Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de abril de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. de 8 de abril de 2015, con registro de entrada el mismo día, ha examinado el expediente, remitido con carácter urgente, relativo al proyecto de Real Decreto sobre cumplimiento y control de la aplicación del Convenio sobre el Trabajo Marítimo, de 2006, de la Organización Internacional del Trabajo, en buques españoles.

De antecedentes resulta:

Primero. Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto sobre cumplimiento y control de la aplicación del Convenio sobre el Trabajo Marítimo, de 2006, de la Organización Internacional del Trabajo, en buques españoles, del que obran en el expediente tres versiones, la primera de las cuales (sin fecha) fue elaborada por el Ministerio de Fomento (Dirección General de la Marina Mercante). El 15 de octubre de 2014, tras llegarse a la conclusión de que parte del contenido del proyecto afecta a las competencias del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación acordó la reasignación de los trabajos de transposición de la Directiva 2013/54/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre, sobre determinadas responsabilidades del Estado del pabellón en materia de cumplimiento y control de la aplicación del Convenio sobre el trabajo marítimo, de 2006, siendo el Ministerio de Empleo y Seguridad Social "responsable" y el Ministerio de Fomento "competente".

El segundo borrador (primer texto elaborado por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social) tiene fecha de 12 de diciembre de 2014.

La versión tercera y última, que se somete a consulta, está fechada el 31 de marzo de 2015 y consta de un preámbulo, nueve artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición derogatoria, tres disposiciones finales y dos anexos.

El preámbulo se inicia con una referencia al Convenio sobre el Trabajo Marítimo, 2006 (en adelante, CTM 2006), aprobado por la Conferencia Internacional del Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo el 23 de febrero de 2006, y que fue ratificado por el Reino de España el 4 de febrero de 2010. De conformidad con el Convenio, corresponde a cada Estado miembro cumplir plenamente y controlar su aplicación mediante un sistema eficaz de inspección y certificación.

Señala a continuación el preámbulo que, en el Estado español, las materias del CTM 2006 objeto de inspección y control competen a diversos organismos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y al Ministerio de Fomento. Así, por una parte, corresponde al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de conformidad con la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y contenido normativo de los convenios colectivos en el ámbito de las normas de ordenación del trabajo y relaciones sindicales, prevención de riesgos laborales, sistema de seguridad social y empleo. Otras competencias en la materia corresponden también, de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, al Instituto Social de la Marina. Por otra parte, la Dirección General de la Marina Mercante del Ministerio de Fomento es el órgano competente para la ordenación general de la navegación marítima y de la flota civil española.

Por último, el preámbulo precisa el objeto del proyecto, que es doble: en primer lugar, determinar la estructura del procedimiento coordinado de inspección y control de los requisitos que han de cumplir los buques civiles españoles a los que sea de aplicación el CTM 2006; y, en segundo lugar, incorporar al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/54/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre, sobre determinadas responsabilidades del Estado del pabellón en materia de cumplimiento y control de la aplicación del Convenio sobre el trabajo marítimo, de 2006.

El Real Decreto se aprueba, según indica el preámbulo, a propuesta de las Ministras de Empleo y Seguridad Social y de Fomento, con la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

El artículo 1 del proyecto recoge su objeto y precisa que "se entiende por "partes pertinentes del CTM" aquéllos preceptos del CTM 2006 que se contienen en el Acuerdo de 19 de mayo de 2008 citado en el artículo 2". El artículo 2 considera aplicables las definiciones que resulten procedentes contenidas en el Acuerdo de 19 de mayo de 2008 celebrado entre las Asociaciones de Armadores de la Comunidad Europea (ECSA) y la Federación Europea de Trabajadores del Transporte (EFT) relativo al CTM 2006.

El artículo 3 se refiere a las autoridades responsables del control de la aplicación y supervisión del cumplimiento (la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y el Instituto Social de la Marina, dependientes del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, y la Dirección General de la Marina Mercante, del Ministerio de Fomento), que establecerán objetivos y normas claros para administrar coordinadamente los sistemas de inspección y los procedimientos generales para la evaluación del grado de realización de dichos objetivos.

El artículo 4 regula la emisión del certificado de trabajo marítimo y de la declaración de conformidad laboral marítima parte I, que corresponde a la Dirección General de la Marina Mercante, sin perjuicio de la comprobación de los distintos requisitos por otras autoridades competentes, de acuerdo con lo establecido en el apartado 3 de este artículo.

El artículo 5 regula las inspecciones a buques que no precisan el certificado de trabajo marítimo ni la declaración de conformidad marítima parte I.

El artículo 6 establece la obligación del armador de facilitar a la gente de mar que navegue a bordo de buques españoles una copia del Acuerdo entre las Asociaciones de Armadores de la Comunidad Europea (ECSA) y la Federación Europea de Trabajadores del Transporte (EFT) relativo al CTM 2006.

El artículo 7 se refiere al personal encargado de la supervisión del cumplimiento de las partes pertinentes del CTM 2006. Cuando este apreciase incumplimiento que supongan una infracción grave a los requisitos del CTM o que representen un gran peligro para la seguridad, la salud, o la protección de la gente del mar, los comunicará en su caso a la Capitanía Marítima correspondiente.

El artículo 8 regula los procedimientos de tramitación de quejas a bordo y en tierra. El artículo 9 prevé la creación por la Dirección General de la Marina Mercante de un registro informático de acceso público con las inspecciones efectuadas a los buques de bandera española.

El proyecto contiene también tres disposiciones adicionales. La primera se refiere a la posibilidad de autorización, por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el Instituto Social de la Marina y la Dirección General de la Marina Mercante, a instituciones públicas u otras organizaciones, incluidas las de otro Estado miembro de la Unión Europea, si este último estuviera de acuerdo, para que lleven a cabo las inspecciones previstas en el artículo 3. La disposición adicional segunda regula las actuaciones inspectoras en puertos extranjeros, que excepcionalmente se realizarán a aquellos buques que no retornen a puerto español en el periodo de tiempo establecido en la regla 5.1.3 del CTM 2006. La disposición adicional tercera establece que las medidas incluidas en la norma no podrán suponer incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal.

La disposición derogatoria única establece que quedan derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango en cuanto se opongan, contravengan o resulten incompatibles con lo dispuesto en el Real Decreto. Las tres disposiciones finales se refieren, respectivamente, al título competencial (artículos 149.1.7ª y 20ª de la Constitución, relativos a las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas, y en materia de marina mercante, respectivamente), a la incorporación de la Directiva 2013/54/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, sobre determinadas responsabilidades del Estado del pabellón en materia de cumplimiento y control de la aplicación del Convenio sobre el trabajo marítimo de 2006, y a la entrada en vigor del Real Decreto, que se producirá el día siguiente al de su publicación oficial.

El proyecto consta, por último, de dos Anexos. El Anexo I contiene un formulario de solicitud de actividad inspectora, y el Anexo II, un formulario de quejas para tripulantes en buques de pabellón español.

Segundo. El proyecto se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo y su correspondiente ficha resumen ejecutivo.

En primer término, se justifica el empleo del modelo de "Memoria abreviada" del artículo 3 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, por referencia al hecho de que del proyecto no se derivan impactos apreciables en los ámbitos a los que alude el artículo 2 de dicho Real Decreto.

A continuación, la memoria se refiere a la base jurídica y rango del proyecto normativo. La base jurídica, afirma la memoria, se encuentra en el CTM 2006, así como en la Directiva 2013/54/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, sobre determinadas responsabilidades del Estado del pabellón en materia de cumplimiento y control de la aplicación del Convenio sobre el trabajo marítimo de 2006. La norma proyectada tiene rango de Real Decreto, según la memoria, porque supone la transposición de la directiva citada.

En tercer lugar, se realiza una descripción del contenido del proyecto y de la tramitación, con una completa exposición de las observaciones formuladas en los distintos informes recabados y la posición adoptada con relación a las mismas.

Respecto a la oportunidad de la norma, en cuarto lugar, la memoria recuerda que el artículo 7 de la Directiva 2013/54/UE establece el 31 de marzo de 2015 como plazo máximo de transposición de la misma.

En quinto lugar, se analiza el impacto económico y presupuestario del proyecto. Por una parte, se afirma que la aprobación de la norma no conlleva impacto económico general, ni en la competencia en el mercado, ni presupuestario; que las actuaciones tendentes al cumplimiento de las previsiones contenidas en el proyecto no supondrán un incremento de dotaciones, retribuciones, ni otros gastos de personal; y que la implantación de medidas como las establecidas en las disposiciones adicionales primera y segunda vienen a suponer un ahorro en el coste que los armadores de los buques cuya actividad habitual se realiza en puertos extranjeros deben asumir, en la medida en que contribuyen a minorar considerablemente el coste que supondría a los armadores la arribada a puerto español con el exclusivo fin de efectuar las inspecciones de los buques que trabajan habitualmente en o entre puertos extranjeros. Respecto a la valoración de las cargas administrativas de la norma propuesta, señala la memoria lo siguiente: con relación a la solicitud para la certificación de buques que deben presentar los armadores, de acuerdo con el artículo 4, se valora que la población objeto de certificación trianual es de 150 buques de bandera española, estimación que se ha realizado teniendo en cuenta el número de inspecciones efectuadas en 2013; y respecto a la tramitación de las quejas a que se refieren el artículo 8 y el anexo II, se estima que aproximadamente un 1% de los tripulantes de buques mercantes españoles (12.000) podrían presentar anualmente algún tipo de queja relativa al CTM 2006.

En cuanto al impacto por razón de género, dice la memoria que el proyecto tiene un impacto nulo en el ámbito de la igualdad entre los géneros y no incide en el trato jurídico ni en la igualdad entre mujeres y hombres.

La memoria se completa con tres Anexos. El Anexo I contiene una ficha del resumen ejecutivo; el Anexo II incorpora un cuadro de valoración de las cargas administrativas que resulta en una estimación de un coste total anual de 34.750 euros (incluyendo la presentación de la solicitud de certificación -artículo 4-, la obligación de comunicar una copia del Acuerdo -artículo 6-, la obligación de comunicar el procedimiento de quejas -artículo 8.1- y la creación de un registro informático (tramitación proactiva) -artículo 9-); y el Anexo III contiene un cuadro con las equivalencias de las disposiciones de la Directiva 2013/54/UE y el proyecto.

Tercero. El proyecto se ha sometido a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, que emitió un primer informe con fecha 21 de enero de 2015 (con observaciones a los artículos 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y a la disposición adicional primera, muchas de las cuales fueron acogidas en el siguiente texto del proyecto) y un informe final de 7 de abril de 2015, en el que no se formulan observaciones.

Asimismo, se ha recabado informe de los siguientes órganos de la Administración del Estado:

a) El Ministerio de Fomento, cuya Secretaría General Técnica, como órgano coproponente, emitió informe el 9 de marzo de 2015, en el que propone introducir modificaciones en el artículo 8.2 del proyecto, así como en su disposición adicional primera, considerando que la redacción de su párrafo primero podría dificultar la posibilidad de delegar en organizaciones reconocidas la realización de las inspecciones, particularmente cuando los buques se encuentren en puertos extranjeros.

b) El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, cuya Secretaría General Técnica emitió informe con fecha 18 de febrero de 2015, formulando observaciones en relación con el preámbulo del proyecto, así como sobre la redacción de los artículos 4 y 8 y el Anexo I. También realiza ciertas sugerencias en relación con la memoria.

Consta también en el expediente un informe, fechado el 27 de enero de 2015, de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y Entidades Locales -en el que se concluye que el contenido del proyecto resulta adecuado a las competencias expresadas en su disposición final primera-, y la aprobación previa al proyecto del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, de fecha 31 de marzo de 2015.

c) La Dirección General de la Marina Mercante, que, con fecha 16 de marzo 2015, formuló una propuesta de nueva redacción del artículo 4.2 del proyecto.

d) La Secretaría de Estado de Empleo, que no formuló observaciones (correo de 7 de enero de 2015).

e) La Secretaría General de Inmigración y Emigración, que no formuló observaciones (correo de 22 de diciembre de 2014).

f) La Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que no formuló observaciones (correo de 19 de diciembre de 2014).

g) La Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, que no formuló observaciones (correo de 17 de noviembre de 2014).

h) El Instituto Social de la Marina, que emitió informe el 14 de julio de 2014, formulando observaciones en relación con la transposición de la Directiva 2013/54/UE, la regulación de aspectos que no son objeto del Convenio, el desarrollo del artículo 3.4 de la Directiva y sobre la posibilidad de autorizar a otras instituciones públicas u otras organizaciones para que lleven a cabo las inspecciones previstas en el proyecto. Estas observaciones fueron contestadas por el Ministerio de Fomento en un informe de la Dirección General de la Marina Mercante de 23 de julio de 2014. Cuarto. El proyecto ha sido sometido a consulta de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales, la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa, Confederación Sindical de Comisiones Obreras, Asociación de Navieros Españoles, y la Unión General de Trabajadores.

La Unión General de Trabajadores emitió informe el 23 de diciembre de 2014, señalando, en particular, la necesidad de permitir que no solo los tripulantes de los buques, sino también los representantes sindicales, puedan presentar las correspondientes quejas.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto, competencia y rango de la norma proyectada

Se somete a dictamen un proyecto de Real Decreto sobre cumplimiento y control de la aplicación del Convenio sobre el Trabajo Marítimo, de 2006, de la Organización Internacional del Trabajo, en buques españoles, cuya última versión data del 31 de marzo de 2015 (en adelante, el Proyecto).

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 22.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, de acuerdo con el cual su Comisión Permanente debe ser consultada en relación con las disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del Derecho comunitario europeo.

Más concretamente, el Proyecto sometido a consulta se dicta en cumplimiento y desarrollo de las previsiones de un convenio internacional, el Convenio sobre el Trabajo Marítimo, de 2006, de la Organización Internacional del Trabajo (CTM 2006), y una norma de Derecho europeo, la Directiva 2013/54/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, sobre determinadas responsabilidades del Estado del pabellón en materia de cumplimiento y control de la aplicación del Convenio sobre el trabajo marítimo de 2006. Tal y como señala el preámbulo del texto proyectado, este tiene como finalidad determinar la estructura del procedimiento coordinado de inspección y control de los requisitos que han de cumplir los buques civiles españoles a los que sea de aplicación el referido Convenio e incorporar al ordenamiento español las disposiciones de la Directiva 2013/54/UE, en la que se establecen normas para asegurar que los Estados cumplan sus obligaciones como Estado del pabellón, por lo que respecta a la aplicación de las partes pertinentes del CMT 2006 y que, más concretamente, aborda aspectos tales como los mecanismos de control y supervisión de su aplicación, el personal encargado de efectuar las inspecciones, los procedimientos de tramitación de quejas y medidas correctivas.

De acuerdo con el artículo 7 de la Directiva 2013/54/UE, los Estados miembros deberán adoptar las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en ella a más tardar el 31 de marzo de 2015, lo que justifica la oportunidad de la norma y la urgencia de su tramitación.

Sin perjuicio de las observaciones esenciales que se efectúan en el apartado IV del presente dictamen, el rango del Proyecto (Real Decreto) es adecuado, dado su contenido material, eminentemente organizativo y procedimental. Tal y como se hace constar en el preámbulo y en la memoria que acompaña al Proyecto, la atribución de las competencias de inspección y control sobre las que versa el texto a distintos órganos de la Administración del Estado se desprende de normas previas, de rango legal y reglamentario: la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (en lo que afecta al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en general); el Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, de estructura orgánica y funciones del Instituto Social de la Marina; y el texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (respecto a la Dirección General de la Marina Mercante).

II. Procedimiento

Por lo que se refiere a la tramitación dada al expediente ahora analizado, se han observado las prescripciones generales del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, siguiéndose los trámites esenciales previstos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en los términos que han quedado recogidos en los antecedentes.

El texto remitido se acompaña de una memoria de análisis de impacto normativo que, pese a su carácter abreviado (con base en el artículo 3 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio), resulta bastante completa, analizando aspectos como las observaciones formuladas por los distintos órganos y entidades informantes, y las razones que han llevado a acogerlas o no; las distintas cargas administrativas que la norma implica, con una valoración individualizada de cada una de las previstas; o las equivalencias entre las disposiciones de la Directiva objeto de transposición y los artículos del Proyecto.

Obran también en el expediente los informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento (departamentos proponentes), así como de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, la Dirección General de la Marina Mercante, el Instituto Social de la Marina y la Unión General de Trabajadores. Igualmente, se ha solicitado el informe de la Secretaría de Estado de Empleo, la Secretaría General de Inmigración y Emigración, la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, la Confederación Española de Organizaciones Empresariales, la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa, la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, y la Asociación de Navieros Españoles, que no formularon observaciones. En fin, consta que se ha dado cumplimiento a la exigencia de aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas a los efectos prevenidos en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. III. Consideraciones generales

Tal y como se ha señalado, el proyecto de Real Decreto sometido a dictamen se dicta en cumplimiento y desarrollo de las disposiciones del Convenio sobre el Trabajo Marítimo, de 2006, de la Organización Internacional del Trabajo (CTM 2006). Aprobado el 7 de febrero de 2006 con ocasión de la reunión marítima de la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT convocada en Ginebra, el Convenio tiene la finalidad de crear un instrumento único para establecer las normas mínimas globales para garantizar el derecho de la gente de mar a condiciones de vida y de trabajo dignas, independientemente de su nacionalidad y del pabellón del buque en que trabajen, y para fijar condiciones de competencia equitativas.

Mediante Decisión 2007/431/CE del Consejo, de 7 de junio de 2007, se autorizó a los Estados miembros de la Comunidad Europea obligados por la normativa comunitaria sobre coordinación de los regímenes de seguridad social a ratificar el Convenio en las partes competencia de la Comunidad, lo que España verificó el 4 de febrero de 2010, publicándose el Instrumento de Ratificación en el "Boletín Oficial del Estado" el 22 de enero de 2013, con entrada en vigor el 20 de agosto del mismo año.

El Título 5 del Convenio versa sobre el cumplimiento y control de la aplicación de los principios, derechos y obligaciones particulares establecidos en los Títulos 1 (Requisitos mínimos para trabajar a bordo de los buques), 2 (Condiciones de empleo), 3 (Alojamiento, instalaciones de esparcimiento, alimentación y servicio de fonda) y 4 (Protección de la salud, atención médica, bienestar y protección social), definiéndose la responsabilidad de cada Estado miembro de cumplir plenamente y controlar, mediante un sistema eficaz de inspección y certificación, la aplicación del Convenio. El Proyecto sometido a consulta tiene por objeto desarrollar el procedimiento y reglas aplicables para el cumplimiento, por parte de las autoridades españolas, de esas obligaciones de inspección, certificación y control de los requisitos que han de cumplir los buques a los que sea de aplicación el CMT 2006.

Volviendo al ámbito comunitario, la Unión Europea ha procedido al desarrollo de diferentes partes del CTM con base en su competencia en materia de navegación marítima (artículo 100.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) y en la medida en que los objetivos perseguidos no pueden ser alcanzados de manera suficiente por una actuación individualizada de los Estados miembros, sino que pueden lograrse mejor a escala de la Unión. Han de tenerse así en cuenta:

- Por lo que respecta a las obligaciones del Estado rector del puerto, la Directiva 2009/16/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril, sobre el control de los buques por el Estado rector del puerto, modificada por la Directiva 2013/38/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de agosto de 2013, a fin de introducir en dicha norma los cambios derivados del CTM 2006. La transposición de estas normas se llevó a cabo en España mediante la aprobación del Real Decreto 1737/2010, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las inspecciones de buques extranjeros en puertos españoles, y sus ulteriores modificaciones.

- En cuanto a las obligaciones del Estado del pabellón, deben citarse la Directiva 2009/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, sobre el cumplimiento de las obligaciones del Estado de abanderamiento y la Directiva 2013/54/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre, sobre determinadas responsabilidades del Estado del pabellón en materia de cumplimiento y control de la aplicación del Convenio sobre el trabajo marítimo, de 2006. De acuerdo con lo manifestado en la parte expositiva de esta última norma europea, "aunque la Directiva 2009/21/CE define las responsabilidades del Estado del pabellón mediante la incorporación al Derecho de la Unión de un plan de auditoría voluntario de los Estados Miembros de la OMI y la introducción de la certificación de las autoridades marítimas nacionales" (considerando décimo), la nueva Directiva de 2013 tiene por objetivo introducir, en una norma independiente sobre normas laborales marítimas, "determinadas disposiciones relativas al cumplimiento y al control de la aplicación previstas en el título 5 del CTM 2006 a efectos de aquellas partes del CTM 2006 con respecto a las cuales todavía no se han adoptado las disposiciones de cumplimiento y control de la aplicación necesarias" (considerando octavo). Esas "partes pertinentes del CTM 2006" corresponden a los elementos que figuran en el Acuerdo celebrado el 19 de mayo de 2008 entre las Asociaciones de Armadores de la Comunidad Europea (ECSA) y la Federación Europea de Trabajadores del Transporte (ETF) relativo al Convenio sobre el trabajo marítimo, 2006, acuerdo que figura en el Anexo de la Directiva 2009/13 del Consejo, de 16 de febrero de 2009, por la que se aplica el mismo.

El proyecto sometido a consulta lleva a cabo, por tanto, la incorporación al ordenamiento jurídico español de esta Directiva 2013/54/UE, siendo por ello su objeto (artículo 1) el establecimiento de las reglas para la supervisión, control y garantía del cumplimiento de las partes pertinentes del Convenio sobre el Trabajo Marítimo, 2006, por los buques españoles.

A juicio del Consejo de Estado, el contenido del proyecto de Real Decreto se ajusta en líneas generales al texto de la citada directiva y al del CTM 2006. Sin perjuicio de ello, se formularán a continuación una serie de observaciones al articulado, siguiendo su propia sistemática, sugiriendo la revisión de ciertos aspectos para una mejora de la redacción y comprensión de la norma que ahora se dictamina, su respeto a las exigencias del marco legal español y una más exacta y completa transposición de la Directiva 2013/54/UE.

IV. Observaciones al articulado del proyecto

A) Artículos 1 y 2

Como ya se indicó, el artículo 1 del Proyecto establece que su objeto es el establecimiento de las reglas para la supervisión, control y garantía del cumplimiento de las "partes pertinentes" del Convenio sobre el Trabajo Marítimo, 2006, por los buques españoles, precisando que "se entiende por "partes pertinentes del CTM" aquellos preceptos del CTM 2006 que se contienen en el Acuerdo de 19 de mayo de 2008", acuerdo que se nombra de forma completa en el artículo 2.

Nada hay que objetar a la redacción de estos dos primeros artículos del Proyecto, pero al hilo de la cita que los mismos hacen al Acuerdo de 2008 sobre el CTM 2006, y dada la importancia de aquel para la comprensión del contenido de la norma, cabe aquí sugerir la conveniencia de mencionar de forma expresa en el preámbulo del Proyecto tanto dicho Acuerdo como la Directiva 2009/13/CE, que aplica el mismo, y, en su caso, la Directiva 2009/21/CE, en la medida en que el artículo 1 de la Directiva que aquí se transpone establece que lo en ella dispuesto no afectará a la aplicación de esas otras normas comunitarias "ni de cualesquiera mejores condiciones de vida y de trabajo para la gente de mar establecidas en las mismas".

B) Artículo 3

La Directiva 2013/54/UE exige a los Estados miembros, en su artículo 3.1, la obligación de garantizar "el establecimiento de mecanismos de control de la aplicación y supervisión efectivos y apropiados, incluidas las inspecciones a los intervalos que se contemplan en el CTM 2006, para asegurar que las condiciones de trabajo y de vida de la gente de mar en los buques que enarbolen su pabellón cumplan, y continúen cumpliendo, los requisitos de las partes pertinentes del CTM 2006". El artículo 3 del Proyecto reproduce esta previsión, en términos casi idénticos, precisando que esa responsabilidad de garantizar el establecimiento de los citados mecanismos de control corresponderá en el ámbito español, a "la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el Instituto Social de la Marina, que dependen del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y la Dirección General de la Marina Mercante, del Ministerio de Fomento (...), en las materias de su competencia". Se precisa así qué autoridades asumen a nivel interno la responsabilidad de llevar a cabo las inspecciones y demás actividades de control del cumplimiento de los requisitos del CTM 2006, mecanismos cuya regulación realizan los siguientes artículos el propio Proyecto. Sin perjuicio de lo anterior, desde un punto de vista estrictamente formal cabe observar que la identificación de los departamentos ministeriales de dependencia que hace este apartado 1 del artículo 3 no resulta indispensable e introduce cierta complejidad en la lectura del precepto; asimismo, sería más correcto decir "en el ámbito de sus respectivas competencias". Por otra parte, el apartado 2 del artículo 3 del Proyecto reproduce casi literalmente lo establecido en el artículo 3.4 de la Directiva 2013/54/UE, al disponer que "se establecerán por parte de los tres organismos citados en el apartado 1 del presente artículo, objetivos y normas claros para administrar coordinadamente los sistemas de inspección y los procedimientos generales para la evaluación del grado de realización de dichos objetivos y normas en cumplimiento de las disposiciones del CTM 2006".

La anterior previsión, sin embargo, no parece constituir un desarrollo suficiente y completo del referido artículo 3.4 de la Directiva, que impone a los Estados miembros la obligación de establecer los objetivos, normas y procedimientos a los que también se remite, sin mayores precisiones, el artículo 3.2 el Proyecto. Y es que, si los objetivos y normas para la administración de los sistemas de inspección pueden entenderse establecidos (en el sentido de la Directiva) con la regulación contenida en los siguientes artículos del Proyecto, este no contiene previsión alguna en relación con los "procedimientos generales adecuados para su evaluación del grado de realización de dichos objetivos y normas". El desarrollo completo de la norma comunitaria exigiría incorporar al Proyecto ciertas previsiones a este respecto o, al menos, añadir alguna concreción adicional en relación con la forma o plazos en que deberá llevarse a cabo la citada evaluación.

C) Artículo 4

El artículo 4 del Proyecto se refiere a dos de los mecanismos de control de los requisitos del CTM 2006 a que alude el artículo 3.1 de la Directiva 2013/54/UE: se trata del certificado de trabajo marítimo y la declaración de conformidad laboral marítima, parte I, regulados en la Regla 5.1.3 del Convenio.

De acuerdo con el párrafo 3 de dicha Regla 5.1.3, "todo Miembro deberá exigir que en los buques que enarbolen su pabellón se lleve y se mantenga al día un certificado de trabajo marítimo que acredite que las condiciones de trabajo y de vida de la gente de mar a bordo del buque, incluidas las medidas destinadas a asegurar el cumplimiento continuo de las disposiciones adoptadas, que se han de indicar en la declaración de conformidad marítima mencionada en el párrafo 4 infra, han sido inspeccionadas y satisfacen los requisitos previstos en la legislación nacional o en otras disposiciones relativas a la aplicación del presente Convenio", y el referido párrafo 4 establece que "todo Miembro deberá exigir que en los buques que enarbolen su pabellón también se lleve y se mantenga al día una declaración de conformidad laboral marítima que indique las disposiciones nacionales por las que se aplica el presente Convenio en lo que atañe a las condiciones de trabajo y de vida de la gente de mar, y describa las medidas adoptadas por el armador para garantizar el cumplimiento de dichas disposiciones a bordo del buque o de los buques de que se trate". A ese doble contenido de la declaración de conformidad laboral responde su división en dos partes, de acuerdo con la Norma A5.1.3, párrafo 10: la parte I, que redactará la autoridad competente, y la parte II, que redactará el armador.

El artículo 4 del Proyecto contiene las reglas procedimentales para la emisión, por las autoridades competentes, de dicha declaración de conformidad, en su parte I, y del certificado de trabajo marítimo. No se trata, por tanto, de regular el contenido material de los requisitos que han de verificarse para la obtención de una y otro, materia que se remite a las reglas correspondientes del Convenio, sino las normas de procedimiento para llevar a cabo el correspondiente control de aquellos. Sentado lo anterior, no estaría de más incluir en la norma proyectada alguna referencia sucinta al valor y contenido de dichos instrumentos jurídicos, en orden a una mejor identificación de los mismos. Bastaría para ello introducir una referencia en el preámbulo, aunque también sería adecuado reproducir en este artículo 4 la presunción contenida en el párrafo 4 de la Regla 5.1.1 del CTM 2006, precisando que el certificado de trabajo marítimo emitido por las autoridades españolas competentes, complementado por una declaración laboral marítima, tendrá valor de presunción, salvo prueba en contrario, de que el buque ha sido debidamente inspeccionado por aquellas y de que cumple los requisitos relativos a las condiciones de trabajo y de vida de la gente de mar previstas en el CMT 2006 en la medida en que se especifica.

Hechas estas precisiones, la regulación del procedimiento para la emisión del certificado de trabajo marítimo y de la declaración de conformidad laboral marítima parte I que realizan los tres apartados del artículo 4 es susceptible de ciertas mejoras.

- Apartados 1 y 3

El artículo comienza señalando, en su apartado 1, que la expedición y renovación de dichos documentos corresponde a la Dirección General de la Marina Mercante (párrafo primero), y que "se efectuará previo informe vinculante de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y del Instituto Social de la Marina en sus áreas de competencia" (párrafo segundo). Por otra parte, el apartado 3 del mismo artículo 4 establece que "las autoridades responsables de las inspecciones para la posterior emisión del certificado de trabajo marítimo son la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el Instituto Social de la Marina y la Dirección General de la Marina Mercante previa comprobación, dentro de sus respectivas áreas de competencia, del cumplimiento en los buques de los requisitos que establece el CTM 2006", procediendo a continuación a enumerar los requisitos concretos que corresponde verificar a cada una de estas tres autoridades. En particular, la letra b) dispone que corresponderá a la Dirección General de la Marina Mercante la comprobación de las cualificaciones de la gente del mar (regla 1.3 del CTM 2006), los niveles de dotación del buque (regla 2.7) y los procedimientos de tramitación de quejas a bordo (regla 5.1.5).

La referida Dirección General es, por tanto, responsable de verificar ciertos requisitos y, en último término, de expedir el certificado y la declaración de conformidad, parte I, de acuerdo con el informe vinculante de las otras dos autoridades competentes. Esta es la razón por la que no se menciona su intervención previa en el párrafo segundo del apartado 1. Sin embargo, al dividir en dos apartados distintos (separados por la regulación de otras cuestiones en el apartado 2) las reglas relativas al desarrollo de las inspecciones previas a la expedición de los citados instrumentos, el comentado artículo 4 no resulta suficientemente claro. Sería por ello preferible regular en un único apartado (antes o después del actual apartado 2) el desarrollo y contenido de la inspección previa a practicar por cada autoridad en orden a la ulterior expedición o renovación del certificado de trabajo marítimo y la declaración de conformidad laboral marítima, parte I, por la Dirección General de la Marina Mercante.

No bastará para ello, a juicio del Consejo de Estado, con refundir los apartados 1 y 3 del artículo 4, sino que convendría asimismo mejorar la redacción del apartado 3, cuyo tenor resulta algo confuso al partir de la presunción de la existencia de inspecciones, sin establecerlo claramente, y al omitir, indebidamente, la referencia a la declaración de conformidad (para cuya obtención cabe también entender esencial la inspección de ciertas condiciones o circunstancias). Procede, por ello, sugerir la siguiente redacción:

"La expedición y renovación del certificado de trabajo marítimo y de la declaración de conformidad laboral marítima parte I, a que se refiere el CTM 2006, corresponde a la Dirección General de la Marina Mercante.

Con carácter previo a dicha expedición o renovación, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el Instituto Social de la Marina y la Dirección General de la Marina Mercante desarrollarán las correspondientes inspecciones, en orden a la verificación, dentro de sus respectivas competencias del cumplimiento en los buques de los requisitos que establece el CTM 2006. A tal efecto:

a) Corresponderá a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (...) b) Corresponderá a la Dirección General de la Marina Mercante (...) c) Corresponderá al Instituto Social de la Marina (...)

Las respectivas inspecciones concluirán con sendos informes, que tendrán carácter vinculante".

A juicio del Consejo de Estado, no resulta gratuito extender a las conclusiones de la inspección de la Dirección General de la Marina Mercante el mismo carácter vinculante, pese a que en última instancia le corresponda decidir sobre la expedición de los documentos en cuestión, dado el carácter reglado que debe tener esa decisión administrativa.

- Apartado 2

El apartado 2 del artículo 4 suscita una observación de mayor gravedad. Tras precisar, en su primer párrafo, que la solicitud de la certificación de los buques se hará por los armadores conforme al modelo incluido en el Anexo I, el párrafo segundo precisa que "el plazo máximo para resolver y notificar será de tres meses", y que "el transcurso del plazo sin que se haya notificado la resolución significará que ésta ha sido denegada".

Introduce así el precepto una excepción a la regla del silencio administrativo positivo prevista en el artículo 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común. De acuerdo con este precepto legal, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado (como es el caso del contemplado en el artículo 4 del Proyecto), "sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario".

Ciertamente, el efecto positivo del silencio en los casos de falta de resolución de la solicitud de certificación de un buque puede tener efectos perturbadores, nocivos desde el punto de la seguridad del transporte marítimo y, en definitiva, contrarios al interés general.

Pese a ello, a la vista del artículo 4.2, párrafo segundo, del Proyecto, no cabe sino concluir que la atribución de efectos desestimatorios al silencio que dicho texto lleva a cabo incurre en una vulneración directa del reproducido artículo 43.1 de la Ley 30/1992 pues, por una parte, tal previsión no puede ampararse en el párrafo segundo del citado precepto legal, en la medida en que el procedimiento de referencia no transfiere al solicitante ni a terceros "facultades relativas al dominio público o al servicio público", ni concurre ningún otro de los supuestos allí contemplados; por otra parte, aunque parece indiscutible que la atribución de efectos negativos al silencio en este caso estaría justificada por las "razones imperiosas de interés general" a las que alude el artículo 43.1 de la Ley 30/1992, tal previsión sólo puede establecerse, con arreglo a esa misma disposición legal, en una norma con rango de ley, salvo que se derive de una norma de Derecho comunitario, circunstancia que tampoco concurre en este caso, pues la Directiva que aquí se traspone no dispone nada al respecto.

La loable finalidad del precepto proyectado exigiría, por tanto, introducir una excepción a la regla general del artículo 43.1 de la Ley 30/1992 a través de una norma con rango de Ley, previa justificación de las razones de interés general que justifiquen tal excepción.

En ausencia de esa previsión legal, hay que concluir que la referida previsión de silencio administrativo negativo debe eliminarse del texto final de la norma, mediante la oportuna modificación del párrafo segundo del artículo 4.2 del Proyecto, así como mediante la supresión, en el párrafo tercero, de la referencia a una denegación "expresa o presunta" de la solicitud.

Esta observación se formula con carácter esencial a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Sentado lo anterior, y sin perjuicio de la eventual aprobación de una norma legal que confiera en este caso efecto desestimatorio a la falta de resolución administrativa, el Consejo de Estado considera que el plazo de tres meses para resolver y notificar que establece el artículo 4.2 del Proyecto resulta claramente insuficiente, dada la complejidad de las actuaciones inspectoras a desarrollar en orden a la emisión de la correspondiente resolución administrativa, y teniendo en cuenta los efectos estimatorios que, en defecto de la referida previsión legal, tendrá el silencio en este caso. Parece por ello conveniente ampliar dicho plazo de resolución, al amparo de lo previsto en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, fijando un periodo de cinco o seis meses.

Por lo demás, para evitar tanto los ya aludidos efectos perturbadores del silencio positivo en este caso, como la incertidumbre que el retraso de la certificación durante un plazo más amplio de tres meses puede tener para el armador solicitante, podría valorarse la oportunidad de recurrir al instrumento de la declaración responsable que regula el artículo 71 bis de la Ley 30/1992.

D) Artículo 6

El artículo 6 del Proyecto establece, de conformidad con el artículo 3.5 de la Directiva 2013/54/UE, que "el armador facilitará a la gente de mar que navegue a bordo de buques españoles, bien en formato papel o bien por vía electrónica, una copia del Acuerdo celebrado entre las Asociaciones de Armadores de la Comunidad Europea (ECSA) y la Federación Europea de Trabajadores del Transporte (EFT) relativo al CTM 2006". A juicio del Consejo de Estado, sería conveniente incorporar también en este artículo una referencia a la obligación, establecida en la Norma A5.1.1, párrafo 2, del CTM 2006, de tener a bordo una copia disponible del propio Convenio.

E) Artículo 7

El artículo 7.1 establece que "las autoridades responsables indicadas en el artículo 3 se asegurarán de que el personal encargado de verificar la correcta aplicación de las partes pertinentes del CTM 2006 tenga la formación, la competencia, las atribuciones, la plena autoridad legal, la posición y la independencia necesarias o deseables para poder llevar a cabo esa verificación y garantizar el cumplimiento de las partes pertinentes del CTM 2006".

Se pretende así la incorporación del artículo 4.1 de la Directiva 2013/54/UE, en el cual se precisa, sin embargo, que esas verificaciones deben extenderse a todo el personal autorizado para practicar las inspecciones, "incluido el personal de las instituciones u otras organizaciones ("organizaciones reconocidas" en el sentido del CTM 2006)", al que no se alude de forma expresa en el artículo 7.1 del Proyecto. Ciertamente, ello no permite concluir que el precepto excluya al personal de las organizaciones contempladas en la disposición adicional primera del control exigido por la Directiva, pues el artículo se refiere de forma general al "personal encargado de verificar la correcta aplicación de las partes pertinentes del CTM 2006"; ahora bien, al atribuir la facultad de efectuar ese control, de forma indiferenciada, a "las autoridades responsables indicadas en el artículo 3" (esto es, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el Instituto Social de la Marina y la Dirección General de la Marina Mercante), parece que cada una de ellas controlará a su propio personal, y queda la duda de a qué autoridad corresponderá la supervisión del personal de las "organizaciones reconocidas", que debería resolverse con una previsión expresa en el precepto llamada, por una parte, a aclarar que dicho personal queda también sometido al control previsto en dicho artículo (como también a las facultades de denuncia que contempla el apartado 2), y, por otra parte, a precisar a quién corresponde ejercer dicho control.

Desde un punto de vista estrictamente formal, en fin, debe eliminarse la coma después de "sin perjuicio" en el segundo párrafo del apartado 2.

F) Artículo 8

En el artículo 8 del Proyecto se regulan sendos procedimientos para la tramitación de quejas sobre posibles vulneraciones de las disposiciones contenidas en el CTM 2006, distinguiendo las presentadas a bordo del buque (apartado 1) de las presentadas en tierra, ante la autoridad competente (apartado 2). Se cumplen así las previsiones contenidas en el artículo 5 de la Directiva 2013/54/UE, cuyo apartado 1 dispone que "cada Estado miembro garantizará que en sus disposiciones legales o reglamentarias existan procedimientos de tramitación de quejas a bordo adecuados", y cuyo apartado 2 establece que "si un Estado miembro recibe una queja que no considera manifiestamente infundada u obtiene pruebas de que un buque que enarbola su pabellón no es conforme a los requisitos de las partes pertinentes del CTM 2006, o de que sus medidas de aplicación adolecen de deficiencias graves, ese Estado miembro tomará las medidas necesarias para investigar el asunto y asegurarse de que se emprendan las actuaciones necesarias para subsanar cualquier deficiencia detectada".

- Apartado 1: Procedimiento de tramitación de quejas a bordo

Por lo que respecta, en primer lugar, al procedimiento de tramitación de quejas a bordo, el apartado 1 del artículo 8 del Proyecto comienza disponiendo que "la gente de mar podrá presentar quejas a bordo respecto a posibles vulneraciones de las disposiciones contenidas en el CTM 2006, sin que sea hostigada en ningún momento por ello".

UGT ha criticado en su informe que el derecho a la presentación de quejas a bordo se limite a "la gente de mar" (concepto que, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo a que hace referencia el artículo 2 del Proyecto, incluye a toda persona que esté empleada o contratada o que trabaje en cualquier puesto a bordo de un buque), excluyendo a los representantes de los trabajadores de este tipo de procedimiento. Cabe subrayar, sin embargo, que la Norma A5.1.5 del CTM 2006, donde se regula esta cuestión, sólo obliga a atribuir a "la gente de mar", en el sentido aludido, el derecho a recurrir a los procedimientos de tramitación de quejas a bordo, y el artículo 5.1 de la Directiva 2013/54/UE guarda silencio respecto a este punto.

A la vista de lo anterior, puede concluirse que la solución adoptada en el Proyecto es jurídicamente correcta; a juicio del Consejo de Estado, nada hay que objetar a la misma, particularmente a la vista de la amplia configuración del derecho a la presentación de quejas en tierra que, a continuación, hace el apartado 2 del artículo 8 (abierta a sindicatos, organizaciones profesionales, asociaciones y, en general, a cualquier persona a quien concierna la seguridad de un buque). Si bien es cierto que la misma Norma A5.1.5 del CTM 2006 permite que "en la legislación nacional o en los convenios colectivos pueda preverse un ámbito de aplicación más amplio" para la formulación de quejas a bordo, la presentación de quejas en tierra parece ser la vía más adecuada para la actuación de, entre otros, los representantes sindicales que no formen parte de la tripulación del buque en cuestión.

El segundo párrafo del artículo 8.1 del Proyecto ofrece una serie de líneas directrices para la configuración del procedimiento de tramitación de quejas a bordo, tarea que se encomienda al armador ("El armador garantizará la existencia en el buque de un procedimiento de quejas a bordo"), imponiendo asimismo a este la obligación de proporcionar "a toda la gente de mar" una copia de dicho procedimiento. Esta referencia genérica "a toda la gente de mar" resulta excesivamente amplia, por lo que convendría precisar si se trata de los marinos embarcados en ese buque en particular, o de los que trabajen para dicho armador.

Las previsiones de este segundo párrafo respetan en su integridad lo establecido en la Norma A5.1.5 del CTM 2006 que, entre otras cosas, exige que en estos procedimientos se procure "resolver las quejas en el nivel más bajo posible", sin perjuicio de la posibilidad de presentar la queja directamente al capitán o, de ser necesario, ante las autoridades en tierra (párrafo 1 de la Norma citada, que se recoge en la letra a) del artículo 8.1); o el derecho de los marinos a hacerse acompañar o representar durante la tramitación del procedimiento (párrafo 2 de la Norma, recogido en la letra c)).

Sin perjuicio de lo anterior, la redacción del precepto resulta algo confusa, en la medida en que presenta como contenido necesario de la copia informativa sobre el procedimiento de quejas a bordo ("proporcionará a toda la gente de mar una copia del procedimiento de quejas a bordo que deberá contener, al menos, los siguientes aspectos:...") lo que en muchos casos son exigencias mínimas a respetar por ese procedimiento. En sentido estricto, solo el contenido de las letras b) y e) debe identificarse como contenido mínimo de la información a proporcionar a la gente de mar junto a la copia del procedimiento, tal y como hace el párrafo 4 de la Norma A5.1.5 del CTM 2006. Las reglas previstas en las letras a), c) y d) deben incorporarse como pautas a respetar por el procedimiento que el armador debe establecer y comunicar a los interesados.

Por otra parte, la referencia a la ausencia de hostigamiento que actualmente incluye el párrafo primero debería pasar, en línea con lo dispuesto en el párrafo 3 de la Norma A5.1.5 del Convenio, a la lista de criterios a respetar en la regulación del procedimiento, con una definición más concreta de los casos en que procede la protección, de acuerdo con lo previsto en la referida norma internacional. Por último, en la actual letra a), segundo párrafo, podría citarse expresamente a la Capitanía Marítima, pues es "la autoridad competente" para la tramitación de las quejas en tierra, con arreglo al artículo 8.2.

Sentado lo anterior, cabe sugerir una redacción semejante a la siguiente (las novedades se indican con el texto subrayado):

"1. La gente de mar podrá presentar quejas a bordo respecto a posibles vulneraciones de las disposiciones contenidas en el CTM 2006. El armador garantizará la existencia en el buque de un procedimiento de quejas a bordo, que deberá respetar, al menos, las siguientes pautas: a) La remisión de las quejas se efectuará, en primer lugar, al jefe de servicio u oficial superior del reclamante, el cual tratará de resolver el asunto. Si la queja no puede resolverse a bordo, el reclamante o, a petición suya, el capitán del buque podrá remitir la queja al armador, para su resolución. No obstante lo anterior, la gente de mar podrá presentar sus quejas directamente al capitán, o en tierra, ante la Capitanía Marítima, de acuerdo con el procedimiento establecido en el apartado 2 del presente artículo. b) Durante todo el procedimiento de tramitación de la queja, la gente de mar tendrá derecho a hacerse acompañar y representar por otro marino de su elección a bordo, y tendrá derecho a protección frente a todo hostigamiento que pueda sufrir por el hecho de la presentación de una queja que no sea manifiestamente abusiva ni malintencionada. c) Las quejas y las decisiones que se adopten serán registradas, proporcionándose una copia al reclamante. El armador proporcionará a toda la gente de mar a bordo del buque una copia del procedimiento de tramitación de quejas a bordo, incluyendo asimismo, al menos, la siguiente información: 1) La identificación de la persona o personas a bordo, designadas para ofrecer al reclamante asesoramiento imparcial y de forma confidencial sobre la queja y su tramitación. 2) La información sobre cómo tomar contacto con las Capitanías Marítimas españolas o, en el caso de que el país de residencia del reclamante no sea España, con la autoridad competente del citado país".

- Apartado 2: Procedimiento de tramitación de quejas en tierra

Cabe formular también varias observaciones al tenor del apartado 2 del artículo 8, relativo al procedimiento de tramitación de quejas en tierra.

Comienza el precepto disponiendo lo siguiente: "Además del procedimiento de tramitación de quejas a bordo, se podrán presentar quejas en tierra respecto a posibles vulneraciones de las disposiciones contenidas en el CTM 2006, por parte de la gente de mar, una organización profesional, una asociación, un sindicato o, en general, por cualquier persona a quien concierna la seguridad de un buque, así como los riesgos que puedan existir para la seguridad o la salud de la gente de mar a bordo". La redacción de este primer párrafo, además de resultar confusa, plantea la duda de si los sujetos identificados solo pueden presentar quejas respecto a "vulneraciones de las disposiciones contenidas en el CTM 2006", o también sobre "los riesgos que puedan existir para la seguridad o la salud de la gente de mar a bordo". Una redacción más clara sería la siguiente: "Sin perjuicio del procedimiento de tramitación de quejas a bordo, la gente de mar, una organización profesional, una asociación, un sindicato o, en general, cualquier persona a quien concierna la seguridad de un buque, podrá presentar quejas en tierra respecto a posibles vulneraciones de las disposiciones contenidas en el CTM 2006, así como en relación con los riesgos que puedan existir para la seguridad o la salud de la gente de mar a bordo".

El segundo párrafo de este artículo 8.2 puede también perfeccionarse. En él se establece lo siguiente: "Las oficinas de recepción de quejas en tierra, presentadas en buques de bandera española, serán las Capitanías Marítimas y las quejas se cumplimentarán conforme al formulario establecido en el Anexo II". Con este tenor literal, el precepto parece designar a las Capitanías Marítimas como autoridades competentes para la recepción de las quejas previamente presentadas a bordo de buques de bandera española ("presentadas en buques"), pero no aclara, como debiera, que lo son también respecto a quejas presentadas directamente en tierra en relación con buques españoles. Por ello, mejoraría la comprensión del artículo con la siguiente redacción: "Las Capitanías Marítimas serán competentes para la recepción de las quejas en tierra que se formulen respecto a buques de bandera española. Las quejas se cumplimentarán conforme al formulario establecido en el Anexo II".

El tercer párrafo del artículo que aquí se comenta hace referencia a las investigaciones y otras actuaciones que las autoridades deben desarrollar al recibir una queja que no se considere manifiestamente infundada, así como si tuvieran indicios de que un buque español incumple las reglas pertinentes del CTM 2006 o de que sus medidas de aplicación presentan deficiencias graves, tal y como exige el artículo 5.2 de la Directiva 2013/54/UE. El párrafo cuarto prevé el traslado de la queja a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social o al Instituto Social de la Marina, cuando aquella se refiera a materias cuyo control y supervisión corresponda a dichas autoridades. Se ha suscitado en el expediente la cuestión de si estas previsiones (y otras posteriores, como se verá) son únicamente aplicables a las quejas presentadas en tierra, o si deberían extenderse también a las quejas presentadas a bordo. A juicio del Consejo de Estado, no cabe objetar su inclusión en el apartado 2 del artículo -relativo a la tramitación de quejas en tierra-, pues estas "medidas correctivas" (como las designa el título del artículo) se adoptarán solo en el caso de quejas que o bien han sido directamente presentadas ante la Capitanía Marítima o que, presentadas inicialmente a bordo, trascienden después a tierra.

Mayores dudas suscita el quinto párrafo de este mismo artículo 8.2, que incorpora la regla sobre la confidencialidad de las fuentes prevista en el artículo 5.3 de la Directiva 2013/54/UE. Dispone así el Proyecto que "en todo caso, el personal que tramite las quejas o tenga conocimiento de su existencia mantendrá la confidencialidad de la fuente de la reclamación o queja que denuncie un peligro o deficiencia en relación con las condiciones de vida y de trabajo de la gente de mar o una infracción de la legislación y se abstendrá de indicar al armador, a su representante o al operador del buque, que se ha llevado a cabo una inspección como consecuencia de dicha reclamación o queja". La aplicación de esta regla de confidencialidad respecto a los dos tipos de quejas parece, a juicio del Consejo de Estado, imponerse en pura lógica, y en cierta forma puede deducirse de las previsiones del CTM 2006, que hace referencia a la confidencialidad en el párrafo 7 de su Norma A5.2.2, relativa a la tramitación de quejas en tierra, pero también en el párrafo 10 de la Norma A5.1.4, de carácter más general. El propio Proyecto parece aludir a un ámbito de aplicación más amplio del determinado por la estructura del artículo al comenzar el párrafo discutido por "en todo caso". A la vista de todo lo anterior, el contenido de este párrafo del artículo 8.2 recomienda un tratamiento en un apartado independiente, de modo que sea aplicable tanto a las quejas presentadas en tierra como a las presentadas únicamente a bordo.

Esta observación se formula con carácter esencial a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Los dos últimos párrafos del artículo 8.2 designan las autoridades competentes para tramitar las quejas relativas a buques extranjeros que recalen en puertos españoles (que serán inspectores habilitados de la Dirección General de la Marina Mercante, de acuerdo con el párrafo sexto), y las relativas a buques españoles que realizan navegación internacional, que no retornan a puerto español en periodos de tiempo largos o no retornan a puertos españoles por tener sus tráficos o bases de operaciones en otros países (párrafo séptimo). Su inclusión en el apartado 2 del artículo 8 es razonable, dado que se refiere a quejas a presentar en tierra.

G) Disposición adicional primera

La disposición adicional primera del Proyecto prevé, de conformidad con lo establecido en las Reglas 5.1.1 y 5.1.2 del CTM 2006 y en el artículo 3.3 de la Directiva 2013/54/UE, la posibilidad de autorizar "a instituciones públicas u otras organizaciones, inclusive las de otro Estado miembro de la Unión Europea, si este último estuviera de acuerdo, a las que reconozcan suficiente capacidad, competencia e independencia", para cumplir con las funciones de control de la aplicación y supervisión del cumplimiento del CTM 2006 a que se refiere el artículo 3.

El Proyecto opta por configurar esta delegación de funciones como una potestad de las autoridades responsables del desarrollo de aquellas, esto es, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el Instituto Social de la Marina y la Dirección General de la Marina Mercante, que, de acuerdo con lo dispuesto en esta disposición adicional primera, podrán autorizar, "en su caso, siempre que se lo permita su normativa reguladora", a instituciones u organizaciones para que lleven a cabo dichas inspecciones.

Esta salvedad parece responder al hecho de que la vigente normativa reguladora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y del Instituto Social de la Marina no contempla la posibilidad de un ejercicio delegado de las competencias inspectoras de estos órganos, tal y como se subraya en la memoria que acompaña al Proyecto. En efecto, ni la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, ni el Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, de estructura orgánica y funciones del Instituto Social de la Marina, contienen previsión alguna en este sentido.

Por el contrario, el artículo 86 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que regula las competencias del Ministerio de Fomento en este ámbito, dispone en su apartado 5, párrafo segundo, en relación con las "inspecciones y controles técnicos, radioeléctricos, de seguridad y de prevención de la contaminación de todos los buques civiles españoles, de los que se hallen en construcción en España, y de los extranjeros en los casos autorizados por los acuerdos internacionales", que "podrá efectuarse, bien directamente por el Ministerio de Fomento o bien a través de entidades colaboradoras, en los términos que reglamentariamente se establezcan, que, en todo caso, actuarán bajo los criterios y directrices emanados de la Administración titular, y pudiendo percibir como contraprestación de sus servicios las compensaciones económicas que se establezcan para cubrir sus costes". De acuerdo con este precepto legal, el artículo 39 del Real Decreto 1837/2000, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de inspección y certificación de buques civiles, prevé la posibilidad de delegar en estas organizaciones autorizadas la inspección y reconocimiento en puertos extranjeros de buques con pabellón español en determinados supuestos, como también hace el Real Decreto 877/2011, de 24 de junio, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques y para las actividades correspondientes de la Administración marítima.

A la vista de lo anterior, cabe concluir que, con la vigente regulación existente en esta materia, el ámbito de actuación de las llamadas organizaciones reconocidas no podría extenderse fuera de las competencias de la administración marítima en sentido estricto. En lo que afecta a las funciones de supervisión y control a que hace referencia el artículo 3 del Proyecto, por tanto, solo las que competen a la Dirección General de la Marina Mercante podrán ser delegadas, con base en la disposición adicional primera, en organizaciones especializadas, en la medida en que así lo permite la Ley de Puertos y de la Marina Mercante.

Lo anterior no impide constatar que el recurso a este tipo de organizaciones especializadas resulta extremadamente útil, cuando no indispensable, para todas las Administraciones públicas implicadas, pues las inspecciones deben con frecuencia realizarse en buques que raramente recalan en puertos españoles, y que se sitúan en zonas remotas o peligrosas, siendo el desplazamiento de los inspectores complejo y costoso. Esto es también aplicable a las inspecciones a realizar por los citados órganos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social; sin embargo, su actual normativa reguladora no parece permitir este tipo de delegación de funciones. Para evitar tan importante limitación del ámbito de aplicación de esta disposición del Proyecto, deberían promoverse las oportunas modificaciones normativas en orden a prever la posibilidad de que las funciones que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y el Instituto Social de la Marina ejercen en este ámbito de la inspección y control de los buques y su tripulación puedan también desarrollarse por otras instituciones públicas o por organizaciones especializadas como las designadas en la disposición adicional primera del Proyecto.

Por lo demás, en relación con esta misma disposición cabe observar la insuficiencia de la transposición del artículo 4.3 de la Directiva 2013/54/UE, de acuerdo con el cual "todo Estado miembro deberá establecer: a) un sistema que garantice la idoneidad de la labor desempeñada por las organizaciones reconocidas, que incluya información sobre toda la legislación nacional y los instrumentos internacionales aplicables, y b) procedimientos para la comunicación con dichas organizaciones y el control de las mismas". El párrafo segundo de la disposición adicional primera del Proyecto reproduce casi literalmente este precepto de la Directiva ("En este caso, deberá establecerse un sistema que garantice la idoneidad de la labor desempeñada por las organizaciones reconocidas y procedimientos para la comunicación con dichas organizaciones y el control de las mismas, conforme a lo establecido en el artículo 4.3 de la Directiva 2013/54/UE"), sin precisiones adicionales, que, sin embargo, sí pueden encontrarse en el ya citado Real Decreto 877/2011 en relación con numerosas cuestiones.

Efectivamente, las llamadas organizaciones reconocidas cuentan ya con una completa regulación en el precitado Real Decreto 877/2011, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques y para las actividades correspondientes de la Administración marítima, por el que se incorporó al ordenamiento español la Directiva 2009/15/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, sobre reglas y normas comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques y para las actividades correspondientes de las administraciones marítimas, de conformidad, asimismo, con lo establecido en el Reglamento (CE) n.º 391/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, sobre reglas y normas comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques. Este Real Decreto tiene por objeto, de acuerdo con su artículo 1: "a) Establecer las condiciones y requisitos que deben cumplir las organizaciones y sociedades de clasificación de buques para ser reconocidas por la Comisión Europea y ser autorizadas por la administración marítima para efectuar en su nombre las funciones de inspección, reconocimiento y certificación de los buques de su propio pabellón, en cumplimiento de los convenios internacionales y de las normas de carácter nacional sobre seguridad en el mar y prevención de las contaminación marítima. b) Regular el procedimiento y los supuestos para otorgar la autorización a dichas organizaciones y, en su caso, proceder a su revocación. c) Determinar las obligaciones, responsabilidades y limitaciones asumidas por las organizaciones autorizadas".

De acuerdo con el artículo 6 de la misma norma reglamentaria, las organizaciones reconocidas en un Estado miembro de la Unión Europea, o de otro Estado que aplique criterios de reciprocidad en cuanto al reconocimiento y en cuanto al trato a las organizaciones reconocidas en esta y que tengan un centro de carácter permanente en España podrán ser autorizadas (por el Secretario General de Transportes: artículo 9) "para realizar en nombre de la Dirección General de la Marina Mercante los reconocimientos de buques previstos en los convenios internacionales, el refrendo de las revisiones anuales o intermedias y la emisión de nuevos certificados obligatorios" en los casos previstos en dicho artículo, que, en líneas muy generales, incluye distintos supuestos en los que buques españoles se encuentran, por circunstancias diversas, en el extranjero.

A tales efectos, el Real Decreto precitado regula el procedimiento para la autorización de tales organizaciones, que deben estar previamente "reconocidas" por la Comisión Europea (artículo 3.1) y reunir, por tanto, los requisitos fijados en el Reglamento (CE) nº 391/2009. Igualmente, se regulan las obligaciones y responsabilidad de las organizaciones autorizadas (artículos 7 y 8), la revocación de la autorización (artículo 11), su supervisión, inspección y evaluación (artículo 12), su registro (artículo 13) y un régimen sancionador (artículo 14).

Resulta por ello sorprendente que el Proyecto no contenga una remisión en este punto a esta otra regulación reglamentaria, a la que podría acudirse para cubrir -al menos parcialmente- la laguna que presenta el Proyecto en cuanto al control de las organizaciones reconocidas y mecanismos para garantizar la idoneidad de la labor por ellas desempeñada. A este respecto, no puede dejar de observarse la excesiva indeterminación en la que incurre el segundo párrafo de la disposición adicional primera, antes reproducido, al limitarse a prever (transcribiendo la Directiva) que "deberá establecerse" un sistema para garantizar la señalada idoneidad de la actuación delegada y procedimientos para la comunicación con las organizaciones y el control de las mismas, lo que no resulta suficiente para considerar debidamente incorporado al ordenamiento español, como ya se indicó, el artículo 4.3 de la Directiva 2013/54/UE. Esta técnica de transposición, a través de preceptos prácticamente vacíos de contenido material, no garantiza un adecuado y completo cumplimiento de la norma europea.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones que se formulan en el cuerpo del presente dictamen en relación con los artículos 4.2 y 8.2, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sobre cumplimiento y control de la aplicación del Convenio sobre el Trabajo Marítimo, de 2006, de la Organización Internacional del Trabajo, en buques españoles."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 23 de abril de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.