Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de mayo de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 18 de marzo de 2015, con registro de entrada el día 20 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial "Boletín Oficial del Estado".

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial "Boletín Oficial del Estado", consta de un preámbulo, un artículo único, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una derogatoria y tres disposiciones finales.

El preámbulo comienza destacando que una de las principales novedades de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, fue la modificación del régimen de publicación de los anuncios de notificación previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, consistente en la implantación de un sistema de tablón edictal único a través del "Boletín Oficial del Estado" que permita a los ciudadanos conocer cualquier anuncio de notificación que les afecte. Este nuevo sistema debe comenzar a aplicarse a partir del 1 de junio de 2015.

Señala a continuación que el objeto de la norma en proyecto consiste en modificar el Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial "Boletín Oficial del Estado", a fin de adaptar su contenido al nuevo sistema de tablón edictal único, mediante la creación de un suplemento de anuncios de notificación de carácter independiente. Esta modificación se completa con diversas previsiones relativas al procedimiento de publicación orientadas a incrementar la utilización de medios electrónicos y establecer las líneas generales del sistema automatizado de remisión y gestión telemática para la publicación de los anuncios de notificación, previsto en la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 30/1992, introducida por el artículo 25 de la Ley 15/2014.

Por lo que se refiere a la parte dispositiva, la encabeza el artículo único, que contiene la modificación del Real Decreto 181/2008. En particular, se da nueva redacción a los artículos 4 y 7 (apartados uno y dos del artículo único), al apartado 5 del artículo 8, al que se añaden dos nuevos apartados 6 y 7 (apartado tres) y al apartado 1 del artículo 11 (apartado cuatro), incorporándose un nuevo apartado 4 al artículo 13 y otro al artículo 14 (apartados cinco y seis), así como un segundo párrafo a los artículos 15 y 17 (apartados siete y ocho) y un nuevo apartado 5 al artículo 19 (apartado nueve); se modifican igualmente los artículos 20, 21, 22, 24, 26 y 27 (apartados diez a quince) y se añaden dos disposiciones adicionales: una primera relativa al "sistema automatizado de remisión y gestión telemática de los anuncios de notificación" (apartado dieciséis del artículo único) y una segunda que regula los "anuncios de notificación en procedimientos sancionadores en materia de tráfico" (apartado diecisiete); asimismo, se modifica la disposición transitoria única ("remisión de documentos a publicar en las secciones I, II, III y del Tribunal Constitucional, apartado dieciocho) y se añade un anexo (apartado diecinueve).

En cuanto a la parte final, la integran dos disposiciones adicionales -una relativa a las "referencias a la Dirección General del Secretariado del Gobierno" y otra a la "implantación del sistema de remisión y gestión telemática de los anuncios de notificación regulado en la disposición adicional primera del Real Decreto 181/2008"-, así como una transitoria que regula la remisión a través de la Dirección General de Tráfico de los anuncios de notificación a los que dé lugar el procedimiento sancionador en materia de tráfico, en tanto no se apruebe otro sistema, y una disposición derogatoria que extiende sus efectos a cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el Real Decreto en proyecto; por último, se incluyen tres disposiciones finales: la primera declara que los apartados dieciséis, diecisiete y diecinueve del artículo único del artículo único y las disposiciones adicional segunda y transitoria se dictan al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de procedimiento administrativo común (artículo 149.1.18ª de la Constitución), la segunda contiene la habilitación al Ministerio de la Presidencia para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de la norma y la tercera establece su entrada en vigor el 1 de junio de 2015, aclarando, no obstante, que los apartados dieciséis, diecisiete y diecinueve del artículo único, las disposiciones adicionales primera y segunda y la disposición transitoria única entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

SEGUNDO.- Contenido del expediente

Al proyecto de Real Decreto remitido en consulta se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración en el que constan, además de las sucesivas versiones del proyecto, los siguientes documentos:

- Memoria abreviada del análisis del impacto normativo. Comienza justificando su carácter abreviado, señalando que la norma en proyecto se limita a modificar la regulación del BOE a fin de permitir que los anuncios de notificación que realizan las Administraciones Públicas puedan publicarse en este diario oficial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 59.5 de la Ley 30/1992 y en sus disposiciones adicional vigésimo primera y transitoria tercera, sin que de ella se deriven impactos en otros ámbitos.

Analiza a continuación la motivación de la norma, que trae causa de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 15/2014, por el que se modifica el régimen de publicación de los anuncios de notificación previsto en la Ley 30/1992, configurando un "tablón edictal único" que debe estar operativo el 1 de junio de 2015 para todo tipo de procedimientos administrativos. Dicho precepto prevé que la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado ponga a disposición de las diversas Administraciones Públicas un sistema automatizado de remisión y gestión telemática para proceder a dicha publicación, cuestión esta que también es objeto de regulación en la norma en proyecto. A este respecto, la memoria explica que en la actualidad los anuncios de notificación que han de ser objeto de publicación en el BOE se insertan en su sección V ("anuncios") junto con otros anuncios de contenidos muy diversos. Sin embargo, la exigencia de implantar un tablón edictal único supondrá un considerable aumento del volumen de la edición electrónica del BOE que no puede afrontarse con la actual sección V ni satisfacerse con el procedimiento de publicación existente, que no encaja con la previsión de un sistema automatizado de remisión y gestión telemática, lo que obliga a modificar el Real Decreto 181/2008, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 15/2014.

La memoria resume a continuación el contenido de la norma y da cuenta de la tramitación seguida (apartados III y IV).

Finalmente, lleva a cabo en su apartado V el "análisis de impactos". Desde el punto de vista presupuestario, explica que la norma no supone incremento del gasto público, ya que las medidas en ella previstas pueden aplicarse con los medios de que dispone actualmente la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado; en particular, el sistema automatizado de remisión y gestión telemática utilizará las aplicaciones ya existentes en la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas (Directorio Común DIR3 y Repositorio Horizontal de Usuarios de las Administraciones Públicas o "AutenticA"); por otro lado, se prevé la gratuidad de la inserción de los anuncios de notificación para todas las Administraciones Públicas, tal y como exige la Ley 15/2014. En cuanto al impacto por razón de género, se considera que es nulo, ya que la regulación proyectada no contiene medida alguna que pueda suponer discriminación entre hombres y mujeres.

Acompaña a la memoria un cuadro en el que se incluye un resumen ejecutivo de su contenido.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de 5 de diciembre de 2014. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de 30 de diciembre de 2014. - Dos notas de 11 de diciembre de 2014 y 16 de enero de 2015 en las que se analizan las observaciones formuladas por las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Empleo y Seguridad Social y del Interior, respectivamente, con indicación de los motivos por los que se acogen o se rechazan. - Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de la Presidencia, de 20 de enero de 2015. - Certificado expedido el 30 de enero de 2015 por el Secretario de la Comisión Permanente Ministerial de Administración Electrónica del Ministerio de la Presidencia, en el que se hace constar que el proyecto fue examinado e informado favorablemente por la citada Comisión en reunión extraordinaria de 29 de enero de 2015. - Aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, otorgada el 27 de febrero de 2015.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial "Boletín Oficial del Estado".

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

II.- Tramitación del expediente

Por lo que se refiere a la tramitación del proyecto y en el marco de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pueden considerarse atendidas las exigencias básicas de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

Efectivamente, constan en el expediente, y así se recoge en los antecedentes, las distintas versiones del proyecto sometido a consulta, incluida la definitiva, y la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, cuyo carácter abreviado se considera en este caso justificado, así como los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de la Presidencia, de Hacienda y Administraciones Públicas y del Interior. Asimismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, se ha otorgado por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas la aprobación previa al proyecto. Finalmente, consta en el expediente que el proyecto ha sido examinado por la Comisión Ministerial de Administración Electrónica del Ministerio de la Presidencia (artículo 7.4 del Real Decreto 806/2014, de 19 de septiembre, sobre organización e instrumentos operativos de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos).

III.- Habilitación legal y rango de la norma

La habilitación que sirve de base al proyecto sometido a consulta se encuentra recogida en la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, cuyo artículo 25 modifica el artículo 59.5 de la Ley 30/1992, estableciendo que "cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el ""Boletín Oficial del Estado""".

En conexión con dicha previsión, la disposición final quinta de la Ley 15/2014 establece que "el Gobierno, mediante real decreto, desarrollará las previsiones establecidas en el artículo 25 de esta Ley".

Atendiendo a lo anterior, puede concluirse que existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada, cuyo rango - real decreto- es el adecuado, habida cuenta, además, de que se trata de una norma que modifica un real decreto vigente.

IV.- Consideraciones

El proyecto sometido a consulta tiene por objeto, según ya ha quedado expuesto, modificar el vigente Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial "Boletín Oficial del Estado".

Dicha modificación responde a la necesidad de adaptar la regulación del BOE al nuevo régimen de publicación previsto en el artículo 59.5 de la Ley 30/1992, en la redacción dada por el artículo 25 de la Ley 15/2014, que obliga a publicar en el BOE los anuncios de notificación de actos que no hayan podido ser notificados a los interesados por ser estos desconocidos, por ignorarse el lugar o medio de notificación que permita tener constancia de su recepción o por haber fracasado los preceptivos intentos de notificación personal. Este nuevo sistema -que, según previene la disposición transitoria tercera de la Ley 30/1992, en la redacción dada por el artículo 25.tres de la Ley 15/2014, resultará de aplicación a partir del 1 de junio de 2015 a todos los procedimientos, incluidos los iniciados con anterioridad a dicha fecha que aún no hayan sido resueltos- supone la creación de un "tablón edictal único" que permitirá que todos los ciudadanos puedan tener conocimiento de cualquier anuncio de notificación destinado a ellos mediante la sola consulta del BOE, con independencia del órgano que haya dictado el acto y de la materia sobre la que verse. La Ley 30/1992 exige, además, que la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado ponga a disposición de las Administraciones Públicas un sistema automatizado de remisión y gestión telemática para la publicación de los anuncios de notificación que cumpla con lo establecido en la Ley 11/2007, de 22 de junio, y garantice la celeridad en la publicación de los anuncios, su correcta y fiel inserción y la identificación del órgano remitente (disposición adicional vigésima primera, introducida por el artículo 25.dos de la Ley 15/2014).

Tal y como destacó el Consejo de Estado en el dictamen 1221/2013 en el que examinó el anteproyecto de la Ley de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, posteriormente aprobada como Ley 15/2014, este sistema "reduce trabas, avanza en la protección de los administrados y mejora la garantía de éstos en el procedimiento, en tanto que minimiza la dispersión de elementos y fuentes a los que es preciso acudir para el conocimiento de los actos administrativos que no han sido notificados de forma ordinaria (tablón de edictos del Ayuntamiento, Boletín Oficial del Estado o de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en función de cuál haya sido la Administración Pública que dictara el acto y según cuál fuera el ámbito competencial territorial de dicho órgano)", superando así la situación creada por la proliferación de tablones edictales electrónicos, definidos por sectores de actividad o por criterios orgánicos, algunos en ámbitos tan relevantes y comunes como los correspondientes a la gestión tributaria o las sanciones de tráfico.

"La operatividad de la medida -continúa el dictamen- resulta de su aplicación por todas las Administraciones Públicas", dado que el referido artículo 25 de la Ley 15/2014 "se dicta en ejercicio de la competencia exclusiva del Estado en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas que comporta, como ha reiterado el Tribunal Constitucional (entre otras en las STC 32/1981, STC 227/1988 y 50/1999), el establecimiento por el Estado de principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones Públicas". La medida referida supone, en definitiva, "la reunión en un solo punto de acceso (de) la consulta e información de los anuncios de notificación de las distintas Administraciones Públicas, lo que redunda en una mejora de la posición de los administrados".

La norma sometida a consulta tiene por objeto desarrollar las mencionadas previsiones legales orientadas a la creación del tablón edictal único, para lo cual se ha optado por la creación de un nuevo suplemento de notificaciones que, aun teniendo carácter independiente, forma parte del BOE y de su edición electrónica. En particular y por lo que se refiere a esta última, se modifica el artículo 4 del Real Decreto 181/2008 en el que se definen las características del BOE, pasando a exigirse que la dirección de la sede electrónica y el respectivo código de verificación se incluyan en todas y cada una de sus páginas y no solo en el pie de la página final de cada disposición, acto o anuncio, como hasta ahora, reforzándose con ello la garantía de autenticidad de la edición electrónica. Se introducen también cambios en la paginación de la edición electrónica, suprimiéndose la exigencia de correlación de números de página desde el comienzo del año, por considerarse, según explica la memoria, que se trata de una exigencia asociada a la tradicional publicación en papel.

Desde el punto de vista de la estructura, las principales novedades son la creación del nuevo suplemento de notificaciones y la integración de la publicación de las sentencias, autos y declaraciones del Tribunal Constitucional, que hasta ahora se hacía en un suplemento, en una nueva sección específicamente dedicada a ellos. Además, ha de mencionarse también la sustitución de la expresión "anuncios de licitaciones públicas y adjudicaciones" que emplea el artículo 8.5 para identificar el contenido de la sección V por la de "Contratación del Sector Público", por considerarse que se acomoda mejor a las previsiones de la Ley de contratos del Sector Público, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

Por lo que se refiere al nuevo suplemento de notificaciones, el proyecto regula, entre otras cuestiones, el sistema de acceso por parte de los ciudadanos (nuevo apartado 4 del artículo 14, introducido por el apartado seis del artículo único), estableciendo una excepción a la regla de acceso universal y gratuito a la edición electrónica del BOE contenida en el artículo 11, al permitir el libre acceso a su contenido únicamente durante los tres meses siguientes a la publicación del correspondiente anuncio. Esta limitación obedece, según explica la memoria, al peculiar contenido de este suplemento, integrado por los anuncios de notificación de actos que, por algún motivo, no han podido ser conocidos por sus destinatarios, anuncios que no precisan del mismo grado de publicidad que las disposiciones y actos publicados en las distintas secciones del BOE.

En consecuencia, una vez transcurrido el citado plazo, únicamente podrá accederse a los distintos anuncios mediante el correspondiente código de verificación, que solo puede ser conservado, almacenado y tratado por el interesado o su representante y por los órganos y Administraciones que puedan precisarlo en el ejercicio de las competencias que les corresponden. En todo caso, la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado deberá facilitar la información contenida en los anuncios de notificación a los interesados o a sus representantes y al Ministerio Fiscal, al Defensor del Pueblo y a los Jueces y Tribunales. Asimismo, deberá tener disponibles los anuncios publicados en el suplemento a través del sistema automatizado de remisión y gestión telemática en los términos previstos en la nueva disposición adicional primera del Real Decreto 181/2008 (artículo único, apartado dieciséis).

A la vista de lo anterior y examinada la regulación proyectada, el Consejo de Estado considera que resulta adecuada a las previsiones que desarrolla y no formula objeciones a su contenido. Únicamente cabe realizar las siguientes observaciones:

- El artículo único, a través de su apartado seis, añade al artículo 14 un nuevo apartado cuatro que regula el "acceso de los ciudadanos" al nuevo suplemento de notificaciones, estableciendo que este "permanecerá libremente accesible en la sede electrónica de la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado durante un plazo de tres meses desde su publicación, transcurrido el cual se requerirá el código de verificación del correspondiente anuncio de notificación, que tendrá carácter único y no previsible". Dicho código "sólo podrá ser conservado, almacenado y tratado por el interesado o su representante, así como por los órganos y Administraciones que puedan precisarlo para el ejercicio de las competencias que les corresponden". A tal fin se prevé que la Agencia adopte "medidas orientadas a evitar la indexación y recuperación automática de los códigos de verificación por sujetos distintos a los contemplados en el párrafo anterior".

Aun cuando no se objeta la regulación contenida en este nuevo apartado, debe apuntarse la dificultad de articular las referidas medidas de control de acceso, habida cuenta de que el código de verificación debe figurar "en todas y cada una de las páginas" del BOE (artículo 4.3 del Real Decreto 181/2008, en la redacción prevista en el apartado uno del artículo único del proyecto), lo que determina que sea accesible para todos aquellos que consulten el BOE desde el momento en que se publique el correspondiente anuncio. No se establece el modo en que pueda limitarse la conservación, almacenamiento y tratamiento de dichos códigos por sujetos distintos de los que, de conformidad con el nuevo apartado 4 del artículo 14, están autorizados a efectuar dichas operaciones, como tampoco se prevén las eventuales consecuencias que la contravención de dicha regla pueda comportar.

- El nuevo apartado 5 del artículo 19, introducido por el apartado nueve del artículo único del proyecto, dispone que "la facultad de ordenar la inserción de los anuncios de notificación que deban publicarse en el Suplemento de notificaciones corresponde a los órganos que en cada Administración o entidad tengan atribuida dicha competencia o estén autorizados para ello, así como a los órganos que hayan dictado los correspondientes anuncios". La expresión empleada por este apartado in fine no se estima correcta, dado que los anuncios no se dictan, sino que se emiten, dictándose por el contrario los actos objeto de la notificación que haya de ser publicada en el BOE. Debe, pues, aclararse si el precepto reconoce la competencia de ordenar la publicación a los órganos que hayan dictado los actos, a aquellos que deban emitir el correspondiente anuncio de notificación o a ambos.

- El apartado catorce del artículo único del proyecto modifica el apartado 1 y el primer párrafo del apartado 2 del artículo 26 del Real Decreto 181/2008. Dado que este precepto presenta en la redacción vigente una división interna inadecuada, se recomienda que el proyecto modifique la sistemática empleada.

- La nueva disposición adicional primera, añadida por el apartado dieciséis del artículo del proyecto, regula el "sistema automatizado de remisión y gestión telemática de los anuncios de notificación", estableciendo en su apartado 1.f) que "los anuncios de notificación serán publicados dentro de los tres días hábiles siguientes a su recepción", aclarando que los "recibidos después de las 12:00 horas del viernes, los sábados, días festivos y 24 y 31 de diciembre se considerarán recibidos a las 8:00 horas del primer día hábil siguiente". Dado que, de conformidad con el régimen de cómputo de plazos actualmente regulado en la Ley 30/1992, los sábados son días hábiles, no alcanza a comprenderse, a falta de una explicación en la memoria, por qué los anuncios recibidos los viernes a partir de las 12:00 y aun los recibidos los sábados merecen un tratamiento distinto al de los anuncios recibidos el resto de los días hábiles de la semana. Por ello, aun cuando no se objeta la regla prevista en esta disposición, se sugiere incorporar a la memoria las razones que la justifican.

- El apartado dieciocho del artículo único del proyecto da nueva redacción a la disposición transitoria única del Real Decreto 181/2008, relativa a la "remisión de documentos a publicar en las secciones I, II, III y del Tribunal Constitucional". Ha de advertirse que el contenido del primer apartado, que se limita a identificar cuáles son las órdenes a las que se refiere el artículo 20, no es propio de una disposición de este tipo, por no regularse en él ninguna cuestión de carácter intertemporal ni establecerse regla alguna orientada a facilitar el paso de un régimen jurídico a otro distinto de aplicación posterior. Se sugiere por ello que dicho contenido se extraiga de la disposición transitoria y se incluya como nueva disposición adicional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial "Boletín Oficial del Estado"."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de mayo de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE LA PRESIDENCIA.