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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 1322/2015 (FOMENTO)

Referencia:
1322/2015
Procedencia:
FOMENTO
Asunto:
Proyecto de real decreto por el que se regulan los requisitos de seguridad y de comercialización de las motos náuticas, embarcaciones deportivas y sus componentes.
Fecha de aprobación:
18/02/2016

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de febrero de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 18 de diciembre de 2015, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a proyecto de Real Decreto por el que se regulan los requisitos de seguridad, técnicos y de comercialización de las motos náuticas, embarcaciones deportivas y sus componentes.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de real decreto sometido a consulta recuerda que la Directiva 94/25/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de junio de 1994, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre requisitos de seguridad de las embarcaciones de recreo, se incorporó al ordenamiento jurídico español mediante el Real Decreto 297/1998, de 27 de febrero, por el que se regulan los requisitos de seguridad de las embarcaciones de recreo, de las embarcaciones de recreo semiacabadas y de sus componentes.

Con posterioridad y en fecha 16 de junio de 2003, se aprobó la Directiva 2003/44/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se modifica la Directiva 94/25/CE, ampliando su ámbito de aplicación a las motos náuticas y a sus motores, a los motores de propulsión de las embarcaciones de recreo y a las emisiones de escapes y a las emisiones sonoras de dichos motores. La citada directiva dio a su vez lugar al Real Decreto 2127/2004, de 29 de octubre, por el que se regulan los requisitos de seguridad de las embarcaciones de recreo, de las motos náuticas, de sus componentes y de las emisiones de escape y sonoras de sus motores, que incorporó al ordenamiento español la Directiva citada, manteniendo aquellos aspectos que no habían sido modificados de la Directiva 94/25/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de junio de 1994.

En esta evolución normativa finalmente la Directiva 2013/53/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, relativa a las embarcaciones de recreo y a las motos acuáticas, y por la que se deroga la Directiva 94/25/CE, viene a establecer nuevos requisitos de comercialización y técnicos aplicables a las embarcaciones deportivas y a las motos náuticas, así como a sus componentes, regulando igualmente la actuación de los agentes que comercialmente intervienen en el mercado relativo a las embarcaciones y motos náuticas, derogando la Directiva 94/25/CE.

Resulta, pues, preciso incorporar el contenido de la Directiva 2013/53/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre, al ordenamiento jurídico español mediante la correspondiente norma, lo que obliga a derogar íntegramente el Real Decreto 2127/2004, de 29 de octubre, finalidad que se pretende alcanzar con este real decreto.

La futura norma consta de trece Capítulos con el siguiente detalle:

Capítulo I: Disposiciones generales

Artículo 1: Objeto. Artículo 2: Ámbito de aplicación. Artículo 3: Exclusiones. Artículo 4: Definiciones. Artículo 5: Requisitos esenciales. Artículo 6: Autoridad notificante.

Capítulo II: Libre circulación de productos

Artículo 7: Libertad de comercialización. Artículo 8: Comercialización de embarcaciones semiacabadas. Artículo 9: Comercialización de componentes. Artículo 10: Comercialización de motores.

Capítulo III: Obligaciones de los fabricantes

Artículo 11: Obligaciones de los fabricantes. Artículo 12: Conservación de documentación. Artículo 13: Fabricación en serie. Artículo 14: Falta de conformidad y riesgos de los productos. Artículo 15: Identificación y marcas de los productos. Artículo 16: Documentación e instrucciones técnicas. Artículo 17: Información y cooperación de los fabricantes.

Capítulo IV: Representantes autorizados

Artículo 18. Designación de los representantes autorizados. Artículo 19. Obligaciones de los representantes autorizados.

CAPITULO V: Obligaciones de los importadores

Artículo 20. Obligaciones de los importadores. Artículo 21. Obligaciones de los importadores en materia de riesgos. Artículo 22. Cooperación con las Administraciones públicas.

CAPITULO VI: Obligaciones de los distribuidores

Artículo 23. Actuaciones atinentes a la comercialización del producto.

CAPITULO VII: Concurrencia de actividades

Artículo 24: Obligaciones de aplicación a importadores y distribuidores. Artículo 25: Unificación de actividades.

CAPITULO VIII: Importadores privados y agentes económicos

Artículo 26: Obligaciones de los importadores privados. Artículo 27: Agentes económicos.

CAPITULO IX: Conformidad del producto

Artículo 28: Presunción de conformidad. Artículo 29: Declaración UE de conformidad. Artículo 30: Principios generales del marcado CE. Artículo 31: Productos sujetos al marcado CE. Artículo 32: Reglas y condiciones para la colocación del marcado CE.

CAPITULO X: Evaluación de conformidad

Artículo 33: Reglas generales para la evaluación de conformidad. Artículo 34: Procedimiento de evaluación. Artículo 35: Diseño y construcción de las embarcaciones de recreo. Artículo 36: Diseño y construcción de motos náuticas y componentes. Artículo 37: Emisiones de escape. Artículo 38: Emisiones sonoras. Artículo 39: Evaluación posterior a la fabricación. Artículo 40: Requisitos adicionales. Artículo 41: Documentación técnica.

CAPÍTULO XI: Organismos notificados

Artículo 42: Requisitos relativos a los organismos de evaluación de la conformidad para ser notificados. Artículo 43: Presunción de conformidad. Artículo 44: Solicitud de notificación. Artículo 45: Procedimiento de notificación. Artículo 46: Números de identificación y listas de organismos notificados. Artículo 47: Cambios en las notificaciones. Artículo 48: Obligaciones operativas de los organismos notificados. Artículo 49: Obligaciones de información de los organismos notificados. Artículo 50: Recursos. Artículo 51: Coordinación de los organismos notificados. Artículo 52: Subcontrataciones y filiales de los organismos notificados.

CAPÍTULO XII: Vigilancia del mercado, control de productos y procedimiento de salvaguardia.

Artículo 53: Control de los productos que entren en el mercado de la Unión Europea. Artículo 54: Procedimiento en el caso de productos que supongan un riesgo a nivel nacional. Artículo 55: No conformidad formal. Artículo 56: Vigilancia del mercado, control de productos y procedimientos de salvaguardia.

CAPITULO XIII: Régimen sancionador.

Artículo 57: Normativa aplicable en el ámbito sancionador.

Le siguen una disposición adicional (que versa sobre el régimen aplicable a las embarcaciones deportivas que empleen gas -GLP- como combustible); una disposición transitoria, una disposición derogatoria única (la cual, conforme a su naturaleza, ordena la derogación de cuantas disposiciones y normas de igual o inferior rango se opongan a su contenido y, específicamente, del Real Decreto 2127/2004 de 29 de octubre, por el que se regulan los requisitos de seguridad de las embarcaciones de recreo, de las motos náuticas, de sus componentes y de las emisiones de escape y sonoras de sus motores) y cuatro disposiciones finales, referidas, sucesivamente, a la incorporación de Derecho de la Unión Europea operada mediante este real decreto; al título competencial que lo ampara (dictándose al amparo de los artículos 149.1.10.ª y 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuyen al Estado competencia exclusiva, respectivamente, sobre comercio exterior y sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Por su parte, la regulación de los requisitos técnicos y de seguridad de las motos náuticas, embarcaciones deportivas y sus componentes se ubica en el artículo 149.1.20ª de la Constitución, que establece las competencias exclusivas del Estado en materia de marina mercante); a la habilitación normativa que establece y, la cuarta, a su fecha de entrada en vigor (el 18 de enero de 2016).

Figuran a continuación nueve anexos relativos (sucesivamente) a requisitos técnicos; componentes de las embarcaciones; declaración del fabricante o del importador de las embarcaciones semiacabadas; declaración UE de conformidad; conformidad equivalente sobre la base de una evaluación posterior a la fabricación del producto (Módulo EPF); requisitos adicionales en el caso de que se utilice el control interno de la producción y los ensayos supervisados de la producción previstos en el módulo A1 (artículo 40, apartado 2); evaluación de la conformidad de la producción respecto a las emisiones sonoras y de escape; procedimiento adicional aplicable en el marco de la conformidad con el tipo, basada en el control interno de la producción (modulo c); y, por último, documentación técnica.

Segundo: Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A) Primera versión del proyecto.

B) Oficios de remisión del primer proyecto (todos ellos de 26 de junio de 2015) a las Comunidades Autónomas.

Constan observaciones de Madrid así como la expresa conformidad de Castilla-La Mancha y La Rioja.

C) Oficio de remisión (igualmente de 26 de junio de 2015) a la Asociación Nacional de Patrones Profesionales de Embarcaciones de Recreo (ANPPER); Asociación Nacional de Empresas Náuticas (ANEN); Asociación de Industrias Náuticas (ADIN); Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos; Colegio Oficial de Peritos e Ingenieros Técnicos Navales; Asociación de Organismos de Control (ASORCO) y a la Asociación de Navegantes de Recreo (ANAVRE).

Constan observaciones del Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos, de 27 de julio de 2015 (algunas de las cuales han sido incorporadas a la versión final del proyecto) y de Eurocontrol S. A.

D) Informes emitidos (al amparo del artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno) por los Ministerios de Economía y Competitividad; Industria, Energía y Turismo; Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Las observaciones formuladas por estos departamentos en sus respectivos informes han sido en gran parte aceptadas e incorporadas al texto final del proyecto, motivándose tal actuación separada e individualizadamente.

E) Informe de 1 de octubre de 2015 de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, incorporándose al borrador final la propuesta de nueva redacción de la disposición adicional segunda que se formula.

F) Aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, de conformidad con el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, concedida el 15 de octubre de 2015.

G) Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de 3 de diciembre de 2015.

H) Memoria abreviada del análisis de impacto normativo - fechada 3 de diciembre de 2015- donde se justifica la oportunidad de la propuesta (situación, objetivos y alternativas), su contenido y análisis jurídico, el impacto presupuestario para la Administración (que se estima nulo) y el económico para los interesados (igualmente neutro), estimándose también nulo el impacto en función del género a efectos de lo previsto en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, aunque incorpora nuevas cargas administrativas (en lo relativo a la conservación de documentación e información -artículos 12 y 17-, obligaciones de los representantes -artículo 19-, cooperación con las Administraciones públicas -artículo 22-, datos a suministrar por los agentes económicos -artículo 27- y solicitud de notificación de los organismos de notificación -artículo 45-).

Tampoco se aprecia impacto en materia de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, así como en la familia ni en lo relativo a la unidad de mercado. La parte final del documento recoge un informe anterior sobre la aceptación o no de las observaciones realizadas al proyecto de real decreto, motivando en su caso la incorporación o no de cambios en el texto final.

I) Última versión del proyecto de real decreto, ofreciendo el contenido actual.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado (acompañado de un índice numerado de documentos) en el que tuvo entrada el 22 de diciembre de 2015.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I/ El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de acuerdo con el artículo 22. Dos de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al tratarse tanto de una norma que se dicta en ejecución del derecho comunitario como de una disposición reglamentaria que modifica una anterior.

En efecto y según lo expuesto, la norma constituye una ejecución interna de la Directiva 2013/53/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, relativa a las embarcaciones de recreo y a las motos acuáticas, y por la que se deroga la Directiva 94/25/CE viniendo a establecer nuevos requisitos de comercialización y técnicos aplicables a las embarcaciones deportivas y a las motos náuticas, así como a sus componentes, regulando igualmente la actuación de los agentes que comercialmente intervienen en el mercado relativo a las embarcaciones y motos náuticas, derogando la anterior Directiva 94/25/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de junio de 1994 (a su vez modificada por la Directiva 2003/44/CE del Parlamento Europeo y del Consejo), relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre requisitos de seguridad de las embarcaciones de recreo.

II/ El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en su tramitación a las previsiones del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto (habiéndose tenido en cuenta un número importante de las observaciones formales remitidas por los intervinientes, quienes no han formulado ninguna objeción legal al fondo de la modificación proyectada) así como la memoria del análisis de impacto normativo, con el detalle del alcance regulador de su contenido y la información sobre la nula repercusión presupuestaria pública y sobre los sectores de la actuación acometida, conteniendo también el preceptivo informe de impacto de género así como el de impacto en materia de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad y en la familia. Tampoco tiene impacto -y así se ha confirmado expresamente- en materia de unidad de mercado.

Igualmente han informado las Comunidades Autónomas, los sectores afectados y los demás departamentos ministeriales concernidos así como -también favorablemente- la Secretaría General Técnica del departamento proponente.

III/ El rango reglamentario de la disposición pretendida es el de real decreto, derogando expresamente y viniendo a sustituir al Real Decreto 2127/2004, de 29 de octubre, por el que se regulan los requisitos de seguridad de las embarcaciones de recreo, de las motos náuticas, de sus componentes y de las emisiones de escape y sonoras de sus motores.

IV/ El proyecto de real decreto respeta el reparto constitucional de competencias y encuentra su fundamento en los artículos 149.1.10.ª y 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuyen al Estado competencia exclusiva, respectivamente, sobre comercio exterior y sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. También, por otro lado, la regulación de los requisitos técnicos y de seguridad de las motos náuticas, embarcaciones deportivas y sus componentes se ampara en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución, que establece la competencia exclusiva del Estado en materia de marina mercante.

V/ Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta se pretende dictar un real decreto derogatorio del Real Decreto 2127/2004, incorporando así al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/53/UE, relativa a las embarcaciones de recreo y a las motos acuáticas, y por la que se deroga la Directiva 94/25/CE.

La futura norma pretende, desde una perspectiva fundamentalmente técnica cuya finalidad primordial radica en la regulación de los requisitos técnicos y de seguridad de las motos náuticas, las embarcaciones deportivas y sus componentes, su comercialización y puesta en mercado, así como los requisitos a los que debe someterse la actuación de los sujetos que intervienen en dichos mercados.

El Consejo de Estado ha ido pronunciándose sucesivamente sobre los diferentes reales decretos que han precedido a la presente norma. En la forma indicada, se estableció mediante el dictamen número 361/98, de 12 de febrero, sobre el primer texto reglamentario regulador de la materia:

"... el proyecto es casi una transcripción de la Directiva comunitaria, lo que no constituye motivo de objeción en el presente caso. Se ha alterado la ordenación de algunos de los artículos de la Directiva y se han desdoblado otros de sus preceptos; pero conserva el contenido de su regulación. Con mayor claridad, se observa que los Anexos del proyecto se corresponden literalmente con los propios de la Directiva".

Con posterioridad se analizó la modificación de la primitiva disposición reglamentaria con ocasión del dictamen número 2.166/2004, de 16 de septiembre de 2004:

"El proyecto viene a sustituir en esta materia lo establecido en el Real Decreto 297/1988, de 27 de febrero, por el que se regulan los requisitos de seguridad en las embarcaciones de recreo, embarcaciones de recreo semiacabadas y sus componentes.

En lo tocante al contenido de la norma proyectada, el Consejo de Estado lo considera adecuado y no formula objeción de legalidad alguna a sus previsiones, al considerarlas ajustadas a la Directiva comunitaria de la que traen causa y compadecerse adecuadamente con el resto del ordenamiento jurídico, razón por la cual procede informar favorablemente".

En similar sentido a lo expuesto en las ocasiones precedentes, los contenidos previstos para el nuevo real decreto se corresponden miméticamente con el contenido de la Directiva (resultando que los anexos son una simple copia de los mismos, ajustando algún reenvío al real decreto de lo que originariamente se encuentra en la Directiva), de la que resulta en gran medida un trasunto interno, por lo que ninguna objeción de legalidad cabe oponer a los mismos.

La evolución normativa permite contemplar cómo, si la Directiva 94/25/CE comprendía solamente embarcaciones de recreo cuyo casco tuviese una eslora mínima de 2,5 m y una eslora máxima de 24 m, la Directiva 2003/44/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de junio de 2003, por la que se modifica la Directiva 94/25/CE, amplió el ámbito de aplicación de la Directiva 94/25/CE, a fin de incluir las motos acuáticas, introdujo en la Directiva modificada requisitos en materia de protección del medio ambiente, adoptando límites de emisiones de escape (CO, HC, NOx y partículas) y sonoras para los motores de propulsión, tanto para los motores de encendido por compresión como para los de encendido por chispa.

En esta misma circunstancia de revisión y perfeccionamiento del elenco técnico que subyace en esta norma -singularmente vinculada a los avances en la materia- han sido objeto de revisión y reconsideración las regulaciones relativas a comercialización de ciertos productos, exclusión de otros, redefinición de la definición de "motor de explosión", responsabilidad de productos, salud y seguridad de las personas derivadas de la construcción de estos mecanismos, diferenciación entre importadores y distribuidores, evaluación de conformidad de fabricantes, disposiciones para que los importadores garanticen que los productos que introducen en el mercado satisfacen los requerimientos comunitarios, trazabilidad de productos en toda la cadena de suministro, motores adaptados para uso marítimo, límites de emisiones de escape de los motores de las embarcaciones de recreo, combustibles, prevención de riesgo de vuelco, requisitos que puedan estimar necesarios en relación con la navegación en determinadas aguas con el fin de proteger el medio ambiente -incluida la contaminación acústica, y la estructura de las vías navegables- y marcado CE de conformidad en embarcaciones y componentes, entre otras cuestiones anejas o derivadas de las anteriores.

En el artículo 2 y por lo que respecta al ámbito de aplicación, cuestión en extremo relevante puesto que determina la propia aplicabilidad de todo el sistema en su conjunto, ofrece ciertas dudas al Consejo de Estado el modo en que está redactado puesto que parece complicar y enrarecer la aplicación de la Directiva (la cual resulta prioritaria en jerarquía en cualquier caso), sin perjuicio de que tampoco existe una objeción de legalidad al respecto en la medida en que se ajusta en último término al fundamento comunitario. En efecto, al distinguir diversas partes sucesivas en el artículo 2.1 (a saber: 1, 2 y 3: aplicación al "diseño, fabricación y construcción", luego "a las emisiones de escape" y finalmente a "las emisiones sonoras") lo cierto es que se dibuja un panorama complejo y difícil de entender con facilidad, hasta el punto de la muy difícil comprensión de qué tienen que ver las "embarcaciones que sean objeto de una modificación importante" (artículo 2, apartado 2, letra c) con las "emisiones de escape" (que es el género donde ha sido ubicada la especie anterior). Parece mucho más simple y clara la enumeración realizada de modo abierto y simple por la propia Directiva (en su artículo 2.1):

"1. La presente Directiva se aplicará a los productos siguientes:

a) las embarcaciones de recreo y las embarcaciones de recreo semiacabadas; b) las motos acuáticas y las motos acuáticas semiacabadas; c) los componentes mencionados en el anexo II cuando se introduzcan en el mercado de la Unión por separado, en lo sucesivo denominados "los componentes"; d) los motores de propulsión instalados o destinados específicamente a ser instalados fuera o dentro de embarcaciones; e) los motores de propulsión instalados fuera o dentro de embarcaciones en los que se realice una modificación importante del motor; f) las embarcaciones que sean objeto de una conversión importante".

Por otra parte, en los artículos 10.3; 10.4 y Anexo IV se cita el "Reglamento 595/2009" pero en ningún lugar consta su identificación completa, que debe figurar en la primera cita que se hace del mismo: Reglamento (CE) n.º 595/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009, relativo a la homologación de los vehículos de motor y los motores en lo concerniente a las emisiones de los vehículos pesados (Euro VI) y al acceso a la información sobre reparación y mantenimiento de vehículos y por el que se modifica el Reglamento (CE) n o 715/2007 y la Directiva 2007/46/CE y se derogan las Directivas 80/1269/CEE, 2005/55/CE y 2005/78/CE (texto pertinente a efectos del EEE).

La mención que se contiene en el artículo 50 ("Recursos") a "lo dispuesto en la en la (sic) legislación reguladora del procedimiento administrativo común y en la legislación sectorial" debería -además de escribirse correctamente- referirse a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sin perjuicio de que en su momento entre en vigor la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, con arreglo a la misma y en cuya disposición transitoria tercera se contienen reglas para la transitoriedad de los procedimientos ya iniciados, así como la mención contenida en la disposición derogatoria única (apartado 3) la cual dispone que "Las referencias contenidas en normas vigentes a las disposiciones que se derogan expresamente deberán entenderse efectuadas a las disposiciones de esta Ley que regulan la misma materia que aquéllas".

Sentado lo anterior, nada tiene que oponer el Consejo de Estado a la regulación que se propone, la cual supone una correcta adaptación de la regulación normativa sectorial sobre la que se actúa.

Respecto a la entrada en vigor del presente real decreto procede, en cuanto a la disposición final cuarta, su revisión, indicando - dado que ha transcurrido el plazo del 18 de enero de 2016-, que entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede elevarse al Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se regulan los requisitos de seguridad, técnicos y de comercialización de las motos náuticas, embarcaciones deportivas y sus componentes."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de febrero de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE FOMENTO.

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