el procedimiento de acceso de la AIREF a la información adicional que pueda requerir a las Administraciones públicas con el fin de garantizar su integridad y veracidad.

Son aspectos fundamentales, a decir de la memoria:

• El acceso general a la información por parte de la AIREF, estableciendo como su interlocutor a la Central de Información Económico- Financiera de las Administraciones públicas. Esta condición de interlocutor significa que "este órgano garantizará que la información reúne los niveles necesarios de integridad, veracidad y coherencia así como su carácter final, circunstancias que sin esta centralización, dada la multiplicidad de órganos y entes a los que la información se refiere, no resultaría posible asegurar".

• Los medios de remisión de la información.

• Aquella información económico-financiera de las Administraciones públicas con la que contará de manera permanente la Autoridad.

• El procedimiento, la forma de solicitud y remisión de la información adicional requerida por AIREF, así como los plazos de suministro y los supuestos en que se facilitará dicha información adicional a la Autoridad.

• Los flujos de información desde la AIREF al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 6.7 y 7.1 del Estatuto Orgánico de la AIREF. Se entiende por "flujos de información" tanto la remisión de la AIREF al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de aquella información correspondiente a una Administración territorial que aquella obtenga como consecuencia de un requerimiento de información adicional; como la obligación de la Autoridad de informar al Ministerio con periodicidad trimestral de todas las comunicaciones e intercambios de información que realice con las instituciones y organismos internacionales según lo previsto en su Estatuto orgánico.

3.- Finalmente, las observaciones suscitadas tanto por la FEMP como por el Principado de Asturias, fundamentalmente, sobre el sistema de requerimiento de información adicional que resulta de los artículos 5.4 y 12 del proyecto.

En este último artículo se ha considerado oportuno incluir dos incisos en el artículo 12 con el objeto de: i) aclarar que la solicitud solo puede abarcar información cuya elaboración esté prevista en una norma y que las Administraciones territoriales no hayan remitido al Ministerio; y ii) permitir que dichas Administraciones puedan remitir dicha información a la AIREF a través del Ministerio (respectivos apartados 2 y 3 del artículo 12). Lo primero se consigue por efecto de la remisión al artículo 5.4 ("Únicamente podrá dejarse de atender la solicitud de información en los supuestos previstos en el artículo 5.4"), que a su vez en sus apartados b) y d) especifica como causas de no suministro de información la falta de motivación en una norma legal o reglamentaria, y la falta de previo suministro de dicha información por parte de las CC AA o EE LL al Ministerio.

Se ha precisado también el régimen de los plazos máximos para remitir la información, con expresa remisión a lo dispuesto en el Estatuto Orgánico de la AIREF para el caso del plazo previsto en el artículo 5.4 del proyecto.

4.- Por todo lo anterior, no se objeta la legalidad del proyecto de Orden sometido a consulta sin perjuicio de las observaciones que pasan a formularse.

V. Observaciones

1.- Con carácter general, y aun cuando el órgano de elaboración ha dejado claro en sus diversas respuestas a las observaciones formuladas que el proyecto no trata sobre las obligaciones (sustantivas) de información económico-financiera sino sobre las formas, medios y procedimientos de remisión de tal información, sería conveniente citar en el preámbulo la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, como norma que - en desarrollo de lo previsto en la LOEPSF- permite entender el sentido de muchas de las reglas procedimentales contenidas en la Orden sometida a consulta.

2.- En la misma línea, el artículo 1 invoca correctamente el que podría llamarse principio de "acceso general a la información económico- financiera por parte de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal", contenido por lo demás en el artículo 6.1 del Estatuto de dicha Autoridad. Podría este principio completarse con el deber general de colaboración que impone el artículo 6.8 del citado Estatuto: "Todas las entidades incluidas en el ámbito de actuación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal deberán prestarle el apoyo, concurso, auxilio y colaboración que le sean precisos, facilitando la documentación necesaria para el adecuado ejercicio de sus funciones".

3.- En el artículo 3 se ha suscitado en el expediente la cuestión relativa a si la remisión de la documentación "objeto de informes" (esto es, de los informes previstos en los artículos que se citan de la LO 6/2013) debe o no ser objeto de una solicitud de remisión previa por la AIREF.

El Consejo de Estado comparte el parecer del órgano proponente cuando afirma que, del Estatuto Orgánico de la AIREF, no deriva una exigencia de solicitud en cada caso -cada año, por lo general- para la remisión de estos informes. El artículo 8.2 del Estatuto lo único que prevé es que "precisarán de previo envío de la documentación necesaria los siguientes informes", sin concretar más.

Ahora bien, es asimismo cierto que el artículo 5.3 del Estatuto Orgánico de la AIREF -invocado por la autoridad consultante- establece: "La Autoridad también publicará en su página web un calendario con la fecha límite de remisión de información completa disponible por parte de las Administraciones Públicas necesaria para la emisión de sus informes". Y que su artículo 6.9 prevé: "La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, mediante Resolución de su Presidente, podrá aprobar, para cada uno de los informes que deba emitir, una Relación Oficial de Información Requerida, que incluirá la relación de documentos e información que necesariamente deben ser remitidos o puestos a disposición específicamente para la emisión del mismo, sin perjuicio de otra información complementaria que pueda requerir posteriormente en el desarrollo de su trabajo".

El artículo 3, para una mayor seguridad y previsibilidad del bloque normativo que regula esta cuestión, debería hacer mención de estas dos reglas: preceptiva la primera, referente a la publicación en la web del calendario con las fechas límite de remisión de información; y potestativa, la otra, acerca de la Relación Oficial de Información Requerida.

4.- Como antes se ha dicho (apartado IV.1), en la Orden se regula que, entre la información que se ha de tener a disposición de la AIREF, está la relativa a la publicación de los pasivos contingentes que -como las garantías públicas- puedan incidir significativamente en los presupuestos públicos (artículos 9.e), 10.i) y 11.g), respecto del Estado, las CC AA y las EE LL, respectivamente) y la información relativa a los beneficios fiscales y su incidencia en los ingresos (artículos 10.h) y 11.h) de la Orden relativos a CC AA y a EE LL).

En este último caso, sin embargo, nada se menciona en el artículo 9 sobre la necesidad de tener a disposición de la AIREF (como parte de "Otra información económico-financiera del sector público estatal") la referente a los beneficios fiscales y su incidencia en los ingresos del sector público estatal. Es cierto que, una vez más, no se trata de recoger esta obligación sustantiva que, como tal, vendrá exigida por la correspondiente norma del Derecho interno y en todo caso por el artículo 14.2 de la Directiva 2011/85/UE, como se vio.

Pero sí debe hacerse referencia en el artículo 9 a tal información como una de las que el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas debe tener a disposición de la AIREF en relación con el sector público estatal.

5.- Se ha observado en el expediente, y parece a este Consejo que con razón, que el artículo 13 no emplea una fórmula correcta al establecer que la AIREF debe informar trimestralmente al Ministerio "de todas las comunicaciones e intercambios de información que realice con las instituciones y organismos internacionales según lo previsto en el artículo 6 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre".

Por más que remita expresamente a este precepto, lo dispuesto por él es diverso, ya que se refiere a que la Autoridad "colaborará con las instituciones y organismos de la Unión Europea, en especial con la Comisión Europea, en el ejercicio de las funciones de evaluación de las finanzas públicas. También podrá cooperar con las autoridades fiscales independientes de otros Estados Miembros". Sería preferible remitir sin más al mencionado artículo de la Ley Orgánica 6/2013 o emplear las mismas expresiones que este usa, claramente limitadas al ámbito de la Unión Europea o al de sus Estados miembros. 6.- Como observación de carácter general ya formulada en otras ocasiones por este Consejo de Estado (cfr. en particular el dictamen 164/2012 al anteproyecto de LOEPSF), ha de observarse que el proyecto emplee los términos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC), desarrollado en el Reglamento (CE) nº 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996, relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad. Así. p. ej., habla de los subsectores "Administración Central" y "Administraciones de Seguridad Social", en lugar de Administración General del Estado y Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, propios de nuestro Derecho interno.

Como afirmara el citado dictamen:

"Dicho Sistema se articula sobre unas definiciones, una terminología y una sistemática que no se corresponden con las que se utilizan con carácter general por la legislación española (singularmente, en el ámbito estatal y en materia presupuestaria, el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, sobre las que se proyecta el modelo perfilado por la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado).

Ello lleva a plantearse si es correcta la opción de delimitar el ámbito de aplicación subjetivo de la futura ley orgánica por referencia únicamente al sector y subsectores previstos en el SEC; pues, aun siendo cierto que la normativa europea sobre estabilidad presupuestaria se basa en ellos, también lo es que para una adecuada y efectiva delimitación del referido ámbito de aplicación resulta imprescindible su adaptación a la definición de sector público que contienen las normas internas y a las categorías por ellas acuñadas. Se trata de una cuestión compleja de la máxima relevancia, ya que de ella depende, no solo la determinación de los sujetos a los que resultaría de aplicación la futura ley, sino también la del régimen jurídico aplicable en materia de estabilidad presupuestaria, que puede variar según el sujeto de que se trate".

Se propone, pues, seguir un criterio coherente y preciso que sea conforme con las denominaciones identificadoras propias de nuestro ordenamiento interno.

7.- Finalmente, como observaciones meramente formales, en el artículo 5.2 se establece que "la solicitud de información adicional deberá realizarse, en primera instancia, a la Central de información económico- financiera de las Administraciones Públicas". Parece preferible emplear otra expresión ("en primer término", "en primer lugar"), por ser la señalada más propia del orden jurisdiccional o, en general, del sistema de recursos.

Y en la rúbrica del Capítulo V se dice: "Obligaciones de información de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal". Luego, sin embargo, se regulan los requerimientos de información adicional por parte de esta Autoridad y, como consecuencia en su caso de la información obtenida, el deber de esta de comunicarlo al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a través de la Central de información económico-financiera de las Administraciones Públicas. El artículo 13 sí que contiene propiamente una obligación de información de la AIREF. Podría buscarse un título más genérico que hiciera referencia a las distintas obligaciones de remisión de información, p. ej., relativo a la "Información adicional de las Administraciones Públicas e información en el ámbito de la Unión Europea".

Por último, la disposición final primera sería más precisa si en lugar de decir que mediante esta Orden se incorpora parcialmente al Derecho español la Directiva 2011/85/UE, señalara que la Orden completa la transposición o incorporación al Derecho español de la mencionada Directiva.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede aprobarse el proyecto de Orden por la que se determinan la información y procedimientos de remisión que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente a disposición de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de mayo de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.