Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de mayo de 2015, , emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En virtud de la comunicación de V. E. de 13 de abril de 2015, recibida el 15 de abril de 2015, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Económico- financiero del Abastecimiento y Saneamiento de Aguas de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

I ANTECEDENTES

Primero.- La Ley de Cantabria 2/2014, de 26 de noviembre, de Abastecimiento y Saneamiento de Aguas de la Comunidad Autónoma de Cantabria (BOC de 4 de diciembre 2014, BOE de 30 de diciembre 2014,) creó el canon del agua residual y reguló de nuevo la tasa autonómica de abastecimiento de aguas. Entró en vigor (disposición final segunda) el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de Cantabria. Su disposición final primera señala que "en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno de Cantabria aprobará las normas reglamentarias necesarias para el desarrollo y cumplimiento del régimen económico y financiero regulado en esta Ley". Este plazo terminó, por tanto, el 5 de marzo de 2015.

Aunque el canon sobre el agua residual tanto para uso doméstico como para uso industrial se plantea como impuesto sobre el agua en cuanto que "residual", de hecho se mide, cuantifica y opera -grava- el consumo de agua, con una cuota fija y otra variable, determinada solo por la cantidad de agua suministrada leída en contador. Por otra parte, la tasa autonómica de abastecimiento de agua grava la prestación del servicio de abastecimiento de agua por la Comunidad Autónoma.

El 3 de diciembre de 2014 un proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Económico-financiero del Abastecimiento y Saneamiento de Aguas de la Comunidad Autónoma de Cantabria, fue remitido a todas las Secretarías Generales de las Consejerías del Gobierno de Cantabria.

Segundo.- El expediente remitido al Consejo de Estado está integrado por los siguientes documentos:

-Ley de Cantabria 2/2014, de 26 de noviembre, de Abastecimiento y Saneamiento de Aguas de la Comunidad Autónoma de Cantabria. -Escrito de remisión del proyecto de Decreto a las diferentes Secretarías Generales de las Consejerías del Gobierno de Cantabria, al que se adjuntaba el proyecto de Decreto. -Informes de las ocho Secretarías Generales del Gobierno de Cantabria. -Petición de informe a la Inspección General de Servicios. -Informe de la Inspección General de Servicios. -Petición de informe a la Dirección general del Servicio Jurídico. -Informe de la Dirección General del Servicio Jurídico. -Nota informativa en la que se indican las modificaciones introducidas en el texto del proyecto de Decreto tras las observaciones efectuadas por la Dirección General del Servicio Jurídico.

La Secretaría General de Innovación, Industria, Turismo y Comercio señala que "por parte de esta Secretaria General no se formulan observaciones"; las Secretarías Generales de Ganadería, Pesca y Desarrollo Rural; de Educación, Cultura y Deporte; de Sanidad y Servicios Sociales, y la de Obras Públicas y Vivienda, señalan que por parte de las mismas no se realizan observaciones sobre el proyecto remitido.

A su vez, la Asesoría Jurídica de la Secretaría General de Presidencia y Justicia señala que "no se formulan observaciones a su contenido, ahora bien, es preciso realizar una breve consideración, dado que, el Reglamento aprobado por el Decreto regula nuevos procedimientos administrativos, y de conformidad con las previsiones del artículo 10 del Decreto 109/2001, de 21 de Noviembre, se deberá solicitar informe preceptivo sobre este Proyecto de Decreto a la Inspección General de Servicios".

La Secretaría General de Economía, Hacienda y Empleo no ha informado. Ha remitido la cuestión a la "Agencia Cántabra de Administración Tributaria". Ésta ha hecho diversas observaciones y termina diciendo que "en conclusión, salvo mejor criterio, por esta Asesoría Jurídica se entiende que el proyecto de Ley (sic) remitido a la Agencia Cántabra de Administración Tributaria para informe es una norma jurídica que se dicta dentro del orden competencial atribuido a esta Administración Pública y dentro de la esfera de atribuciones del órgano competente, y por su contenido resulta adecuado el rango legal que pretende atribuírsela resultando en cuanto a su contenido, con las precisiones incorporadas, también conforme con el ordenamiento jurídico". Las observaciones realizadas han sido todas asumidas en el texto final sometido a dictamen del Consejo de Estado.

La Inspección General de Servicios ha hecho observaciones sobre los impresos de solicitud y declaraciones previstos en el decreto, para ajustarlos a la "Guía de normalización y simplificación de formularios y documentos".

La Asesoría Jurídica de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Urbanismo "manifiesta su conformidad con el texto propuesto". Ha sugerido los siguientes cambios, que se han realizado en el proyecto final:

-Se ha incluido una exposición de motivos. -En el artículo 36 se ha aclarado la base imponible del canon del agua residual industrial en vertidos de actividades no sometidas a autorización ambiental integrada. -El artículo 59, que aparecía en blanco por error, se ha completado. -Se ha suprimido el Título IV del proyecto de Decreto "Infracciones y sanciones". -Se han corregido las erratas.

Tercero.- Contenido del proyecto

El proyecto tiene un primer título de disposiciones generales que señalan el objeto y principios del reglamento, el régimen jurídico aplicable y la compatibilidad con otras figuras tributarias. Recoge las competencias para la aplicación del canon del agua residual, las competencias para la aplicación de la tasa autonómica de abastecimiento de agua y el régimen de la revisión de los actos de aplicación del canon del agua residual y de la tasa autonómica de abastecimiento de agua.

El título II regula el canon del agua residual (hecho imponible, supuestos de no sujeción y exenciones, sujetos pasivos). Y, como la Ley, primero regula el canon del agua residual doméstica (base imponible, medición directa de la base imponible, estimación objetiva de la base imponible y estimación indirecta de la base imponible, cuota tributaria, exenciones y bonificaciones del componente fijo de la cuota tributaria, tipos de gravamen, procedimiento para la aplicación de exenciones y bonificaciones de la cuota tributaria y modificación de la cuota tributaria, período impositivo, devengo). Se establecen normas de gestión imponiendo obligaciones a las entidades suministradoras, un régimen de repercusión del canon del agua residual, el régimen y periodificación de las declaraciones y autoliquidaciones, se impone una declaración resumen anual, el régimen de las liquidaciones y notificaciones, y el modo de realizar los ingresos. Lo mismo se hace luego para el canon del agua residual industrial.

El título III regula la tasa autonómica de abastecimiento de agua (hecho imponible, sujetos pasivos, base imponible, medición directa de la base imponible, estimación indirecta de la base imponible, cuota tributaria y tipos de gravamen, determinación del volumen de garantía de suministro, suministro de agua potable y bruta, garantía de abastecimiento por razones socio-económicas, periodo impositivo y devengo, liquidación y notificación e ingreso).

Tiene 3 anexos (anexo I. Métodos analíticos y procedimientos para la determinación de los parámetros de contaminación; anexo II. Baremo de aplicación del coeficiente de punta; anexo III. Baremo de aplicación del coeficiente de dilución).

Cuarto.- Remitido el expediente al Consejo de Estado para su dictamen, se apreció que, advertida la ausencia, en la tramitación del expediente, de la audiencia al público a los efectos de lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, era necesario cumplir con la misma por lo que desde el 29 de abril de 2015 ha estado el proyecto sometido a consulta en la página web del Gobierno de Cantabria, habiéndose certificado el 18 de mayo de 2015 que el proyecto ha sido sometido a información pública en el portal www.medioambientecantabria.es, desde el día 29 de abril de 2015 al 18 de mayo de 2015, sin que se hayan recibido observaciones ni alegaciones a dicho texto. II CONSIDERACIONES

1.- Se somete a dictamen el proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Económico-financiero del Abastecimiento y Saneamiento de Aguas de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

El Consejo de Estado informa con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 22.3 y 23, párrafo segundo, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, interpretados según ha determinado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 204/1992, de 26 de noviembre (especialmente fundamento jurídico quinto, in fine), dado que Cantabria carece de Consejo Consultivo.

2.- Desde el punto de vista competencial, la Comunidad Autónoma de Cantabria tiene atribuidas competencias exclusivas sobre la planificación, ejecución y gestión de los aprovechamientos hidráulicos (artículo 24.11 EAC) y sobre la ejecución de las obras públicas -en este caso, hidráulicas- de interés autonómico (artículo 24.5 EAC), aunque la nueva Ley prevé también el ejercicio de otras variadas competencias autonómicas como las de ordenación del territorio (artículo 24.3 EAC), de protección ambiental, de régimen local (por las competencias que corresponden a los municipios), de sanidad e higiene y la tributaria (por lo que hace al Canon de Saneamiento). Y más en concreto se trata de desarrollar en sus aspectos tributarios una ley promulgada de acuerdo con lo previsto en el artículo 47 del Estatuto de Autonomía de Cantabria, que atribuye a la Comunidad Autónoma la potestad tributaria para fijar sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales en el marco de lo previsto en los artículos 133, 156 y 157 de la Constitución, y de acuerdo con la regulación contenida en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas. En principio, pues, máxime cuando el Estado no ha cuestionado la plena constitucionalidad de la Ley de Cantabria 2/2014, de 26 de noviembre, de Abastecimiento y Saneamiento de Aguas de la Comunidad Autónoma de Cantabria, (en adelante LCASA), nada hay que objetar a la regulación propuesta desde esta perspectiva de los títulos competenciales. Respecto de la habilitación de potestad reglamentaria, el proyecto de Decreto se basa en la LCASA, cuya disposición final primera, rubricada como "desarrollo reglamentario", "autoriza al Gobierno de Cantabria para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de lo dispuesto en esta Ley" y añade que en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la misma "el Gobierno de Cantabria aprobará las normas reglamentarias necesarias para el desarrollo y cumplimiento del régimen económico y financiero regulado en esta Ley".

El rango previsto para la norma proyectada es correcto, toda vez que la Ley 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, en su artículo 18, apartado "g", señala que corresponde al Gobierno de Cantabria "aprobar mediante Decreto los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes emanadas del Parlamento de Cantabria, así como para el desarrollo de la legislación del Estado, cuando proceda, y ejercer, en general, la potestad reglamentaria en todos los casos en que no esté atribuida al Presidente o a los Consejeros". El artículo 111, apartado "b" de la misma Ley ordena que adopten la forma de Decreto "las disposiciones de carácter general del Gobierno sobre materias de su competencia".

3.- En cuanto al procedimiento, la tramitación del expediente se ha atenido a la letra de lo dispuesto en la Ley 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria (artículos 119 y 120). El procedimiento se ha iniciado por el centro directivo competente, que ha preparado el proyecto. Se ha dado traslado a los Secretarios Generales de todas las Consejerías, que han tenido oportunidad de formular observaciones con carácter previo al informe de la Dirección General del Servicio Jurídico, que también se ha recabado. Se ha dado audiencia al público a los efectos de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

4.- Observaciones generales de carácter formal

4.1.- Desde la perspectiva meramente formal, en el proyecto de Decreto sometido a dictamen, al preámbulo sigue un índice. Y este índice, tal y como está elaborado, produce un cierto desconcierto porque da la impresión de que la disposición adicional, las disposiciones transitorias, la disposición derogatoria y las disposiciones finales, están en blanco. El índice debería serlo nada más del Reglamento y colocarse después del Decreto de aprobación, y justo antes del Reglamento.

4.2.- También como cuestión de forma, aunque con mayor trascendencia, debe señalarse que el texto del Reglamento reproduce muchos artículos de la propia LCASA. Ello no es objetable dado que el que el Reglamento sistemáticamente contenga la totalidad de las normas, ciertamente ayuda a su aplicación por todos los operadores jurídicos. Ahora bien, ello no puede nunca hacerse desdibujando el origen del mandato, tanto formalmente como por motivos de fondo. Por tanto, no se debe nunca reproducir un precepto de la LCASA sin que haya alguna referencia a que se trata de un mandato no del propio Reglamento, sino de la Ley. En este sentido señala el apartado 4 de las Directrices de técnica normativa (véase la Resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría, por la que se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa, aunque obviamente no tiene valor vinculante y mucho menos para la Comunidad Autónoma de Cantabria por lo que solo se citan con carácter ilustrativo) que "no es correcta la mera reproducción de preceptos legales, salvo en el caso de la delegación legislativa, en normas reglamentarias o su inclusión con algunas modificaciones concretas, que, en determinados supuestos, pueden crear confusión en la aplicación de la norma. Deberán evitarse, por tanto, las incorporaciones de preceptos legales que resulten innecesarias (por limitarse a reproducir literalmente la ley, sin contribuir a una mejor comprensión de la norma) o que induzcan a confusión (por reproducir con matices el precepto legal)". En el presente supuesto, es claro que la inclusión de las normas de la ley en un texto único y completo del reglamento ayudan ciertamente a su mejor comprensión, por lo que este Consejo de Estado estima acertada su inclusión. Pero ello debe hacerse de tal manera que quede muy claro tanto qué preceptos son mera reproducción de la LCASA, con cita expresa de su artículo, y qué otros tienen una redacción parecida habiéndose introducido cambios en su texto en ejercicio de la potestad reglamentaria para la que el Gobierno de Cantabria está habilitado.

Lo que se señala en este apartado 4.2 tiene carácter formal porque la cuestión de hasta qué punto esos "añadidos" que hace el proyecto de Reglamento infringen el principio constitucional de legalidad específico de la materia tributaria deja de ser formal por tratarse de una cuestión sustantiva; se remite a los apartados 5.3.A y B, sin perjuicio de lo que se señala también inmediatamente más abajo acerca de la trascendencia sustantiva de este observación con carácter general.

Volviendo al tratamiento meramente formal de esta cuestión, entiende este Consejo de Estado que debe añadirse, en cuantos preceptos del proyecto se han incluido preceptos idénticos de la LCASA, la expresión "de conformidad con" (o "conforme a") "lo dispuesto en el artículo (...) de la Ley 2/2014 (...)". Y en aquellos preceptos del reglamento que se haya introducido alguna matización del texto debe especificarse esa variación con alguna fórmula que, identificando el artículo de la LCASA, deje claro qué palabras o parte de su texto se deben al decreto sometido a consulta.

En cualquier caso, que el texto debe dejar claro qué partes de la norma son mera reproducción de la LCASA y cuáles se basan en ella pero introducen modificaciones o matizaciones trasciende la mera forma para ser una cuestión sustantiva, por lo que la necesidad de distinguir ambos tipos de normas es una observación que se formula con carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado (aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio).

Este problema de la necesidad de precisar (con alguna de las fórmulas sugeridas aplicables a los que son mera reproducción de un artículo de la LCASA o contienen pequeñas modificaciones del mismo) afecta en concreto a los siguientes artículos:

Artículo 2.1 Principios Generales (artículo 20.3 de la LCASA).

Artículo 4. Compatibilidad con otras figuras tributarias (artículos 22 y 39 de la LCASA).

Artículo 5. Competencias para la aplicación del canon del agua residual (artículo 37 de la LCASA).

Artículo 6. Competencias para la aplicación de la tasa autonómica de abastecimiento de agua (artículo 46 de la LCASA).

Artículo 7. Revisión de los actos de aplicación del canon del agua residual y de la tasa autonómica de abastecimiento de agua (Ley de Cantabria 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria).

Artículo 9. Naturaleza y finalidad (artículo 21 de la LCASA).

Artículo 10.1. Delimitación del hecho imponible del canon (artículo 23 de la LCASA).

Artículo 11. Supuestos de no sujeción y exenciones (artículo 25 de la LCASA), distinguiendo como ejercicio de la potestad reglamentaria el añadido que a los subapartados a) y b) del artículo 25 hacen las segundas frases respectivas del 11.1.a) y b). Lo mismo cabe decir del apartado 2.c) en el que se ha añadido un tercer párrafo al segundo párrafo del artículo 25.2.c) de la LCASA. E igualmente, en el apartado 3 debe, en su caso, citarse la base legal de las adiciones (en atención a lo que en las observaciones a este artículo 11.3 se dice más adelante).

Artículo 12. Sujetos pasivos (artículo 24 de la LCASA; distinguiendo en el texto de aquél lo que es el exacto contenido de éste y separándolo del texto de las presunciones del apartado 2 del artículo 12 que son uso de la potestad reglamentaria).

Artículo 13. Base imponible (artículo 26 de la LCASA).

Artículo 14. Medición directa de la base imponible (artículo 26.1 y 2 de la LCASA).

Artículo 15. Estimación objetiva de la base imponible (artículo 26.3 de la LCASA).

Artículo 16. Estimación indirecta de la base imponible (artículo 26.4 de la LCASA).

Artículo 17. Cuota tributaria (artículo 27 de la LCASA).

Artículo 18. Componente fijo de la cuota tributaria (artículo 27.2 de la LCASA).

Artículo 19. Exenciones y bonificaciones del componente fijo de la cuota tributaria (artículo 27.2 y 3 de la LCASA).

Artículo 20. Componente variable de la cuota tributaria (artículo 27.4 de la LCASA).

Artículo 21. Tipos de gravamen (artículo 28 de la LCASA).

Artículo 24. Período impositivo y devengo (artículo 29 de la LCASA).

Artículo 25. Obligaciones de las entidades suministradoras (artículo 30 de la LCASA). Artículo 26. Repercusión del canon del agua residual (artículo 30 de la LCASA).

Artículo 36. Base imponible (artículo 31 de la LCASA).

Artículo 38. Estimación indirecta de la base imponible (artículo 31.5 de la LCASA).

Artículo 39. Cuota tributaria (artículo 32 de la LCASA).

Artículo 40. Tipo de gravamen (artículo 33 de la LCASA).

Artículo 41. Coeficientes correctores (artículo 33.2 de la LCASA).

Artículo 48. Liquidación y notificación (artículo 36 de la LCASA).

Artículo 50. Naturaleza (artículo 38 de la LCASA).

Artículo 51. Hecho imponible (artículo 40 de la LCASA).

Artículo 52. Sujetos pasivos (artículo 41 de la LCASA).

Artículo 53. Base imponible (artículo 42 de la LCASA).

Artículo 54. Medición directa de la base imponible (artículo 43 de la LCASA). Artículo 55. Estimación indirecta de la base imponible (artículo 43 de la LCASA).

Artículo 56. Cuota tributaria y tipos de gravamen (artículo 43 de la LCASA).

Artículo 60. Periodo impositivo y devengo (artículo 44 de la LCASA). Artículo 61. Liquidación y notificación (artículo 45 de la LCASA).

5.- Observaciones sustantivas al proyecto de Decreto y Reglamento.

5.1.- Introducción: La LCASA deroga la hasta ahora vigente Ley de Cantabria 2/2002, de 29 de abril, de Saneamiento y Depuración de las Aguas Residuales. Y en ella, la reforma del régimen económico- financiero es, precisamente, uno de los ejes de la nueva regulación. Inspirada, como la legislación anterior, en los principios de recuperación de costes, de quien contamina paga y de uso eficiente y sostenible de los recursos, introduce cambios notables en el régimen tributario precedente, si bien conserva sus dos pilares fundamentales: el canon de saneamiento (creado y regulado por la Ley de Cantabria 2/2002, de 29 de abril, de Saneamiento y Depuración de las Aguas Residuales) -ahora denominado, en la nueva Ley, canon del agua residual- y la tasa de abastecimiento de aguas (creada y regulada por la Ley 9/1992, de 18 de diciembre, de Tasas y Precios Públicos de Cantabria), llamados ambos parcialmente a financiar, como antes, el coste de las nuevas inversiones y la explotación y el mantenimiento de estas infraestructuras.

El nuevo canon del agua residual, configurado como impuesto ambiental (de carácter extrafiscal, en línea con el principio de quien contamina paga), trata de diferente forma la generación de aguas residuales domésticas y las industriales, como lo hacía la legislación anterior, pero se han configurado hechos imponibles diferenciados para cada clase de aguas residuales y se han modificado los parámetros para medir la intensidad con que se realiza dicho hecho imponible; esto es, se han diferenciado y modificado las reglas de determinación de la base imponible del canon y de cuantificación de este.

Así, en el caso del agua residual doméstica, se grava la generación de agua residual siguiendo un criterio puramente cuantitativo; esto es, se grava la generación de agua residual que se manifiesta por el consumo real o potencial de agua, cualquiera que sea su procedencia. Y en el caso de las aguas residuales industriales, en cambio, se grava la generación de agua siguiendo un criterio solo cualitativo; esto es, se grava la generación de agua residual por la carga contaminante vertida, siendo esta carga la que se considera para determinar la base imponible y, por lo tanto, la cuota del tributo.

Además, para el cálculo de la base imponible se tienen en cuenta solo aquellas sustancias o características de las contempladas en la ley que vengan recogidas en la autorización ambiental integrada cuando se disponga de ella o, en su defecto, en la autorización de vertidos. Y para los restantes vertidos que puedan ser considerados industriales, se tienen en cuenta únicamente las sustancias o características del agua residual que permitan caracterizarlos como tales. El canon del agua residual industrial, pues, ya no guarda relación con el consumo de agua, sino con la carga contaminante que lleva (si una industria vierte aguas residuales con una carga contaminante equiparable a la de las aguas residuales domésticas, quedará sometida al régimen de canon propio de estas últimas, régimen económico más favorable del que pueden aprovecharse las industrias no contaminantes y que, por otro lado, puede fomentar la adaptación de las que sí lo son para serlo menos o dejar de serlo).

También constituye una novedad de la LCASA la previsión destinada a garantizar el abastecimiento, incluso en los casos de impago de los tributos vinculados al suministro domiciliario de agua potable por falta de recursos, garantizándose a los perceptores de la renta social básica una disponibilidad mínima de agua de abastecimiento de 100 litros por habitante y día, garantía que también se aplica a los hogares con rentas anuales inferiores al IPREM a partir de la fecha en la que obtengan el derecho a la exención del componente fijo de la cuota del citado tributo.

5.2.- Observaciones al texto del Decreto.

Establece la disposición final primera del proyecto de Decreto que "el presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en los términos establecidos en la Disposición Adicional Primera".

Por un lado, respecto a la mera forma, a) debería decir "el día siguiente al de su publicación", b) la remisión no debe serlo a la disposición adicional primera sino a la disposición adicional única y c) no tiene sentido que ésta esté precedida de un epígrafe en el Decreto dedicado a "Disposiciones Adicionales" sino que como ocurre con la Disposición Derogatoria, podría este epígrafe decir directamente "DISPOSICIÓN ADICIONAL ÚNICA" (o simplemente "DISPOSICIÓN ADICIONAL"). Respecto al fondo de su contenido, en realidad el proyecto reenvía a dicha disposición adicional la regulación exacta de la fecha de aplicación efectiva de sus normas conforme a un sistema que distingue, por un lado, los aspectos procedimentales necesarios para la obtención de datos que harán posible la puesta en marcha real y precisa de la tasa y el canon y, por otro, la aplicación efectiva del propio canon y tasa (sin perjuicio, además, de lo establecido en las tres disposiciones transitorias).

El tenor literal de sus cuatro apartados es el siguiente:

1.- El inicio de la aplicación efectiva del canon del agua residual y de la tasa autonómica de abastecimiento de agua creados por la Ley de abastecimiento y saneamiento de aguas de la Comunidad Autónoma de Cantabria tendrá lugar a partir del 1 de enero de 2016, sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones transitorias de aquella Ley.

2.- No obstante, durante el año 2015, se llevarán a cabo los procedimientos necesarios para poder aplicar las exenciones y bonificaciones de la cuota tributaria en el canon del agua residual doméstica en el ejercicio de 2016.

3.- Asimismo, a partir del 1 de enero de 2015, aquellas personas físicas que, siendo sujetos pasivos en concepto de contribuyente del canon de saneamiento, sean perceptores de la renta social básica en diciembre de 2014, quedarán exentos del componente fijo de la cuota, y se les minorará en un 60 % el tipo de gravamen aplicable al componente variable de la cuota.

4.- Mediante Orden de la Consejería competente en materia de abastecimiento y saneamiento de agua podrán determinarse los núcleos en los que se suspende la aplicación efectiva del canon de agua residual doméstica por no contar en el núcleo con ninguna instalación de saneamiento o depuración de aguas residuales.

A su vez, la LCASA dice lo siguiente en su disposición transitoria segunda, relativa a la "Aplicabilidad del canon de saneamiento y de la tasa de abastecimiento de agua en alta", en sus apartados 1 y 3:

1. En tanto no se aprueben las normas que desarrollen la presente Ley, en relación con el canon del agua residual, será de aplicación el régimen jurídico vigente aplicable al canon de saneamiento creado por la Ley de Cantabria 2/2002, de 29 de abril, de Saneamiento y Depuración de las Aguas Residuales de Cantabria.

No obstante, a partir del 1 de enero de 2015, aquellas personas físicas que siendo sujetos pasivos en concepto de contribuyente del canon de saneamiento o del canon del agua residual doméstica, tengan derecho a la renta social básica con fecha de 31 de diciembre de 2014, quedarán exentos del componente fijo de la cuota, y se les minorará en un 60 por ciento el tipo de gravamen aplicable al componente variable de la cuota.

3. Mientras no se aprueben las normas que desarrollen lo previsto en la presente Ley, en relación con la tasa autonómica de abastecimiento de agua, seguirá vigente el régimen jurídico aplicable a esta tasa, tal y como resulta de la Ley de Cantabria 9/1992, de 18 de diciembre, de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad Autónoma de Cantabria."

Parece, a primera vista, que se está prolongando el periodo transitorio previsto en la LCASA, ya que si bien el Reglamento se publicará mucho antes del 1 de enero de 2016 y entrará en vigor el día siguiente a la misma, sin embargo, "el régimen jurídico vigente aplicable al canon de saneamiento creado por la Ley de Cantabria 2/2002" y el de la tasa en los términos regulados por la "Ley de Cantabria 9/1992, de 18 de diciembre, de Tasas..." se prolongarán hasta dicha fecha del 1 de enero de 2016 pese al tenor literal de la disposición transitoria segunda, apartados 1 y 3, de la LCASA, que parece limitarlos al momento en que "se aprueben las normas que desarrollen la presente Ley".

Ahora bien, una interpretación sistemática y lógica de la transcrita disposición transitoria segunda de la LCASA, lleva a entender que, salvo las normas específicas que dicha disposición impone como aplicables al 1 de enero de 2105, la remisión al Reglamento es completa y, por tanto, es legítimo que el Reglamento, haciendo uso de esa habilitación distinga, como por lo demás suele ocurrir en nuestro derecho, plazos de vacatio legis. Una interpretación estricta de la misma llevaría a entender que el reglamento tendría que entrar en vigor plenamente -en su totalidad- el mismo día de la promulgación del mismo (incluso antes de su publicación) lo cual es tan ajeno a la tradición normativa española que no puede configurarse como interpretación correcta.

En suma, no puede objetarse el sistema diseñado de entrada en vigor de los distintos aspectos del Reglamento desde la tenencia en cuenta de datos provenientes del ejercicio de 2014 hasta la implantación definitiva de la tasa y el canon a partir del 1 de enero de 2016.

5.3.- Observaciones al texto del Reglamento

5.3.A.- Observación de carácter general. Reserva de legalidad tributaria

Como se ha avanzado en el apartado 4.2 del presente dictamen, el hecho de que se haya realizado una regulación completa del canon y la tasa, obliga a plantear hasta qué punto, debido a la reserva constitucional de Ley de los artículos 31.3 y artículo 133 de la Constitución (e indirectamente el de seguridad jurídica del artículo 9.3 -y en menor medida el 8 de la Ley General Tributaria-) los añadidos a determinados elementos de ambos tributos infringen o no la reserva de ley específica para la materia tributaria. Y es que, en particular en los artículos 11.1; 11.2.c); 11.3; 11.4; 12.2; 15.2; 16 y 38, se añaden precisiones a la determinación de los elementos esenciales de ambos tributos diseñados por la LCASA.

A estos efectos, debe partirse, por un lado, de la jurisprudencia existente en la materia del Tribunal Supremo (véase, con carácter general, la STS de 19 de septiembre de 1986 y más recientemente las Sentencias de 16 de mayo de 2013 y de 17 de mayo de 2013 sobre la ausencia de cobertura en la Ley de Aguas de la exención del artículo 135 c) del Reglamento de Dominio Público Hidráulico), y, además, por otro lado, de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en numerosas SSTC que recientemente ha resumido la Sentencia 85/2013, de 11 de abril de 2013, Rec. 9451/2006, relativa al canon del agua del País Vasco (Ley del Parlamento Vasco 1/2006, de 23 de junio, de aguas) cuando, entre otros, en su fundamento jurídico 6º in fine, rechazó la alegación de inconstitucionalidad de la citada ley por remitir al reglamento la futura determinación de parte de los elementos esenciales del citado canon, señalando lo siguiente en relación con las exigencias del principio de legalidad tributaria (artículos 31.3 y 133.3 CE) y la proscripción de interdicción del artículo 9.3 CE en estos cánones: "De acuerdo con la doctrina recogida en la STC 121/2005, de 10 de mayo, la reserva de ley tributaria no opera con igual intensidad en relación con cada uno de los elementos esenciales del tributo (SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 9; y 150/2003, de 15 de julio, FJ 3). Como se recuerda en la mencionada Sentencia, "hemos señalado que "la reserva de ley en materia tributaria no afecta por igual a todos los elementos integrantes del tributo", sino que "[e]l grado de concreción exigible a la ley es máximo cuando regula el hecho imponible" y es menor "cuando se trata de regular otros elementos", como el tipo de gravamen y la base imponible (STC 221/1992, de 11 de diciembre, FJ 7)." (FJ 5). Esa menor intensidad es igualmente predicable de un elemento, como las bonificaciones, que se aplica sobre la cuota líquida del tributo. De modo que no puede reputarse contrario a la reserva constitucional de ley en materia tributaria un precepto legal que no se limita a remitir al reglamento la regulación de las bonificaciones aplicables al canon del agua sino que condiciona el ejercicio de la potestad reglamentaria al identificar los requisitos que deban cumplirse para que quepa la previsión normativa de bonificaciones y el reconocimiento singularizado del derecho a obtenerlas. Por otro lado, la remisión al reglamento se justifica en este caso por el carácter marcadamente técnico de la regulación de que se trata".

A la luz de esta doctrina y jurisprudencia se pasa a formular las observaciones concretas al texto propuesto del Reglamento.

5.3.B.- Observaciones al texto concreto del articulado y anexos del proyecto de Reglamento

El artículo 1 dice: "Es objeto del presente Reglamento el desarrollo del régimen económico financiero del abastecimiento y saneamiento de aguas de Cantabria regulado en el Título V de la Ley de Cantabria 2/2014, de 26 de noviembre, de Abastecimiento y Saneamiento de Aguas de la Comunidad Autónoma de Cantabria, que crea el canon del agua residual y la tasa autonómica de abastecimiento de aguas". Esto no es exacto, no ya porque el propio preámbulo de la Ley señaló, literalmente, que "se sistematizan en el texto de la Ley los dos tributos aplicables al abastecimiento y saneamiento. Por una parte, la tasa autonómica de abastecimiento de agua que hasta ahora venía regulada en la Ley 9/1992, de 18 de diciembre, de Tasas y Precios Públicos de Cantabria y, por otro, el nuevo canon del agua residual", sino porque el canon es una especificación y sustitución de otro, el de saneamiento, también preexistente, aunque por su contenido en este caso sí podría considerarse un canon nuevo. Pero en cualquier caso, lo más adecuado es decir, "que regula...".

El artículo 2.4 del proyecto de Reglamento dice que "asimismo se reconoce el principio de garantía del abastecimiento por circunstancias socioeconómicas en los términos de la Ley 2/2014, de 26 de noviembre, de Abastecimiento y Saneamiento de Aguas de la Comunidad Autónoma de Cantabria". Sería conveniente citar expresamente el artículo 16 de dicha LCASA, que es el que regula -está así rubricado- la "Garantía del abastecimiento por circunstancias socioeconómicas".

El artículo 10.2 del proyecto de Reglamento dice que "el canon del agua residual se aplicará: a) Al uso o consumo de agua facilitada por entidades suministradoras, entendidas éstas como las entidades públicas o privadas prestadoras de servicios de abastecimiento de agua que gestionan el suministro a los usuarios finales". Pero, como se adelantó en el apartado 4.2 del presente dictamen, las entidades suministradoras ya están definidas en el artículo 3.27 de la LCASA, luego o bien no es necesario definirlas otra vez o bien debe especificarse que esa última parte se regula "conforme a lo dispuesto en el artículo 3.27 de la Ley...".

El artículo 11.1 del proyecto de Reglamento regula los "supuestos de no sujeción y exenciones" a partir de lo establecido en el artículo 25 de la ley. Con las siguientes diferencias:

1.No están sujetos al canon del agua residual:

a) El abastecimiento a otros servicios públicos de distribución o suministro de agua, cuando su posterior distribución sea objeto de repercusión del canon. No obstante, quedarán sujetos al mismo quienes obtengan agua directamente desde los sistemas de abastecimiento de la Comunidad Autónoma como consumidores finales. b) Los usos de aguas residuales reutilizadas, siempre que su gravamen supusiera doble imposición respecto al mismo volumen de agua. Corresponderá al titular de la autorización o concesión para la reutilización acreditar ante la Consejería con competencias en materia de abastecimiento y saneamiento de aguas que el volumen reutilizado queda sujeto al canon del agua residual por parte del primer usuario.

Se trata de precisiones que, a la luz de lo expuesto en el apartado 5.3.A, permiten aprobar el apartado "b" pero no el apartado "a" en cuanto que los supuestos de no sujeción están reservados a la ley ya que la delimitación de los supuestos de no sujeción incide sobre la delimitación misma del hecho imponible.

Esta observación tiene carácter esencial para los efectos de lo previsto en los artículos 2, apartado 2, párrafo último, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado (aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio).

En el artículo 11.2.c) se ha añadido un tercer párrafo al segundo párrafo del artículo 25.2.c) de la LCASA ("No obstante, se entenderá que se produce afección al medio y, por tanto, no quedarán exentos del pago del canon los usos anteriores, cuando se efectúen vertidos a los sistemas de saneamiento públicos o a cualquier medio acuático"), estableciendo que: "A estos efectos se considera que una actividad agrícola, forestal o ganadera produce contaminación especial de las aguas cuando supera la equivalente de. una población de doscientos habitantes, considerando como carga contaminante media diaria de un habitante la compuesta por 30 gramos de materias en suspensión, 60 gramos de materias oxidables medidas en forma de demanda química de oxígeno, 9 gramos de nitrógeno total y 2 gramos de fósforo total". Aunque este nuevo párrafo limita aparentemente el ámbito de la exención, no se excede de la reserva de ley ya que el primer párrafo de ese apartado c) del artículo 25.2 de la LCASA remite a la potestad reglamentaria parte de la fijación concreta de esta exención: "El consumo de agua para usos agrícolas, forestales o ganaderos siempre que no exista contaminación de carácter especial en naturaleza o cantidad por abonos, pesticidas o materia orgánica, comprobada por los servicios de inspección de la Administración competente de acuerdo con criterios establecidos al efecto".

Pero lo más relevante es que el apartado 3 de este artículo 11 continúa señalando que las causas de no sujeción se aplican solo a requerimiento, y no de modo automático: "las anteriores causas de exención y no sujeción se aplicarán por la Agencia Cántabra de la Administración Tributaria previa solicitud por parte de los interesados en cada caso junto con la documentación acreditativa correspondiente, de acuerdo con el modelo que se establezca". Constituye un principio aparentemente generalizado de derecho tributario que la "no sujeción" no es sino una determinación del ámbito del hecho imponible que realiza la propia ley del tributo, y que el reglamento no puede mediatizar con la exigencia de solicitud (lo que la diferencia de la exención): si no se da el hecho imponible, no se puede aplicar el tributo; ello sobre la base de que el artículo 20 de la Ley General Tributaria dispone que "2. La ley podrá completar la delimitación del hecho imponible mediante la mención de supuestos de no sujeción". Pero se trata no de un principio propiamente dicho sino de una mera doctrina académica ya que en la propia legislación estatal hay ejemplos de tributos en los que la no sujeción debe solicitarse (e incluso modelos de solicitudes ad hoc) [vid, por ejemplo, el caso, entre los impuestos especiales, del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte (conocido como impuesto de matriculación)]. Por ello no es objetable el Reglamento.

El apartado 4 del artículo 11 aparentemente desarrolla el artículo 26.3 de la LCASA relativo a la base imponible del canon del agua residual doméstica ya que se trata de una "individualización" de los usos exentos o no sujetos respecto de otros usos no domésticos del agua por el mismo sujeto pasivo que sí estén sujetos al canon, "cuantificándose de manera separada unos y otros consumos". Cuando no es posible la medición directa -y sólo cuando no es posible- lo que dispone el citado apartado 3 del artículo 26 de la LCASA es un sistema de estimación objetiva de la base imponible. En la misma línea de lo antes señalado para el apartado 11.1.a), la determinación de los supuestos de no sujeción y los regímenes de estimación de la base imponible están reservados a la ley y no puede hacerse, por tanto, la especificación que hace el proyecto de Reglamento sometido a dictamen. Debe mantenerse incólume el texto de la ley y reproducirse sin más.

Esta observación tiene carácter esencial para los efectos de lo previsto en los artículos 2, apartado 2, párrafo último, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado (aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio).

Cuestión distinta es que pudiera ocurrir, lo que no queda claro en el texto del Reglamento proyectado, que la "individualización" del artículo 11.4 propuesto no sea realmente un desarrollo del artículo 26.3 de la LCASA (que recoge ese sistema de estimación objetiva para la determinación de base imponible cuando no sea posible la medición directa del agua dedicada a unos y otros usos) sino que se pretenda su aplicación sólo cuando, por existir contadores, sí es posible estimar unos (domésticos) y otros usos (no domésticos), supuesto en que no entraría en juego dicho artículo 26.3 de la LCASA. Si ello fuera así, debería decirse expresamente, ya que lo que no cabe es la individualización regulada en el proyectado artículo 11.4 en los supuestos de imposibilidad de determinación de la base imponible amparados por dicho artículo 26.3 de la LCASA, es decir, "cuando no sea posible la medición del consumo en los términos previstos en el apartado anterior", o sea, cuando no se haga la medición, como dice el artículo 26.2, "a través de la medición del consumo mediante contadores homologados u otros dispositivos de aforo directo de caudales admitidos por la Administración competente". Sólo si el artículo 11.4 es desarrollo del 26.2 y no del 26.3 sería legal y ello debe constar expresamente, pero no es eso lo que parece que pretende hacer el proyecto.

Como se ha avanzado en el apartado 4.2, el artículo 12, al delimitar los sujetos pasivos, reproduce el artículo 24 de la LCASA; pero añade en su apartado 2, subapartados a) a e), presunciones ("salvo prueba en contrario se considerará contribuyente") a partir de conductas más concretas relacionadas con determinadas actividades relacionadas con concretos sujetos que son usuales en la legislación tributaria (legislación del IVA, del impuesto de matriculación, etc.) y que, a juicio de este Consejo de Estado están dentro del margen de habilitación de la potestad reglamentaria diseñado por la LCASA. Eso sí, como se decía en el apartado 4.2 de este dictamen, debe distinguirse en el texto de aquél lo que es el exacto contenido del artículo 24 de la LCASA (con su cita o referencia expresa), separándolo del texto de las presunciones del apartado 2 del artículo 12 que son uso de la potestad reglamentaria a la luz de los señalado en el apartado 5.3.A de este dictamen.

El artículo 15.2 señala que "los gastos que genere la aplicación de este sistema de determinación de la base imponible [estimación objetiva por no instalarse medidores] son siempre a cargo del sujeto pasivo". Si bien ello no lo dice la LCASA, se trata de una consecuencia lógica de la propia existencia de los tres sistemas de estimación objetiva que en el artículo 15 del proyecto se prevén y que se recogen en términos idénticos en el artículo 26.3 de la LCASA y cabe dentro de la habilitación de la potestad reglamentaria en los términos expuestos en el apartado 5.3.A del presente dictamen ya que, además, en este caso, no forman parte en sí mismos de la base imponible.

Si bien los regímenes de estimación de la base imponible de cualquier tributo están reservados en principio a la ley, el sistema de estimación indirecta de la base imponible que regula el artículo 16 del proyecto de Reglamento tiene cobertura legal, a la luz de lo expuesto en el apartado 5.3.A del presente dictamen, en el apartado 4 del artículo 26 de la LCASA que dispone que: "Subsidiariamente, cuando no sea posible la aplicación de ninguno de los métodos anteriores para la determinación de la base imponible del canon del agua residual doméstica, ésta se estimará atendiendo a los índices o los módulos propios de cada actividad y, además, a cualquier dato, circunstancia o antecedente del sujeto pasivo o de otros contribuyentes que pueda resultar indicativo del volumen de agua consumido." Convendría que el propio artículo 16 citara expresamente el mismo.

El artículo 18 en sus apartados 4 y 5 opera por trimestres y en principio no se entiende por qué no opera por días (por ejemplo, es claro que una baja del suministro realizada -por ejemplo- a día 31 de marzo tiene el mismo coste que una baja a 1 de enero), cuando el artículo 29 de la LCASA establece que el período impositivo del canon del agua residual doméstica coincidirá con el período de facturación de consumos cuando el agua se facilite por una entidad suministradora. Solo en los demás casos el período impositivo será el trimestre natural. Ahora bien, tampoco puede objetarse ya que se trata de la parte relativa a la cuota fija, cuyo periodo impositivo es anual, por lo que las reglas de estos apartados 4 y 5 en realidad están aclarando solo esa parte del canon que, dada su cuantía y el hecho de que la frase final del artículo 29.1 de la LCASA señale como regla general para los consumos no medibles (las mediciones lógicamente afectan esencialmente a la cuota variable) que el período impositivo será el trimestre natural, hacen que no pueda estimarse irrazonable al tratarse de una cantidad fija anual independiente del consumo.

Cuando el artículo 36.1 dice que "la carga contaminante se obtiene de multiplicar el volumen de agua residual industrial vertida por un lado, y las correspondientes concentraciones de las sustancias contaminantes u otras características del agua residual industrial estipuladas en el apartado siguiente de este artículo, por otro", debe buscarse otra expresión, siendo más acertado recoger el texto del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 31 de la LCASA ("La carga contaminante se obtiene de multiplicar el volumen de agua residual industrial vertida por las correspondientes concentraciones de las sustancias contaminantes u otras características del agua residual industrial estipuladas en el apartado 3 de este artículo"), siempre y cuando se cite expresamente el mismo y la remisión se haga simultáneamente al apartado 2 del artículo 36 del Reglamento (que debe también recoger que reproduce el apartado 3 del artículo 31 de la LCASA).

Vale para el artículo 38, que establece un régimen para la estimación indirecta de la base imponible del canon del agua residual industrial, lo ya dicho para el artículo 16 (en relación con el 26.4 de la LCASA) sobre la estimación indirecta del canon del agua residual doméstica, toda vez que el artículo 36 de la LCASA también establece en su apartado 5 que "subsidiariamente, y para el caso de que no sea posible determinar la base imponible del canon del agua residual industrial con base en lo previsto en los apartados anteriores, dicha base se estimará teniendo en cuenta los índices, módulos o cualesquiera otras circunstancias o antecedentes relevantes de la actividad de que se trate, o bien datos de otras instalaciones del sector al cual pertenezca el establecimiento". Por tanto, convendría que el propio artículo 38 citara expresamente el 36.5 de la LCASA.

La LCASA dice en el artículo 41.1 que: "Son sujetos pasivos de la tasa de abastecimiento en concepto de contribuyentes, los municipios y excepcionalmente otras personas físicas o jurídicas, públicas o privadas y las comunidades de bienes y demás entidades que, carentes de personalidad jurídica, constituyan una unidad económica o un patrimonio separado, a los que se preste el servicio". En el artículo 52 (sujetos pasivos) del proyecto de Reglamento se ha suprimido el término "excepcionalmente". Es cierto que la interpretación de qué quiere decir exactamente ese término es difícil y que quizás lo que hace el Reglamento (prescindir de él) es más lógico, pero aun así un reglamento no puede cambiar el texto de una ley y, dado que se trata de una repetición del artículo de la LCASA recién citado, debe mantenerse dicho término (además de citarse expresamente, conforme a lo señalado en el apartado 4.2 del presente dictamen, el artículo de la LCASA de que trae causa).

Esta observación tiene carácter esencial para los efectos de lo previsto en los artículos 2, apartado 2, párrafo último, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado (aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio).

Finalmente, como se ha recogido en los antecedentes de este dictamen, se observa que ha desaparecido del texto definitivo el Título IV del proyecto de Decreto "Infracciones y sanciones". Convendría que alguna disposición del propio Decreto de aprobación del Reglamento incorporara la mención de qué normas sancionadoras con rango de ley son las aplicables, especialmente si se pretende que sean aplicables normas de la legislación tributaria de Cantabria adicionales a las que figuran en la tipificación de infracciones y sanciones que se contiene en el Título IV (artículos 47 a 55) de la LCASA dedicado al "Régimen sancionador" [lo que no parece del todo claro dado que el Capítulo IV de este Título IV (artículos 54 y 55) contiene normas específicas sobre el "Régimen sancionador en el ámbito tributario"].

III

CONCLUSIÓN

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas en el epígrafe 4.2 y a los artículos 11.1.a), 11.4 y 52, y consideradas las restantes, puede V.E. someter al Gobierno de Cantabria para su aprobación el proyecto de Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de mayo de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE ACCTAL.,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.