Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de junio de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. de 5 de febrero de 2015, con registro de entrada el día siguiente, ha examinado un proyecto de Real Decreto por el que se regulan los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada.

De antecedentes resulta:

Primero. El proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto por el que se regulan los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada, fechado el 30 de enero de 2015, consta de preámbulo, 10 artículos, agrupados en tres capítulos, tres disposiciones adicionales y dos disposiciones finales.

El preámbulo comienza indicando que el artículo 34 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, prevé que la formación y el desarrollo de la competencia técnica de los profesionales sanitarios deberán orientarse a la mejora de la calidad del Sistema Nacional de Salud. Por su parte, la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, regula los aspectos básicos de las profesiones sanitarias tituladas en lo que se refiere a su ejercicio por cuenta propia o ajena, tanto si la profesión se ejerce en los servicios sanitarios públicos como en el ámbito de la sanidad privada. Esta ley, en su artículo 36, contempla los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada como instrumentos para certificar el nivel de formación alcanzado por un profesional en un área funcional específica de una determinada profesión o especialidad, en función de las actividades de formación continuada acreditada desarrolladas por el interesado en el área funcional correspondiente.

Continúa el preámbulo señalando que el sistema de acreditación de la formación continuada ya ha sido desarrollado por el Real Decreto 1142/2007, de 31 de agosto, por el que se determina la composición y funciones de la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias y se regula el sistema de acreditación de formación continuada, norma que integra el desarrollo reglamentario del Capítulo IV del Título II de la Ley 44/2003, relativo a la formación continuada. La regulación de los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada se considera una significativa oportunidad para reforzar el valor de la formación continuada como elemento de reconocimiento eficaz y sólido que contribuya a reforzar la capacidad del profesional para abordar los problemas de la práctica en un área funcional determinada.

El Capítulo I del proyecto agrupa los artículos 1 a 3 bajo la rúbrica "Disposiciones de carácter general".

El artículo 1 trata del objeto y ámbito de aplicación del real decreto. Por lo que hace al objeto, se prevé que consiste en:

a) regular los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada como instrumentos para certificar el nivel de formación alcanzado por un profesional sanitario en un área funcional específica de una determinada profesión o especialidad, en función de las actividades de formación continuada acreditadas, desarrolladas por el interesado en el área funcional correspondiente;

b) determinar los criterios y el procedimiento para la creación de los Diplomas de Acreditación y de los Diplomas de Acreditación Avanzada; y

c) establecer los requisitos y el procedimiento para la obtención de los Diplomas de Acreditación y de los Diplomas de Acreditación Avanzada.

En cuanto al ámbito de aplicación, alcanza a las profesiones sanitarias tituladas que se relacionan en los artículos 6 y 7 de la Ley 44/2003, en lo que se refiere a su ejercicio profesional, tanto en los servicios sanitarios públicos como privados. Además, continúa el proyectado artículo 1.2, se habrá de tener en cuenta lo previsto sobre el carácter de profesionales sanitarios, en la disposición adicional séptima de la citada Ley 44/2003, así como, en relación con la psicología clínica y con la psicología general sanitaria, lo previsto en la disposición adicional séptima de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

El artículo 2, a los efectos del proyecto, define el diploma de acreditación, el diploma de acreditación avanzada, el área funcional y la actividad de formación continuada acreditada.

El artículo 3 regula las "características generales de los Diplomas de Acreditación y de los Diplomas de Acreditación Avanzada", que se expedirán por las administraciones públicas sanitarias y tendrán carácter oficial y validez en todo el territorio nacional. Se incluyen reglas sobre su diseño; se establece que tendrán una vigencia de cinco años, aunque se prevé que pueden crearse Diplomas con vigencia inferior en atención a las características del área funcional objeto del mismo. Concluye el precepto disponiendo que los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada serán de utilización exclusiva por el profesional que los ostente, sin que puedan inducir a confusión con la denominación de otros títulos, ni tampoco con las funciones que, contempladas en los programas formativos de cada especialidad y demás normativa de aplicación, corresponda ejercer a los titulados especialistas en Ciencias de la Salud.

El Capítulo II (artículos 4 a 6) contiene el régimen de "creación de los Diplomas de Acreditación y de los Diplomas de Acreditación Avanzada".

El artículo 4 regula la "identificación de la necesidad de creación de un Diploma de Acreditación o de un Diploma de Acreditación Avanzada". Dicha función se atribuye a Comisión de Formación Continuada del Sistema Nacional de Salud.

El artículo 5 trata, en particular, del procedimiento de creación de los Diplomas, atribuyéndose la competencia para la aprobación al Consejero Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

El artículo 6 del proyecto prevé que la creación de un Diploma será publicada en el BOE, mediante orden de la persona titular del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

El Capítulo III regula la "obtención de los Diplomas de Acreditación y de los Diplomas de Acreditación Avanzada".

El artículo 7 establece los requisitos para la obtención de los Diplomas de Acreditación y el artículo 8 los requisitos para la obtención de los Diplomas de Acreditación Avanzada. El artículo 9 prevé que cada administración competente establecerá el procedimiento para la obtención de los Diplomas, tramitándose las solicitudes en el servicio de salud en que el interesado ejerza la profesión.

El artículo 10 dispone que, de conformidad con lo previsto en el párrafo k) del artículo 5 del Real Decreto 640/2014, de 25 de julio, por el que se regula el Registro Estatal de Profesionales Sanitarios, los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada obtenidos por los profesionales sanitarios se incorporarán al citado registro.

La disposición adicional primera indica que, en el caso del personal sanitario que desempeñe su actividad en centros e instituciones dependientes del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria será esta institución quien ejerza las competencias que, en el real decreto, corresponden a las administraciones públicas sanitarias. Para el resto del personal sanitario que desempeñe su actividad en este ámbito territorial, dichas competencias serán ejercidas por el órgano administrativo que corresponda en cada una de las ciudades autónomas.

La disposición adicional segunda ("No incremento del gasto público") establece que las medidas incluidas en este real decreto serán atendidas con las dotaciones presupuestarias ordinarias y no podrán suponer incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal.

La disposición adicional tercera ("Méritos a acreditar en procesos de provisión de puestos de trabajo") prevé que, una vez creados los Diplomas de Acreditación o los Diplomas de Acreditación Avanzada y con la finalidad de contribuir a incrementar las garantías de seguridad en la asistencia prestada a los pacientes, podrá requerirse su aportación como mérito profesional preferente para el acceso a determinados puestos de trabajo. La Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud acordará, a propuesta de las administraciones sanitarias de las Comunidades Autónomas o del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, la relación de Diplomas de Acreditación y de Diplomas de Acreditación Avanzada cuya aportación deba considerarse como mérito preferente para el acceso a determinados puestos de trabajo.

La disposición final primera establece que el real decreto se dicta al amparo de las competencias que atribuye al Estado el artículo 149.1.1ª de la Constitución Española, sobre regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, y el artículo 149.1.16ª, en materia de bases y coordinación general de la sanidad.

La disposición final segunda prevé que el real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Contenido del expediente

Además de la orden de remisión de V. E. y de un índice numerado de documentos, se han incorporado al expediente las sucesivas versiones del Proyecto y las respectivas memorias del análisis de impacto normativo.

Junto a lo anterior, obran en el expediente los siguientes documentos:

- Informe favorable del Gabinete de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, de 22 de mayo de 2014.

- Informe sin observaciones de la Secretaría General de Sanidad y Consumo, de 13 de junio de 2014.

- Informe favorable del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, de 10 de junio de 2014.

- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno), de 25 de julio de 2014.

- Informe sin observaciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (artículo 24.1.b) de la Ley del Gobierno), de 11 de junio de 2014.

- Informe sin observaciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa (artículo 24.1.b) de la Ley del Gobierno), de 29 de julio de 2014.

- Informe de la Agencia Española de Protección de Datos, de 25 de junio de 2014, cuyas observaciones han sido tenidas en cuenta en la versión definitiva del proyecto.

- Trámite de audiencia a los sectores profesionales afectados: han emitido informe el Consejo General de Colegios de Ópticos- Optometristas, el Consejo General de Colegios Oficiales de Podólogos, el Colegio Oficial de Físicos, el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, el Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos, el Consejo General de la Organización Colegial de Enfermería, el Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos, los Colegios Oficiales de Farmacéuticos de Las Palmas, Huesca y de Teruel, el Colegio de Biólogos de Cataluña, la Federación de Sindicatos de Educación y Sanidad (FSES) y UGT.

En concreto, CC. OO. manifiesta su parecer contrario a la configuración de los Diplomas contenida en el proyecto, al incluir para su obtención elementos de competencia profesional junto a la formación continuada acreditada desarrollada por el interesado en el área funcional correspondiente. Se sugiere, además, que se regule de manera más completa el procedimiento de obtención de los diplomas; se solicita una mayor presencia de las organizaciones profesionales en el procedimiento de creación y autorización de diplomas. Se critica que la posesión de diplomas pueda considerarse un mérito preferente para el acceso a determinados puestos de trabajo.

La Asociación para el Estudio de la Biología de la Reproducción (ASEBIR) considera que debe modificarse la redacción del artículo 1 a fin de incluir en el objeto y ámbito de aplicación del real decreto a aquellas profesiones tituladas que, no siendo sanitarias o no existiendo una especialidad sanitaria para el desarrollo de su función, desarrollen una labor en el ámbito sanitario.

También ha participado la Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid, que da traslado de los informes del Colegio Oficial de Biólogos de la Comunidad de Madrid -que se manifiesta en idénticos términos que ASEBIR- , el Colegio de Médicos de Madrid y el Colegio Profesional de Fisioterapeutas de la Comunidad de Madrid.

Finalmente, la Sociedad Española de Farmacia Comunitaria (SEFAC) sugiere la modificación de los requisitos para la obtención de los Diplomas de Acreditación.

- Certificado, de 23 de mayo de 2014, por el que la Secretaria del Comité Consultivo del Sistema Nacional de Salud (Subdirectora General de Calidad y Cohesión), pone de manifiesto que en esa misma fecha se ha remitido el proyecto de real decreto a todas las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía.

Han emitido informes favorables la Generalidad Valenciana (Consejería de Sanidad), el Gobierno de Canarias (Consejería de Sanidad), el Gobierno de Navarra (Consejería de Salud), el Gobierno de La Rioja (Consejería de Salud y Servicios Sociales), el Gobierno de Cantabria (Consejería de Sanidad y Servicios Sociales), el Gobierno de Illes Balears (Consejería de Salud), el Gobierno de Extremadura, la Junta de Castilla y León (Gerencia Regional de Salud) y la Región de Murcia (Consejería de Sanidad y Política Social).

La Generalidad de Cataluña (Departamento de Salud) considera que el proyecto no deja margen a las Comunidades Autónomas para el ejercicio de sus competencias en materia de formación del personal que presta servicios en el sistema sanitario público, sin que se precise cómo se incardinan los Diplomas que se regulan en el desarrollo profesional continuo de los profesionales sanitarios.

La Junta de Andalucía (Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales) considera que el Estado carece de competencias para crear y expedir los Diplomas de Acreditación y de Acreditación Avanzada, sin que la competencia exclusiva del Estado para el establecimiento de las bases y la coordinación general de la sanidad (ex artículo 149.1.16ª de la Constitución) pueda alcanzar a aquellas cuestiones. Se entiende que el Estado podrá fijar y proponer los criterios, condiciones de los procedimientos y los requisitos básicos en la materia de acreditación de la formación continuada, pero que a las Comunidades Autónomas corresponderá su ejecución, aplicación y desarrollo según sus criterios, conforme a sus competencias en materia de sanidad. En este ámbito, se afirma que corresponde a las Comunidades Autónomas la competencia para crear los mencionados Diplomas. Se cita en sustento de esta postura la STC 1/2011. En consonancia con esta observación general se formulan observaciones particulares al articulado proyectado.

El Gobierno Vasco considera que la norma proyectada supone una invasión de sus competencias en materia de uso de la lengua propia en la medida en que impone el empleo del castellano en la redacción de los Diplomas, sin dejar opción a que el profesional sanitario que así lo desee pueda solicitar su confección, en exclusiva, en euskera, en clara contravención del régimen contenido en la Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización del uso del euskera. Además, se destaca que los Diplomas no son títulos oficiales de enseñanza, por lo que no se encuentran amparados por las reglas que al respecto contiene la legislación básica del Estado en materia de educación.

La Comunidad de Madrid formula diversas alegaciones al contenido del proyecto, que considera poco preciso en aspectos tales como las definiciones que incorpora, la regulación del procedimiento de creación y autorización de Diplomas o los requisitos exigidos para la obtención de los mismos. Además, se entiende que el proyecto generará un elevado número de peticiones que habrán de ser tramitadas por las Administraciones competentes, con el consiguiente impacto que no ha sido tenido en cuenta en la memoria del análisis de impacto normativo.

- Certificado de 13 de junio de 2014, de la Secretaria del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, en el que se da cuenta de que en la sesión plenaria de 11 de junio de 2014 se tuvo por informado el proyecto.

- Certificado de 21 de junio de 2014, de la Secretaria del Comité Consultivo del Sistema Nacional de Salud, en el que se da cuenta de que en la sesión plenaria de 9 de junio de 2014 se tuvo por informado el proyecto.

- Certificado del Responsable de la Secretaría Técnica de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, de 18 de noviembre de 2014, en el que se da cuenta de que el Pleno de la Comisión, en su reunión de 3 de junio de 2014, emitió informe favorable al proyecto.

- Certificado del Secretario del Pleno de la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias del Sistema Nacional de Salud, de 18 de noviembre de 2014, en el que se da cuenta de que el Pleno de la Comisión, en su reunión de 5 de noviembre de 2013, emitió informe favorable al proyecto.

Se acompaña el acta de la mencionada reunión.

- Certificado del Secretario del Foro Marco para el diálogo social (artículo 11 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto marco del personal estatutario de los Servicios de Salud), de 27 de noviembre de 2014, en el que se da cuenta de que el Foro Marco, en su reunión de 26 de noviembre de 2014, emitió informe favorable al proyecto.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que formula observaciones al proyecto que han sido atendidas en su mayor parte, así como a la memoria, para que se clarifique la estimación de los costes de las cargas administrativas que incorpora el proyecto.

Se acompaña del informe del artículo 24.3 de la Ley del Gobierno en el que se indica que el título competencial prevalente para dictar el proyecto es el contenido en el artículo 149.1.16ª de la Constitución (bases y coordinación general de la sanidad) si bien, como la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, también invoca el artículo 149.1.1ª, se entiende que este debería citarse en el proyecto.

- Cuadro explicativo de los motivos por los que se han aceptado o rechazado las alegaciones formuladas durante la tramitación, elaborado por la Secretaría General de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud.

- Informe de 4 de septiembre, de la Dirección General de Ordenación Profesional, sobre las observaciones realizadas durante la tramitación.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que formula observaciones al Proyecto que han sido atendidas.

- Segundo cuadro explicativo de los motivos por los que se han aceptado o rechazado las alegaciones formuladas durante la tramitación, elaborado por la Secretaría General de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud.

- Segundo informe de la Dirección General de Ordenación Profesional, sobre las observaciones realizadas durante la tramitación.

- Aprobación previa del proyecto por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, de 30 de septiembre de 2014, de conformidad con lo previsto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de noviembre, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

- Informe del artículo 24.2 de la Ley del Gobierno, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, emitido el 28 de enero de 2015.

- Memoria del análisis de impacto normativo, fechada el 30 de enero de 2015. Tras el resumen ejecutivo, la memoria analiza la oportunidad de la propuesta y destaca que la competencia en materia de formación continuada de las profesiones sanitarias corresponde a las Comunidades Autónomas, gozando las acreditaciones que en ese ámbito lleven a cabo de validez en todo el territorio nacional. Se entiende que el desarrollo de nuevas figuras de reconocimiento de la formación continuada de los profesionales sanitarios titulados resulta especialmente pertinente para avanzar en el fomento de la calidad de dicha formación y, en consecuencia, la asistencia y la calidad en el Sistema Nacional de Salud.

La memoria continúa exponiendo el contenido del proyecto y la tramitación seguida.

Por lo que se refiere a los impactos, se considera que el Proyecto se ajusta al orden constitucional de competencias. Se afirma que carece de impacto económico y que las medidas que incluye serán atendidas con las dotaciones presupuestarias ordinarias, sin que puedan suponer incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal.

Se estima que producirá un efecto positivo porque contribuirá a mejorar la formación de los profesionales que trabajan en el Sistema Nacional de Salud.

En materia de cargas administrativas, se afirma que supone el régimen proyectado el aumento para los interesados -profesionales incluidos en su ámbito de aplicación- de 53.000 euros anuales en cómputo global.

La memoria sostiene que el proyecto no afecta a los presupuestos de la Administración del Estado ni a los de otras Administraciones territoriales.

Considera además la memoria que el proyecto tendrá un impacto positivo por razón de género, por el desequilibrio de partida existente en cuanto al factor cuantitativo por sexo que determina la composición de las profesiones sanitarias en España. Se deduce de lo anterior, que un mayor número de mujeres estará en disposición de acceder a los Diplomas que regula el proyecto.

En tal estado, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y competencia

La consulta versa sobre un proyecto de Real Decreto por el que se regulan los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen de conformidad con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

II. Tramitación del expediente

La tramitación ha observado las previsiones generales contenidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Se han incorporado las sucesivas versiones del proyecto y sus respectivas memorias; se ha dado audiencia a los sectores afectados y a las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas.

Se ha recabado el informe de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Justicia, Defensa, Educación, Cultura y Deporte, Empleo y Seguridad Social y Hacienda y Administraciones Públicas.

Ha emitido informe la Agencia Española de Protección de Datos.

Obra en el expediente el informe previsto en el artículo 24.3 de la Ley del Gobierno, así como la aprobación previa prevista en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de noviembre, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Consta en el expediente la participación del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, el Comité Consultivo del Sistema Nacional de Salud, la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias del Sistema Nacional de Salud y el Foro Marco para el diálogo social.

Se han elaborado, además, varios informes y cuadros explicativos de los motivos por los que se han aceptado o, en su caso, rechazado, las observaciones efectuadas al proyecto a lo largo de la tramitación del expediente.

Por lo que se refiere a la memoria, deben destacarse dos aspectos, relativos al análisis de las cargas y al impacto de género. En lo que se refiere a la primera cuestión, se ha planteado si en efecto el análisis es correcto, pues no solo se impondrán dichas cargas a los interesados con motivo de la creación de cada diploma y del correspondiente procedimiento para su obtención por cada profesional sanitario interesado que reúna los requisitos en cada caso establecidos, sino que, además, generarán un incremento de la actividad relacionada con dicha expedición en cada Comunidad Autónoma competente. Por ello, no parece correcto prever como hace el proyecto en su disposición adicional segunda, en línea con otros muchos que son dictaminados por el Consejo de Estado, que carecerá de impacto presupuestario; antes bien, en buena lógica la articulación de un nuevo procedimiento de expedición de Diplomas obligará a las Administraciones competentes a disponer de los medios humanos y materiales necesarios para atender esa nueva cuestión, que no ha sido siquiera cuantificada de manera aproximada en la memoria. La segunda cuestión, del mismo modo, aparece fundada en un silogismo, según el cual al haber mayor número de mujeres empleadas como personal estatutario en el Sistema Nacional de Salud, serán ellas las más beneficiadas por la regulación de estos Diplomas. Este modo de razonar podría admitirse en el caso de que los diplomas fueran de concesión automática, pero lo cierto es que han de reunirse una serie de requisitos, entre los que se incluyen los relativos a la realización de actividades formativas, que no dependen del sexo del aspirante sino de sus disponibilidades personales (cargas familiares) o económicas, o incluso de ambas a la vez. En definitiva, la memoria no se ha producido de manera adecuada en los dos aspectos comentados, debiendo una vez más recordar el Consejo de Estado que es preciso cuidar la conformación de este documento.

III. Base normativa y rango

La Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, prevé en su artículo 36, dedicado a los "Diplomas de Acreditación y Diplomas de Acreditación Avanzada" lo siguiente:

1. Las Administraciones sanitarias públicas podrán expedir Diplomas de Acreditación y Diplomas de Acreditación Avanzada, para certificar el nivel de formación alcanzado por un profesional en un área funcional específica de una determinada profesión o especialidad, en función de las actividades de formación continuada acreditada desarrolladas por el interesado en el área funcional correspondiente.

Los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada, que deberán expedirse necesariamente de acuerdo con los requisitos, procedimiento y criterios establecidos conforme a lo previsto en el artículo 34.4.e), tendrán efectos en todo el territorio nacional, sea cual sea la Administración pública que expidió el diploma.

2. Las Administraciones sanitarias públicas establecerán los registros necesarios para la inscripción de los Diplomas de Acreditación y de Acreditación Avanzada que expidan. Tales registros tendrán carácter público en lo relativo a la identidad del interesado, al diploma o diplomas que ostente y a la fecha de obtención de éstos.

3. Los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada serán valorados como mérito en los sistemas de provisión de plazas cuando así se prevea en la normativa correspondiente.

La Ley no contiene una previsión general de habilitación para su desarrollo normativo, por lo que debe traerse a colación que su disposición final primera prevé que, en su práctica totalidad, se dicta al amparo de las competencias previstas en los números 1 y 16 del artículo 149.1 de la Constitución, que atribuyen al Estado competencias exclusivas, respectivamente, sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y sobre las bases y la coordinación general de la sanidad.

El Estado invoca estos títulos competenciales en amparo del proyecto, que, atendiendo a su objeto, tiene rango adecuado. Cuestión distinta es si los mencionados títulos competenciales amparan al Estado para abordar la regulación proyectada.

IV. Cuestiones competenciales

Como se ha indicado en los antecedentes del presente dictamen, algunas Comunidades Autónomas han cuestionado que el Estado pueda regular con la extensión y profundidad del proyecto los Diplomas regulados en el artículo 36 de la Ley 44/2003.

Citan a tal efecto la STC 1/2011, de 14 de febrero, recaída en los conflictos positivos de competencia núms. 4824-2002, 4825-2002, 4826- 2002, 4827-2002 y 4828-2002, acumulados por Auto del Pleno del Tribunal Constitucional 246/2002, de 26 de noviembre, promovidos por la Diputación General de Aragón contra diversos convenios de colaboración en materia de formación continuada de las profesiones sanitarias, y en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1065-2004, planteado por la Diputación General de Aragón contra diversos artículos de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, acumulado a los anteriores procesos por Auto de esta Sala 195/2009, de 29 de junio.

Esta sentencia diferenció en su análisis el contenido de los indicados convenios de colaboración y el del artículo 35 de la Ley 44/2003, aunque en relación con ambas cuestiones analizó el alcance de los títulos competenciales del Estado ex artículo 149.1, números 1 y 16.

Interesa destacar que en virtud de los mencionados convenios el Estado encomendaba a las organizaciones profesionales el ejercicio de ciertas competencias, en el bien entendido de que aquel las ostentaba. Entre esas competencias se encontraban las de "acreditar las enseñanzas específicas de la formación continuada de la (respectiva) profesión" y "expedir los certificados o diplomas que acrediten con carácter oficial las enseñanzas impartidas".

Para el Tribunal Constitucional, "constatada la naturaleza ejecutiva de las funciones que se atribuyen a las organizaciones colegiales y de acuerdo con el reparto competencial existente en el bloque de la constitucionalidad en el momento presente en la materia de ""sanidad"", dichas funciones son competencia, en principio, de la Comunidad Autónoma de Aragón cuando hayan de realizarse en su territorio".

En cuanto a la posibilidad de que el Estado pudiera retener en su acervo competencial las funciones mencionadas como consecuencia de su proyección y eficacia en todo el territorio nacional, el Tribunal Constitucional recordó que, según su jurisprudencia, "la posible eficacia supracomunitaria de los actos de ejecución está implícita en las reglas constitucionales del reparto competencial pues ""la unidad política, jurídica económica y social de España impide su división en compartimentos estancos y, en consecuencia, la privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente de toda capacidad de actuación (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 1)"" (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 63). Por ello, hemos afirmado que ""las actuaciones ejecutivas autonómicas, por el hecho de que generen consecuencias más allá del territorio de las Comunidades Autónomas que hubieren de adoptarlas, por estar así previsto en sus Estatutos de Autonomía, no revierten al Estado como consecuencia de tal efecto supraterritorial, pues a este traslado de la titularidad, ciertamente excepcional, tan solo puede llegarse, como se apuntó en la STC 329/1993 (FJ 4), cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del fenómeno objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y aun en este caso, dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación y coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un solo titular, que forzosamente deba ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas (STC 243/1994, FJ 6)"" (SSTC 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 6, y 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 11)".

A la vista de la anterior consideración, afirmó rotundamente el Tribunal Constitucional que "no se aporta ningún argumento por parte del Abogado del Estado que permita apreciar que las actuaciones controvertidas deban ser necesariamente realizadas por el Estado (...) y, como consecuencia de ello, calificadas de básicas. Otra cosa es, y desde luego no lo plantea la Comunidad Autónoma de Aragón, que no exista obstáculo para que el Estado discipline normativamente los criterios generales de la formación continua de las profesiones sanitarias, entre ellas las [debe decir ""entre ellos los""] de acreditación de centros, personal o enseñanzas, y cree, además, los mecanismos de coordinación necesarios, de manera que las actuaciones de naturaleza ejecutiva en el ámbito público las realicen, en su correspondiente territorio, las Comunidades Autónomas y ello con eficacia para todo el territorio nacional".

En esta misma sentencia, el Alto Tribunal negó que el artículo 149.1, números 1 y 16 (disposición final primera de la Ley 44/2003), diera cobertura a lo previsto en el artículo 35 de la Ley, apartados 1 ("El Ministerio de Sanidad y Consumo y los órganos competentes de las comunidades autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán acreditar actividades y programas de actuación en materia de formación continuada de los profesionales sanitarios, así como, con carácter global, centros en los que las mismas se impartan") y 4 ("El Ministerio de Sanidad y Consumo y los órganos competentes de las comunidades autónomas podrán delegar las funciones de gestión y acreditación de la formación continuada, incluyendo la expedición de certificaciones individuales, en otras corporaciones o instituciones de derecho público, de conformidad con lo que dispone esta ley y las normas en cada caso aplicables"). Y ello porque, desde la perspectiva del artículo 149.1.1ª, tales preceptos no se referían a los aspectos centrales del contenido del derecho a la salud, sino a actuaciones aplicativas de criterios más generales y abstractos sobre la formación continuada del personal sanitario, regulados en los artículos 33 y 34 de la propia Ley 44/2003, criterios que, a su vez, precisan de concreción normativa. Y en cuanto al alcance del artículo 149.1.16ª, la STC 1/2011 declaró (FJ 9º):

"... aunque con carácter excepcional determinados actos de ejecución puedan tener naturaleza básica por ser complemento necesario de la propia normativa básica (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 5, con cita de otras), tal criterio no puede ser admitido respecto de la acreditación de actividades y programas de formación continuada y de los centros en que se impartan, puesto que la normativa básica estatal puede establecer los requisitos que deben cumplir tales actividades, programas y centros y, tras ello, las Comunidades Autónomas otorgarán las acreditaciones correspondientes con sujeción a dicha normativa básica. Tampoco la competencia de coordinación sanitaria ex art. 149.1.16 CE otorga al Estado la competencia para realizar por sí mismo dichas acreditaciones, ya que la coordinación, por su propio alcance, no permite desplazar las competencias autonómicas de ejecución (por todas, STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 8). En suma, nos encontramos ante potestades de naturaleza ejecutiva que son, por ello, de la competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón. Sólo resta añadir que las previsiones del art. 35.1 y 4, consistentes en atribuir de modo genérico e indistinto tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas las potestades de acreditación y su posibilidad de delegación en otras corporaciones o instituciones de Derecho público, previendo que tanto las acreditaciones estatales como las autonómicas tengan ""efectos en todo el territorio nacional"" (párrafo segundo del art. 35.1, no incluido en el objeto del proceso al no objetarlo la parte recurrente), además de alterar el sentido que la Constitución da a las competencias compartidas, en este caso la del art. 149.1.16 CE, comporta la indeseada consecuencia de duplicar actuaciones administrativas similares, lo que contradice nuestra doctrina, que ha afirmado ""la necesidad de evitar duplicidades burocráticas o el mantenimiento de Administraciones paralelas"" (STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 4, con cita de las SSTC 187/1988, de 17 de octubre, FJ 12, y 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7). En conclusión, las competencias del Estado de acreditación en materia de formación continuada de los profesionales sanitarios, reguladas por el art. 35.1, primer párrafo, y 4, primer párrafo, de la Ley 44/2003, son inconstitucionales por vulnerar el art. 149.1.16 CE".

En suma, entiende el Tribunal Constitucional que, a los efectos que interesan al presente dictamen, el Estado no puede, con base en los reiterados títulos competenciales, proceder a la acreditación de actividades y programas de formación continuada cursados, pero sí puede establecer los criterios generales y los requisitos que deben cumplir tales actividades y programas. Es decir, que el Estado podrá fijar con carácter básico esos criterios y requisitos de la actividad de formación continuada de los profesionales sanitarios y las Comunidades Autónomas ejercerán las funciones de ejecución de esas normas básicas estatales, como son la de acreditación concreta de los profesionales sanitarios, las enseñanzas específicas de formación continuada y los centros que las impartan y la consistente en la expedición de los certificados o diplomas que acrediten con carácter oficial las enseñanzas impartidas.

El análisis del proyecto permite entender, a juicio del Consejo de Estado, que el artículo 36 de la Ley 44/2003, incluido en el apartado 1 de la disposición final primera de la ley, sobre títulos competenciales, puede ser desarrollado en la forma prevista, a fin de garantizar que la formación continuada de los profesionales sanitarios por su evidente conexión con la salud humana cuente con una necesaria y deseable uniformidad, en el bien entendido de que la acción normativa del Gobierno alcanza a la fijación de los elementos básicos de las figuras de los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada, en el sentido declarado por el Tribunal Constitucional.

V. Contenido del proyecto

El proyecto trata de la creación y obtención de los referidos Diplomas por los sujetos incluidos en su ámbito subjetivo.

La figura de los Diplomas, como ya se ha avanzado, es creación del legislador, que los contempla de manera principal en el artículo 36 de la Ley 44/2003, el cual, cabe recordar aquí, establece:

1. Las Administraciones sanitarias públicas podrán expedir Diplomas de Acreditación y Diplomas de Acreditación Avanzada, para certificar el nivel de formación alcanzado por un profesional en un área funcional específica de una determinada profesión o especialidad, en función de las actividades de formación continuada acreditada desarrolladas por el interesado en el área funcional correspondiente.

Los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada, que deberán expedirse necesariamente de acuerdo con los requisitos, procedimiento y criterios establecidos conforme a lo previsto en el artículo 34.4.e), tendrán efectos en todo el territorio nacional, sea cual sea la Administración pública que expidió el diploma.

2. Las Administraciones sanitarias públicas establecerán los registros necesarios para la inscripción de los Diplomas de Acreditación y de Acreditación Avanzada que expidan. Tales registros tendrán carácter público en lo relativo a la identidad del interesado, al diploma o diplomas que ostente y a la fecha de obtención de éstos.

3. Los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada serán valorados como mérito en los sistemas de provisión de plazas cuando así se prevea en la normativa correspondiente.

Por consiguiente, las Administraciones competentes, que conforme a lo indicado serán las Comunidades Autónomas, podrán expedir los concretos Diplomas a los profesionales sanitarios que reúnan los requisitos en cada caso establecidos, Diplomas que serán inscritos en los registros que se establezcan al efecto y serán valorados como mérito en los sistemas de provisión de plazas cuando así se prevea. Junto a lo anterior, prevé la Ley que los Diplomas tendrán efectos en todo el territorio nacional, con independencia de la Administración pública que los expida, debiendo expedirse "de acuerdo con los requisitos, procedimiento y criterios establecidos conforme a lo previsto en el artículo 34.4.e)"; este precepto atribuye a la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias la función consistente en el "estudio, informe y propuesta para el establecimiento de procedimientos, criterios y requisitos para la acreditación y la acreditación avanzada de profesionales en un área funcional específica de una profesión o especialidad, como consecuencia del desarrollo de actividades de formación continuada acreditada".

El proyecto prevé, en efecto, que la mencionada Comisión identificará la necesidad de creación de los Diplomas (artículo 4), siguiéndose un procedimiento enderezado a la mencionada creación, que contará con la aprobación del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (artículo 5), publicándose en el BOE mediante orden ministerial la creación aprobada; por otra parte, la expedición de los concretos Diplomas de Acreditación o de Acreditación Avanzada corresponderá a las Administraciones sanitarias competentes con arreglo al procedimiento que cada una establezca (proyectados artículos 3 y 9), previéndose la inscripción de los Diplomas obtenidos en el Registro Estatal de Profesionales Sanitarios regulado en el Real Decreto 640/2014, de 25 de julio (proyectado artículo 10).

En términos generales puede considerarse que el proyecto se ajusta a las previsiones legales y a los títulos competenciales que ostenta el Estado, sin perjuicio de lo que posteriormente se indicará en relación con el artículo 5.2.

En el proyecto se atribuye en exclusiva a esa Comisión la función de identificación de la necesidad de creación de tales Diplomas, necesidad que deberá venir justificada en las razones fijadas en el párrafo segundo del artículo 4 del proyecto, desarrolladas en el artículo 5.2. La composición de dicha Comisión (artículo 34 de la Ley 44/2003 y artículos 2 y 3 del Real Decreto 1142/2007, de 31 de agosto, por el que se determina la composición y funciones de la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias y se regula el sistema de acreditación de la formación continuada) garantiza la participación de las diferentes administraciones competentes y de los sectores afectados. Junto a lo anterior, se prevé la intervención de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud en los términos del artículo 7.1 del citado Real Decreto 1142/2007, y la aprobación de la propuesta de creación por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

De este modo, se encuentran en el proyecto los criterios generales a través de los cuales pueden crearse los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada y los requisitos que deben reunir tales Diplomas para poder crearse, en línea con la mencionada jurisprudencia constitucional.

Las anteriores valoraciones no empecen a la realización de observaciones concretas al articulado.

VI. Observaciones concretas

A continuación se formulan las observaciones que el poyecto sugiere al Consejo de Estado:

- Se establece en el artículo 1.2 del proyecto en cuanto a su ámbito de aplicación:

"Este real decreto es aplicable a las profesiones sanitarias tituladas que se relacionan en los artículos 6 y 7 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, en lo que se refiere a su ejercicio profesional tanto en los servicios sanitarios públicos como privados. A los efectos de esta norma, se habrá de tener en cuenta lo previsto sobre el carácter de profesionales sanitarios, en la Disposición adicional séptima de la citada Ley 44/2003, así como, en relación con la psicología clínica y con la psicología general sanitaria, lo previsto en la disposición adicional séptima de la Ley 33/2011 de 4 de octubre, General de Salud Pública".

Se ha criticado que no se incluya a determinados profesionales en el ámbito de aplicación (profesiones tituladas que no siendo sanitarias o no existiendo una especialidad sanitaria para el desarrollo de su función, desarrollen una labor en el ámbito sanitario), habiendo entendido el ministerio proponente que el objeto del proyecto no es regular las profesiones sanitarias.

La mencionada respuesta dista mucho de ser satisfactoria. Debe tenerse en cuenta que, por ejemplo, el Real Decreto 640/2014, que regula el Registro estatal de profesiones sanitarias, tampoco tiene dicho objeto (regulación de las profesiones sanitarias), pero ello no fue obstáculo para que su ámbito de aplicación sea notablemente más amplio que el del presente proyecto. Así, el artículo 4 del Real Decreto 640/2014 ("Profesionales cuyos datos están sujetos a incorporación" dispone en su apartado 1 que "en el registro se incorporarán los datos de los siguientes profesionales sanitarios, siempre que ejerzan su actividad en el territorio nacional:

a) Los profesionales sanitarios con título universitario de la rama de ciencias de la salud o con título de especialista en ciencias de la salud, a que se refiere la Ley 44/2003, de 21 de noviembre.

b) Los profesionales del área sanitaria de formación profesional a que se refiere la Ley 44/2003, de 21 de noviembre.

c) Los profesionales sanitarios a que se refiere la disposición adicional séptima de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública".

La mención del artículo 4.1.a) implica una referencia clara a los artículos 6 y 7 de la Ley 44/2003, en línea con el artículo 1.2 del proyecto, pero también parece implicar la inclusión de los sujetos contemplados en el artículo 19.1 de la propia Ley 44/2003, conforme al cual:

"1. Podrán establecerse especialidades en Ciencias de la Salud para los profesionales expresamente citados en los artículos 6 y 7 de esta ley.

También podrán establecerse especialidades en Ciencias de la Salud para otros titulados universitarios no citados en los preceptos mencionados, cuando su formación de pregrado se adecue al campo profesional de la correspondiente especialidad".

No parece corresponderse de manera adecuada con la intención del proyecto -mejora de la formación continuada de los profesionales sanitarios-, que se proceda a la exclusión de su ámbito de aplicación de profesionales con título de especialista sanitario; máxime si se tiene en cuenta que los diplomas se basan en haber alcanzado el respectivo profesional ciertas competencias en un área funcional determinada, que se define, entre otros criterios, por la "especialización de las funciones que tienen atribuidas" determinados puestos de naturaleza común (proyectado artículo 2.c)).

En definitiva, el Consejo de Estado entiende que debe reconsiderarse el alcance del artículo 1.2 del proyecto para incluir en él a los sujetos que contempla el artículo 19.1 de la Ley 44/2003.

Junto a ello, llama la atención la redacción de este precepto, cuando indica que "a los efectos de esta norma, se habrá de tener en cuenta lo previsto sobre el carácter de profesionales sanitarios, en la Disposición adicional séptima de la citada Ley 44/2003". La regla debería completarse con el contenido de esa disposición adicional o bien prever que se incluyen en su ámbito de aplicación los sujetos mencionados en la referida disposición complementaria.

- En las definiciones de los Diplomas de Acreditación y de Acreditación Avanzada del artículo 2 del proyecto se les considera credenciales que certifican que el profesional que los obtiene ha alcanzado ciertas competencias y los requisitos de formación continuada de que en cada caso se trate, en un área funcional específica, "para un período de tiempo determinado".

A este respecto, se ha objetado (CC. OO.) que se incluya como criterio para la expedición de estos Diplomas la adquisición de competencias junto a la obtención de la correspondiente formación continuada, cuando el artículo 36 de la Ley 44/2003 solo hace referencia a la formación (Apartado 1: "Las Administraciones sanitarias públicas podrán expedir Diplomas de Acreditación y Diplomas de Acreditación Avanzada, para certificar el nivel de formación alcanzado por un profesional en un área funcional específica de una determinada profesión o especialidad, en función de las actividades de formación continuada acreditada desarrolladas por el interesado en el área funcional correspondiente"). Debe tenerse en cuenta que la formación continuada de los profesionales sanitarios, al margen de los aspectos propiamente relacionados con la carrera profesional, sirven también al cuidado de la salud de los ciudadanos, en particular o en general, por lo que es lógico que el proyecto exija para la obtención del Diploma correspondiente una determinada formación continuada y, además, la adquisición de ciertas competencias. Pero junto al argumento lógico debe tenerse en cuenta el de orden legal; el ya citado artículo 34.4.e) de la Ley 44/2003 habilita a la Comisión de Formación Continuada para ejercer las funciones de "estudio, informe y propuesta para el establecimiento de procedimientos, criterios y requisitos para la acreditación y la acreditación avanzada de profesionales en un área funcional específica de una profesión o especialidad, como consecuencia del desarrollo de actividades de formación continuada acreditada". Entre dichos criterios y requisitos para la acreditación y la acreditación avanzada pueden encontrarse los relativos a la adquisición de ciertas competencias, por lo que se estima que el proyecto no incurre en este punto en un vicio ultra vires.

En otro orden de consideraciones, en la cita del artículo 2 del Proyecto se ha puesto de manifiesto que los Diplomas se proyectan como credenciales de vigencia temporal limitada; de hecho, en el artículo 3.3 del Proyecto se establece como regla general que tendrán una vigencia de cinco años, sin perjuicio de que en determinadas circunstancias puedan crearse Diplomas de vigencia inferior. La limitación a priori de la vigencia de los Diplomas, aun cuando se considere acertada por la mutabilidad de los conocimientos sanitarios y la constante evolución que experimentan, podría ser al tiempo una medida muy rígida, en el sentido de no atender precisamente a que algún sector sanitario o área funcional puede no estar sometido a cambios que demanden la pérdida de vigencia del correspondiente Diploma por el mero transcurso del tiempo. Por ello, se considera acertado que el proyecto, en su artículo 5.2.e), prevea que en la propuesta de creación de cada Diploma se incluirán "los requisitos, programa y/o contenidos, vigencia del diploma, así como el procedimiento para su renovación". Ahora bien, lo que se estima correcto, en línea con lo indicado, es que se incluya en el régimen jurídico de los Diplomas la figura de la renovación; pero no merece el mismo juicio favorable el que se deje a la regulación concreta de cada diploma la concreción de los requisitos y las causas que permitirán instar y, en su caso, obtener su renovación por sus titulares -en este mismo sentido, vid. el proyectado artículo 3.2.d)-. Entiende el Consejo de Estado que el Proyecto debe incluir las líneas generales del procedimiento de renovación de los Diplomas.

- El artículo 3 del proyecto prevé que los Diplomas "serán expedidos siempre en castellano, si bien en las comunidades autónomas con lengua cooficial podrán ser expedidos en un único documento redactado en ambas lenguas y con tipo de letra de igual rango".

Esta previsión, como resulta de los antecedentes del presente dictamen, ha ido objetada por el País Vasco, por entender que contraviene su régimen de normalización lingüística.

Entiende el Consejo de Estado que el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones en la lengua cooficial de su elección no queda coartado por esta previsión del proyecto. La petición de expedición podrá en efecto efectuarse en cualquiera de las lenguas cooficiales allí donde exista, pues el criterio territorial relevante a los efectos de la delimitación del poder público vinculado a las consecuencias de principio inherentes a la cooficialidad de la lengua autonómica es el de la sede de la autoridad, no el del alcance territorial de su respectiva competencia (STC 31/2010, FJ 6º). Pero debe tenerse en cuenta que la expedición es una operación materialmente diferente a la solicitud de expedición y que los Diplomas están llamados a inscribirse en el Registro estatal de profesionales sanitarios (proyectado artículo 10) y a atender a las necesidades de los Servicios de Salud. Es por ello por lo que se considera que el Estado puede establecer una regla como la controvertida, teniendo en cuenta que la competencia del Estado en materia de coordinación general de la sanidad "debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca (...) y la acción conjunta de las autoridades sanitarias estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias" (STC 54/1990).

- El artículo 4 y el artículo 5 del proyecto tratan de la identificación de la necesidad de creación de los Diplomas y de la creación, en sí misma considerada. Pero se advierte que el párrafo segundo del artículo 4 y el apartado 2 del artículo 5 presentan contenidos en parte coincidentes sobre los motivos que pueden justificar la creación de un diploma, motivos a los que se añaden los incluidos en el párrafo final del artículo 5.2.

Esta separación no se considera acertada y por ello entiende el Consejo de Estado que el segundo párrafo del artículo 4 debería integrarse en el artículo 5.

En línea con la anterior observación, se sugiere eliminar del párrafo final del artículo 5.2 la referencia a "los profesionales a los que va dirigida" la propuesta de creación de un diploma, pues ya en la letra c) del mismo artículo se indica como contenido mínimo de la justificación de la necesidad de creación de un diploma el relativo a "las profesiones sanitarias que pueden acceder y obtener" el Diploma de que se trate.

Siguiendo con el análisis del artículo 5 del proyecto, se establece en el apartado 1 lo siguiente:

"1. Identificada la necesidad de creación de un Diploma de Acreditación o de un Diploma de Acreditación Avanzada, la CFC formulará, de conformidad con lo previsto en el artículo 7.1 del Real Decreto 1142/2007 de 31 de agosto, una propuesta de creación del Diploma correspondiente al Pleno de la CRH que la elevará al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (en adelante CISNS) para su aprobación, siguiendo lo establecido en el artículo 38 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud".

Este artículo 38 de la Ley 16/2003 dispone ("Formación continuada") lo siguiente: "Las Administraciones públicas establecerán criterios comunes para ordenar las actividades de formación continuada, con la finalidad de garantizar la calidad en el conjunto del Sistema Nacional de Salud. Los criterios comunes serán adoptados en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

Sin perjuicio de lo anterior, el Ministerio de Sanidad y Consumo y los órganos competentes de las comunidades autónomas podrán delegar las funciones de gestión y acreditación de la formación continuada en otras corporaciones o instituciones de derecho público, de conformidad con la ley".

Este precepto debe ponerse en conexión con el artículo 71 de esta misma Ley 16/2003, que regula las funciones del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, previendo en su apartado 2 que le corresponde, "en relación con funciones de asesoramiento, planificación y evaluación en el Sistema Nacional de Salud: (...) d) Las líneas genéricas del programa formativo de los profesionales del Sistema Nacional de Salud, así como los criterios básicos de acreditación de centros y servicios para la docencia de postgrado y para la evaluación de la competencia". Podría incorporarse a este proyectado artículo 5.1 una mención del artículo 71 de la Ley 16/2003.

Para concluir el análisis del artículo 5, cabe observar que, según el proyecto, la propuesta de creación de un Diploma de Acreditación o de un Diploma de Acreditación Avanzada debe ir acompañada de la justificación de su necesidad, debiendo contener, necesariamente, entre otros extremos, el siguiente:

"e) Los requisitos, programa y/o contenidos, vigencia del diploma, así como el procedimiento para su renovación".

Esta mención a los "requisitos, programa y/o contenidos" puede ser entendida en el sentido de que cada propuesta de creación de un Diploma debe incluir tales extremos -de ahí el empleo en el texto de la palabra "necesariamente"-. Dicha inclusión en la propuesta de creación obedece a que el Estado ha de establecer con carácter básico qué requisitos debe reunir una determinada formación continuada, por referencia a un área funcional previamente definida, para que los profesionales sanitarios, una vez superada la formación y reunidas las competencias específicas que esas áreas funcionales implican, puedan solicitar la expedición del Diploma particular.

La configuración del proyecto parece correcta, si bien debe repararse en que los mencionados requisitos y programa se insertan en la propuesta de la Comisión de Formación Continuada, que debe ser formulada ante la Comisión de Recursos Humanos y que ésta eleva a la aprobación del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Sólo si se obtiene esa aprobación podrá publicarse la creación de un tipo de Diploma en el BOE (artículo 6 del proyecto). Ahora bien, dichos requisitos, como resulta de los proyectados artículos 7 y 8, pueden no ser los únicos, pues es posible que para obtener un Diploma se exijan los requisitos que se determinen en el acuerdo de creación y otros que no se precisa en el proyecto quién puede establecer.

A título de ejemplo, el proyectado artículo 7.2 dispone que "los requisitos para la obtención de un Diploma de Acreditación se exigirán con carácter general respecto de cada Diploma creado y de forma alternativa o de forma acumulativa, según se determine en el acuerdo de creación del mismo"; dichos requisitos serán, "como mínimo", los que enuncia el proyecto en el citado precepto (con la misma construcción se procede para los Diplomas de Acreditación Avanzada en el artículo 8.2).

Por consiguiente, es posible que se impongan otros requisitos, pero el proyecto no precisa qué poder público es el competente. En buena lógica podría entenderse que esos requisitos adicionales se impondrán, en su caso, con ocasión de la creación de los Diplomas que así lo precisen, aunque tampoco cabría descartar que esa determinación de requisitos adicionales, que completen la norma básica del Estado, pueda llevarse a cabo por las Comunidades Autónomas en virtud de lo previsto en el artículo 149.1.16ª de la Constitución, de modo que el Estado no agote la regulación de la materia y que las Comunidades Autónomas cuenten con un margen normativo propio (STC 98/2004, de 25 de mayo). El proyecto debe precisar este extremo a fin de clarificar si se pretende reducir la potestad normativa autonómica de complemento de las bases estatales a la regulación del procedimiento para la obtención de los diplomas que prevé el proyectado artículo 9.

- En los artículos 7.1 y 8.1 se reitera la definición de los Diplomas que incluye el artículo 2, por lo que se considera que deben eliminarse o, en su caso, remitirse a la parte expositiva.

En los apartados 2 de ambos preceptos, en sus respectivas letras a), se indica que la práctica profesional se acompañará de un certificado del Sistema Nacional de Salud con evaluación de desempeño positiva. Se entiende que la expedición de ese certificado corresponde a las Administraciones competentes, pero se echa en falta la indicación de unas mínimas reglas procedimentales al respecto.

- En la disposición adicional tercera se prevé que los Diplomas podrán aportarse como mérito preferente para el acceso a determinados puestos de trabajo.

La Ley 44/2003 dispone en el artículo 36.3 que "los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada serán valorados como mérito en los sistemas de provisión de plazas cuando así se prevea en la normativa correspondiente".

Cabe comprobar que allí donde la Ley solo trata de la valoración de los Diplomas como mérito, el proyecto prevé que "podrá requerirse su aportación como mérito profesional preferente", matiz de notable importancia que excede de la previsión legal mencionada y debe corregirse.

- Finalmente, debe corregirse en el preámbulo la utilización de la palabra "abordaje" en el párrafo sexto, pues esa palabra sólo tiene significado en el ámbito de la navegación marítima.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones realizadas en el presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se regulan los Diplomas de Acreditación y los Diplomas de Acreditación Avanzada.

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. Madrid, 11 de junio de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD.