Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de enero de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 26 de noviembre de 2015, con registro de entrada el mismo día el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Orden por la que se establece el modelo y las normas reguladoras de la hoja de servicios del personal de la Guardia Civil.

De los antecedentes resulta:

Primero. Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta se inicia con la explicación de su propósito. Hasta el momento, la hoja de servicios del personal de la Guardia Civil, que constituye el testimonio de su vida castrense y proporciona un conocimiento de las cualidades, aptitudes y rendimiento de los componentes a los efectos de la selección de personal, se ha regulado mediante normas e instrucciones procedentes del Ejército de Tierra.

Tras la aprobación de la Orden Ministerial 50/1997, de 3 de abril, por la que se aprueba el modelo de hoja de servicios del personal militar de carrera y de empleo de la categoría de Oficial, en la que se imparten instrucciones conjuntas para los tres Ejércitos, la Guardia Civil quedó al margen de la regulación.

El proyecto de orden enviado en consulta establece las normas necesarias en la materia y da cumplimiento al mandato de desarrollo reglamentario previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil.

Las hojas de servicios, en soporte informático, incluirán hechos y circunstancias, ascensos y destinos, hechos notables y actos meritorios, recompensas, felicitaciones personales o colectivas, situaciones administrativas, delitos, faltas, penas y sanciones. Se incluirán por primera vez en estas hojas los méritos deportivos y de orden cultural. Serán, por tanto, un instrumento útil para la gestión del personal y la asignación de puestos y destinos.

Se hace constar, por otra parte, que la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, establece en el artículo 20.1 que la creación, modificación o supresión de los ficheros de las Administraciones públicas solo podrá hacerse por medio de disposición general publicada en el "Boletín Oficial del Estado" o "Diario Oficial" correspondiente, requisito cumplido con la publicación en el "Boletín Oficial del Estado" de la Orden INT/923/2010, de 6 de abril, por la que se modifica la Orden INT/3764/2004, de 11 de noviembre, por la que se adecuan los ficheros informáticos del Ministerio del Interior que contienen datos de carácter personal, mediante la creación del fichero "Hoja de servicios", conforme a las indicaciones prescritas en el apartado 2 del citado artículo 20.

El proyecto de orden se compone de 10 artículos, divididos en tres capítulos:

* El capítulo I, que regula las disposiciones generales, se compone de los artículos 1, que se dedica al objeto de la norma, y 2, que se dedica a su ámbito material y temporal de aplicación. * El capítulo II, dedicado a la descripción y gestión de la hoja de servicios, incluye el artículo 3, que afecta a la descripción y modelo de la hoja de servicios; el artículo 4, se dedica a su estructura y contenido; el artículo 5, que se ocupa de la finalidad y efectos de la hoja de servicios; el artículo 6, relativo a las medidas de seguridad y el acceso al contenido de las hojas de servicios; el artículo 7, sobre la elaboración, custodia y tratamiento de la hoja de servicios; el artículo 8, que afecta al procedimiento de anotación; y el artículo 9, que regula el expediente personal de la hoja de servicios. * Finalmente, el capítulo III, en el que figura el artículo 10, se dedica a los recursos.

La norma consta, además, de una disposición adicional primera, que se ocupa de las anotaciones procedentes de las hojas de servicios del personal militar profesional, que se incorporarán de oficio a su hoja de servicios en la Guardia Civil; una disposición adicional segunda que hace referencia a los datos de los alumnos de los centros docentes de formación; una disposición adicional tercera, que afecta a las declaraciones del valor, remitiéndose a la normativa de las Fuerzas Armadas; y una disposición adicional cuarta, que afecta a los requerimientos técnicos del sistema, que se encomiendan a la Jefatura de Servicios Técnicos de la Guardia Civil.

La disposición transitoria primera se refiere a la adaptación del contenido de la hoja de servicios, que se prevé llevar a cabo en el plazo de un año, y una disposición transitoria segunda, relativa al uso de la hoja de servicios en expedientes y evaluaciones ya iniciados.

Consta también una disposición derogatoria única y tres disposiciones finales: la primera, que modifica la Orden Ministerial de 2 de junio de 1999, por la que se establecen las normas para la evaluación y clasificación del personal de la Guardia Civil, a los efectos de incluir una referencia más completa al historial académico; la segunda, que atribuye la facultad para desarrollar la Orden al Director General de la Guardia Civil; y la tercera, que se refiere a la entrada en vigor de la norma, prevista para el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Completan el texto dos anexos; el primero define la estructura por apartados y epígrafes descriptivos del contenido de la Hoja de Servicios y el segundo incorpora el modelo de la Hoja de Servicios.

La orden, que se dictará a propuesta conjunta de los Ministerios del Interior y de Defensa, ha sido sometida al Consejo de la Guardia Civil y a la Agencia Española de Protección de Datos.

Segundo. Contenido del expediente

Constan en el expediente, junto con el texto definitivo del proyecto remitido en consulta y varias versiones anteriores, las memorias del análisis de impacto normativo y los informes de las Secretarías Generales Técnicas del Ministerio del Interior y del Ministerio de Defensa. Consta también el informe de la Agencia Española de Protección de Datos y se ha incorporado la certificación del Secretario del Consejo de la Guardia Civil en lo que afecta a las sesiones de la Comisión de Normativa y de Estatuto Profesional y del Pleno de este órgano, celebradas en relación al proyecto de orden.

Sobre el primer proyecto recayó, el 18 de diciembre de 2014, el informe favorable del Pleno del Consejo de la Guardia Civil, en relación con lo previsto en el artículo 54.2 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, que dispone que entre las funciones del Consejo de la Guardia Civil se encuentra la de: "2. Informar, con carácter previo, las disposiciones legales o reglamentarias que se dicten sobre las citadas materias", entre las que se enumeran el establecimiento o modificación del estatuto profesional y del régimen disciplinario de la Guardia Civil, la determinación de las condiciones de trabajo y el régimen retributivo, así como los asuntos que afecten a otros aspectos sociales, profesionales y económicos de los Guardias Civiles. La certificación emitida por su Secretario el día 19 de diciembre de 2014 deja constancia de este dato. El Secretario de Estado de Seguridad manifestó su conformidad con la tramitación de la iniciativa el 21 de enero de 2015.

El texto propuesto recibió, el 30 de enero de 2015, la aprobación del Secretario de Estado de Hacienda y Administraciones Públicas, por delegación del Ministro, a los efectos previstos en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Se sugería, no obstante, revisar los términos de la fórmula promulgatoria y expresar con más precisión el contenido de la disposición derogatoria.

El 5 de marzo de 2015 se emitió el primer informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa que, fundamentalmente, se refiere a varios aspectos de la anotación y cancelación de penas y sanciones. Estas normas, que formaban parte del capítulo III del proyecto de orden, afectaban a las sanciones disciplinarias y las penas, a su anotación y ejecución y a los procedimientos para su cancelación, y no constan en el proyecto finalmente enviado al Consejo de Estado. Las consideraciones expuestas por el Ministerio de Defensa fueron objeto de valoración en un informe emitido el 21 de abril de 2015 por la Dirección General de la Guardia Civil.

Se formuló un nuevo texto del proyecto sobre el que recayó un nuevo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa el 24 de junio de 2015.

El informe de la Agencia Española de Protección de Datos tiene fecha de 15 de julio de 2015. Sugiere precisar que la Jefatura de Personal de la Guardia Civil será responsable del tratamiento de los datos y sustituir la expresión "datos personales" por la expresión "datos identificativos". En cuanto a los derechos de acceso a los datos está previsto que cada Guardia Civil pueda acceder a los suyos y se han establecido procedimientos de rectificación y cancelación. El artículo 6 regula dos supuestos de cesión de datos en relación con los procedimientos de ascenso y los procedimientos disciplinarios, cesiones que se encuentran relacionadas con la finalidad inicial de la hoja de servicios. Se estima, en todo caso, que estas cesiones de datos habrán de derivar de lo previsto en una norma con rango de ley. Todas las consideraciones fueron aceptadas.

El 28 de septiembre de 2015 la Dirección General de la Guardia Civil hace constar que ha entrado en vigor la Ley Orgánica 8/2014, de 4 de diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas. El desarrollo de esta norma supone una regulación de la anotación y cancelación de notas desfavorables en la documentación del personal militar, que resultará también aplicable a la Guardia Civil, norma que se está tramitando en el ámbito del Ministerio de Defensa. Por esta razón, parece oportuno limitar el contenido de la orden que afecta a la Guardia Civil a los aspectos generales de la hoja de servicios, desglosando de su contenido los asuntos relativos a la anotación y cancelación de notas desfavorables que serán objeto de otro texto normativo, que será tramitado de acuerdo con el Ministerio de Defensa. Con estos parámetros se formuló un cuarto proyecto de la orden sometida a consulta del Consejo de Estado el 28 de septiembre de 2015.

La conformidad del Secretario de Estado de Seguridad se obtuvo el 7 de octubre de 2015 y la aprobación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas que sugería dos modificaciones de alcance formal, el 20 de octubre de 2015. El informe, de 29 de octubre de 2015, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa es favorable y no formula ninguna observación.

En estos términos, se preparó un quinto proyecto de orden, el 18 de noviembre de 2015, que fue sometida a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior. El informe es favorable y no contiene observaciones.

El sexto y definitivo proyecto ha sido enviado al Consejo de Estado. La memoria de análisis de impacto normativo que lo acompaña responde a lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo y a su Guía Metodológica, aprobada por acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, y comprende la ficha del resumen ejecutivo, la justificación de la utilización de una memoria abreviada, la referencia a la base jurídica y el rango del proyecto normativo, una descripción del contenido, la justificación de la oportunidad de la norma, la exposición de las normas que quedarán derogadas, el análisis del impacto presupuestario y el análisis del impacto por razón de género.

El proyecto, señala la memoria, no tiene efectos sobre la economía en general ni sobre la competencia, no afecta a las competencias de otras Administraciones territoriales y no supone incremento de gasto público. En lo que se refiere al impacto por razón de género, el proyecto de orden que se pretende aprobar no causa discriminación alguna por razón de género.

Pretende el proyecto dar cumplimiento a las previsiones del artículo 53 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, y tiene en cuenta la Orden INT/1176/2013, de 25 de junio, por la que se establecen las normas específicas para la clasificación y provisión de destinos en el Cuerpo de la Guardia Civil, que distingue entre méritos generales y méritos específicos, haciendo mención también de los méritos negativos. La hoja de servicios permitirá una gestión más eficaz de los recursos humanos e incrementará la transparencia en los concursos y los procesos de provisión de puestos de trabajo.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido a este Consejo para dictamen.

Objeto del proyecto de orden, rango y tramitación de la norma

El expediente se refiere a un proyecto de orden por la que se establece el modelo y las normas reguladoras de la hoja de servicios del personal de la Guardia Civil.

La Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil dispone:

"Artículo 53. Historial profesional. 1. Las vicisitudes profesionales del guardia civil quedarán reflejadas en su historial profesional individual, de uso confidencial, que constará de los siguientes documentos: a) Hoja de servicios. b) Colección de informes personales. c) Expediente académico. d) Expediente de aptitud psicofísica. 2. En el historial profesional no figurará ningún dato relativo a origen racial o étnico, religión o ideología, orientación o identidad sexual, o a cualquier otra condición o circunstancia personal o social que pudiera constituir causa de discriminación. 3. Los Ministros de Defensa y del Interior establecerán conjuntamente las características de los documentos que componen el historial profesional y dictarán las normas para su elaboración, custodia y utilización, asegurando su confidencialidad".

La orden sometida a consulta pretende desarrollar el precepto citado, de modo que el Consejo de Estado emite su dictamen en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que establece la consulta preceptiva a la Comisión Permanente del Consejo de Estado de los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes así como sus modificaciones".

La utilización de una orden para la regulación de esta materia de gestión de personal sigue la línea marcada por otras muchas, como la Orden 84/2002, de 8 de mayo, por la que se establecen las normas para la evaluación y clasificación del personal militar profesional, la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, por la que se establece el procedimiento y las normas objetivas de valoración de aplicación en los procesos de evaluación del personal militar profesional, objeto del dictamen de este Consejo de Estado nº 528/2009, de 23 de abril, la Orden Ministerial 55/2010, de 10 de septiembre, por la que se determina el modelo y las normas reguladoras de los informes personales de calificación, o la Orden Ministerial 85/2011, de 18 de noviembre, por la que se determina el modelo y las normas reguladoras de los informes personales de calificación de los militares de tropa y marinería que mantienen una relación profesional de carácter temporal, objeto del dictamen 1.754/2011, de 10 de noviembre.

En el dictamen nº 528/2009, de 23 de abril, señaló el Consejo de Estado: "Por lo que hace al rango -orden ministerial-, resulta adecuado de acuerdo con la habilitación contenida en la Ley de la carrera militar. Además, esta materia ha venido siendo desarrollada por orden ministerial. De hecho, la orden proyectada deroga el sistema de evaluación y clasificación del personal militar profesional anterior, regulado por Orden 84/2002, de 8 de mayo". El rango de la norma sometida a consulta es, por consiguiente, suficiente.

Respecto de la tramitación del proyecto, y en el marco de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pueden considerarse atendidas las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto como el ahora examinado.

Tal y como se ha señalado en antecedentes, consta en el expediente la memoria de análisis de impacto normativo, que responde a lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, y a su Guía Metodológica. La memoria enviada, en la que se ha optado por el modelo abreviado al que se refiere el artículo 3 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, incluye todas las previsiones y documentos previstos en el artículo 2, es decir, la justificación de la oportunidad de la propuesta, el análisis jurídico, la justificación de la adecuación de la norma propuesta al ordenamiento vigente y la valoración de los impactos económico, presupuestario y por razón de género.

Obran en el expediente, por otro lado, los preceptivos informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios del Interior y de Defensa, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Consta también la aprobación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, que constituye una exigencia del artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Y se ha incorporado también al expediente la documentación que avala que la norma ha sido conocida y debatida por el Consejo de la Guardia Civil, cauce de participación que pretende mejorar las condiciones profesionales de los Guardias Civiles y el funcionamiento de la propia Institución. En atención a este objetivo, entre las funciones de este Consejo se encuentra la de: "Informar, con carácter previo, las disposiciones legales o reglamentarias que se dicten sobre las citadas materias" (artículo 54.2 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil), que son las relativas al establecimiento o modificación del estatuto profesional y del régimen disciplinario de la Guardia Civil, la determinación de las condiciones de trabajo y otros asuntos que afecten a otros aspectos sociales, profesionales y económicos de los Guardias Civiles. Y ha sido objeto, además, de estudio e informe por la Agencia Española de Protección de Datos, que presentó sugerencias y consideraciones que han sido aceptadas.

Los trámites se han llevado a cabo no solo formalmente sino también en sentido material. Todas las sugerencias y observaciones emitidas a lo largo de la tramitación han sido valoradas y consideradas y muchas de ellas incorporadas al texto, con ventaja para la versión final, ahora sometida al Consejo de Estado. A los efectos de procurar una mejor coordinación con otras normas y asegurar la coherencia del ordenamiento, se ha descartado abordar en este momento la materia que afecta a la anotación y cancelación de notas desfavorables en la documentación del personal militar. Consta en el expediente que los Ministerios del Interior y de Defensa trabajan en la formulación de un nuevo texto, necesario tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 8/2014, de 4 de diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas. El Consejo de Estado entiende que la tramitación se ha llevado a cabo con diligencia y estricta sujeción al procedimiento, entendido en sentido tanto formal como material.

Consideraciones.

La Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, dispone:

"Artículo 54. Hoja de servicios. 1. La hoja de servicios es el documento objetivo, en soporte informático, en el que se exponen los hechos y circunstancias de cada guardia civil desde su incorporación al Cuerpo. Incluye los ascensos, destinos, la descripción de los hechos notables y actos meritorios, las recompensas y felicitaciones personales o colectivas, las situaciones administrativas, así como los delitos o faltas y las penas o sanciones correspondientes que no hayan sido canceladas. 2. La cancelación de una anotación de sanción por falta grave o muy grave, de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, producirá el efecto de anular la inscripción en la hoja de servicios sin que pueda certificarse de ella, salvo cuando lo soliciten las autoridades competentes para ello a los exclusivos efectos de las clasificaciones reglamentarias y de la concesión de recompensas. La posibilidad de certificar las anotaciones ya canceladas se extenderá a las penas impuestas en cualquier jurisdicción. 3. Las faltas disciplinarias leves y las de carácter académico de los alumnos de la enseñanza de formación por acceso directo quedarán canceladas al incorporarse a la escala correspondiente y no figurarán en la hoja de servicios del interesado, sin que pueda certificarse sobre ellas".

El proyecto de orden enviado al Consejo de Estado se adapta fielmente a lo previsto en la norma de cabecera. Su artículo 2, que se refiere al ámbito material y temporal de aplicación, dispone que todos los miembros de la Guardia Civil dispondrán de una hoja de servicios, que contendrá los hechos y circunstancias que les afecten, desde su incorporación a la Guardia Civil hasta que cesen en la relación de servicios profesionales con el Cuerpo.

La hoja de servicios es un documento en soporte informático que acopia los datos de cada uno de los miembros de la Guardia Civil. En cuanto recopila información personal, se ha previsto que la Jefatura de Personal de la Guardia Civil ostente la condición de responsable del tratamiento, a los efectos previstos en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (artículo 5.2 de la orden sometida a consulta) y se ha hecho constar expresamente la confidencialidad de estos datos, que solo se destinarán a los efectos previstos en las normas y demás disposiciones que regulan los distintos procesos de gestión de personal de la Guardia Civil (artículo 5.1). Se han tenido en cuenta, a estos efectos, las recomendaciones de la Agencia Española de Protección de Datos. Se excluyen, por otra parte, los datos de carácter personal irrelevantes para los fines previstos en la norma de manera que, como expresa el artículo 4.2: "En la hoja de servicios no figurará ningún dato relativo a origen racial o étnico, religión o ideología, orientación o identidad sexual, salud, o a cualquier otra condición o circunstancia personal o social que pudiera constituir causa de discriminación".

La norma sometida a consulta se ocupa también de especificar quiénes pueden acceder al contenido de las hojas de servicios; a saber, el personal encargado de su elaboración, custodia y tratamiento, quienes deban intervenir en los procesos selectivos o de asignación de destinos, quienes formen parte de las juntas de evaluación y las autoridades competentes, judiciales, civiles o militares para requerir esta información.

Con respecto a la normativa que regía la materia, la Orden Ministerial número 50/1997, de 3 de abril, por la que se aprueba el modelo de hoja de servicios del personal militar de carrera y de empleo de la categoría de Oficial, cabe destacar que supone una innovación la incorporación a la hoja de servicios de las manifestaciones de orden cultural, mediante la constancia de las publicaciones de las que sea autor o coautor el Guardia Civil, y de las manifestaciones de orden deportivo, mediante la anotación de la condición de deportista de alto nivel y deportista de élite, en su caso. La norma es coherente con el contenido del Real Decreto 637/2010, de 14 de mayo, por el que se prevé la incorporación de los deportistas de alto nivel a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. A estos efectos, se incorpora una nueva página a la hoja de servicios, según el modelo detallado en el Anexo II.

En razón de lo expuesto, el Consejo de Estado formula un juicio global favorable, ya que el proyecto de orden desarrolla de forma adecuada las prescripciones legales, se acomoda a lo usual en una disposición de este tipo, y está bien redactado. No suscita, por tanto, observación alguna.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede elevarse al Ministerio de la Presidencia para su aprobación el proyecto de Orden por la que se establece el modelo y las normas reguladoras de la hoja de servicios del personal de la Guardia Civil."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de enero de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.