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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 16 de julio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden del Ministro de Educación, Cultura y Deporte de 24 de abril de 2015, con registro de entrada el día 27 siguiente, ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se regula la estructura y funcionamiento del Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia.

De antecedentes resulta:

Primero. El proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto por el que se regula la estructura y funcionamiento del Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia, fechado el 13 de abril de 2015, consta de un preámbulo, diez artículos, una disposición adicional, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El preámbulo comienza haciendo referencia al Real Decreto 1180/1992, de 2 de octubre, por el que se creó el Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia (CIDEAD), y a la disposición adicional cuadragésima segunda de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), introducida por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE). En esta segunda se establece que el CIDEAD impartirá enseñanza a distancia en todo el territorio nacional y que el Gobierno establecerá, sin perjuicio de los principios recogidos en la LOE, una regulación específica del CIDEAD; este hecho, destaca el preámbulo, supone una novedad respecto al Real Decreto 1180/1992, que en su artículo 1 dispone que el Centro desarrollará sus objetivos exclusivamente en el ámbito territorial de gestión del Ministerio de Educación y Ciencia.

Continúa la parte expositiva del proyecto haciendo referencia a la evolución que los avances tecnológicos han producido en el entorno de la educación y de la edición y a la importancia que las Tecnologías de la Información y de la Comunicación tiene para desarrollar los procedimientos educativos más allá de los formatos y las fronteras tradicionales. Estas tecnologías son fundamentales en la labor educativa del Centro, puesto que en él los procesos de enseñanza-aprendizaje se desarrollan en un entorno virtual basado en plataformas de software abierto y en el uso de materiales en línea, fácilmente accesibles desde cualquier lugar y momento, que contribuyen a eliminar obstáculos a la educación y facilitan que el alumnado pueda configurar su formación siguiendo un itinerario individualizado y flexible.

A través de la educación a distancia, el CIDEAD proporciona atención educativa de educación básica y secundaria para adultos a los ciudadanos españoles en el exterior y a aquellas personas que, aun residiendo en el territorio nacional, se ven imposibilitadas para recibir enseñanza a través del régimen ordinario. Las características específicas de esta modalidad de enseñanza, indica el preámbulo, han permitido la reincorporación al sistema educativo de personas adultas que por diversas circunstancias necesitan un ritmo diferente de estudio, prolongando su permanencia en el ámbito educativo y ayudándoles a obtener, entre otros, el Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y de Bachiller. De esta forma, se contribuye al desarrollo personal y la integración social que propugna la Ley Orgánica 8/2013. El cumplimiento de lo establecido en la disposición adicional cuadragésima segunda de la Ley Orgánica 8/2013 exige una nueva regulación del Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia.

El artículo 1 del proyecto establece en su primer apartado que tiene por objeto la regulación de la estructura y el funcionamiento del Centro para la Innovación y Desarrollo de la Enseñanza a Distancia. El Centro, que no tiene personalidad jurídica propia, está adscrito al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte a través de la Subdirección General de Aprendizaje a lo largo de la Vida de la Dirección General de Formación Profesional. Corresponde al CIDEAD (artículo 1.2 proyectado) la atención educativa a distancia en todo el territorio nacional y la atención educativa a distancia a ciudadanos españoles que residan en el exterior, a excepción de la actividad desarrollada, dentro del ámbito del deporte de alto nivel y la regulación del deporte federado estatal, por los centros de titularidad estatal que impartan las enseñanzas deportivas de grado superior a distancia en todo el territorio nacional, según la disposición adicional cuadragésima tercera de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

El artículo 2 relaciona las funciones del Centro, previendo que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte establecerá cada curso, a propuesta del propio Centro, el plan de trabajo a desarrollar por este.

El artículo 3 prevé que al frente del CIDEAD habrá un Director que será nombrado por la persona titular de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, entre el personal funcionario de los cuerpos docentes destinado en dicha Secretaría de Estado a través de cualquier forma de provisión de puestos de trabajo, que cumpla los requisitos y condiciones establecidos por la normativa vigente para ejercer la Dirección de los centros docentes públicos.

El artículo 4 regula las funciones del Director del Centro.

El artículo 5 contiene el régimen del Centro Integrado de Enseñanzas Regladas a Distancia, centro sin personalidad jurídica propia, integrado en el CIDEAD, al que se atribuye la impartición en la modalidad de distancia de las enseñanzas que ofrece el Sistema Educativo Español recogidas en el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 2/2006, a excepción de la enseñanza universitaria y de las enseñanzas deportivas (artículo 5.1). El Centro Integrado de Enseñanzas Regladas a Distancia es un centro docente público, cuya estructura y funcionamiento se adaptarán a lo regulado para los centros docentes públicos en la Ley Orgánica 2/2006, con las peculiaridades indicadas en este artículo 5, y cuya estructura y recursos humanos y materiales comparte con la del CIDEAD (artículo 5.2). El Centro Integrado contará, como órgano colegiado del centro docente, con un Claustro del profesorado, compuesto por el personal destinado en la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades que realice las funciones de profesorado del propio Centro Integrado (artículo 5.3). El Centro Integrado de Enseñanzas Regladas a Distancia contará con varios órganos unipersonales, entre ellos, un director, que será el Director del CIDEAD (artículo 5.4).

El artículo 6 prevé que, además de las enseñanzas impartidas por el Centro Integrado de Enseñanzas Regladas a Distancia, el CIDEAD podrá impartir la siguiente formación:

a) Programas de idiomas a distancia. b) Programa Aula Mentor. c) Apoyo a los programas y centros de la acción educativa española en el exterior. d) Cualquier otra oferta formativa de educación a distancia cuya impartición le encomiende el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

El artículo 7 regula la enseñanza de idiomas a distancia por el CIDEAD, para lo que podrá proponer y desarrollar las medidas de ordenación académica y de adecuación de los currículos de enseñanza de idiomas a distancia, siguiendo las directrices establecidas en el Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas.

El artículo 8 se dedica al Programa Aula Mentor del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, programa dirigido a personas adultas a través de internet, cuya oferta formativa se materializa en un conjunto de cursos organizados en áreas formativas y diseñados con el objeto de mejorar las competencias personales y profesionales de los potenciales destinatarios en esta modalidad de enseñanza. El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte podrá suscribir convenios de colaboración y otros instrumentos jurídicos con las Comunidades Autónomas, Entidades Locales y otras organizaciones y entidades tanto nacionales como internacionales, para la realización de actuaciones conjuntas en el marco del Programa Aula Mentor.

El artículo 9 establece que la impartición de las enseñanzas del Centro se llevará a cabo a través de un entorno virtual de aprendizaje, constituido por una o más plataformas educativas que permitan la comunicación configurable entre los integrantes del entorno, el trabajo colaborativo, el envío y evaluación de actividades, la autocorrección de actividades interactivas, el seguimiento de la actividad de los usuarios y la utilización de mecanismos de evaluación eficaces.

El artículo 10 establece el régimen de los medios didácticos del CIDEAD.

La disposición adicional única señala que la aplicación del real decreto se hará sin aumento de coste de funcionamiento y no supondrá incremento de gasto público.

La disposición derogatoria dispone que queda derogado el Real Decreto 1180/1992, de 2 de octubre, por el que se crea el Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia.

La disposición final primera indica que el real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.30ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado las competencias para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución Española, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

La disposición final segunda habilita a la persona titular del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para dictar cuantas disposiciones requiera la aplicación de lo dispuesto en el real decreto y le faculta para que, por orden, establezca el régimen de funcionamiento del Programa Aula Mentor, que incluirá entre otros aspectos el procedimiento para la determinación de los cursos, la selección y régimen del profesorado y el sistema de acceso y admisión a los cursos.

La disposición final tercera prevé que el real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Segundo. Contenido del expediente

Además de las sucesivas versiones del proyecto (fechadas el 28 de octubre de 2014 y el 26 de enero, 16 de marzo y 13 de abril de 2015), acompañadas de sus respectivas memorias del análisis de impacto normativo, obra en el expediente una relación de los documentos que lo integran, entre los que se encuentran los siguientes:

- Certificado del trámite de información pública, llevado a cabo entre el 4 y el 25 de noviembre de 2014. - Dictamen del Consejo Escolar del Estado, nº 47/2014, de 18 de diciembre de 2014, en el que se formulan una serie de observaciones la mayoría de las cuales ha sido atendida e incorporada al texto definitivo del proyecto. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 18 de febrero de 2015, que realiza observaciones al proyecto y a la memoria, atendidas en su mayor parte. - Informe de respuesta a las observaciones del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. - Aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, de 10 de abril de 2015, de conformidad con el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. - Segundo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 10 de abril de 2015, que observa a los artículos 2.1.a) y 3 del texto en términos incorporados al proyecto. - Informe del artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. - Memoria del análisis de impacto normativo, de 13 de abril de 2015, que se formula con el carácter de abreviada, conforme al artículo 3 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio.

En la memoria se destaca que es preciso aprobar el proyecto porque ha de adaptarse el CIDEAD a la nueva competencia territorial que le asigna la disposición adicional cuadragésima segunda de la LOE introducida por la Ley Orgánica 8/2013, y porque es necesario regular el funcionamiento de su Centro Integrado de Enseñanzas Regladas a Distancia como un centro docente público (proyectado artículo 5).

Tras la descripción de la estructura y el contenido del proyecto, se analizan los impactos. La memoria considera que carece de impacto presupuestario y que no implicará incremento de dotaciones, retribuciones u otros gastos de personal. Asimismo entiende que el impacto por razón de género es nulo.

- Nota de cierre de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de 15 de abril de 2015.

En tal estado, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y competencia

La consulta versa sobre un proyecto de Real Decreto por el que se regula la estructura y funcionamiento del Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen de conformidad con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

II. Tramitación del expediente

La tramitación ha observado las previsiones generales contenidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Se han incorporado las sucesivas versiones del proyecto y sus respectivas memorias.

Ha emitido dictamen favorable el Consejo Escolar del Estado.

Se ha recabado el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y ha emitido el informe del artículo 24.2 de la Ley del Gobierno la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

Obra en el expediente la aprobación previa prevista en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de noviembre, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. No consta en el expediente que se haya dado audiencia a las Comunidades Autónomas y las Ciudades Autónomas. Dicha audiencia hubiera sido deseable pues, aun cuando la modificación del ámbito de actuación del Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia proviene de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), que introdujo la disposición adicional cuadragésima segunda en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), existen en el proyecto previsiones relativas (artículos 2 y 8) a la colaboración del Centro con las Comunidades Autónomas.

Finalmente, una vez más, el Consejo de Estado ha de poner de manifiesto el carácter insuficiente de la memoria. El cambio introducido en el ámbito de actuación del Centro por la LOMCE debería haber ido acompañado, cuando menos, de una estimación del impacto que la ampliación de funciones tendrá en la esfera del personal, la actividad educativa, el alumnado potencial y el presupuesto del propio Centro. Sin embargo, la memoria se limita a señalar que se atenderá el Centro por el mismo personal funcionario que en la actualidad y que la modificación de las funciones no tendrá impacto económico o presupuestario. La memoria, en fin, no contiene estimación alguna sobre el coste de los cursos a impartir, las plataformas educativas que se regulan (artículo 9) o la elaboración o producción de los medios didácticos (artículo 10).

Todo parece indicar que el desarrollo de las nuevas funciones y la puesta en marcha de los diferentes contenidos del proyecto tendrán un impacto que no ha sido calculado. Es difícil compartir con la memoria que el despliegue de nuevas funciones y actividades podrá ser atendido por el mismo personal o que no tendrán impacto económico alguno, como recita la disposición adicional única del proyecto (que en sí misma carece de contenido normativo y debería suprimirse del texto proyectado). Entiende el Consejo de Estado que la memoria que acompaña a los proyectos normativos ha de contener una estimación completa y cierta de los diferentes impactos que pueden tener, sin que en el presente caso, como en tantos otros, la memoria cumpla la función que le atribuye el ordenamiento.

III. Base normativa y rango

La disposición adicional cuadragésima segunda de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, introducida por el apartado ciento tres del artículo único de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, se dedica al "Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia (CIDEAD)". En concreto, establece lo siguiente:

"El Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia (CIDEAD) del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, impartirá enseñanza a distancia en todo el territorio nacional.

El Gobierno establecerá, sin perjuicio de los principios recogidos en esta Ley Orgánica, una regulación específica del CIDEAD".

Por su parte, la disposición final sexta de la LOE incluye la habilitación al Gobierno para desarrollar sus prescripciones, del mismo modo que la disposición final cuarta de la LOMCE, conforme a la cual

"El Gobierno, a propuesta del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, dictará en el ámbito de sus competencias las disposiciones necesarias para la ejecución y desarrollo de lo establecido en la presente Ley Orgánica, sin perjuicio del desarrollo normativo que corresponda realizar a las Comunidades Autónomas".

Existe, en definitiva, suficiente cobertura normativa para dictar el Real Decreto proyectado y el rango es adecuado.

IV. Contenido del proyecto

El Consejo de Estado valora de manera favorable el proyecto, en el que se han incluido la mayoría de las observaciones que se han efectuado a lo largo de su tramitación que, merece destacarse, no ha suscitado especiales problemas. No obstante lo anterior, se efectúan a continuación algunas observaciones.

Por lo que se refiere al preámbulo de la norma proyectada, se recomienda revisarlo para acortar su longitud (por ejemplo, en el sentido indicado por el Consejo Escolar del Estado, en cuanto a la posible refundición de sus párrafos cuarto y quinto, o suprimiendo la mención a actividades concretas del CIDEAD, que parecen más bien propias de una memoria justificativa). Además, debe incluirse una breve referencia a la estructura y contenido de la norma y, cuando menos, que ha emitido dictamen en su tramitación el Consejo Escolar del Estado.

En punto a las funciones del Centro (artículo 2), se observa una diferencia con lo previsto en el artículo 5, dedicado al Centro Integrado de Enseñanzas Regladas a Distancia.

Así, en el artículo 2.1.a) del proyecto se establece que el CIDEAD desarrollará las siguientes funciones: "a) La enseñanza educativa a distancia de las enseñanzas que ofrece el Sistema Educativo Español recogidas en el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, a excepción de la enseñanza universitaria, de las enseñanzas deportivas y de la educación infantil". Por su parte, el artículo 5.1 dispone que "el CIDEAD contará con un Centro Integrado de Enseñanzas Regladas a Distancia, sin personalidad jurídica propia, integrado en el CIDEAD, para la impartición en la modalidad de distancia de las enseñanzas que ofrece el Sistema Educativo Español recogidas en el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, a excepción de la enseñanza universitaria y de las enseñanzas deportivas".

Se advierte, por consiguiente, que el CIDEAD no desarrolla sus funciones en el ámbito, entre otras, de la educación infantil, enseñanza reglada que, sin embargo, no aparece entre las enseñanzas excluidas del ámbito de actuación del Centro Integrado de Enseñanzas Regladas a Distancia.

Esta disparidad ha de ser corregida, entendiendo el Consejo de Estado que la exclusión de la educación infantil ha de alcanzar a toda la estructura del CIDEAD, incluido el Centro Integrado de Enseñanzas Regladas a Distancia.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Por otra parte, debe hacerse una reflexión específica sobre el tratamiento en el proyecto de los medios personales del Centro y su incardinación en la estructura del Ministerio.

Si bien el proyecto es claro a la hora de regular la figura del Director del Centro (artículo 3), enseguida surge la duda sobre la organización concreta del Centro cuando, al regular las funciones de aquel, se indica que entre ellas está la de coordinar y dirigir "los servicios del CIDEAD". No determina con claridad el proyecto cuáles son esos servicios, más allá de la regulación del Centro Integrado de Enseñanzas Reglas a Distancia (artículo 5); así, por ejemplo, como ha resaltado el Consejo Escolar del Estado, no se prevé en el proyecto cómo se articulará el programa de enseñanza no reglada Aula Mentor (artículo 8). A diferencia de los programas del Centro Integrado de Enseñanzas Regladas a Distancia, que tiene la consideración de centro público docente (artículo 5.2) y se articularán con arreglo a las normas propias de esa clase de centros previstas en la LOE, y de las otras actividades del CIDEAD, que contempla el proyectado artículo 7 ("La enseñanza de idiomas a distancia"), para las que se prevé la organización de equipos responsables de los medios didácticos necesarios, el proyecto nada precisa en su artículo 8 sobre la disposición de medios humanos y materiales para el desarrollo del Aula Mentor.

El proyecto deja esta relevante cuestión a lo que pueda determinarse por orden de la persona titular del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (disposición final segunda, apartado 2). Entiende el Consejo de Estado que la habilitación normativa que contiene el proyecto es, en este punto, excesiva, pues alcanza a todo el régimen de funcionamiento del Aula Mentor, incluidas cuestiones como la selección y el régimen del profesorado y el sistema de acceso y admisión a los cursos por los interesados. Se considera que el proyecto debe incluir las notas mínimas precisas de esas cuestiones, sin perjuicio de su eventual concreción por orden ministerial.

Pero junto a ello, y volviendo a la reflexión más general que se inició con anterioridad, no es claro qué son esos "equipos responsables" de los que habla el artículo 7 proyectado, ni de qué personal se nutrirán - público o privado, y en qué régimen de adscripción o relación con el Centro-, ni qué servicios del CIDEAD desempeñarán las funciones previstas en el artículo 2 que no están expresamente atribuidas al Director (artículo 4) o al Centro Integrado (artículo 5) o incardinadas en la enseñanza de idiomas a distancia (artículo 7) o en el programa Aula Mentor (artículo 8).

Estas carencias de la regulación proyectada deberían ser subsanadas de cara a proporcionar al CIDEAD un régimen jurídico acorde con las funciones atribuidas legalmente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación efectuada al artículo 5.1 del proyecto, y consideradas las observaciones efectuadas en el presente dictamen, puede V. E. elevar al Gobierno, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se regula la estructura y funcionamiento del Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 16 de julio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.