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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 2 de julio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 24 de abril de 2015, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El proyecto de Real Decreto consta de un preámbulo, un artículo único, una disposición adicional única, una disposición transitoria única y dos disposiciones finales.

El preámbulo expresa que la reforma responde a una doble necesidad y que se agota por tanto, en dos modificaciones. La primera relativa a la ampliación del ámbito de aplicación del registro electrónico de apoderamientos, habilitándolo para que pueda admitir todo tipo de apoderamientos para actuar ante la Administración General del Estado y sus organismos públicos vinculados y dependientes, y no solo los electrónicos.

La segunda tiene por finalidad permitir la expedición de un certificado electrónico con garantías de seguridad para los empleados públicos que utilicen información clasificada o estén afectos a la seguridad pública o a la defensa nacional. A tal fin y de conformidad con las previsiones de los artículos 4.4, 13.5 y 17.3 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, y el artículo 11.2 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, se modifica el artículo 22 del Real Decreto 1671/2009 para permitir que se expidan certificados de empleado público consignando solo un seudónimo para aquellos afectos a la seguridad pública, a la defensa nacional o que utilicen información clasificada, tales como miembros de las Fuerzas Armadas, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado o personal del Centro Nacional de Inteligencia. Añade que el cumplimiento de las funciones legales atribuidas a tales instituciones y organismos públicos hace necesario que en sus ámbitos la firma electrónica del personal a su servicio no esté basada en un certificado electrónico vinculado al nombre y apellidos del titular y su número de documento nacional de identidad, como actualmente se prevé.

El artículo único del Real Decreto se compone de tres apartados. El uno modifica la denominación del artículo 15, que pasa a ser "registro electrónico de apoderamientos para actuar ante la Administración General del Estado y sus organismos públicos dependientes o vinculados", el apartado dos reforma la redacción del apartado 1 del mismo artículo 15, y el tres añade un nuevo apartado 4 al artículo 22 en los términos expuestos en el preámbulo.

La disposición adicional única expresa que la aplicación del Real Decreto lo será sin incremento del gasto público y la disposición transitoria única se refiere a la adaptación de los sistemas tecnológicos existentes a la entrada en vigor del Real Decreto, en un plazo de doce meses a partir de entonces.

La disposición final primera funda el dictado del Real Decreto en la competencia exclusiva del Estado al amparo del artículo 149.1.18ª CE y la disposición final segunda ordena la entrada en vigor del Real Decreto el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

El expediente remitido al Consejo de Estado se compone, además del texto sometido a consulta (de 21 de abril de 2015) de los siguientes documentos:

A) Borrador inicial de 17 de diciembre de 2014 y memoria del análisis de impacto normativo de la misma fecha.

B) Conformidad de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos e informes de la Secretaría de Estado de Hacienda y de la Subsecretaría de Hacienda y Administraciones Públicas, ambos de 23 de diciembre de 2014.

C) Segundo borrador del proyecto de Real Decreto de 28 de enero de 2015 y respuesta a las observaciones formuladas, la mayoría de las cuales han sido incorporadas al texto.

D) Conformidades de la Secretaría de Estado de Hacienda y de la Subsecretaría de Hacienda y Administraciones Públicas, ambas de 30 de enero de 2015.

E) Tercer borrador de 17 de febrero de 2015 del proyecto de Real Decreto.

F) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en cumplimiento del artículo 24.2 de la Ley del Gobierno, de fecha 27 de febrero de 2015, y escrito posterior de 3 de marzo siguiente en el que se retira una observación formulada a la disposición final primera sobre la innecesariedad de incluir una referencia al título competencial.

G) Cuarto borrador del proyecto de Real Decreto con fecha 4 de marzo de 2015.

H) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo de 26 de marzo de 2015.

I) Quinto borrador del proyecto de Real Decreto con su respectiva memoria, fechados el 14 de abril de 2015, y contestación al informe del Ministerio de Industria, Energía y Turismo.

J) Nuevo informe del Ministerio de Industria, Energía y Turismo de 20 de abril de 2015, en el que se sugiere modificar la redacción del último párrafo del apartado 4 del artículo 22, redacción que se incorpora al texto definitivo sometido a consulta.

K) Memoria del análisis de impacto normativo de 13 de abril de 2015, elaborada de forma abreviada por no derivarse impactos apreciables en los ámbitos de la norma y por tener un carácter técnico en la medida en la que se limita a establecer las especificaciones técnicas vinculadas al certificado con seudónimo y a la modificación del Registro Electrónico de Apoderamientos para ampliar la inscripción de todo tipo de ellos. Señala que la norma no tiene efectos significativos sobre la competencia, no afecta a las cargas administrativas, no supone ningún requerimiento presupuestario adicional y carece de impacto en materia de igualdad de género.

Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

I.- La consulta tiene por objeto el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. El Consejo de Estado informa en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica, de 22 de abril de 1980, que establece como trámite preceptivo la consulta a la Comisión Permanente del Consejo de Estado de los "Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II. La disposición proyectada se propone introducir dos modificaciones en el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, con objeto de eliminar la referencia al carácter electrónico de los apoderamientos y para regular la emisión y el contenido de los certificados electrónicos de empleado público con seudónimo, para lo que es preciso observar los requisitos y trámites establecidos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

La tramitación del expediente ha respetado, en lo sustancial, el procedimiento para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general previsto en el precepto referido. Constan así en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo del proyecto, elaborada de forma abreviada al amparo de lo dispuesto en el artículo 3 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, las versiones anteriores del proyecto y el informe de la Secretaría General Técnica de los dos ministerios proponentes (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y Ministerio de Industria, Energía y Turismo).

No han informado en cambio, y sí participaron en la tramitación del Real Decreto 1671/2009, que ahora se modifica, ni la Agencia de Protección de Datos ni el Consejo Superior de Administración Electrónica. Ello no obsta para concluir la correcta tramitación del proyecto sometido a consulta en tanto que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 37.h) de la ley orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, y 5.b) del Estatuto de la Agencia, aprobado por Real Decreto 428/1993, de 26 de marzo, el informe de la Agencia solo es preceptivo en los proyectos de disposiciones generales de desarrollo de la referida Ley Orgánica, circunstancia que no concurre en el proyecto sometido a consulta. Por otro lado y en cuanto al Consejo Superior de Administración Electrónica, el artículo 4.1.c) del Real Decreto 589/2005, de 20 de mayo, solo prevé su informe en relación con los anteproyectos de ley y los proyectos de disposiciones generales que le sean sometidos por los órganos proponentes cuyo objeto sea la regulación de los recursos, los proyectos y los sistemas de tecnologías de la información de aplicación común en la Administración General del Estado, o que estén directamente relacionados con el desarrollo de las líneas estratégicas en estas materias y con la implantación de la Administración electrónica, por lo que su consulta no resulta preceptiva en el asunto sometido a dictamen.

Por último, no consta informe del Consejo de Consumidores y Usuarios, que también fue consultado durante la tramitación del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, si bien su participación no resulta preceptiva en virtud de lo dispuesto en el artículo 39 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por no afectar directamente a consumidores y usuarios.

No obstante todo lo anterior, habría resultado conveniente otorgar trámite de audiencia, dado que en última instancia se está ante una disposición de carácter general que afecta -amplía- los derechos de los ciudadanos.

III.- Habilitación legal y rango de la norma.

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta encuentra su fundamento y habilitación legal en la disposición final octava de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, que prevé con carácter general que corresponde al Gobierno y a las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de la Ley.

En cumplimiento de la referida previsión tuvo lugar la aprobación del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, que el texto sometido a consulta modifica.

Por su parte, el apartado segundo de la disposición final segunda de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, habilita al Gobierno para dictar las demás disposiciones reglamentarias que sean precisas para el desarrollo y aplicación de esta ley.

Además de lo anterior, la norma proyectada se propone modificar el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, por lo que procede concluir que tanto el rango de la norma en proyecto es correcto como que el Gobierno goza de habilitación legal para su dictado.

IV. Valoración del proyecto y consideraciones generales

El Real Decreto sometido a consulta tiene como objeto modificar dos artículos del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.

En primer lugar, los apartados uno y dos del artículo único modifican el título y el contenido del artículo 15 del Real Decreto 1671/2009, relativo al Registro electrónico de apoderamientos para actuar ante la Administración General del Estado y sus organismos públicos dependientes o vinculados. La modificación que el texto proyectado opera radica en suprimir la expresión "electrónicamente" de la denominación del precepto y en eliminar la referencia a la actuación "de forma electrónica" en su apartado 1, todo ello con objeto de ampliar el ámbito de aplicación del referido registro, originariamente limitado a los apoderamientos electrónicos. Esta reforma permite acceder a la inscripción a todo tipo de apoderamientos con independencia del canal, electrónico o presencial, con el que se lleven a cabo las actuaciones administrativas, permitiendo también inscribir los apoderamientos apud acta, mediante comparecencia personal del interesado y su representante en las oficinas públicas.

En segundo lugar, se propone, de conformidad con lo establecido en los artículos 4.4 y 17.3 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, regular los certificados electrónicos de empleado público con seudónimo para aquellas actuaciones que realizadas por medios electrónicos afecten a información clasificada, a la seguridad pública o a la defensa nacional así como cualesquiera otras actuaciones en las que esté legalmente justificado el anonimato para su realización.

El artículo 17.3 de la Ley 59/2003 establece que "los prestadores de servicios de certificación que consignen un seudónimo en el certificado electrónico a solicitud del firmante deberán constatar su verdadera identidad y conservar la documentación que la acredite.

Dichos prestadores de servicios de certificación estarán obligados a revelar la identidad de los firmantes cuando lo soliciten los órganos judiciales en el ejercicio de las funciones que tienen atribuidas y en los demás supuestos previstos en el artículo 11.2 de la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal en que así se requiera".

La redacción que el apartado tres del artículo único dispone para el nuevo apartado 4 del artículo 22 del Real Decreto 1671/2009 señala que los contenidos especificados en el apartado anterior (artículo 22.3), que son los ordinarios o generales para todos los certificados electrónicos (nombre y apellidos, número del DNI, órgano u organismo público en el que presta servicios el titular del certificado) no serán exigibles para los certificados que se utilicen en aquellas actuaciones que realizadas por medios electrónicos afecten a información clasificada, a la seguridad pública o a la defensa nacional, supuestos en los que se podrá usar el certificado con seudónimo. Sin embargo, el artículo 4 de la Ley 59/2003, relativo al empleo de la firma electrónica en el ámbito de las Administraciones Públicas, dispone en su apartado 4 que "la utilización de la firma electrónica en las comunicaciones que afecten a la información clasificada, a la seguridad pública o a la defensa nacional se regirá por su normativa específica".

Esta referencia a su normativa específica comporta que la redacción proyectada debe modificarse para aclarar que el uso del certificado electrónico de empleado público con seudónimo y, por tanto, la no exigencia del certificado ordinario (apartado 3 del artículo 22) no tendrá lugar en todas las actuaciones que afecten a información clasificada, seguridad pública o defensa nacional, sino solo en aquellas actuaciones en las que así lo dispongan las normas específicas en tales materias o cualquier otra norma con rango de ley.

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, considerada la observación formulada en el cuerpo de este dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 2 de julio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.