Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 16 de diciembre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de fecha 19 de noviembre de 2015, con registro de entrada el día 28 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, un proyecto de Real Decreto por el que se regula la realización de pericias a solicitud de particulares por los Institutos de Medicina Legal y Ciencias Forenses en las reclamaciones extrajudiciales por hechos relativos a la circulación de vehículos a motor.

De antecedentes resulta:

Primero.- Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se regula la realización de pericias a solicitud de particulares por los Institutos de Medicina Legal y Ciencias Forenses en las reclamaciones extrajudiciales por hechos relativos a la circulación de vehículos a motor. La última versión que figura en el expediente -fechada el 27 de noviembre de 2015, según el índice-, consta de un preámbulo, dieciséis artículos, distribuidos en tres capítulos, cuatro disposiciones adicionales, dos transitorias, dos finales y dos anexos. El capítulo I ("Disposiciones Generales") está integrado por tres artículos, referidos, según sus epígrafes, al objeto, ámbitos subjetivo y objetivo, y ámbito territorial. El capítulo II ("Procedimiento de elaboración de informes periciales") incluye los artículos 4 a 13, relativos a la solicitud, al consentimiento y colaboración activa, a la información complementaria, a la contestación y recursos contra la denegación de realización de la pericia, a los criterios de reparto, a la citación y realización de la pericia, al informe pericial, a su contenido, al control de calidad y remisión a los interesados y a la confidencialidad y responsabilidad. Por último, el capítulo III ("Contraprestación de la pericia") consta de tres artículos en los que se regula la contraprestación, los obligados al pago y la justificación del pago.

Las disposiciones adicionales se refieren a la aplicación de medios electrónicos, a la formación de los médicos forenses, a la creación de un grupo de garantía de calidad y al no incremento del gasto público; las disposiciones transitorias contemplan el supuesto de lugares en los que no se haya constituido o puesto en funcionamiento un Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, y la aplicación temporal del Real Decreto proyectado; y las disposiciones finales mencionan el título competencial en que se ampara y la fecha de su entrada en vigor.

Segundo.- El proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo que justifica la oportunidad de la propuesta por referencia a las últimas modificaciones del Código Penal, de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor (texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre) e identifica como objetivo último de la reforma el que las partes, perjudicados y aseguradoras, puedan beneficiarse de la calidad, experiencia e imparcialidad pericial que aportan los médicos forenses, como especialistas reconocidos en nuestro sistema judicial, para lo que se ofrece un cauce más para la resolución de un posible conflicto entre entidades aseguradoras y perjudicados.

A continuación se hace una referencia al contenido y análisis jurídico de la norma proyectada, y una descripción de la tramitación que ha seguido. En cuanto al análisis de impactos, se afirma la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias y, en relación con su impacto económico y presupuestario, se indica que las pericias que se efectuarán por esta nueva vía no son nuevas pericias, sino parte de las que hasta el momento se realizaban en vía penal; también se indica que el establecimiento de un precio público no se realiza en esta norma, por lo que no se puede cuantificar el impacto económico positivo que ello tendrá (además de que la solicitud de pericia a los Institutos de Medicina Legal no será obligatoria sino voluntaria). Sigue un análisis de cargas para los particulares (a partir de una estimación de solicitudes realizadas por los representantes de las asociaciones de entidades aseguradoras) y para los Institutos de Medicina Legal (aunque se reitera que para ellos no es una nueva carga de trabajo). Termina indicando que el impacto de género es nulo y que el Real Decreto proyectado no tiene ningún otro impacto ni influye en la libre competencia, puesto que se orienta a garantizar que la reforma del Código Penal no impida a las víctimas de accidentes de tráfico acceder a una pericia pública y objetiva en condiciones similares a la situación anterior a la reforma.

Se acompaña como anexo un cuadro con las principales observaciones formuladas y la decisión adoptada en relación con ellas, con sucinta referencia, en su caso, a las razones de su rechazo.

Tercero.- Obra en el expediente un informe del Consejo Médico Forense (fechado el 14 de septiembre de 2015) anterior a la primera versión del texto proyectado que figura en el expediente (fechada el 16 de octubre de 2015).

Cuarto.- Se han incorporado al expediente observaciones formuladas por las siguientes entidades:

a) Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) b) Asociación de Médicos Forenses de Cantabria c) Asociación de Médicos Forenses de Galicia d) Asociación de Médicos Forenses de Castilla-León e) Asociación de Médicos de Cataluña f) Asociación de Médicos de la Comunidad Valenciana g) Asociaciones de Víctimas (AESLEME, ASPAYM, FEDACE, APAT, PREDIF,y STOP Accidentes) h) UNESPA, Asociación Empresarial del Seguro i) Asociación de Peritos de Seguros y Comisarios de Averías j) Instituto de Actuarios Españoles k) Consorcio de Compensación de Seguros

Obra también en el expediente un correo electrónico en el que se recoge un acuerdo entre UNESPA y un representante de las Asociaciones de Víctimas, en relación con la redacción del tercer párrafo del artículo 9 del proyecto.

Quinto.- Se ha recabado el parecer de las Comunidades Autónomas, y se han incorporado al expediente informes de los siguientes órganos:

a) Consejería de Presidencia y Justicia de Cantabria b) Consejería de Políticas Sociales, Familia, Igualdad y Justicia del Gobierno de La Rioja c) Vicepresidencia y Consejería de Presidencia, Administraciones Públicas y Justicia de la Xunta de Galicia d) Departamento de Justica de la Generalidad de Cataluña e) Consejería de Presidencia del Principado de Asturias f) Consejería de Justicia, Administración Pública, Reformas Democráticas y Libertades Públicas de la Generalidad Valenciana g) Consejería de Justicia e Interior de la Junta de Andalucía h) Consejería de Presidencia, Justicia e Igualdad del Gobierno de Canarias i) Departamento de Administración Pública y Justicia del Gobierno Vasco

Sexto.- El expediente ha sido informado por los siguientes órganos y entidades:

a) Oficina Presupuestaria del Ministerio de Justicia b) Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas c) Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas d) Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, del Ministerio de Economía y Competitividad e) Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones, del Ministerio de Economía y Competitividad

Séptimo.- Se ha obtenido la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

Octavo.- El proyecto ha sido informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia.

En tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y procedimiento

Versa la consulta sobre un proyecto de Real Decreto por el que se regula la realización de pericias a solicitud de particulares por los Institutos de Medicina Legal y Ciencias Forenses en las reclamaciones extrajudiciales por hechos relativos a la circulación de vehículos a motor, cuya última versión -que se somete a dictamen- está fechada el 27 de noviembre de 2015 (en adelante, el Proyecto).

El Real Decreto proyectado se dicta en desarrollo de lo previsto en el artículo 7 de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre (en adelante, LRCSCVM). El desarrollo normativo se funda en el llamamiento específico al reglamento que efectúa el apartado 6 del citado artículo 7 (al que después se hará referencia), a lo que pueden añadirse las habilitaciones genéricas incluidas en la disposición final segunda de la misma LRCSCVM y en la disposición final cuarta de la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación (que ha dado su redacción actual al repetido artículo 7 de la LRCSCVM); también cabe invocar, a estos efectos, la disposición adicional primera de la Ley Orgánica del Poder Judicial en relación con su artículo 479 (en la redacción que le ha dado la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio). A las diferentes habilitaciones se hará referencia más abajo, en función de su relevancia para el concreto contenido de la norma proyectada.

Por tanto, el presente dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que dispone que su Comisión Permanente debe ser consultada en relación con los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

El proyecto de Real Decreto ha sido impulsado por la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia, a partir de un informe elaborado por el Consejo Médico Forense, y se acompaña de la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo. El Proyecto inicialmente elaborado fue remitido, para observaciones, a las Comunidades Autónomas con competencias asumidas en la materia, así como a las asociaciones representativas de los intereses afectados, tal y como se indica en antecedentes. También se ha recabado informe de la Oficina Presupuestaria del Ministerio de Justicia, y de distintos órganos del Ministerio de Economía y Competitividad y del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (y, según se dice en la memoria, también se ha dado traslado del Proyecto al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, si bien no constan en el expediente observaciones remitidas por este departamento). El titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha otorgado su aprobación previa. Finalmente, el proyecto ha sido informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia.

Con ello, se considera que se han cumplido los trámites esenciales que exige una iniciativa normativa como la proyectada, de acuerdo con lo previsto en la vigente Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Especial valoración positiva merece el anexo de la memoria del análisis de impacto normativo, en el que se incluye una mención de las principales propuestas formuladas a lo largo de la tramitación del expediente y de la decisión adoptada en relación con cada una de ellas, con sucinta referencia, en su caso, a las razones determinantes de su rechazo.

II. Marco normativo y competencial

A) La memoria del análisis de impacto normativo que se acompaña al Proyecto, al justificar la oportunidad de la propuesta, hace referencia a la última reforma del Código Penal, aprobada por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, que ha despenalizado las infracciones leves de tráfico, derivándolas a la vía civil. Por tanto, añade, las lesiones causadas a raíz de ellas ya no serán necesariamente peritadas por los Institutos de Medicina Legal y Ciencias Forenses (en adelante, IML), al haber quedado fuera de la reclamación por vía penal; algunas controversias se sustanciarán en la vía civil, pero muchas otras podrán resolverse mediante una reclamación extrajudicial, con un acuerdo entre las partes.

Por su parte, la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, regula los IML en su artículo 479 (cuya última redacción deriva de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio); artículo que, en su apartado 5.d), atribuye a los médicos forenses la función de emitir informes y dictámenes a solicitud de particulares, en las condiciones que se determinen reglamentariamente.

En este marco, el artículo 7 de la LRCSCVM (en la redacción dada por la Ley 35/2015, cuya entrada en vigor está prevista para el 1 de enero de 2016) establece la posibilidad de que las compañías aseguradoras y los perjudicados en un accidente de circulación puedan acudir a un IML, en caso de que el perjudicado no esté conforme con la oferta motivada de indemnización que le propone la entidad aseguradora (apartado 5); y añade el apartado 6 del citado artículo 7: "Reglamentariamente podrá precisarse el contenido de la oferta motivada y de la respuesta motivada, así como las cuestiones relativas al procedimiento de solicitud, emisión, plazo y remisión de entrega del informe emitido por el Instituto de Medicina Legal correspondiente. Igualmente, dicha normativa garantizará la especialización de los Médicos Forenses en la valoración del daño corporal a través de las actividades formativas pertinentes".

A partir de todo ello -y de las habilitaciones más generales que antes han quedado apuntadas-, la norma ahora proyectada regula la realización de pericias por los IML, a solicitud de particulares, en las reclamaciones extrajudiciales por hechos relativos a la circulación de vehículos de motor.

Con ello se pretende que los perjudicados y las entidades aseguradoras puedan llegar a un acuerdo, con un procedimiento ágil que permita al perjudicado cobrar antes y sin asumir el coste de la interposición de una demanda, pero contando con el asesoramiento prestado desde los IML, en un procedimiento tendente a evitar que haya de acudirse a la vía judicial.

B) Desde el punto de vista competencial, el Proyecto se ampara en el artículo 149.1.5ª y 6ª de la Constitución, lo que se explica por los títulos competenciales que sirven de base a la LOPJ y a la LRCSCVM, que el Proyecto desarrolla, y en la jurisprudencia constitucional que cita el informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales (SSTC 62/1991 y 173/1998, entre otras).

Resulta por ello oportuno recordar sintéticamente algunos aspectos básicos de la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con la competencia reservada al Estado en materia de Administración de Justicia (recogida últimamente en las SSTC 173/2014 o 71/2014). Sostiene el Alto Tribunal que la Constitución configura un Poder Judicial único; pero desde la STC 56/1990 considera que junto al núcleo esencial de lo que debe entenderse por Administración de Justicia, existe un conjunto de medios personales y materiales que no se integran en él, sino que se colocan "al servicio de la Administración de Justicia" (lo que se ha llamado "administración de la Administración de Justicia"). Tanto el Gobierno de la Nación como los ejecutivos autonómicos pueden asumir competencias en relación con estos medios personales y materiales, en cuanto no resultan elemento esencial de la función jurisdiccional o del autogobierno del Poder Judicial. Se trata, en suma, de competencias sobre la vertiente puramente administrativa al servicio de la función jurisdiccional del Estado (STC 31/2010).

A partir de ello, los Estatutos de Autonomía han utilizado la técnica de las llamadas "cláusulas subrogatorias" para asumir el ejercicio de las facultades que la Ley Orgánica del Poder Judicial reconozca o atribuya al Gobierno. De este modo, a partir del deslinde que el Estado realiza previamente entre Administración de Justicia en sentido estricto y "administración de la Administración de Justicia", se produce una subrogación autonómica respecto de las atribuciones en favor del Gobierno de la Nación efectuadas por la Ley Orgánica del Poder Judicial.

No obstante, como recuerda la STC 173/2014, de 23 de octubre (con cita de la 56/1990), hay una serie de límites para la correcta aplicación de las cláusulas subrogatorias; recuerda, en primer lugar, que las competencias autonómicas así asumidas no pueden entrar en el núcleo de la Administración de Justicia en sentido estricto; en segundo término, tampoco pueden las Comunidades Autónomas actuar en aquellos aspectos que la Ley Orgánica del Poder Judicial reserva a órganos distintos del Gobierno o de alguno de sus departamentos; un tercer límite se encuentra en el alcance supraautonómico de determinadas facultades del Gobierno, que excluyen la operatividad de la cláusula subrogatoria (con referencia expresa al Instituto de Toxicología); en cuarto lugar, la asunción se limita a facultades de naturaleza de ejecución simple y reglamentaria, con exclusión, en todo caso, de las competencias legislativas; por último, es necesario tener en cuenta, en caso de conflicto, si inciden otros títulos competenciales.

Por tanto, la elaboración de la norma proyectada exige tener en cuenta la existencia de competencias asumidas en materia de "administración de la Administración de Justicia" por distintas Comunidades Autónomas; como también que las competencias efectivamente asumidas por unas u otras no son necesariamente coincidentes, no solo en razón de los distintos términos en que se puede haber producido la asunción (cfr. p. ej., artículos 80 y 149 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, y 48 y 49 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid), sino también en función de las diferencias en cuanto a traspasos en relación con los medios personales y materiales de la Administración de Justicia (cfr. STC 124/1989). Ello aconseja que la norma proyectada incluya expresamente una cláusula general de salvaguardia de las competencias autonómicas (sin perjuicio de los llamamientos específicos que en determinados artículos puedan hacerse).

Ahora bien, en el concreto ámbito de que aquí se trata, ha de tenerse en cuenta lo que dice el vigente artículo 479.3 de la LOPJ (en la redacción que le ha dado la Ley Orgánica 7/2015): "Mediante real decreto, a propuesta del Ministro de Justicia y previo informe del Consejo General del Poder Judicial y de las Comunidades Autónomas que han recibido los traspasos de medios para el funcionamiento de la Administración de Justicia, se determinarán las normas generales de organización y funcionamiento de los Institutos de Medicina Legal y Ciencias Forenses y de actuación de los médicos forenses y del resto del personal funcionario o laboral adscrito a los mismos, pudiendo el Ministerio de Justicia o el órgano competente de la Comunidad Autónoma dictar, en el ámbito de sus respectivas competencias, las disposiciones pertinentes para su desarrollo y aplicación".

Ello implica que las "normas generales de organización y funcionamiento" de los IML y de "actuación de los médicos forenses y del resto de personal" adscrito a ellos han de aprobarse mediante Real Decreto, mientras que al Ministerio de Justicia o al órgano competente de la Comunidad Autónoma con competencias asumidas en la materia les corresponde dictar las disposiciones pertinentes para su desarrollo y aplicación. Será necesario, por tanto, distinguir entre esas "normas generales" que han de aprobarse mediante Real Decreto y las de "desarrollo y aplicación" que habrán de corresponder al Ministerio de Justicia o al órgano autonómico competente.

A partir de todo ello, se harán a continuación algunas observaciones concretas al texto del Proyecto sometido a consulta.

III. Observaciones al texto proyectado

A) Capítulo I: Disposiciones generales

El Capítulo I incluye tres artículos, referidos -según sus epígrafes- al objeto de la norma proyectada, a sus ámbitos subjetivo y objetivo y a su ámbito territorial.

El objeto se define, en el artículo 1, por referencia a tres apartados (que deberían ser letras, mejor que números), si bien el primero de ellos debe reformularse puesto que lo que debe regular la norma proyectada no son las condiciones en que pueden solicitarse los informes periciales allí contemplados (que se regula en la LRCSCVM), sino el procedimiento de solicitud y emisión de tales informes, que es lo que el artículo 7.6 de la Ley remite al reglamento y lo que se desarrolla en el Capítulo II del Proyecto. Además, a juicio del Consejo de Estado, en los tres ámbitos (solicitud, emisión de informe y precio público) han de salvarse las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, en los términos ya aludidos y que después se concretarán. También llama la atención que las competencias autonómicas que se salvan en el apartado 2 se extiendan a materias de precios públicos, cuando estos son objeto del apartado 3.

Por todo ello, se considera conveniente una revisión de la redacción del artículo 1, que bien podría incluir la refundición de los tres apartados que integra; y, aunque no se mantenga la división en tres apartados, ha de ponderarse la posible división del capítulo II en dos capítulos; uno referido al procedimiento de solicitud (que podría incluir los artículos 5 a 7) y otro relativo a la elaboración o emisión del informe (que podría incluir los artículos 8 a 13).

En todo caso, puesto que la salvedad relativa a las competencias autonómicas alcanza a esos tres apartados, se sugiere llevar esa salvedad al artículo 3, cuyo epígrafe -"ámbito territorial"- no responde actualmente a su contenido.

En efecto, el artículo 3 no se refiere en realidad al ámbito territorial de aplicación del Real Decreto proyectado -como sugiere su epígrafe-, sino a la competencia territorial de los distintos IML en relación con la emisión de los informes regulados en el Proyecto ("Será competente para la emisión del informe pericial el IMLCF del lugar del domicilio del sujeto perjudicado o del lugar en que ocurrió el accidente, a elección de la víctima").

Esta norma atributiva de competencia territorial que recoge el proyectado artículo 3 debería trasladarse al capítulo siguiente (ubicándola bien en el artículo 4, bien en artículo aparte). En cambio, el artículo 3 puede definir el ámbito territorial de aplicación del Real Decreto proyectado por referencia a todo el territorio nacional, añadiendo una cláusula de salvaguardia de las competencias autonómicas, por las razones más arriba expuestas (i. e., sin perjuicio de las competencias que en este ámbito hubieran asumido las Comunidades Autónomas).

Por último, y en relación con el artículo 2, se sugiere suprimir el inciso final del apartado 1.a) ("siempre que la responsabilidad civil no se sustancie en la vía judicial penal"), lo que solo se recoge en el subapartado a) (no en el b) ni en el c)) y más bien corresponde al apartado 2, relativo al ámbito objetivo (como efectivamente recoge ese apartado, al referirse al "marco de la reclamación extrajudicial prevista en el artículo 7" de la LRCSCVM).

B) Capítulo II: Procedimiento de elaboración de informes periciales

El Capítulo II regula el procedimiento de solicitud y de emisión de los informes periciales, si bien su epígrafe solo se refiere al procedimiento de elaboración. Por ello, se sugiere incluir la referencia a la solicitud en el epígrafe del capítulo (en línea con la remisión al reglamento que hace el artículo 7.6 de la LRCSCVM), o bien dividir este capítulo en dos, de acuerdo con lo que ya se apuntó, referidos uno a la solicitud y otro a la elaboración o emisión del dictamen.

1. Solicitud

En relación con la solicitud, se examinarán a continuación cuatro aspectos que requieren alguna reconsideración, como son el lugar de presentación (a), su contenido (b), el consentimiento que ha de prestarse (c) y la admisión (d).

a) Lugar de presentación. El inciso inicial del artículo 4 exige que la solicitud se presente en la sede del IML "o en la Subdirección territorialmente competente", lo que, a juicio del Consejo de Estado, demanda alguna precisión adicional (no es claro si se refiere a un órgano de los IML, a órganos de la estructura departamental estatal o autonómica, etc.); en todo caso, si con la expresión entrecomillada quiere aludirse a los ámbitos territoriales de competencia estatal y autonómica, la norma proyectada debería precisar el órgano competente de la Administración del Estado, con una remisión genérica al órgano autonómico competente (puesto que, en este caso, la decisión corresponderá a las Comunidades Autónomas con competencias en la materia).

En segundo término, la remisión al artículo 38.2 de la Ley 30/1992 ha de hacerse a su artículo 38.4, si bien cabe sugerir que se haga una remisión más genérica a la legislación en materia de procedimiento administrativo común -en línea con el proyectado artículo 7.4-, en razón de la derogación de aquella Ley por la Ley 39/2015, aún no vigente (cuyo artículo 16.4 acoge en gran medida lo hasta ahora previsto en el citado artículo 38.4 de la Ley 30/1992).

En fin, como se ha indicado, el contenido del proyectado artículo 3 (en relación con el IML territorialmente competente para la emisión del informe pericial) debe traerse a este segundo capítulo (bien al artículo 4, bien a un artículo independiente, que podría incorporar las previsiones de los proyectados artículos 3, 4.4 y 4.5, íntimamente relacionados). Aquella previsión -la del proyectado artículo 3- está directamente relacionada con lo dispuesto en el artículo 4.5, que prevé que el IML que dé trámite a la solicitud "lo pondrá en comunicación de forma inmediata a cualquier otro que pudiese ser también competente según lo previsto en el artículo 3" y, en caso de haberse recibido en otro IML solicitud por el mismo sujeto perjudicado, será competente el IML que la hubiese recibido en primer lugar. Más allá de la necesaria corrección gramatical (mejor, "... lo comunicará de forma inmediata a cualquier otro..."), se ha cuestionado en el expediente la eficacia real de esa solución basada en el cruce de comunicaciones a cualquier otro IML que pueda ser competente, lo que puede no ser siempre claro. El Consejo de Estado quiere subrayar la importancia de que esta cuestión quede bien resuelta -lo que aconseja idear algún mecanismo adicional-, puesto que es necesario no solo evitar la duplicación de trabajos (y, por tanto, de recursos empleados), sino también conjurar el riesgo inherente a una pluralidad de informes, potencialmente divergentes (dada la función que se quiere que cumpla ese informe).

b) Contenido de la solicitud. El Proyecto remite el contenido de la solicitud al modelo establecido en el anexo I, "o el que determine cada Comunidad Autónoma siempre que contenga como mínimo toda la información relativa a la víctima lesionada, a la entidad aseguradora y a las circunstancias del accidente" (toda la información mencionada en dicho anexo, debería precisarse). Sin embargo, a continuación el párrafo segundo del mismo artículo 4.1 dispone que este anexo se podrá modificar "por resolución de la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia o mediante resolución de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas".

En suma, la norma proyectada establece un contenido mínimo y ese contenido mínimo se impone a las Comunidades Autónomas con competencias asumidas, pero se permite su modificación -parece que incluso de ese contenido mínimo- por la citada Dirección General del Ministerio de Justicia (y, en su caso, por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas -en el marco, ha de entenderse, del contenido mínimo que en cada momento tenga el anexo en relación con la víctima, la entidad aseguradora y el accidente-).

Esta regulación ha de ser reconsiderada y corregida, no solo por razones de claridad y técnica normativa (¿puede el Director General, como parece, alterar ese contenido mínimo del anexo que ahora se aprueba?), sino también por razones operativas (piénsese en la situación existente desde la modificación del anexo por el Director General -mediante simple resolución- hasta su adecuación por los órganos competentes autonómicos) y, sobre todo, de carácter competencial (a la luz de cuanto se expuso y, en particular, de lo previsto en el artículo 479 de la LOPJ).

Para ello, entiende el Consejo de Estado que la norma ahora proyectada debe establecer, en su articulado, el contenido mínimo que debe incluir la solicitud, mientras que el concreto modelo de solicitud puede recogerse en el anexo. A partir de ello, cabe habilitar a la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia para que pueda modificar el modelo establecido en el anexo, siempre con pleno respeto de ese contenido mínimo establecido en el articulado; mientras que las Comunidades Autónomas con competencias asumidas podrán establecer sus propios modelos (también respetando aquel contenido mínimo) y modificarlos (lo que podrán hacer de conformidad con sus propias normas, sin que la norma estatal deba entrar en ello). Se trata, en suma, de distinguir claramente entre la regulación sustantiva del contenido mínimo (que ha de incluirse en la norma reglamentaria y ser respetada por todos los órganos que la apliquen) y la aprobación de modelos (que pueden incluirse en el anexo de la norma, pero también aprobarse o modificarse mediante resolución de los órganos administrativos a los que se les atribuya esa función).

c) Consentimiento de la víctima. El inciso inicial del proyectado artículo 5 dispone: "El consentimiento de la víctima lesionada se entenderá otorgado con la solicitud de la pericia realizada por el particular". A juicio del Consejo de Estado, este primer inciso exige, de un lado, que se concrete el objeto de ese consentimiento y, en segundo lugar, que tenga carácter expreso. Nótese que este primer consentimiento parece ser distinto de los consentimientos a que se hace referencia en el segundo inciso del propio artículo 5.1, en los que sí se precisa el objeto y se exige su carácter expreso, si bien resulta necesaria una revisión de la redacción ("No obstante, una vez informada, deberá recabarse su consentimiento expreso para la exploración, para autorizar el acceso a la documentación de su historial clínico que sea de exclusivo interés en relación al (sic) accidente sufrido y para la realización de exámenes o pruebas complementarias (...), así como [para] la cesión a la entidad aseguradora de los datos resultantes e (sic) dicha (sic) pruebas y exámenes").

A juicio del Consejo de Estado, esa indeterminación del objeto del consentimiento (del primer inciso del artículo 5.1), unido a su carácter tácito y no expreso ("se entenderá otorgado con la solicitud de la pericia") obligan a interpretar que aquel consentimiento se limita a la tramitación de la solicitud presentada, aunque, en tal caso, la norma parece prescindible. En suma, si se mantiene la previsión, resulta necesario aclarar su sentido, sin que deba quedar el inciso inicial del artículo 5.1 en sus actuales términos.

d) Admisión. El artículo 7.2 contempla, en su inciso primero, la posibilidad de que el IML requiera al solicitante la subsanación de su solicitud; y su inciso segundo indica que, en caso de no aportarse la oferta motivada o la documentación preceptiva, se considerará que desiste de la pericia. Su correcto entendimiento exige dejar claro, de un lado, que se trata de previsiones sucesivas y no alternativas; esto es, que la falta de aportación a que se refiere el segundo inciso se ciñe al caso de que se haya agotado el plazo conferido en el requerimiento (de forma que solo tras ese plazo puede considerarse que se ha desistido). En segundo término, ha de notarse que la consideración de desistido ("se le tendrá por desistido") es la consecuencia general que el artículo 71 de la Ley 30/1992 establece para el caso de que, en el plazo conferido al efecto, no se produzca la subsanación del defecto o la aportación documental requerida (si bien es necesario distinguir entre el requerimiento de subsanación y el de mejora del artículo 71.3 de la misma ley). Conviene, en suma, revisar la redacción del artículo 7.2 proyectado para su mayor claridad y mejor articulación con el citado artículo 71 de la Ley 30/1992 (llamado a ser sustituido por el artículo 68 de la Ley 39/2015, de análogo contenido a estos efectos).

2. Elaboración del informe

En relación con la elaboración del informe, han de hacerse algunas observaciones sobre los criterios de reparto (a), las pruebas complementarias (b), el contenido del informe (c) y el control de calidad y remisión a los interesados (d).

a) Criterios de reparto. El artículo 8 regula el reparto interno, entre los médicos forenses, de los casos presentados en el IML. El Consejo de Estado sugiere una división del artículo en tres apartados, atendiendo no solo al contenido material, sino también a la perspectiva competencial. Así, el primer apartado podría determinar a quién corresponde realizar el reparto interno, lo que el texto proyectado atribuye al "director o el subdirector del IMLCF, que podrá pedir la colaboración de los jefes de servicio o de sección competentes".

El segundo apartado podría centrarse en los criterios de reparto que han de aplicarse necesariamente en todos los IML, lo que podría limitarse a exigir que garanticen la objetividad y la imparcialidad (pero que también podría extenderse a recoger algún criterio adicional de carácter general).

En fin, el tercer apartado puede recoger algunas reglas concretas, aplicables sin perjuicio de lo que establezcan, a estos efectos, las Comunidades Autónomas que hayan recibido los traspasos de funciones y servicios en relación con los medios materiales de la Administración de Justicia.

b) Pruebas complementarias. El artículo 9 contempla la posibilidad de que hayan de realizarse pruebas complementarias; y su tercer párrafo determina, en términos algo oscuros, quién habrá de soportar el coste de tales pruebas.

El texto parece tener origen en lo acordado entre representantes de las entidades aseguradoras y de las asociaciones de víctimas, tomando también en consideración la propuesta de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. Sin embargo, al refundir las dos propuestas, la expresión con que se inicia el segundo inciso ("En caso contrario") se oscurece, puesto que en la propuesta acordada esa expresión parecía referirse al supuesto en que el lesionado no hubiera realizado el tratamiento previo en un centro sanitario adherido a los convenios de asistencia sanitaria (dado que el primer inciso se ceñía al supuesto en que sí lo hubiera hecho y en ambos incisos se exigía el consentimiento de la entidad aseguradora); en cambio, en la propuesta de la Dirección General mencionada, aquella expresión ("En caso contrario") parecía referirse al caso de falta de consentimiento de la entidad aseguradora, puesto que no se hacía referencia al tratamiento previo en el primer inciso y no se exigía aquel consentimiento en el segundo. Al refundirse ambas propuestas, resulta que la expresión de referencia no puede entenderse referida al tratamiento previo (puesto que no se menciona en el inciso primero) ni a la ausencia del consentimiento (que también se exige en el inciso segundo); además, no se resuelve el caso de que la entidad aseguradora no preste su consentimiento (que se exige en ambos incisos).

Por ello, el Consejo de Estado considera necesario que se dé una nueva redacción al párrafo tercero del artículo 9, de forma que se delimite con claridad en qué casos la realización de las pruebas complementarias serán a cargo de la entidad aseguradora y en cuáles no, así como qué consentimientos son necesarios en cada caso.

c) Contenido del informe. El artículo 11 regula el contenido del informe con unas previsiones que, a juicio del Consejo de Estado, conviene distribuir en tres apartados (uno para el primer párrafo, otro para el contenido mínimo del informe y otro para el último párrafo del artículo proyectado).

En todo caso, ha de llamarse la atención sobre las dudas que suscita el último párrafo, que dispone que "los informes contendrán los mínimos establecidos en el anexo II", cuando el propio artículo 11 señala, en su segundo párrafo, que el informe "contendrá como mínimo" los extremos que a continuación relaciona en los numerales 1 a 5. Por tanto, no es claro si el contenido mínimo es el del segundo párrafo del artículo 11 o el del anexo al que remite el último párrafo del mismo artículo (si bien el anexo II más parece recoger un modelo que un contenido mínimo). Además, ese mismo párrafo último del artículo 11 alude a un modelo de informe establecido por la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia; pero ni se identifica el modelo con el recogido en el anexo II, ni se prevé expresamente su posible modificación por la citada Dirección General (como se hacía en la primera versión del proyecto, en línea con lo que aún recoge el artículo 4 en relación con la solicitud).

A juicio del Consejo de Estado, todo ello exige modificar el proyectado artículo 11, a fin de evitar las contradicciones y omisiones aludidas. A tal fin, han de seguirse los criterios que se han indicado más arriba, en las observaciones relativas al artículo 4. En síntesis, habría de recogerse en el artículo 11 el contenido mínimo del informe; también puede contemplarse un modelo de informe, por remisión al recogido en el anexo II o al que establezcan, en su caso, las Comunidades Autónomas con competencias asumidas en la materia, siempre con pleno respeto al contenido mínimo establecido en el artículo 11; en fin, cabe autorizar a la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia para que pueda modificar el citado modelo, también respetando el contenido mínimo recogido en el articulado (modificación que, en el caso de los modelos aprobados por aquellas Comunidades Autónomas habrían de hacerse de acuerdo con sus propias normas, pero siempre respetando aquel contenido mínimo).

d) Control de calidad y remisión a los interesados. En el artículo 12, sobre control de calidad y remisión a los interesados, se sugiere una división del artículo en apartados; también se sugiere una ponderación de la posibilidad de admitir la ampliación del plazo a que se refiere el párrafo cuarto en otros casos que puedan estar justificados, más allá de la complejidad del caso. En fin, en el último párrafo se sugiere sustituir el término "peticionado" por "pedido".

C) Disposiciones complementarias

Por último, en cuanto a las disposiciones complementarias, se sugiere ponderar la posible inclusión en el articulado del contenido de las disposiciones adicionales segunda ("Formación de los médicos forenses") y tercera ("Creación de un grupo de garantía de calidad"); nótese, en relación con ello, que la remisión reglamentaria que está en la base de la norma proyectada (contenida en el artículo 7.6 de la LRCSCVM hace también referencia a la necesaria garantía de la especialización de los Médicos Forenses en la valoración del daño corporal a través de las actividades formativas pertinentes).

La disposición transitoria primera (cuyo título debería reconsiderarse) se refiere al régimen aplicable en aquellos lugares en que no se haya constituido o puesto en funcionamiento un IML, donde la realización de los informes periciales se efectuará "del modo y forma que determine la Administración competente, garantizándose en todo caso el cumplimiento de los principios que contiene este Real Decreto en cuanto a plazos, tramitación de la solicitud, entrega de documentación, estructura de los informes y control de calidad". En relación con ello, han de hacerse dos observaciones: de un lado, cabe apreciar que ese contenido es poco ambicioso y poco preciso en cuanto a la exigencia de la aplicación de las normas del Real Decreto proyectado en los lugares a que alude (puesto que solo exige el cumplimiento de sus "principios" en cuanto a los cinco aspectos que enumera); de otro, ha de notarse que la disposición transitoria sexta de la Ley Orgánica 7/2015 (que dio su redacción vigente al artículo 479 de la LOPJ) dispone que en aquellas Comunidades Autónomas o Ciudades Autónomas en las que no estén constituidos los Institutos de Medicina Legal y Ciencias Forenses, "y hasta el momento en que se constituyan, la regulación del artículo 479 se entenderá aplicable a las agrupaciones de forensías". A juicio del Consejo de Estado, el contenido de esta disposición transitoria primera debe reconsiderarse sobre la base de esas dos ideas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se regula la realización de pericias a solicitud de particulares por los Institutos de Medicina Legal y Ciencias Forenses en las reclamaciones extrajudiciales por hechos relativos a la circulación de vehículos a motor."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 16 de diciembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA.