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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 2/2015 (COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA)

Referencia:
2/2015
Procedencia:
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA
Asunto:
Proyecto de decreto por el que se regula el procedimiento de control administrativo y registro de los planes de autoprotección.
Fecha de aprobación:
19/02/2015

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de febrero de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Decreto por el que se regula el procedimiento de control administrativo y registro de los planes de autoprotección, remitido por V. E. el 17 de diciembre de 2014.

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- El proyecto de Decreto por el que se regula el procedimiento de control administrativo y registro de los planes de autoprotección consta de un preámbulo, 21 artículos distribuidos en cinco capítulos (disposiciones generales, artículos 1 y 2; planes de autoprotección, artículos 3 a 10; medidas de prevención y evacuación de centros, lugares o establecimientos donde sea habitual la concentración de personas, artículos 11 y 12; registro en materia de autoprotección, artículos 13 a 20; y control e inspección, artículo 21), dos disposiciones transitorias, una derogatoria y tres finales.

Viene acompañado de una memoria económica, que explica que el proyecto no supondrá ningún coste adicional para la Administración y que los titulares de actividades obligados a tener un plan de autoprotección mejorarán en seguridad jurídica. También se adjunta una memoria justificativa, que explica que el régimen de prevención en materia de protección civil viene regulado en la Ley de Cantabria 1/2007, de 1 de marzo, de Protección Civil y Gestión de Emergencias de Cantabria, desarrollado por el Decreto 51/2009, de 25 de junio, por el que se regula la elaboración, implantación y registro de los planes de autoprotección y de las medidas de prevención y evacuación. Añade que este Decreto no está ajustado al Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia, el cual tiene el carácter de norma mínima y que puede ser desarrollado por la Comunidad Autónoma de Cantabria en el marco de sus competencias en materia de protección civil. Considera que es necesario definir el papel de cada una de las Administraciones públicas competentes, regular más exhaustivamente el procedimiento de inscripción en el Registro, modificación o cancelación de datos, así como tener en cuenta la protección de datos personales. Concluye que por seguridad jurídica se ha optado por derogar el Decreto vigente y sustituirlo por el proyecto.

Segundo.- El 14 de agosto de 2014 emitió informe el Jefe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Presidencia y Justicia. Sus observaciones fueron incorporadas al texto.

Tercero.- Remitido el proyecto a las distintas Consejerías, contestaron que no formulaban observaciones las Consejerías de Innovación, Industria, Turismo y Comercio; Economía, Hacienda y Empleo; Ganadería, Pesca y Desarrollo Rural; Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Urbanismo; Educación, Cultura y Deporte; Obras Públicas y Vivienda; y Sanidad y Servicios Sociales.

Cuarto.- El 3 de octubre de 2014 informó el proyecto la Dirección General del Servicio Jurídico. Quinto.- El Pleno de la Comisión de Protección Civil de Cantabria informó favorablemente el proyecto en su sesión de 4 de diciembre de 2014.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso que se remitiera el expediente al Consejo de Estado para dictamen, donde tuvo entrada el 2 de enero de 2015.

Se consulta el proyecto de Decreto por el que se regula el procedimiento de control administrativo y registro de los planes de autoprotección.

La Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil, establece en su artículo 1.2:

La protección civil es un servicio público en cuya organización, funcionamiento y ejecución participan las diferentes Administraciones públicas, así como los ciudadanos mediante el cumplimiento de los correspondientes deberes y la prestación de su colaboración voluntaria.

Esto se complementa en su artículo 2.1, que prevé:

La competencia en materia de protección civil corresponde a la Administración civil del Estado y, en los términos establecidos en esta Ley, a las restantes Administraciones públicas ...

A la vista de estos preceptos se promulgó la Ley de Cantabria 1/2007, de 1 de marzo, de Protección Civil y Gestión de Emergencias de Cantabria, que dedica dos artículos, números 31 y 32, a los planes de autoprotección. En esta materia resulta de gran relevancia el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia. Su artículo 2.1 determina que las obligaciones de autoprotección establecidas en el Real Decreto "serán exigidas como norma mínima o supletoria". Además, contempla la colaboración de las Comunidades Autónomas en cuanto al registro de los planes de autoprotección en su artículo 5, que dispone:

1.- Los datos, de los planes de autoprotección, relevantes para la protección civil deberán ser inscritos en un registro administrativo, que incluirá como mínimo los datos referidos en el anexo IV de la Norma Básica de Autoprotección. A tal fin, los titulares de las actividades remitirán al órgano encargado de dicho registro los referidos datos y sus modificaciones.

2.- El órgano encargado del registro, así como los procedimientos de control administrativo y registro de los Planes de Autoprotección de los centros, establecimientos, espacios, instalaciones y dependencias donde se desarrollan las actividades relacionadas en el anexo I de la Norma Básica de Autoprotección, será establecido por las comunidades autónomas competentes o el órgano competente establecido en el caso de actividades con reglamentación sectorial específica.

El Gobierno de Cantabria, con cita expresa de este Real Decreto, aprobó el Decreto 51/2009, de 25 de junio, por el que se regula la elaboración, implantación y registro de los Planes de Autoprotección y de las Medidas de Prevención y Evacuación. El proyecto sometido a consulta está dirigido, precisamente, a derogar y sustituir este Decreto.

El Consejo de Estado considera apropiado que el proyecto se haya inclinado por la derogación completa del Decreto 51/2009, de 25 de junio, en vez de mantenerlo con amplias modificaciones. Los cambios no son pocos y con un texto de nueva planta se favorece la seguridad jurídica.

El estudio del asunto consultado suscita a este Alto Cuerpo Consultivo una observación de procedimiento y algunas otras referidas a distintos preceptos. Se expondrá primero aquella y luego estas.

El artículo 105 de la Constitución dispone que la ley regulará "la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten".

Resulta de gran importancia, por tanto, dar lugar a la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas administrativas. Por vastos que sean los conocimientos técnicos de los órganos administrativos y de gobierno, las aportaciones de los ciudadanos pueden contener valiosas sugerencias o interesantes perspectivas, quizás no tenidas en cuenta ni sopesadas de manera suficiente.

En este sentido, el artículo 5 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, que tiene carácter básico según la disposición final primera de la ley (apartado 1), establece:

Para contribuir al objetivo de mejora de la calidad regulatoria y a la aplicación de los principios de sostenibilidad y buena regulación, las Administraciones Públicas: (...)

2.- Prestarán la máxima atención al proceso de consulta pública en la elaboración de sus proyectos normativos, justificando entre otros los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas, fomentando la participación de los interesados en las iniciativas normativas, con el objetivo de mejorar la calidad de la norma. Para ello pondrán a disposición de los interesados todos los canales de comunicación necesarios, especialmente a través de medios telemáticos, y asimismo aportarán la información adecuada para la mejor comprensión y valoración de los efectos esperados de las iniciativas normativas.

A diferencia de lo que ocurre en el ámbito del Estado con la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que prevé tanto la información pública como la audiencia a través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley (artículo 24.1.c)), la Ley de Cantabria 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, solo contempla la información pública como modalidad de audiencia. Lo hace en su artículo 119.3, que establece:

Los proyectos de disposiciones generales, cuando la ley lo disponga o así lo acuerden el Gobierno o Consejero correspondiente, se someterán a información pública. El anuncio de exposición se publicará en el "Boletín Oficial de Cantabria", indicando el lugar de exhibición y el plazo que no podrá ser inferior a diez días.

Como en el caso presente la audiencia no resulta estrictamente preceptiva, al menos a la luz de la jurisprudencia, el Consejo de Estado no ha hecho uso de su potestad de devolver el expediente para que fuera practicada (artículo 18.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado). Sin embargo, considera el Consejo de Estado que habría sido muy conveniente haberlo hecho así, y además coherente con el procedimiento que se siguió para la elaboración del Decreto 51/2009, de 25 de junio, ya citado, respecto del que se abrió una información pública previa (al menos respecto del catálogo de su anexo). En ocasiones futuras no debe prescindirse de este trámite.

Las restantes observaciones se refieren a preceptos singulares: se expondrán por su orden.

Artículo 3.1

Los centros, establecimientos, espacios, instalaciones o dependencias, donde se desarrollen las actividades recogidas en el Catálogo de Actividades, ya sean de titularidad pública o privada, están obligados a elaborar, implantar, mantener y revisar un plan de autoprotección.

Asimismo, los centros, establecimientos, espacios, instalaciones o dependencias, señalados en el párrafo anterior están obligados a presentar el plan de autoprotección para su control administrativo. El procedimiento de control administrativo consistirá en la emisión de un informe vinculante de homologación por la Comisión de Protección Civil de la Comunidad Autónoma de Cantabria y su registro en el Registro de Planes de Autoprotección y de Medidas de Prevención y Evacuación de Cantabria (RACAN).

El adjetivo "vinculante" referido al informe aparece en el artículo 32.2 de la citada Ley de Cantabria 1/2007, de 1 de marzo ("Previamente a la implantación de un plan de autoprotección, la Comisión de Protección Civil de Cantabria emitirá un informe vinculante"). Sin embargo, la ley no aclara a qué autoridad vincula el informe de la Comisión ni en qué sentido lo hace. En estas condiciones, parece preferible que el proyecto no emplee el término "vinculante" para el informe de homologación. Si lo que se quiere decir es que solo pueden registrarse planes de autoprotección homologados, dígase así sin más (bien en este precepto, bien en los preceptos relativos al Registro).

Esta observación se extiende al artículo 6, apartados 1, 4, 6 y 8.

Artículo 4

Los planes de autoprotección, una vez homologados de conformidad con el procedimiento regulado en el presente Decreto, deberán presentarse ante la Administración pública competente para conceder la licencia, permiso o autorización necesaria para la explotación o inicio de la actividad, acompañando a los restantes documentos necesarios para el otorgamiento de dicha licencia, permiso o autorización, así como para el supuesto de modificación del ejercicio de la ya autorizada, a los efectos previstos en el artículo 32.3 de la ley 1/2007, de 1 de marzo, de Protección Civil y Gestión de Emergencias de Cantabria. La veracidad de los contenidos expresados en el plan de autoprotección es responsabilidad exclusiva de los firmantes del mismo. Los órganos de las Administraciones Públicas competentes para el otorgamiento de la licencia, permiso o autorización para el inicio de la actividad serán competentes para velar por el cumplimiento de las obligaciones impuestas en materia de autoprotección. De este texto se infiere que se pretende que la homologación del plan de autoprotección sea previa a la solicitud de la autorización administrativa para iniciar una actividad o poner en marcha una infraestructura o explotación, o para modificarlas. Y que el órgano que deba dar tal autorización haya de velar por el cumplimiento de este requisito.

Con carácter preliminar es necesario poner de manifiesto que muchas de las actividades e infraestructuras que requieren plan de autoprotección son públicas. Y no siempre por tanto están sometidas a una licencia, permiso o autorización, que es una técnica de control de la actividad de los administrados. Piénsese, por ejemplo, en un puerto comercial público, en un túnel ferroviario de más de 1.000 metros, en un hospital de 200 camas o en un edificio público de altura de evacuación superior a 28 metros (puntos b, d y g del anexo I del Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, ya citado).

En segundo lugar, ya en el campo de las actividades privadas, se ha de tener en cuenta que la regla general hoy en día es la innecesariedad de una licencia, permiso o autorización para emprender una actividad. Ello viene impuesto por la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. Esta norma europea fue incorporada al Derecho español por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, toda ella de carácter básico según su disposición final primera. Pues bien, el artículo 5 de esta ley establece:

La normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y siempre que concurran las siguientes condiciones, que habrán de motivarse suficientemente en la ley que establezca dicho régimen. a) No discriminación: que el régimen de autorización no resulte discriminatorio ni directa ni indirectamente en función de la nacionalidad o de que el establecimiento se encuentre o no en el territorio de la autoridad competente o, por lo que se refiere a sociedades, por razón del lugar de ubicación del domicilio social; b) Necesidad: que el régimen de autorización esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública, protección del medio ambiente, o cuando la escasez de recursos naturales o la existencia de inequívocos impedimentos técnicos limiten el número de operadores económicos del mercado. c) Proporcionalidad: que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue porque no existen otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a posteriori se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz. Así, en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad.

Como es lógico, esto rige también en el ámbito de las Administraciones locales. La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, prevé en su artículo 84 bis (en su redacción vigente, por Ley 27/2013, de 27 de diciembre):

1.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo. No obstante, podrá exigirse una licencia u otro medio de control preventivo respecto a aquellas actividades económicas: a) Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. b) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado.

2.- Las instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades económicas solo se someterán a un régimen de autorización cuando lo establezca una Ley que defina sus requisitos esenciales y las mismas sean susceptibles de generar daños sobre el medioambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio histórico y resulte proporcionado. La evaluación de este riesgo se determinará en función de las características de las instalaciones, entre las que estarán las siguientes:

a) La potencia eléctrica o energética de la instalación. b) La capacidad o aforo de la instalación. c) La contaminación acústica. d) La composición de las aguas residuales que emita la instalación y su capacidad de depuración. e) La existencia de materiales inflamables o contaminantes. f) Las instalaciones que afecten a bienes declarados integrantes del patrimonio histórico.

3.- En caso de existencia de licencias o autorizaciones concurrentes entre una Entidad Local y otra Administración, la Entidad Local deberá motivar expresamente en la justificación de la necesidad de la autorización o licencia el interés general concreto que se pretende proteger y que éste no se encuentra ya cubierto mediante otra autorización ya existente.

Recientemente, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, ha venido a reforzar estas reglas. Así, su artículo 5 tiene este tenor:

1.- Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

2.- Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.

Por su parte, el artículo 17.1 de la misma Ley de garantía de la unidad de mercado, establece lo siguiente:

Se podrá establecer la exigencia de una autorización siempre que concurran los principios de necesidad y proporcionalidad, que habrán de motivarse suficientemente en la Ley que establezca dicho régimen. Cuando el régimen de autorización se exija por norma comunitaria o tratado internacional las autorizaciones podrán estar previstas en una norma de rango inferior a la Ley. Se considerará que concurren los principios de necesidad y proporcionalidad para la exigencia de una autorización:

a) Respecto a los operadores económicos, cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. b) Respecto a las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio de actividades económicas, cuando sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud pública y el patrimonio histórico-artístico, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. c) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado. d) Cuando así lo disponga la normativa de la Unión Europea o tratados y convenios internacionales, incluyendo la aplicación, en su caso, del principio de precaución. Las inscripciones en registros con carácter habilitante tendrán a todos los efectos el carácter de autorización.

La técnica normativa más al uso hoy en día consiste en la declaración o comunicación previa del solicitante combinada con el empleo de las potestades inspectoras o verificadoras de la Administración (artículo 84 ter de la Ley de Bases del Régimen Local, artículo 17.2 a 17.4 de la Ley de garantía de la unidad de mercado), aunque sin duda existen excepciones relevantes, en campos en los que se continúa exigiendo una autorización previa.

Todo esto significa que el ámbito de aplicación del artículo 4 puede ser mucho más reducido que el de la obligatoriedad de los planes de autoprotección. Muchas de las actividades no exigirán la previa solicitud de una licencia, permiso o autorización, por no preverse así en el ordenamiento jurídico o por el carácter público de la actividad o infraestructura.

Yendo ya al contenido del texto del proyecto, se determina que primero se elabora y homologa el plan de autoprotección y que más tarde se solicita la autorización, permiso o licencia. Esto supone una traba considerable en los procedimientos de autorización de actividades o de puesta en marcha de infraestructuras o explotaciones. Se ha de tener en cuenta que el plazo para homologar un plan de autoprotección es de tres meses, pero que según el designio del proyecto no empieza a contar sino desde que toda la documentación está completa y se interrumpe para solicitar informe al Ayuntamiento (artículo 6.4 del proyecto). Además, el resultado de la solicitud de homologación puede ser desfavorable, o requerir subsanaciones (artículo 6.6).

El proyecto en este punto da un paso más respecto del Decreto precedente, hoy en vigor. En efecto, el artículo 3.3 del Decreto 51/2009, de 25 de junio, ya citado, dispone:

El Plan de Autoprotección deberá acompañar a los restantes documentos necesarios para el otorgamiento de la licencia, permiso o autorización necesaria para el comienzo de la actividad, así como para la modificación del ejercicio de la ya autorizada.

En esto se atiene el Decreto, casi literalmente, al artículo 4.2 del Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar lugar a situaciones de emergencia. Así lo aconsejó este Alto Cuerpo Consultivo en el dictamen de 4 de junio de 2009 (número 852/2009), en relación con el proyecto de Decreto.

Como es obvio, no es lo mismo presentar el plan de autoprotección sin más que presentarlo una vez homologado. Entre uno y otro puede haber meses de diferencia. La cuestión es si la homologación del plan puede llevarse en paralelo a la obtención de la licencia, permiso o autorización, o ha de ser necesariamente previa.

En este punto es referencia obligada el artículo 32.3 de la Ley de Cantabria 1/2007, de 1 de marzo, muchas veces citada, a que remite el precepto del proyecto, que establece:

La previa homologación de los planes de autoprotección será condición necesaria para el inicio de la actividad o para las modificaciones del ejercicio de la ya autorizada.

Sin embargo, no es lo mismo exigir que se tenga un plan homologado antes del inicio de la actividad, como hace este precepto, que exigir que se tenga en el momento de presentar los documentos para pedir la autorización de la actividad. Entre esta presentación de documentos y el inicio de la actividad puede transcurrir mucho tiempo, tal vez varios meses.

Llegados a este punto, salvando en todo caso la prescripción legal que se acaba de transcribir, las opciones son dos. La primera sería mantener el texto reglamentario vigente, concorde con la norma estatal, y exigir que se presente el plan de autoprotección junto con la restante documentación para pedir la autorización (cuando sea preceptiva), de modo que los procedimientos de homologación del plan y de tramitación de la autorización sean simultáneos. La segunda sería la del proyecto, que añade que el plan que así se presente deberá ya estar homologado, de modo que ambos procedimientos han de ser sucesivos.

El expediente del proyecto no explica qué razones han justificado separarse del Decreto vigente en este punto y pasar de la primera a la segunda opción. El cambio aparece, por tanto, inmotivado.

Sin embargo, se ha de tener en cuenta el apartado 1 del artículo 39 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, introducido por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que dispone:

Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.

El Consejo de Estado entiende que este precepto resulta aplicable por analogía, pues aunque la previa homologación del plan de autoprotección para el ejercicio de una actividad está recogida en la ley, el proyecto de norma reglamentaria anticipa en el tiempo el requisito y prevé la homologación mucho antes, al tiempo de solicitar autorización, permiso o licencia. Indudablemente, la opción del proyecto es más restrictiva de los derechos y facultades de los particulares, pues alarga varios meses el procedimiento administrativo previo al desarrollo de la actividad, al imponer dos procedimientos sucesivos y no simultáneos. Pese a la dicción del precepto transcrito, esta opción no está en absoluto justificada en el expediente.

Así las cosas, este Alto Cuerpo Consultivo considera que ha de mantenerse la previsión del Decreto vigente, en el sentido de que el plan de autoprotección se presenta con toda la documentación para conseguir la autorización, permiso o licencia, pero sin que en ese momento tenga que estar homologado (aunque deba estarlo, por prescripción legal, a la hora del inicio de la actividad). Esta observación ya se formuló a propósito del proyecto de Decreto vigente, en el dictamen de este Consejo antes citado, de 4 de junio de 2009, número 852/2009, y fue incorporada al texto. En el momento presente procede reiterarla. Sin embargo, dadas las normas legales dictadas desde entonces, que se acaban de transcribir, esta observación se formula en este momento con carácter esencial, en los términos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Artículo 6.1

... El citado informe será evacuado en el plazo máximo de tres meses contados a partir del día de la recepción del plan en el registro de la Dirección General competente en materia de protección civil. Transcurrido dicho plazo sin que se haya emitido informe, se entenderá que éste es favorable, sin perjuicio de los límites previstos en el artículo 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, y de la imposibilidad de adquisición de facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales exigibles legalmente, conforme a los procedimientos administrativos aplicables al efecto.

La ley objeto de desarrollo, la Ley de Cantabria 1/2007, de 1 de marzo, tantas veces citada, establece qué ocurre si la Comisión de Protección Civil de Cantabria no emite su informe sobre el plan de autoprotección en los tres meses de plazo, en estos términos: Si transcurridos tres meses la Comisión no hubiera emitido informe, se entenderá que éste es conforme con las previsiones del plan.

El procedimiento de informe de homologación del plan, por tanto, tiene un régimen de silencio administrativo positivo.

El Consejo de Estado entiende que debe suprimirse el inciso final del párrafo transcrito del proyecto, desde "sin perjuicio de los límites previstos en el artículo 43.1..." hasta el final. El inciso no es correcto, pues el artículo 43.1 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no establece límites al silencio positivo previsto en las leyes y el inciso final puede ser mal empleado, para desvirtuar el silencio positivo previsto en la norma legal, y en caso contrario resulta superfluo.

Artículo 6, apartados 3 y 4

3.- Una vez examinada la solicitud y la documentación aportada, si ésta no reuniese los requisitos exigidos o se precisara información o documentación adicional, se requerirá al interesado para que en el plazo de diez días realice las correcciones o aporte los documentos preceptivos, con indicación de que si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

4.- Una vez que la Dirección General competente en materia de protección civil haya verificado que la solicitud presentada reúne los requisitos necesarios para su admisión a trámite, dictará resolución de inicio del procedimiento de emisión de informe de homologación. La resolución de inicio se notificará al interesado y se remitirá, junto con una copia del plan de autoprotección, al Ayuntamiento donde se ubique la actividad para la emisión de informe vinculante sobre las materias de exclusiva competencia municipal.

Efectuada dicha remisión, dispondrá de un plazo de un mes a contar desde su recepción, para la emisión del informe. El plazo máximo de tres meses para resolver quedará en suspenso por el tiempo que medie entre la recepción de la solicitud del informe y su emisión, o en su defecto, el transcurso del plazo concedido al efecto. Transcurrido dicho plazo sin haberse emitido, se entenderá desfavorable al contenido del plan de autoprotección...

El apartado 3 obviamente se inspira en el artículo 71.1 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Sin embargo, tiene un sesgo muy desfavorable para los interesados, particularmente por la indefinición en la que se sitúan "los requisitos exigidos" o la "información o documentación adicional" a que se refiere. Al no estar precisados ni los unos ni la otra, se corre el riesgo de privar a los particulares del procedimiento administrativo, forzando un desistimiento no querido por ellos. Es de notar que el procedimiento administrativo constituye una garantía de gran importancia, pues su carácter contradictorio permite que los interesados defiendan que no es exigible un determinado requisito o que no es preceptiva una cierta información o documentación adicional. Además, en el seno del procedimiento cabe un período de prueba, para la acreditación de hechos relevantes (artículos 80 y 81 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre), y se termina ordinariamente por una resolución, susceptible de impugnación, que se pronuncia sobre "todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo" [procedimiento] (artículo 89.1 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre).

Quizás con el propósito de evitar el silencio administrativo positivo, se articula un adelanto del examen del plan de autoprotección al momento de su admisión a trámite. Y si no se acepta el requerimiento administrativo, producido "inaudita parte", se elimina toda posibilidad de seguir el procedimiento por virtud de una resolución que presume, iuris et de iure, el desistimiento, y además sin entrar en el fondo.

Así las cosas, este Alto Cuerpo Consultivo entiende que debe replantearse el apartado 3. En primer lugar, han de precisarse con toda claridad los "requisitos exigidos" del plan de protección cuya inobservancia puede conducir a que se tenga por desistido al solicitante del informe. En segundo lugar, en cuanto a la "información o documentación adicional", su requerimiento entra ya de lleno en el procedimiento administrativo, por lo que la no presentación no puede tampoco dar lugar a tener por desistidos a los interesados, una vez más sin perjuicio de la decisión final de no homologación que pueda adoptar la Comisión.

En cuanto al apartado 4, adolece de algunos defectos. El primero consiste en que desvirtúa el régimen de silencio positivo previsto en la ley. En efecto, por un lado regula que el informe del Ayuntamiento es "vinculante sobre las materias de exclusiva competencia municipal", que no se sabe cuáles son con exactitud. Es de notar que según el artículo 25.2.f) de la Ley de Bases de Régimen Local una competencia propia del municipio es la "protección civil". Por otro lado, prevé que si el informe del Ayuntamiento no se produce en un mes, se entiende desfavorable al plan de autoprotección. Como es lógico, tras un informe vinculante desfavorable, aunque sea con carácter presunto, la Comisión de Protección Civil no podría homologar el plan de autoprotección.

En consecuencia, el efecto combinado de ambas previsiones conduce a la conclusión de que la inactividad administrativa da lugar al rechazo (no homologación) del plan de autoprotección, por más que la Ley de Cantabria 1/2007, de 1 de marzo, previera un silencio administrativo positivo. Es verdad que esta ley refería el silencio a la inactividad de la Comisión de Protección Civil, pero no lo es menos que contradice su espíritu, aunque no su letra, que una inactividad administrativa interna en el procedimiento pueda, de hecho, provocar un informe desfavorable al plan.

El Consejo de Estado considera que, en línea con el espíritu de la ley, en caso de que un Ayuntamiento no emitiera su informe en plazo este habría de considerarse favorable al plan.

Un segundo defecto del apartado 4 versa sobre la falta de seguridad jurídica que se aprecia en cuanto a la suspensión del plazo trimestral para homologar el plan. En este punto ha de partirse del artículo 42.5 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que dispone:

El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: (...)

c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órganos de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

Como se aprecia, al texto del proyecto le faltan varias de las garantías previstas en la ley: 1) El tiempo de suspensión en el proyecto es ilimitado, mientras que en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tiene un máximo de tres meses. Es verdad que transcurrido un mes el informe municipal se entiende emitido con carácter desfavorable, pero no lo es menos que, como el plazo está suspendido, la Comisión podría dilatar indefinidamente su informe final. 2) En el precepto legal transcrito, la suspensión se produce desde la petición del informe preceptivo, en el proyecto desde la recepción de esta petición por el Ayuntamiento: una fecha que puede ser desconocida incluso para la Administración autonómica. 3) En la ley la fecha de suspensión ha de ser comunicada a los interesados, lo mismo que la fecha de fin de la suspensión: nada parecido se establece en el proyecto.

En estas condiciones, el proyecto debe ajustarse al artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya citada. Una forma sencilla de hacerlo es remitirse a su contenido para la suspensión del plazo. Dado que el respeto a las garantías de los administrados previstas en esa ley vincula en todo el territorio nacional a todas las Administraciones públicas, la observación de adaptación al artículo 42.5.c) se formula con carácter esencial.

Artículo 6, apartados 6 y 7

6.- La Comisión Permanente, a la vista de los documentos obrantes en el procedimiento, emitirá informe vinculante, que podrá tener el siguiente contenido: a) Informe favorable, que conllevará la homologación del plan de autoprotección. b) Informe de subsanaciones, que se emitirá cuando el contenido del informe sea desfavorable a la homologación del plan, y conllevará la apertura de un trámite de audiencia al interesado. c) Informe desfavorable, que se emitirá, cuando trascurrido el trámite de audiencia, no sean subsanadas las deficiencias recogidas en el informe anterior, e implicará la no homologación del plan de autoprotección.

7.- En el caso de emisión de informe de subsanaciones, éste se notificará al interesado. A la notificación se acompañará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que pueda obtener copias de los que estime convenientes, concediéndosele un plazo de un mes para formular alegaciones y presentar el documento en el que se subsanen las deficiencias recogidas en el informe de subsanaciones. El cómputo del plazo máximo para la emisión del informe de homologación quedará en suspenso por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el titular de la actividad o, en su defecto, por el transcurso del plazo concedido sin atender al mismo.

El trámite de audiencia al interesado constituye un elemento de importancia capital en el seno del procedimiento administrativo. Es la garantía última de su carácter contradictorio. Como es sabido, está mencionado en la propia Constitución, cuyo artículo 105 establece que la ley regulará "el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado" (letra c).

En consecuencia, la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, lo impone con carácter general, aunque con algunas excepciones, en el seno de los procedimientos administrativos (artículo 84).

La audiencia al interesado no es un mero requisito formalista o burocrático, una pesada carga que gravita sobre los instructores de los procedimientos que no altera la decisión administrativa, ya tomada de antemano; en definitiva un trámite inútil impuesto por el capricho del legislador. Por el contrario, el sentido de la audiencia es muy otro. Consiste en integrar en el proceso de toma de decisión las alegaciones de los interesados. Tales alegaciones constituyen un elemento valioso, que la Administración ha de sopesar a la hora de tomar su decisión y que, por descontado, puede afectar al sentido de esta.

El proyecto, sin embargo, en ningún momento menciona con carácter general la audiencia del interesado. En cambio, en la regulación del informe final de la Comisión de Protección Civil, a propósito del informe de subsanaciones o desfavorable, establece que previamente se habrá de dar audiencia. Por tanto si el informe es favorable, prescinde del trámite.

Como se aprecia, el texto participa de una concepción errada de la audiencia al interesado. Parece que la Comisión de Protección Civil ya sabe lo que tiene que decidir y le importa muy poco lo que el interesado pueda alegar. Cuando la Comisión, de espaldas al interesado, ha decidido emitir un "informe de subsanaciones", pues su parecer es desfavorable a la homologación del plan, entonces sí le da audiencia. Y además con el único propósito de que verifique las subsanaciones, bajo amenaza de un informe desfavorable definitivo.

Este Alto Cuerpo Consultivo entiende que el proyecto se ha de ajustar al artículo 84 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que en consecuencia ha de generalizar el trámite de audiencia, que de modo necesario habrá de ser previo al informe de la Comisión de Protección Civil que pone fin al procedimiento. Y ello con independencia de que este, cuando se produzca, pueda exigir subsanaciones al solicitante.

Dada la contradicción con una norma legal, esta observación se formula con carácter esencial.

Artículo 6.9

El informe se notificará al titular de la actividad y a los Ayuntamientos de los municipios donde se va a desarrollar la actividad. En el caso de que el informe sea desfavorable, el titular de la actividad deberá presentar un nuevo plan para su tramitación de conformidad con el procedimiento establecido en el presente artículo, previamente al inicio de su actividad y a su implantación.

El inciso final, "y a su implantación", puede ser suprimido. Parece obvio que no puede implantarse un plan no homologado.

Artículo 8

En el caso de actividades públicas o privadas de espectáculos públicos y recreativas ocasionales que se celebren en establecimientos fijos o los espectáculos y actividades recreativas públicas o privadas ocasionales que se celebren en vías o terrenos objeto de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, zonas de dominio público y en espacios abiertos de cualquier calificación urbanística, obligadas a elaborar e implantar un plan de autoprotección conforme a las previsiones del Catálogo de Actividades, el titular-promotor de la actividad deberá presentar dicho plan, en formato digital, para la emisión de informe por parte de la Comisión de Protección Civil de la Comunidad Autónoma de Cantabria antes de su celebración, y en todo caso como mínimo en el plazo de tres meses anteriores a la fecha de celebración prevista.

El texto es de difícil comprensión. Una posibilidad para simplificarlo, entre otras, podría ser la siguiente:

Los titulares u organizadores de espectáculos públicos o de actividades recreativas ocasionales, cuando estén obligados a elaborar e implantar un plan de autoprotección conforme al Catálogo de Actividades, deberán presentarlo en formato digital al menos tres meses antes de la fecha de celebración prevista.

Artículo 18.2

Además, el derecho de acceso a la información del Registro por parte del resto de los ciudadanos podrá ejercitarse en los términos previstos en el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y demás normativa aplicable.

El artículo 37 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ha sido modificado por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en la actualidad dispone:

Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública, archivos y registros en los términos y con las condiciones establecidas en la Constitución, en la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y demás leyes que resulten de aplicación.

Quizás el proyecto podría remitirse a esta última ley y a las demás normas aplicables.

Disposición final tercera

Prevé la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación oficial en el Boletín Oficial de Cantabria.

El Consejo de Estado no ve motivo de urgencia que justifique exceptuar la "vacatio legis" ordinaria de veinte días, prevista en el artículo 2.1 del Código Civil. No puede suponerse un conocimiento inmediato de la norma por parte de los ciudadanos, y además existen plazos breves (el de treinta días de la disposición transitoria primera) que se cuentan a partir de la entrada en vigor.

Observaciones de redacción

En el artículo 9.1, la palabra "aplicabilidad" puede sustituirse por "aplicación".

Se debe homogeneizar el uso de mayúsculas o minúsculas: por ejemplo, la expresión "Administraciones públicas", en plural o en singular, aparece unas veces con minúscula (párrafo tercero del preámbulo) y otras con mayúscula (artículo 4).

Deben revisarse los signos de puntuación en todo el proyecto, pues faltan algunas comas (por ejemplo, en el segundo párrafo del preámbulo, línea primera, tras "marzo", y línea segunda, tras "Cantabria"; en el párrafo octavo del preámbulo, línea penúltima, tras "autoprotección") y en cambio sobran otras (como en el artículo 15.2, segundo párrafo, primera línea, tras "notificadas").

En síntesis, este Alto Cuerpo Consultivo entiende de absoluta necesidad introducir tres cambios en el proyecto: la no obligatoriedad de presentar el plan de autoprotección ya homologado en el momento de solicitar la licencia, permiso o autorización (artículo 4); la incorporación de las garantías del artículo 42.5.c) de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre (artículo 6.4); y la previsión en el procedimiento administrativo de homologación de los planes de autoprotección de un trámite de audiencia, en los términos del artículo 84 de la repetida Ley 30/1992, de 26 de noviembre, o con remisión a este precepto (artículo 6). Estas tres observaciones son esenciales, a los efectos del uso de la fórmula "de acuerdo con el Consejo de Estado" (en caso contrario, "oído el Consejo de Estado": artículo 2.2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado). Además se formulan otras observaciones sobre el proyecto que pueden contribuir a mejorarlo en diversos puntos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas con carácter esencial a los artículos 4 y 6 del proyecto, y consideradas las restantes, puede elevarse al Gobierno de la Comunidad Autónoma, para su aprobación, el proyecto de Decreto por el que se regula el procedimiento de control administrativo y registro de los planes de autoprotección."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de febrero de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.

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