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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 25 de junio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de fecha 30 de abril de 2015, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas.

De antecedentes resulta:

Primero. Contenido del proyecto

Las Directivas 96/82/CE del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, y 2003/105/CE del Parlamento y del Consejo, de 16 de diciembre de 2003, por la que se modifica la Directiva 96/82/CE, de 9 de diciembre de 1996, fueron incorporadas a nuestro ordenamiento por el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas y sus modificaciones, entre ellas el Real Decreto 119/2005, de 4 de febrero.

El Real Decreto 1196/2003, de 19 de septiembre, por el que se aprueba la Directriz básica de protección civil para el control y planificación ante el riesgo de accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, desarrolló las principales novedades que introdujo el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio. También en el Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil, que constituye el marco fundamental para la elaboración e integración de los diferentes planes de Protección Civil y que contempla el riesgo químico como objeto de planificación especial, se introdujeron las necesarias previsiones normativas. El Real Decreto 1070/2012, de 13 de julio, que desarrolla el Plan Estatal de Protección Civil ante el Riesgo Químico, fijó la organización y los procedimientos necesarios para asegurar una respuesta ante estas eventualidades.

Por otra parte, el Reglamento (CE) nº 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas, adoptó el Sistema Global Armonizado de Naciones Unidas sobre clasificación y etiquetado de sustancias y mezclas, clasificaciones que no se corresponden en su totalidad con las utilizadas en la Directiva 96/82/CE del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, de modo que fue preciso aprobar la Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas y por la que se modifica y ulteriormente deroga la Directiva 96/82/CE.

En su momento y mediante la Orden PRE/1206/2014, de 9 de julio, se modificó el anexo I del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, en relación con los "fuelóleos pesados", productos derivados del petróleo. La norma sometida ahora al Consejo de Estado se ocupará del resto de las modificaciones necesarias, transponiendo la Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, y regulando en su Anexo la clasificación de las sustancias de acuerdo con el nuevo modelo.

La disposición se dicta en desarrollo de la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre protección civil, que regula las actividades que pueden originar emergencias y las obligaciones de crear planes de autoprotección, permitiendo a las autoridades solicitar información sobre las cuestiones necesarias en la materia. Por otra parte, la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, regula las infracciones y sanciones. El proyecto tiene también en cuenta la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente y la estructura de los planes de protección civil, es decir, Plan Estatal, Planes de Comunidades Autónomas y Planes de Actuación Municipal.

El preámbulo del proyecto da cuenta de que la norma ha sido informada favorablemente por el Pleno de la Comisión Nacional de Protección Civil y por la Comisión Interministerial Permanente de Armas y Explosivos y ha sido sometida al trámite de audiencia e información pública previsto en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. La propuesta corresponde a los Ministerios del Interior, de Fomento, de Empleo y Seguridad Social, de Industria, Energía y Turismo, de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, y de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y cuenta con la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

El contenido del Real Decreto proyectado es el que sigue:

• Artículo 1. Objeto. • Artículo 2. Ámbito de aplicación. • Artículo 3. Definiciones. • Artículo 4. Evaluación de peligros de accidente grave para una determinada sustancia peligrosa. • Artículo 5. Obligaciones generales del industrial. • Artículo 6. Autoridades competentes. • Artículo 7. Notificación. • Artículo 8. Política de Prevención de Accidentes Graves. • Artículo 9. Efecto Dominó. • Artículo 10. Informe de Seguridad. • Artículo 11. Modificación de una instalación, establecimiento o zona de almacenamiento. • Artículo 12. Planes de Emergencia Interior o de Autoprotección. • Artículo 13. Planes de Emergencia Exterior. • Artículo 14. Planificación del uso del suelo. • Artículo 15. Información al público. • Artículo 16. Consulta pública y participación en la toma de decisiones. • Artículo 17. Información que deberá facilitar el industrial ante un accidente grave. • Artículo 18. Medidas que deberá adoptar la Autoridad Competente, después de un accidente grave. • Artículo 19. Información que el órgano competente de la Comunidad Autónoma facilitará en caso de accidente grave. • Artículo 20. Prohibición de explotación. • Artículo 21. Inspecciones. • Artículo 22. Intercambios y sistema de información. • Artículo 23. Acceso a la información y confidencialidad. • Artículo 24. Acceso a la justicia. • Artículo 25. Régimen sancionador. • Disposición adicional primera. Aplicación a Ceuta y Melilla. • Disposición adicional segunda. Información a la Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior. • Disposición adicional tercera. Deber de información a la Comisión Europea. • Disposición derogatoria única. Derogación normativa. • Disposición final primera. Título competencial. • Disposición final segunda. Incorporación del Derecho de la Unión Europea. • Disposición final tercera. Desarrollo normativo. • Disposición final cuarta. Habilitación normativa. • Disposición final quinta. Entrada en vigor.

El proyecto se completa con un Anexo I, que describe las sustancias peligrosas y sus categorías, un Anexo II, relativo a la información contemplada en el artículo 8, apartado 6, y en el artículo 10, apartado 1.a), relativa al sistema de gestión de la seguridad y a la organización del establecimiento con miras a la prevención de accidentes graves, un Anexo III, sobre la información que deberá facilitarse a la población en aplicación del artículo 15, apartado 1 y apartado 2, letra a), y un Anexo IV que versa sobre los criterios para la notificación de un accidente grave a la Comisión Europea de acuerdo con lo establecido en el artículo 19, apartado 1.

La memoria del análisis de impacto normativo, abreviada, destaca las principales innovaciones que supone, entre ellas, la incorporación de los nuevos criterios de clasificación de las sustancias, la posibilidad de modificación de la lista de estas sustancias, el refuerzo de la información ofrecida al público y el incremento de las inspecciones. En cuanto se trata de incorporar al ordenamiento interno la Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, relativa al control de los riesgos inherentes los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, no se han contemplado otras alternativas.

La memoria se detiene después en la tramitación del proyecto, asunto del que se dará cuenta después, y valora los impactos, haciendo constar que no existe impacto sobre la competencia, no afecta al presupuesto y carece de impacto de género. En lo que se refiere a las cargas impuestas a los ciudadanos, se han valorado las impuestas en los artículos 7.1, 7.4, 8.2, 10.3, 10.7, 11.1, 12.1, 12.4 y 17, evaluando la mayor parte de ellas en 2 euros y las relativas a la elaboración de planes e informes en 500 euros.

Añade el preámbulo que la norma se incardina en la materia de protección civil, justificando su adecuación al sistema constitucional de reparto de competencias: supone un ejercicio de las competencias exclusivas del Estado en materia de seguridad pública.

Segundo. Contenido del expediente y tramitación del proyecto de Real Decreto

Constan en el expediente varias versiones del proyecto, junto con el texto definitivo de la norma remitida en consulta y la memoria del análisis de impacto normativo. La versión inicial fue elaborada por un grupo interministerial creado con este fin, que incluye a los organismos que pertenecen al Comité Estatal de Coordinación contemplado en la Directriz básica de protección civil para el control y planificación ante el riesgo de accidentes graves en los que intervienen sustancias peligrosas. En este grupo se encontraban representantes de los Ministerios del Interior y del Ministerio de Industria, Energía y Turismo junto con representantes de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña, Madrid y País Vasco.

La norma fue informada favorablemente por el Pleno de la Comisión Nacional de Protección Civil en su reunión del 20 de octubre de 2014, como se desprende de la certificación emitida por el Secretario de este órgano, en el que están representadas la Administración General del Estado, todas las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales y el Consejo de Seguridad Nuclear. En la sesión se hizo constar que el texto ha sido remitido a las Comunidades Autónomas y sometido al Comité Estatal de Coordinación frente al riesgo químico. La Directiva, conocida como SEVESO III, será transpuesta a nuestro ordenamiento mediante este Real Decreto.

Sobre este primer texto se formuló el primer informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, el 26 de noviembre de 2014, indicando los trámites procedimentales a seguir y sugiriendo algunas mejoras.

Fueron incorporadas a la segunda versión, que fue enviada al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Recayó sobre este texto, el 16 de enero de 2015, la aprobación previa del Ministro, otorgada por el Secretario de Estado de Administraciones Públicas por delegación. Se formularon también observaciones de carácter formal al texto y se señaló la necesidad de valorar las cargas administrativas impuestas a los ciudadanos, remitiendo esta valoración al apartado IV de la Guía Metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo.

A esta aprobación acompaña el informe, de 19 de diciembre de 2014, emitido por la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, de conformidad con el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. En el informe se hace constar que tras la incorporación de la Directiva 96/82/CE del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, la Unión Europea inició un proceso de infracción contra España, que dio lugar a la emisión de un dictamen motivado. Parte de las objeciones de la Unión Europea quedaron solventadas con la elaboración del Real Decreto 1196/2003, de 19 de septiembre, por el que se aprueba la Directriz básica de protección civil para el control y planificación ante el riesgo de accidentes graves en los que intervienen sustancias peligrosas, y algunas otras con la elaboración del Real Decreto 119/2005, de 4 de febrero. En este momento es preciso incorporar la nueva Directiva. Señala el informe que el título competencial prevalente es el de protección civil, entendido en el sentido fijado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en sus Sentencias 133/1990 y 123/1984. Es necesario, por tanto, recabar el parecer de las Comunidades Autónomas para conseguir la necesaria coordinación en la materia, en el seno de la Comisión Nacional de Protección Civil. En cuanto a la relación entre el proyecto de norma y la Ley 20/2013, de 20 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, no se formulan observaciones. Finalmente se añade que el proyecto se ajusta al sistema de distribución de competencias pero es preciso añadir una disposición final en la que se invoque el título competencial, destacando la vinculación de la norma con el título competencial previsto en el artículo 149.1.29ª relativo a la "seguridad pública".

El 19 de enero de 2015 se emitió el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. El informe es favorable pero formula una serie de sugerencias. Muchas de ellas están relacionadas con la transcripción de los términos de la Directiva y han sido acogidas. Sugiere una mayor precisión en las definiciones de "público", "público afectado" y "público interesado", que constan en el artículo 3, al igual que en la definición de las "autoridades competentes" y las "autoridades implicadas" del artículo 6, sugerencia esta última que ha sido aceptada. La coordinación entre los informes de seguridad que deben preparar los industriales y la legislación sectorial ha sido objeto de otra consideración, igualmente aceptada en la versión final del artículo 10. Y el concepto de "personal subcontratado" se ha precisado en el artículo 12.

Entiende el informe, por otra parte, que es oportuno clarificar qué tipo de información es la que se deberá facilitar al público en general, y al público afectado en el ámbito del artículo 15 y añade que la consulta y participación a la que se refiere el artículo 16 se debe dirigir al público interesado. Se ha recogido también en el artículo 21 la mención a la obligada colaboración de los industriales, especificación de la obligación general del artículo 5. Sugiere, finalmente, que la disposición derogatoria incluya la Orden PRE/1206/2014, de 9 de julio, por la que se modifica el anexo I del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas.

El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia tiene fecha de 20 de enero de 2015. Las sugerencias emitidas, cuestiones de estilo y técnica normativa, fueron aceptadas.

El informe procedente de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, de 26 de enero de 2015, da cuenta de los antecedentes y estructura de la norma y entiende que habrá de solicitarse el informe de la Comisión Interministerial Permanente de Armas y Explosivos. Señala después que los organismos de control a los que se refiere el artículo 21 son "habilitados" y no "acreditados" y sugiere la corrección de las citas de las normas en el apartado 4 del artículo 2, observaciones que fueron aceptadas. Estima que las previsiones de los artículos 7, 8 y 10 sobre un "plazo razonable" deben ser precisadas, ya que son más propias de una directiva que de una norma interna.

El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento tiene fecha del 27 de enero de 2015 y es favorable. Recoge, no obstante, las consideraciones presentadas por la Dirección General de la Marina Mercante, que se refiere a los supuestos de posible contaminación marina, regulados en el Real Decreto 1695/2012, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Sistema Nacional de respuesta ante la contaminación marina, y entiende que es oportuno introducir las previsiones que permitan la coordinación con las Capitanías Marítimas y los Puertos. En el mismo sentido se ha expresado el Organismo Público Puertos del Estado, que también tiene competencias sobre la materia. La Dirección General de Ferrocarriles suscitó una cuestión de terminología, que fue aceptada, y la Comisión para la Coordinación del Transponerte de Mercancías Peligrosas formuló otra precisión.

El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de 9 de febrero de 2015, sugiere una serie de correcciones y mejoras, para citar con precisión normas e instituciones. Añade, por otra parte, consideraciones de técnica normativa para una mejor adecuación a las Directrices de técnica normativa, que fueron aceptadas. En el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente se hace constar la conformidad con el texto, reflejando que las autoridades con competencias en materia de medio ambiente están incorporadas al sistema de protección civil.

Tercero. La formulación del texto definitivo

La nueva versión fue sometida al trámite previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. Se recibieron alegaciones de la Asociación Española de Operadores de Productos Petrolíferos, que sugiere algunas precisiones en la redacción de los preceptos dedicados a los informes de seguridad y a las notificaciones que deben enviar los empresarios, entre otros extremos. Por su parte, la Federación Empresarial de la Industria Química Española sugiere precisar las definiciones de los establecimientos y propone especificar que la información ofrecida al público se entregará siempre que no entre en conflicto con las obligaciones impuestas en materia de seguridad o infraestructuras críticas. El texto fue sometido a información pública y puede consultarse en http://www.proteccioncivil.org/gl/quimicos- legislacion.

Redactado un nuevo texto que incorporaba las observaciones de los informes citados, fue remitido el 9 marzo de 2015 por la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior a los departamentos proponentes solicitando su conformidad. Se recibieron estas conformidades entre el 9 y el 21 de abril de 2015.

El último informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior tiene fecha de 27 de abril de 2015. El expediente fue remitido a este Consejo para dictamen.

Cuarto. Documentación adicional

El 18 de mayo de 2015 se recibió documentación adicional en el Consejo de Estado. Se trata del informe de la Comisión Interministerial Permanente de Armas y Explosivos (CIPAE) emitido el 15 de abril de 2015. La Orden PRE/631/2002, de 15 de marzo, por la que se regula la composición y funciones de la Comisión Interministerial Permanente de Armas y Explosivos, dispone que esta es un órgano colegiado consultivo de carácter permanente de la Administración General del Estado dependiente del Ministerio del Interior, integrada por representantes de los Ministerios del Interior, Defensa, Economía, Hacienda, Ciencia y Tecnología, Asuntos Exteriores, Fomento y Educación, junto con las Direcciones Generales de la Guardia Civil y la Policía. El informe, como se hace constar el 28 de abril de 2015, fue favorable.

I. Objeto

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. La norma remitida en consulta incorpora al derecho español la Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas y por la que se modifica y ulteriormente deroga la Directiva 96/82/CE. Los últimos documentos del expediente han tenido su entrada en el Consejo de Estado el 18 de mayo de 2015.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por el artículo 22.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en la redacción que resulta de la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre.

II. Tramitación del expediente

Respecto de la tramitación del proyecto, y en el marco de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pueden considerarse atendidas las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

Obran en el expediente los preceptivos informes de las Secretarías Generales Técnicas de los ministerios a cuya propuesta responde el proyecto de Real Decreto, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Gobierno, es decir, las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios del Interior, de Fomento, de Empleo y Seguridad Social, de Industria, Energía y Turismo, de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, y de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Consta también el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia y la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

No falta el informe del Pleno de la Comisión Nacional de Protección Civil. La Comisión Nacional de Protección Civil, dispone el artículo 17 de la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre protección civil, está integrada por varios representantes de la Administración del Estado y un representante designado por los órganos de gobierno de cada una de las Comunidades Autónomas. Entre sus funciones se encuentran las de "informar las normas técnicas que se dicten en el ámbito nacional en materia de protección civil" e "informar las disposiciones y normas reglamentarias que, por afectar a la seguridad de las personas o bienes, tengan relación con la protección civil". El Pleno, como dispone el Real Decreto 967/2002, de 20 de septiembre, por el que se regula la composición y régimen de funcionamiento de la Comisión Nacional de Protección Civil, está presidido por el Ministro del Interior e integrado por varios vocales en representación de este departamento y de once ministerios más, junto con representantes del Consejo de Seguridad Nuclear, de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla.

En trámite de audiencia se remitió el proyecto a la Asociación Española de Operadores de Productos Petrolíferos y a la Federación Empresarial de la Industria Química Española (FEIQUE), que han presentado sus observaciones, lo que ha permitido conocer los intereses en presencia y ponderar los posibles defectos, inconvenientes o inadaptaciones de la regulación proyectada (dictamen de este Consejo de Estado número 2.941/2004, de diciembre, entre otros, en el que se señala que resulta conveniente evaluar, en la medida de lo posible, el impacto del proyecto en el sector o sectores a los que afecta). Fue sometido, además, a trámite de información pública.

Y consta también en el expediente la certificación, de 28 de abril de 2015, de la que se desprende que el informe de la Comisión Interministerial Permanente de Armas y Explosivos (CIPAE), emitido el 15 de abril de 2015, fue favorable.

Sin embargo, la memoria del análisis de impacto normativo resulta manifiestamente insuficiente en lo que se refiere a la valoración de las cargas impuestas a los ciudadanos, los llamados "industriales" (el artículo 3.11 define el concepto de este modo: "Industrial: cualquier persona física o jurídica que explota o controla un establecimiento o instalación o en la que, cuando la normativa así lo disponga, se haya delegado el poder económico o decisorio determinante sobre la explotación técnica del establecimiento o la instalación"). Estos sujetos pasivos de la norma habrán de formular informes, aportar datos y notificar incidencias o accidentes de acuerdo con lo impuesto en los artículos 7, 8, 10, 11, 12 y 17, cargas que se han valorado por remisión directa a la Guía Metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo, aprobada el 11 de diciembre de 2009 por Acuerdo del Consejo de Ministros, que dispone, por ejemplo, que la presentación de una comunicación electrónicamente supone un coste de 2 euros y la publicación de un informe o memoria 500 euros. Con independencia de lo ajustadas que resulten estas valoraciones, aplicadas del mismo modo a grandes instalaciones fabriles y a pequeños talleres de pirotecnia, lo cierto es que no hay indicio alguno en la memoria del número de empresas o instalaciones sujetas a estas cargas y su coste total. El Consejo de Estado entiende que desde el año 1999, fecha en que entró en vigor el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, se habrán acopiado datos mucho más precisos que los que la memoria ofrece y la calidad del procedimiento normativo hubiera mejorado de aportarse esta información. El Consejo de Estado ha señalado que resulta conveniente evaluar, en la medida de lo posible, el impacto del proyecto en el sector, en casos como el sometido a consulta, ya que a lo largo de la tramitación se ha puesto de manifiesto la importancia económica de las medidas para algunos sectores productivos y la incidencia en la salud de los ciudadanos y en el medio ambiente del asunto que se trata (en este sentido se expresan los dictámenes 3.837/2003, de 22 de enero de 2004 y 3.628/2000, de 14 de diciembre, entre muchos otros).

III. Consideraciones generales

El proyecto remitido en consulta incorpora al derecho español la Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas y por la que se modifica y ulteriormente deroga la Directiva 96/82/CE. Las Directivas conocidas como SEVESO I, II y III suponen la respuesta de la Unión Europea ante este tipo de accidentes, tras el ocurrido en la localidad de Séveso, en Italia

La citada Directiva 96/82/CE del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, conocida como SEVESO II, se incorporó a nuestro ordenamiento mediante el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, objeto del dictamen 1.889/99, de 8 de julio.

Tras el proceso de transposición de la Directiva 96/82/CE, la Comisión Europea inició un procedimiento de infracción, en cuanto entendía que determinadas obligaciones resultantes de la Directiva no habían sido adecuadamente incorporadas. En el dictamen motivado de 16 de diciembre de 2003, se declaró el incumplimiento por el Reino de España de dichas obligaciones. En respuesta a este procedimiento se aprobó el Real Decreto 948/2005, de 29 de julio, sobre cuyo proyecto recayó el dictamen número 2547/2004, de 28 de octubre de 2004, de este Consejo de Estado. Y se aprobó también el Real Decreto 1196/2003, de 19 de septiembre, por el que se aprueba la Directriz básica de protección civil para el control y planificación ante el riesgo de accidentes graves en los que intervienen sustancias peligrosas, que no fue objeto de estudio por este Consejo.

Parte de la nueva Directiva 2012/18/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, en concreto el artículo 30, ya fue incorporada a nuestro ordenamiento mediante la Orden PRE/1206/2014, de 9 de julio, por la que se modifica el anexo I del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, asunto objeto del dictamen número 306/2014, de 29 de abril, de este Consejo de Estado. En este caso la modificación se limitaba a incorporar el concepto de "fuelóleos pesados" bajo la rúbrica "productos derivados del petróleo", entre las sustancias químicas a las que afecta la normativa. Resta, por tanto, incorporar al derecho interno el resto de las prescripciones de la Directiva.

El rango previsto para la norma (Real Decreto aprobado por el Consejo de Ministros) es correcto, toda vez que el artículo 25, letra c, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, señala que "las decisiones de los órganos regulados en esta ley revisten las formas siguientes: (...) c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica". La norma se aprobará a propuesta de varios departamentos ministeriales y todos ellos han intervenido en su elaboración.

El proyecto se ampara en las competencias que al Estado atribuye el artículo 149.1 de la Constitución, en su apartado 29, es decir "seguridad pública". Como señaló la Sentencia del Tribunal Constitucional 133/1990, de 19 de julio, en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno Vasco contra la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre protección civil, por la misma naturaleza de la protección civil, que persigue la preservación de personas y bienes en situaciones de emergencia, se produce en esta materia un encuentro o concurrencia de muy diversas Administraciones públicas que deben aportar sus respectivos recursos y servicios. Las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas encuentran su límite en la política de seguridad pública que la Constitución reserva a la competencia estatal en su artículo 149.1.29ª, que en cuanto tal seguridad pública presenta una dimensión nacional. Expresaba el Tribunal: "No obstante, y a tenor de lo dicho anteriormente, esta competencia autonómica se encuentra con determinados límites, que derivan de la existencia de un posible interés nacional o suprautonómico que pueda verse afectado por la situación de catástrofe o emergencia: bien por la necesidad de prever la coordinación de Administraciones diversas, bien por el alcance del evento (afectando a varias Comunidades Autónomas) o bien por sus dimensiones, que pueden requerir una dirección nacional de todas las Administraciones públicas afectadas, y una aportación de recursos de nivel suprautonómico".

La norma que se proyecta aprobar permitirá el mejor cumplimiento del objetivo de la normativa en la materia, es decir, la seguridad del público en general ante los accidentes graves en que intervengan sustancias peligrosas y la protección del medio ambiente. La tramitación del proyecto ha permitido, por otro lado, enriquecerlo con diversas sugerencias y precisiones que se reflejan en la redacción final, quizá más necesarias en este asunto que en otros, a la vista del carácter técnico de la materia y la necesaria fidelidad con la que se adapta a la Directiva de la que trae causa.

No obstante, se ha de señalar que el artículo 31 de la Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, dispone: "Incorporación en el ordenamiento nacional 1. Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 31 de mayo de 2015. Aplicarán dichas disposiciones a partir del 1 de junio de 2015". De forma coherente con esta previsión, la disposición final quinta del proyecto sometido a consulta había previsto: "Entrada en vigor. Este real decreto entrará en vigor el 1 de junio de 2015". Esta disposición final deberá ser modificada, ya que resulta imposible que la entrada en vigor se produzca en la fecha prevista.

IV. Consideraciones particulares

Durante la larga tramitación de este expediente se han planteado multitud de sugerencias, la mayor parte de ellas de carácter fundamentalmente técnico. En muchos casos han sido incorporadas al proyecto, con ventaja para el texto final. En este sentido, y por lo que se refiere a los aspectos técnicos de la norma sometida a consulta, el Consejo de Estado defiere su valoración a la competencia técnica de los organismos que han intervenido en su preparación.

No obstante, el Consejo de Estado no puede dejar de señalar que el texto final resulta farragoso y de difícil lectura, aunque el origen de estos problemas se encuentra en la norma comunitaria que se trata de transponer. Ya desde la definición de los conceptos se aprecia esta dificultad, que parece tener relación con la pretensión de la norma de crear un marco completo para las actividades industriales a las que se refiere, que abarca desde los derechos de los ciudadanos en materia de medio ambiente hasta la planificación urbanística. El proyecto, por otra parte, se ha enfocado desde el punto de vista de la protección civil sin prestar excesiva atención a otros aspectos de la normativa, en particular, al aspecto de protección del medio ambiente. Es cierto que la primera preocupación en caso de accidentes de este tipo ha de ser la vida humana pero en la Directiva de la que el texto trae causa late una preocupación medioambiental que remite a un grupo normativo que no siempre se ha tenido en cuenta.

• Sobre las definiciones

La Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, dedica su artículo 3 a la definición de una serie de conceptos, como los de peligro ("la capacidad intrínseca de una sustancia peligrosa o una situación física de ocasionar daños a la salud humana o al medio ambiente"), riesgo ("la probabilidad de que se produzca un efecto específico en un período de tiempo determinado o en circunstancias determinadas") o establecimiento ("la totalidad de la zona bajo el control de un industrial en la que se encuentren sustancias peligrosas en una o varias instalaciones, incluidas las infraestructuras o actividades comunes o conexas; los establecimientos serán bien de nivel inferior, bien de nivel superior"), definiciones en algunos casos innecesarias y en otros perturbadoras.

Esta técnica normativa es habitual en las disposiciones procedentes de la Unión Europea y parte de estas definiciones ya se encontraban en la Directiva SEVESO II, a las que la Directiva SEVESO III añade conceptos nuevos como los de "establecimiento de nivel superior", "establecimiento de nivel inferior", "establecimiento vecino", "establecimiento nuevo", "establecimiento existente" y "otro establecimiento" . Las definiciones de unos y otros están relacionadas con las fechas de apertura de las instalaciones y las cantidades de sustancias peligrosas que se encuentran en cada una de ellas, de manera que no parece posible prescindir de la transcripción de estos preceptos en el proyecto sometido a consulta.

Algo semejante ocurre con las definiciones del concepto de "público" y "público interesado" en la Directiva, que se transforman en "público", "público afectado" y "público interesado" en el artículo 3 del proyecto del Real Decreto y que guardan relación con el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, conocido como Convenio de Aarhus . El marco normativo para el correcto entendimiento de estos preceptos es la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (que incorpora la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre el acceso del público a la información ambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, y la Directiva 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación pública y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE), que dispone en su artículo 2:

"Artículo 2. Definiciones A los efectos de esta Ley se entenderá por: 1. Público: cualquier persona física o jurídica, así como sus asociaciones, organizaciones y grupos constituidos con arreglo a la normativa que les sea de aplicación. 2. Personas interesadas: a) Toda persona física o jurídica en la que concurra cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. b) Cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 23 de esta Ley".

En estos términos, y con referencia a la norma citada, los conceptos de público y público interesado pueden ser comprendidos, pero el Consejo de Estado debe señalar que esta acepción del vocablo es ajena a nuestro derecho, que se nutre de categorías bien acuñadas como son las de ciudadano, administrado e interesado.

• Sobre los deberes y obligaciones impuestos a los industriales

Resulta también complejo el sistema de obligaciones y deberes impuestos a los industriales, es decir, las personas físicas o jurídicas que explotan o controlan los establecimientos o instalaciones. Deben, en general, adoptar todas las medidas previstas en la norma y colaborar con las autoridades competentes, demostrando que han adoptado estas medidas y precauciones (artículo 5 del proyecto) y, en particular, deben enviar notificaciones sobre las sustancias que utilizan (artículo 7), implantar una política de prevención de accidentes y revisarla periódicamente (artículo 8), elaborar informes de seguridad, planes de emergencia interior y planes de autoprotección y actualizarlos periódicamente o cuando se produzcan determinadas modificaciones de las circunstancias (artículos 10, 11 y 12 del proyecto), colaborar con las autoridades competentes para poner a disposición del público la información relativa a la seguridad de la instalación (artículo 15), facilitar información en casos de accidente (artículo 17), y someterse a distintos planes de inspección (artículo 21), entre otras obligaciones y deberes cuyo incumplimiento podría llevar, en el peor de los casos, a la prohibición de la explotación o la entrada en servicio de cualquier establecimiento (artículo 20 del proyecto y artículo 19 de la Directiva).

Sobre este aspecto en particular es necesario señalar que, según el dictamen de la Comisión de 16 de diciembre de 2003, por el que se declaró que el Reino de España incumplía sus obligaciones en la transposición de la Directiva 96/82/CE del Consejo, de 9 de diciembre (Directiva SEVESO II), la atribución a las autoridades competentes de la posibilidad de prohibir la explotación si las medidas son manifiestamente insuficientes no puede ser entendida como una incorporación adecuada y suficiente de la norma. Se señalaba que la Directiva no habilitaba una posibilidad sino que imponía en este caso la obligación de prohibir la explotación.

En estos términos se expresa el artículo 20 del proyecto sometido a consulta, ("Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas deberán prohibir la explotación o la entrada en servicio de cualquier establecimiento...") que se ajusta a la exigencia formulada entonces y que determinó la modificación del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. Así se refleja en el dictamen número 2.547/2004, de 28 de octubre, sobre el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio.

En todo caso, el proyecto de Real Decreto enviado al Consejo de Estado se limita a incorporar, muchas veces literalmente, los preceptos de la Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, de modo que el Consejo de Estado no formulará objeciones a estos aspectos. Buena parte de estas obligaciones ya estaban recogidas en el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, y no han suscitado observaciones en el sector productivo afectado en el trámite de audiencia.

* Sobre la planificación del uso del suelo: artículo 14 del proyecto de Real Decreto

Como ya se ha expresado, la Directiva SEVESO III tiene una vocación omnicomprensiva y aspira a regular todos y cada uno de los aspectos que afectan a las instalaciones en las que pudiera existir un riesgo de accidente. Por esta razón, ya en SEVESO II se dedicaba un artículo, el 12, al "control de la urbanización", disponiendo que los Estados "velarán por que se tengan en cuenta los objetivos de prevención de accidentes graves y de limitación de sus consecuencias en sus políticas de asignación o de utilización del suelo y en otras políticas pertinentes".

Estos objetivos podrían alcanzarse mediante el control de la implantación de los nuevos establecimientos, la vigilancia sobre las modificaciones sustanciales en los existentes y el control de las nuevas obras en sus proximidades, control que la Directiva fiaba a una política de distancias adecuadas entre zonas de viviendas y zonas industriales, que recuerda al Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas. En el dictamen de 16 de diciembre de 2003, ya citado, la Comisión hizo constar que se desconocía el grado de aplicación de estas previsiones por parte de las autoridades españolas.

En la Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, que ahora se incorpora al ordenamiento interno, se dedica un artículo a esta materia, que se ha plasmado en el proyecto de Real Decreto en estos términos:

"Artículo 14. Planificación del uso del suelo. 1. Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, velarán por que se tengan en cuenta los objetivos de prevención de accidentes graves y de limitación de sus consecuencias para la salud humana, los bienes y el medio ambiente en sus instrumentos de planificación territorial y urbanística y en otros pertinentes. Procurarán alcanzar tales objetivos mediante el control de: a) el emplazamiento de los establecimientos nuevos. b) las modificaciones de los establecimientos contempladas en el artículo 11. c) las nuevas obras, tales como vías de comunicación, lugares de uso público y zonas de viviendas, realizadas en las inmediaciones de los establecimientos, cuando el emplazamiento o las obras ejecutadas puedan originar o aumentar el riesgo o las consecuencias de un accidente grave".

Entiende el Consejo de Estado que en los términos en que se expresa la norma proyectada no existe riesgo de alterar la distribución de competencias en materia de urbanismo, asunto vedado a una disposición de este rango. Ya en su dictamen número 2.547/2004, de 28 de octubre, en el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, señaló que "es posible, en tanto que materia de seguridad pública, fijar la prohibición de emplazar establecimientos que generen riesgo grave para las personas en zonas de viviendas o frecuentadas por el público (como para los sujetos a la regulación sectorial de explosivos autoriza el artículo 7 de la Ley Orgánica 1/1992, sobre protección de la seguridad ciudadana, con un régimen de distancias, del mismo modo que lo hace la instrucción técnica complementaria número once del vigente Reglamento de explosivos) o prever concretamente, en cualquier caso, la adopción de medidas de seguridad extraordinarias (como permite el artículo 15 de la Ley Orgánica 1/1992, sobre protección de la seguridad ciudadana)".

Por otra parte, la propia Directiva prevé que los procedimientos puedan ser coordinados o conjuntos con los establecidos en las normativas sobre evaluación ambiental, con el fin de evitar la duplicidad de valoraciones y consultas. El texto del Real Decreto proyectado se limita a reproducir esta precisión, abriendo el camino a un posible procedimiento conjunto en la materia, pero no extrae consecuencias como hubiera sido deseable en una norma de tan compleja aplicación como esta.

• Sobre la consulta pública y la participación en la toma de decisiones: artículo 16 del proyecto de Real Decreto

El artículo 15 de la Directiva SEVESO III se refiere a la consulta pública y la participación en la toma de decisiones. En su virtud, para los nuevos proyectos de instalaciones, las modificaciones significativas en los establecimientos y la ejecución de obras en las inmediaciones, la información ha de ser hecha pública para permitir la participación de los administrados con arreglo a este precepto del Real Decreto proyectado:

"Artículo 16. Consulta pública y participación en la toma de decisiones

1. Se someterán a consulta y participación del público interesado, en una fase temprana, los proyectos concretos relativos a: a) La planificación de establecimientos nuevos, de conformidad con el artículo 14. b) Las modificaciones significativas de los establecimientos a que se refiere el artículo 11, cuando estén sujetas a los requisitos del artículo 14. c)La ejecución de obras en las inmediaciones de establecimientos, cuando el emplazamiento o las obras ejecutadas puedan aumentar el riesgo o las consecuencias de un accidente grave, de conformidad con el artículo 14.

2. En relación a los proyectos concretos señalados en el apartado 1, la Autoridad Competente en cada caso, informará al público, mediante anuncio publicado en el Boletín Oficial correspondiente durante al menos 20 días hábiles, sin perjuicio de su posible publicación en una página web oficial durante el mismo periodo, de los siguientes asuntos:

a) El objeto del proyecto concreto. b) Cuando proceda, la circunstancia de que un proyecto está sujeto a una evaluación del impacto ambiental, o a consultas entre Estados miembros. c) Datos sobre los órganos competentes responsables de tomar la decisión, de los que pueda obtenerse información pertinente y a los que puedan presentarse observaciones o formularse preguntas, así como los plazos para ello. d) La naturaleza de las decisiones posibles o, en su caso, del proyecto de decisión. e) Una indicación de las fechas y los lugares en los que se facilitará la información pertinente, así como los medios empleados para ello".

Como se aprecia, los proyectos a que afecta la disposición son aquellos sobre los que se trata se ejercer un control sobre la planificación del suelo a través de un procedimiento con participación de los interesados. A estos dos aspectos se suma un tercero, ya que el último inciso de este artículo 16 del proyecto de Real Decreto señala que la consulta pública no se aplicará a aquellos proyectos en los que se lleve a cabo un procedimiento de participación con arreglo a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

Este nuevo procedimiento de consulta en fase temprana abre a la participación ciudadana todos los proyectos de nueva instalación o modificación de instalaciones y corre paralelo con los procedimientos de evaluación ambiental. En otros supuestos se ha previsto la coordinación de procedimientos para evitar la duplicidad de trámites, como es el caso de los previstos, por ejemplo, para las instalaciones a las que afecta la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación (que incorpora la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación), que crea un sistema, en su artículo 9, de autorización ambiental integrada para las instalaciones en relación con la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

Esta coordinación de procedimientos se prevé como un cauce posible por la propia Directiva SEVESO III que se refiere a esta posibilidad en su artículo 14. Y así se dispone también en el artículo 2 de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

No consta en la memoria remitida al Consejo de Estado ni en los informes que acompañan al proyecto cuáles son las razones por las que se ha optado por crear un nuevo procedimiento, recogido en el artículo 16 bajo el epígrafe "Consulta pública y participación en la toma de decisiones", ya que existen otros modos de conseguir el resultado fijado por la Directiva. Entiende el Consejo de Estado que es oportuno valorar la procedencia de someter la evaluación de los requisitos previstos en esta Directiva a un procedimiento conjunto con los requisitos previstos para la evaluación del impacto ambiental, de acuerdo con la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Es consciente el Consejo de Estado de que la incorporación de la Directiva al derecho español se ha enfocado como un asunto de protección civil pero la creación de un nuevo procedimiento en la materia, con tan limitado objeto, requiere una justificación más completa. Sobre todo si se tiene en cuenta lo que se expondrá sobre el acceso a la justicia previsto para este caso.

* Sobre el acceso a la justicia: artículo 24 del proyecto de Real Decreto

Entre las novedades que supone la Directiva SEVESO III en relación con la Directiva SEVESO II se encuentra la previsión del artículo 23, que dispone:

"Artículo 23. Acceso a la justicia Los Estados miembros garantizarán que: a) todo solicitante que pida información con arreglo al artículo 14, apartado 2, letras b) o c), o al artículo 22, apartado 1, de la presente Directiva pueda interponer un recurso de conformidad con el artículo 6 de la Directiva 2003/4/CE por los actos u omisiones de una autoridad competente en relación con su solicitud; b) en su respectivo ordenamiento jurídico nacional, el público interesado tenga la posibilidad de presentar un recurso al amparo del artículo 11 de la Directiva 2011/92/UE en los casos a los que se aplica el artículo 15, apartado 1, de la presente Directiva".

La norma se incorporará al ordenamiento español en el artículo 24 del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, que dispone:

"Artículo 24. Acceso a la justicia. 1. Todo solicitante que pida información con arreglo al artículo 15.2, letras b) o c), o al artículo 23.1, puede interponer los recursos administrativos regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y demás normativa aplicable y, en su caso, el recurso contencioso- administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; por los actos u omisiones del órgano competente en relación con su solicitud. 2. El público interesado, en los casos a los que se aplica el artículo 16.1, podrá presentar los recursos administrativos regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y demás normativa aplicable y, en su caso, el recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio".

La correcta interpretación de este precepto, poco habitual en una norma de rango reglamentario, debe enmarcarse en el grupo normativo al que ya se ha hecho referencia, es decir, las normas en materia medioambiental. Aunque el proyecto de Real Decreto sometido a consulta versa preferentemente sobre seguridad industrial y protección civil, se insertan en sus contenidos normas que regulan los derechos de los ciudadanos en esta materia.

En este sentido se habrá de citar, en primer lugar, la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, que dispone en su artículo 6 que los Estados miembros han de garantizar que las personas que consideren que su solicitud de información ha sido ignorada, rechazada sin fundamento o respondida de forma inadecuada, tengan acceso a un procedimiento de recurso ante una entidad independiente e imparcial creada por ley. Por su parte, la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011 , relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, ha dispuesto en su artículo 11 que los Estados miembros han de garantizar que el público interesado ha de tener la posibilidad de presentar un recurso en estas materias medioambientales ante un tribunal o un órgano independiente en las materias previstas en la norma.

Es la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE y dedica su Título IV al acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medioambientales. Sus artículos 20 y 22 disponen:

"Artículo 20. Recursos El público que considere que un acto o, en su caso, una omisión imputable a una autoridad pública ha vulnerado los derechos que le reconoce esta Ley en materia de información y participación pública podrá interponer los recursos administrativos regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y demás normativa aplicable y, en su caso, el recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Artículo 22. Acción popular en asuntos medioambientales Los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23 a través de los procedimientos de recurso regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como a través del recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Se exceptúan los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas enumeradas en el artículo 2.4.2".

Así las cosas, parece correcta la redacción propuesta para el primer párrafo del artículo 24 del texto de Real Decreto, que afecta al informe de seguridad y el inventario de sustancias peligrosas (apartado 2 del artículo 15) y a la información prevista en la Ley 27/2006, de 18 de julio, y reconoce a los interesados la posibilidad de presentar recursos administrativos y contencioso-administrativos en la materia. Estos recursos y acciones ya existen en el ordenamiento y nada añaden a los derechos de los que disfrutan los interesados, pero es procedente citar expresamente la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

En lo que se refiere a la redacción propuesta para el segundo párrafo del artículo 24, se ha de tener en cuenta que reconoce al público interesado un derecho a un recurso administrativo y, en su caso, contencioso-administrativo en relación con la información que las Administraciones han de proporcionar en el procedimiento de consulta pública y participación que el propio Real Decreto regula en el artículo 16.1. Este procedimiento se refiere, como se ha expresado, a la participación del público en la autorización de nuevos establecimientos o modificaciones y obras de los ya existentes. Y se relaciona directamente con el artículo 14 del proyecto de Real Decreto, relativo a la planificación de uso del suelo.

La norma se remite al Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regula los recursos contra los actos administrativos pero la remisión debe completarse con la cita de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que en su ámbito incluye tanto los actos, como las "omisiones imputables a una autoridad pública" (artículos 20 y siguientes).

En resumen, estima el Consejo de Estado que las soluciones aportadas en el desarrollo de la transposición podrían ser más coherentes con el resto del ordenamiento jurídico, a los efectos de aligerar la carga que recae tanto sobre los empresarios e industriales como sobre las Administraciones públicas que han de aplicar la norma proyectada.

Es preciso, además, modificar la disposición final quinta del proyecto de Real Decreto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, consideradas las observaciones formuladas, puede elevarse al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 25 de junio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.

La definición de "otro establecimiento" es la que sigue: "un emplazamiento operativo que queda incluido en el ámbito de aplicación de la presente Directiva o un establecimiento de nivel inferior que pasa a ser un establecimiento de nivel superior o viceversa a partir del 1 de junio de 2015 inclusive por motivos distintos de los mencionados en el punto 5". Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005, sobre la celebración, en nombre de la Comunidad Europea, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, al que ya se habían adherido varios países miembros de la Unión Europea. Dictamen número 1883/2005, de 24 de noviembre, sobre el anteproyecto de Ley reguladora de los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente Artículo 6. Acceso a la justicia 1. Los Estados miembros garantizarán que toda persona que considere que su solicitud de información ha sido ignorada, rechazada sin fundamento (parcial o totalmente), respondida de forma inadecuada o tratada de manera no conforme con las disposiciones de los artículos 3, 4 o 5, tenga acceso a un procedimiento en el que los actos u omisiones de la autoridad pública correspondiente puedan ser reconsiderados por esa u otra autoridad pública o recurridos administrativamente ante una entidad independiente e imparcial creada por ley. Todos estos procedimientos serán rápidos y gratuitos o poco costosos. 2. Además del procedimiento de recurso contemplado en el apartado 1, los Estados miembros garantizarán que cualquier solicitante tenga acceso a un procedimiento de recurso ante un tribunal de justicia u otra entidad independiente e imparcial creada por la ley, en el que los actos u omisiones de la autoridad pública correspondiente puedan recurrirse y cuyas decisiones puedan ser firmes. Además, los Estados miembros podrán disponer que los terceros perjudicados por la revelación de información también tengan acceso a un procedimiento de recurso. 3. Las decisiones firmes adoptadas en virtud del apartado 2 serán vinculantes para la autoridad pública que posea la información. Los motivos que las justifiquen se indicarán por escrito, por lo menos cuando se deniegue el acceso a la información en virtud de este artículo.

Como ha expresado el Consejo de Estado en su dictamen número 760/2013, de 24 de julio, sobre el anteproyecto de Ley de Evaluación Ambiental, la Directiva 2011/92/UE es una Directiva de "mera "codificación" en un texto único de la Directiva original y sus tres modificaciones de 1997 (Directiva 97/11/CE), 2003 (Directiva 2003/35/CE) y 2009 (Directiva 2009/31/CE). No supone innovación en el ordenamiento de la Unión Europea, de modo que su contenido ya está adaptado al ordenamiento español.

Artículo 11 1. Los Estados miembros garantizarán que, de conformidad con su Derecho interno, los miembros del público interesado: a) que tengan un interés suficiente, o subsidiariamente, b) que aleguen el menoscabo de un derecho, cuando la legislación en materia de procedimiento administrativo de un Estado miembro lo imponga como requisito previo, tengan la posibilidad de presentar un recurso ante un tribunal de justicia o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de decisiones, acciones u omisiones que caigan dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público de la presente Directiva. 2. Los Estados miembros determinarán la fase en la que pueden impugnarse tales decisiones, acciones u omisiones. 3. Los Estados miembros determinarán, de manera coherente con el objetivo de facilitar al público interesado un amplio acceso a la justicia, lo que constituya el interés suficiente y el menoscabo de un derecho. Se considerará que toda organización no gubernamental que cumple los requisitos contemplados en el artículo 1, apartado 2, tiene siempre el interés suficiente a efectos del apartado 1, letra a), del presente artículo o acredita el menoscabo de un derecho a efectos del apartado 1, letra b). 4. Las disposiciones del presente artículo no excluirán la posibilidad de un procedimiento de recurso previo ante una autoridad administrativa y no afectarán al requisito de agotamiento de los recursos administrativos previos al recurso a la vía judicial, cuando exista dicho requisito con arreglo a la legislación nacional. Todos y cada uno de los procedimientos de recurso anteriormente enunciados serán justos y equitativos, estarán sometidos al criterio de celeridad y no serán excesivamente onerosos. 5. Para aumentar la eficacia de lo dispuesto en el presente artículo, los Estados miembros garantizarán que se ponga a disposición del público la información práctica relativa a los procedimientos de recursos tanto administrativo como judicial.