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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 28 de mayo de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Orden de V. E. de 10 de marzo de 2015, cuya entrada se registró ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se regula la declaración de notorio arraigo de las confesiones religiosas en España.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto de Real Decreto y de su memoria

A. El proyecto de Real Decreto consta de preámbulo, diez artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria y tres disposiciones finales.

Resulta del preámbulo que, en el momento presente, las condiciones objetivas para la declaración de notorio arraigo en España de iglesias, confesiones y comunidades religiosas, a los efectos previstos en el artículo 7.1 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, no se encuentran establecidas en el ordenamiento español. Dicha declaración se ha venido otorgando con el previo informe de la Comisión Asesora de Libertad Religiosa contemplado en el artículo 8 de la misma ley.

Con el fin de reducir el margen de discrecionalidad de la Administración y aumentar el grado de certidumbre de los solicitantes de la declaración de notorio arraigo, la norma proyectada establece -señala el preámbulo- "unos requisitos precisos" para su obtención, así como "un procedimiento público con todas las garantías" que finalizará con "una resolución controlable judicialmente".

La declaración de notorio arraigo se hace ahora depender de una serie de "notas comunes" a cualquier iglesia, confesión o comunidad religiosa, como son las de contar con una presencia "estable y acreditada en el tiempo en España", mediante su inscripción en el Registro de Entidades Religiosas, que sea, además, una presencia "activa en la sociedad española"; estar implantada en "el territorio de varias Comunidades Autónomas"; tener "un número representativo de entidades y lugares de culto inscritos en el Registro de Entidades Religiosas"; y, en fin, estar dotada de "una estructura interna y representación adecuada a su propia organización".

Tras el preámbulo, la parte dispositiva del proyecto de Real Decreto se estructura en tres capítulos.

En el capítulo I ("Disposiciones generales") se delimita el objeto (artículo 1) y el ámbito de aplicación (artículo 2) de la norma.

En el capítulo II ("Procedimiento para la declaración de notorio arraigo en España") se establecen los requisitos para la declaración de notorio arraigo en España (artículo 3), se regula el procedimiento administrativo para la tramitación de las solicitudes presentadas (artículo 4) y diversos aspectos de la resolución que le pondrá fin (artículo 5), y se determina el alcance de la declaración de notorio arraigo que sea instada por las federaciones de iglesias, confesiones y comunidades religiosas (artículo 6). En el capítulo III ("Procedimiento para la pérdida de la condición de notorio arraigo en España") se establecen los requisitos de la pérdida de la condición de notorio arraigo en España (artículo 7), se regula el procedimiento administrativo establecido para la tramitación de las solicitudes presentadas (artículo 8) y diversos aspectos de la resolución que le pondrá fin (artículo 9), y se determina el alcance de la pérdida de reconocimiento de notorio arraigo que sea instada por las federaciones de iglesias, confesiones y comunidades religiosas (artículo 10).

La disposición adicional única ("Comunicación y publicidad electrónica") establece que, en cumplimiento de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, se promoverá la utilización de los medios electrónicos tanto en las solicitudes de declaración de notorio arraigo como en la tramitación del ulterior procedimiento.

La disposición transitoria única ("Régimen aplicable a las solicitudes en trámite") prevé que las solicitudes de declaración de notorio arraigo que estuvieran en trámite a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto se regirán por el procedimiento vigente en el momento de su inicio.

La disposición final primera ("Supletoriedad") señala que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, serán de aplicación supletoria a lo dispuesto en el Real Decreto.

La disposición final segunda ("Título competencial") precisa que el Real Decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.1ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

La disposición final tercera ("Entrada en vigor") preceptúa que el Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado". B. La memoria del análisis de impacto normativo justifica la oportunidad del proyecto de Real Decreto en términos similares a los de su preámbulo, describe su contenido y tramitación, analiza su adecuación al orden constitucional de competencias y valora los impactos derivados de su futura aprobación, que se consideran positivos desde el punto de vista presupuestario -se dice que la utilización de medios electrónicos prevista en la disposición adicional única de la norma proyectada reducirá el coste de la tramitación en un 12,80%- e inexistentes para la igualdad de género.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

El texto inicial del proyecto de Real Decreto, de fecha 26 de mayo de 2014, al que posteriormente se adjuntó una memoria del análisis de impacto normativo, del 13 de junio, fue informado el 3 de julio siguiente por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia.

Elaborado un nuevo texto, de fecha 23 de julio de 2014, se dio audiencia tanto a las iglesias, confesiones y comunidades religiosas interesadas, algunas de las cuales (Iglesia de la Cienciología, Asamblea Religiosa Espiritual de los Bahá´ís de España, Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España, Iglesia de Jesucristo de los Santos de los Últimos Días, Unión de Comunidades Islámicas de España y Plataforma en favor de la libertad religiosa del paganismo) han presentado alegaciones, como a la Dirección General de Asuntos Religiosos de la Generalitat de Cataluña, que también ha formulado las suyas. Asimismo, el proyecto fue informado favorablemente por la Comisión Ministerial de Administración Electrónica del Ministerio de Justicia, en sesión celebrada el 25 de septiembre siguiente.

A resultas de las sugerencias recibidas, se concluyó un tercer texto, de fecha 7 de noviembre de 2014, que fue examinado por la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, en sesión plenaria celebrada el 26 de noviembre de 2014: obra en el expediente el acta de dicha reunión, las manifestaciones realizadas por algunos de sus vocales y el informe favorable extendido por dicha Comisión el 9 de diciembre, en el que se contienen, sin embargo, algunas observaciones. La cuarta versión del proyecto, de fecha 10 de diciembre de 2014, fue informada por la Oficina Presupuestaria del Ministerio de Justicia el 16 de diciembre siguiente, tras lo cual vio la luz un quinto texto de la norma proyectada, del 23 de diciembre siguiente, al que se adjunta una memoria de la misma fecha, que recibió la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el 28 de enero de 2015.

El último texto del proyecto de Real Decreto, de 2 de febrero de 2015, al que se acompaña una memoria de igual fecha, ha sido informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia el 2 de marzo de 2015.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y carácter del dictamen

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se regula la declaración de notorio arraigo de las confesiones religiosas en España.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, según el cual su Comisión Permanente deberá ser consultada en "los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones". El proyecto de Real Decreto sometido a consulta desarrolla el artículo 7.1 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, de ahí la obligatoriedad del dictamen.

II.- Tramitación del expediente

El proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Así, con el texto proyectado se acompaña la memoria del análisis de impacto normativo prevista en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, en la que se analiza la oportunidad, el coste económico y el impacto por razón de género de la norma proyectada (artículo 24.1.a) de la Ley del Gobierno).

Igualmente han sido oídas las iglesias, confesiones y comunidades religiosas (artículo 24.1.c) de la Ley de Gobierno), tanto directamente como a través de sus representantes en la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, cuyo informe preceptivo obra en el expediente (artículo 8 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa y artículo 3.e) del Real Decreto 932/2013, de 29 de noviembre, por el que se regula la Comisión Asesora de Libertad Religiosa).

También se ha dado participación a la Dirección General de Asuntos Religiosos de la Generalitat de Cataluña, sobre cuyas competencias, mencionadas en el artículo 161 de su Estatuto, se volverá más adelante.

Por último, se recabó y obtuvo la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Pública (artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado), así como el informe de la Secretaría General Técnica del departamento ministerial proponente, que es el Ministerio de Justicia (artículo 24.2 de la Ley del Gobierno).

III.- Título competencial

El proyecto de Real Decreto se dicta -según consta en su disposición final segunda- al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.1ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

La declaración de notorio arraigo en España de las iglesias, confesiones o comunidades religiosas atañe al ejercicio de un derecho fundamental consagrado en el artículo 16 de la Constitución y cuya regulación se encuentra reservada a ley orgánica de acuerdo con el artículo 81 del propio texto constitucional.

En tal sentido, el artículo 7.1 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, determina los efectos de la declaración de notorio arraigo en España al disponer: "El Estado, teniendo en cuenta las creencias religiosas existentes en la sociedad española, establecerá, en su caso, Acuerdos o Convenios de cooperación con las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas inscritas en el Registro que por su ámbito y número de creyentes hayan alcanzado notorio arraigo en España. En todo caso, estos Acuerdos se aprobarán por ley de las Cortes Generales".

Dado que este precepto contempla la declaración de notorio arraigo "en España" y que dicha declaración constituye una condición previa a la suscripción de acuerdos o convenios de cooperación entre las iglesias, confesiones y comunidades religiosas y el Estado, la competencia para la regulación de los requisitos y del procedimiento de dicha declaración solo puede corresponder a este. Por tal razón, la cita del artículo 149.1.1ª de la Constitución no resulta necesaria para justificar la competencia estatal en esta materia.

Por otra parte, la regulación estatal de los requisitos y del procedimiento de la declaración de notorio arraigo en España de las iglesias, confesiones y comunidades religiosas, en cuanto presupuesto para la suscripción de acuerdos y convenios de colaboración entre estas y el Estado, no incide en las competencias asumidas por la Generalitat de Cataluña en el artículo 161.2.b) y c) de su Estatuto para "el establecimiento de acuerdos y convenios de cooperación con las iglesias, las confesiones y las comunidades religiosas inscritas en el Registro estatal de Entidades Religiosas en el ámbito de competencias de la Generalitat" y para "la promoción, el desarrollo y la ejecución en el ámbito de las competencias de la Generalitat de los acuerdos y de los convenios firmados entre el Estado y las iglesias, confesiones y comunidades religiosas inscritas en el Registro estatal de Entidades Religiosas". Cabe observar, además, que la Comunidad Autónoma de Cataluña participa también en el procedimiento de declaración de notorio arraigo en España, por cuanto, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 161.3 de su Estatuto ("La Generalitat colabora en los órganos de ámbito estatal que tienen atribuidas funciones en materia de entidades religiosas") y de acuerdo con lo sugerido el dictamen 817/2013, de 19 de septiembre, del Consejo de Estado, el artículo 17.4 del Real Decreto 932/2013, de 29 de noviembre, por el que se regula la Comisión Asesora de Libertad Religiosa, dispone que "deberán ser convocadas a las reuniones del Pleno las Comunidades Autónomas que tengan estatutariamente atribuidas competencias en materia de relaciones con las entidades religiosas", siendo así que esta Comisión ha de informar con carácter preceptivo y no vinculante en aquel procedimiento, de conformidad con el artículo 4.7 del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, así como en el correspondiente a la pérdida de la condición de notorio arraigo, de acuerdo con el artículo 7.4.

IV. Contenido

El análisis del proyecto de Real Decreto suscita las siguientes observaciones:

- La primera de ellas atañe a los requisitos para la declaración de notorio arraigo en España de las iglesias, confesiones y comunidades religiosas que se establecen en el artículo 3 del proyecto de Real Decreto.

En concreto, debería preservarse la coordinación entre las letras a) y e) de este precepto. En la letra a) se contempla el requisito de "llevar inscritas en el Registro de Entidades Religiosas treinta años, salvo que la entidad acredite su establecimiento o presencia activa en España durante un plazo de quince años y cuente con un reconocimiento en el extranjero de, al menos, sesenta años de antigüedad". En la letra e) se incorpora, por su parte, el requisito de "acreditar su presencia y participación activa en la sociedad española". Como puede apreciarse, la exigencia de una "presencia activa" se circunscribe en la letra a) a las iglesias, confesiones y comunidades religiosas que no cumplan el requisito de llevar inscritas treinta años en el Registro de Entidades Religiosas y se configura de forma alternativa a su "establecimiento" ("establecimiento o presencia activa"), mientras que en la letra e) se recoge dicha exigencia con un alcance general, con independencia de que las iglesias, confesiones y comunidades cumplan o no el requisito de llevar inscritas treinta años en el Registro de Entidades Religiosas. A juicio del Consejo, la presencia activa en España debe requerirse siempre y en todo caso, en los términos previstos en la letra e) del artículo 3 del proyecto de Real Decreto, por lo que la mención singular que a la presencia activa se hace en la letra a) de dicho precepto debería eliminarse, bastando con que esta letra exija el "establecimiento" en España durante un plazo de quince años.

No obstante, la exigencia de un "establecimiento" en la letra a) del proyectado artículo 3 plantea un problema adicional, dado que este requisito es, en principio, diferente del de la inscripción en el Registro de Entidades Religiosas. En este punto, debe tenerse en cuenta que el artículo 5.1 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, condiciona la personalidad jurídica de las iglesias, confesiones y comunidades religiosas a la inscripción en dicho Registro, y que el artículo 7.1 de la misma ley únicamente contempla la declaración de notorio arraigo de las iglesias, confesiones y comunidades religiosas "inscritas en el Registro". Ciertamente, podría pensarse en una iglesia, comunidad o confesión religiosa que, antes de su inscripción, ya hubiera estado establecida de facto en España. Sin embargo, a efectos de la declaración de notorio arraigo, existen razones de seguridad jurídica que aconsejarían sustituir el requisito del "establecimiento" durante un periodo de quince años por el de su "inscripción" durante el mismo tiempo en el Registro de Entidades Religiosas, siempre que -como dice el proyecto- cuente con un reconocimiento en el extranjero de, al menos, sesenta años de antigüedad.

- En otro orden de consideraciones, la rúbrica del artículo 7 del proyecto de Real Decreto debería referirse a "supuestos" de pérdida de la condición de notorio arraigo en España más que a "requisitos". La palabra "requisitos" es correcta en el procedimiento de declaración de notorio arraigo (artículo 3) pero no en el procedimiento de pérdida de dicha condición (artículo 7).

- Asimismo, debe reformularse el artículo 10 del proyecto de Real Decreto, tanto en su rúbrica ("Alcance de la pérdida de reconocimiento de notorio arraigo cuando fue instada por federaciones") como en su contenido ("Cuando la solicitud de declaración de notorio arraigo hubiera sido presentada por una federación de iglesias, confesiones o comunidades religiosas, la declaración de pérdida del notorio arraigo será extendida a la religión o creencia religiosa, y los efectos derivados de la declaración serán atribuidos a aquellas entidades que formen parte de la federación"). La simple lectura de este precepto evidencia que el mismo constituye una traslación acrítica de la rúbrica y el contenido del artículo 6 del proyecto de Real Decreto, relativo a la determinación del alcance de la declaración de notorio arraigo instada por federaciones. En este punto, debe notarse que, si bien la declaración de notorio arraigo puede ser instada por las federaciones, tal y como se prevé en el artículo 4.2 del proyecto de Real Decreto, no sucede lo mismo con la declaración de pérdida de notorio arraigo, dado que el procedimiento establecido a tal fin solo podrá iniciarse de oficio, de acuerdo con el artículo 8.1 del proyectado de Real Decreto. Por tal razón, el artículo 10 debería llevar la rúbrica "Alcance de la pérdida de notorio arraigo de las federaciones" y su parte dispositiva debería comenzar así: "Cuando el procedimiento de pérdida de notorio arraigo afectase a una federación de iglesias, confesiones o comunidades religiosas...".

- Por último, la previsión contenida en la disposición final primera del proyecto de Real Decreto acerca del carácter supletorio de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, no resulta necesario -en el primer caso- ni pertinente -en el segundo-. No cabe duda de que la primera de estas leyes resultará de aplicación, en lo no previsto por el proyecto de Real Decreto, a los procedimientos de declaración de notorio arraigo y de pérdida de dicha condición, sin necesidad de que se afirme expresamente su carácter supletorio. Y la segunda de estas leyes será de aplicación directa y no supletoria a las solicitudes de declaración de notorio arraigo que se formulen por medios electrónicos de conformidad con la disposición adicional única del proyecto de Real Decreto, habida cuenta de que esta no contiene una regulación sustantiva al respecto.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. someter al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 28 de mayo de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA.