Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 3 de diciembre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 19 de noviembre de 2015, cuya entrada se registró el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter de urgencia, el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula el Registro Central de Delincuentes Sexuales.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto de Real Decreto

A. El proyecto de Real Decreto consta de preámbulo, diez artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria y cinco disposiciones finales.

Señala el preámbulo que la disposición adicional final de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, prevé que "el Ministerio de Justicia" dictará, en el plazo de seis meses desde su publicación, las disposiciones reglamentarias relativas a la organización del Registro Central de Delincuentes Sexuales en el Registro Central de Penados y en el Registro Central de Sentencias de Responsabilidad Penal de los Menores, dentro del sistema de registros de apoyo a la Administración de Justicia.

La creación de este Registro responde a "los compromisos adquiridos por España en el seno de la Unión Europea y del Consejo de Europa", plasmados en el Convenio relativo a la protección de los niños contra la explotación y el abuso sexual, hecho en Lanzarote el 25 de octubre de 2007 -en adelante, Convenio de Lanzarote-; en la Directiva 2011/93/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la lucha contra los abusos sexuales y explotación sexual de los menores y la pornografía infantil; en la Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos; y en la Decisión marco 2002/629/JAI del Consejo de la Unión Europea, de 19 de julio de 2002, relativa a la lucha contra la trata de seres humanos.

En este marco supranacional e interno, la norma reglamentaria proyectada "regula la organización y contenido del Registro Central de Delincuentes Sexuales, así como los procedimientos de inscripción, acceso, cancelación, rectificación y certificación de la información en él contenida, configurando un instrumento eficaz para los fines perseguidos".

Tales fines son: en primer lugar, "la prevención de la delincuencia de naturaleza sexual que tiene como víctimas a los menores"; en segundo término, "la investigación y la identificación de los autores de los delitos contra la libertad e indemnidad sexuales así como de trata de seres humanos (...) cuando se lleven a cabo respecto de menores de edad"; y, por último, la acreditación de que "quienes pretenden acceder y ejercer profesiones que impliquen un contacto habitual con menores carecen de antecedentes penales" por los referidos delitos tanto en España como en otros países.

A este Registro serán incorporados, de conformidad con el artículo 37 del Convenio de Lanzarote, los datos relativos a la identidad y el perfil genético (ADN) de las personas condenadas por delitos incluidos en su ámbito de aplicación, junto con el resto de información penal que conste tanto en el Registro Central de Penados como en el Registro Central de Sentencias de Responsabilidad Penal de los Menores. Al objeto de incorporar el perfil genético en el Registro Central de Delincuentes Sexuales se utilizará la base de datos nacional de ADN del Ministerio del Interior regulada en la Ley Orgánica 10/2007, de 8 de octubre, a la que deberá comunicarse la cancelación del antecedente penal, cuando proceda, a efectos de cancelar el correspondiente perfil genético.

La autoridad responsable del Registro será, de acuerdo con lo dispuesto en el instrumento de ratificación del Convenio de Lanzarote, la Subdirección General de Apoyo a la Actividad Judicial dependiente del Ministerio de Justicia.

Los datos deberán contenerse en soportes que garanticen la interoperabilidad entre las Administraciones públicas competentes en materia de protección de menores y permitan la colaboración con las autoridades de los países extranjeros, especialmente de los Estados miembros de la Unión Europea y del Consejo de Europa.

El acceso al Registro quedará limitado a los Juzgados y Tribunales, a los efectos de su utilización en los correspondientes procedimientos, al Ministerio Fiscal, cuando ello resulte necesario para el cumplimiento de sus funciones, y a la Policía Judicial, en el ámbito de sus competencias para el desarrollo de las actuaciones que le estén encomendadas en relación con la persecución y seguimiento de las conductas anotadas en el mismo. En todo caso, el acceso deberá estar vinculado a las finalidades y objetivos perseguidos por el Registro.

Asimismo, se establece un régimen de certificación de antecedentes penales a fin de acreditar el cumplimiento del requisito, establecido por el artículo 5 de la Ley 26/2015 para el acceso y ejercicio de las profesiones, oficios y actividades que impliquen contacto habitual con menores, de no haber sido condenado por sentencia firme por algún delito contra la libertad e indemnidad sexuales, así como por trata de seres humanos, tanto en España como en el extranjero. La certificación de los antecedentes podrá realizarse a instancia del propio interesado e incluso sin necesidad de contar con el consentimiento de este cuando sea solicitada por parte de los órganos judiciales o de las entidades públicas de protección de menores competentes territorialmente.

Por otra parte, se regula la cancelación de antecedentes penales en el Registro Central de Delincuentes Sexuales por remisión a la normativa correspondiente, en función de la edad del condenado en la fecha de comisión del delito y según que el antecedente o la información penal tenga su origen en el Registro Central de Penados o en el Registro Central de Sentencias de Responsabilidad Penal de los Menores, respectivamente, sin perjuicio de lo dispuesto singularmente para la cancelación de los antecedentes derivados de sentencias de condena extranjeras, que estará supeditada a la comunicación del Estado de condena.

El preámbulo concluye afirmando que la "protección del interés del menor" es el "fin último de la norma", en consonancia con lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución y en otras normas internacionales, europeas y nacionales que expresamente se mencionan.

A continuación se incorpora la parte dispositiva del proyecto de Real Decreto.

El artículo 1 ("Objeto") precisa que la norma crea y regula la organización del Registro Central de Delincuentes Sexuales previsto en la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, y establece el régimen de anotación, consulta, certificación y cancelación de sus datos.

El artículo 2 ("Naturaleza del Registro") dispone que el Registro Central de Delincuentes Sexuales constituye un sistema de información relativo a la identidad, perfil genético, penas y medidas de seguridad de las personas condenadas, tanto en España como en otros países, por delitos contra la libertad e indemnidad sexual o trata de seres humanos -apartado 1-, con el objeto de proteger a los menores de edad contra la explotación y el abuso sexual y de facilitar la prevención, investigación y persecución de los delitos -apartado 2-.

El artículo 3 ("Organización y encargado del Registro") establece que el Registro Central de Delincuentes Sexuales formará parte del Sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia, regulado por Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero, tendrá un ámbito de actuación nacional y será gestionado por la Secretaría General para la Administración de Justicia, a través de la Subdirección General de Registros Administrativos de Apoyo a la Actividad Judicial -apartado 1-; asimismo, enumera las funciones que asumirá el encargado del Registro - apartado 2-.

El artículo 4 ("Información contenida en el Registro Central de Delincuentes Sexuales") señala que el Registro Central de Delincuentes Sexuales contendrá toda la información que conste tanto en el Registro Central de Penados como en el Registro Central de Sentencias de Responsabilidad Penal de los Menores respecto de quienes hubieran sido condenados por los delitos señalados, precisando, asimismo, que no accederán al Registro los datos de identidad de la víctima y que deberá constar el código identificador de perfil genético (ADN) del condenado, cuando así se haya acordado por el órgano judicial, y la condición de menor de edad de la víctima, en su caso.

El artículo 5 ("Comunicación entre registros") prevé la remisión automática de la información desde el Registro Central de Penados y el Registro Central de Sentencias de Responsabilidad Penal de los Menores al Registro Central de Delincuentes Sexuales, en el mismo momento en que se realice la anotación de los correspondientes datos o su modificación o cancelación.

El artículo 6 ("Soporte de la información y régimen de comunicaciones") prevé que los datos se almacenarán en soportes que aseguren su disponibilidad, acceso, integridad, autenticidad, confidencialidad, conservación e interoperabilidad -apartado 1- y que la transmisión de los datos al Registro Central de Delincuentes Sexuales y el acceso a la información contenida en él se realizará a través de los procedimientos previstos en el proyectado Real Decreto y en las normas que lo desarrollen -apartado 2-.

El artículo 7 ("Acceso a la información contenida en el Registro Central de Delincuentes Sexuales") dispone que el Ministerio de Justicia autorizará el acceso al Registro Central de Delincuentes Sexuales a Jueces y Tribunales, al Ministerio Fiscal y a la Policía Judicial -apartado 1- y que habilitará a los funcionarios encargados de la base de datos nacional de ADN del Ministerio del Interior para incorporar el código de perfil genético -apartado 2-; asimismo, impone el deber de constancia de la identidad de las personas que accedan al Registro y de los datos consultados -apartado 3-; y, por último, prevé que los derechos de acceso, rectificación y cancelación se regirán por lo establecido en el Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero -apartado 4-.

El artículo 8 ("Cancelación de datos relativos a penas y medidas de seguridad impuestas por sentencia firme") establece que la cancelación de las inscripciones del Registro podrá realizarse de oficio o a instancia del interesado -apartado 1-,;que se regirá por lo dispuesto en el capítulo VI del Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero -apartado 2-; que el interesado podrá solicitar en cualquier momento la cancelación o rectificación de los datos -apartado 3-; que la cancelación de anotaciones derivadas de sentencias extranjeras exigirá la previa comunicación del Estado de condena -apartado 4-; y que la cancelación será comunicada por el encargado del Registro a la base de datos nacional de ADN del Ministerio del Interior -apartado 5-.

El artículo 9 ("Certificación de los datos inscritos en el Registro Central de Delincuentes Sexuales") prevé que los órganos judiciales podrán obtener directamente los datos incluidos en el Registro sin necesidad de solicitar certificación al encargado del Registro -apartado 1-; no obstante, se dispone que los datos del Registro deberán ser objeto de certificación cuando así lo solicite cualquier órgano de las Administraciones públicas ante el que se tramite un procedimiento en el que sea preceptivo este certificado por tratarse de un procedimiento para acceder o ejercer profesiones, oficios o actividades que impliquen un contacto habitual con menores -apartado 2-, así como a petición del propio interesado -apartado 3- o a solicitud de las entidades públicas de protección de menores para valorar la situación de desprotección social de un menor -apartado 4-; igualmente, se precisa que los ciudadanos extranjeros que pretendan acceder y ejercer profesiones, oficios y actividades que impliquen contacto habitual con menores, además de contar con el presente certificado, deberán acreditar la ausencia de antecedentes penales en su país en relación con alguno de los delitos -apartado 5-; por último, se establece que el Registro comunicará la información relativa a delincuentes sexuales contenida en el mismo a las autoridades judiciales o policiales extranjeras que así lo requieran - apartado 6-.

El artículo 10 ("Elaboración de estadísticas") señala que la Administración General del Estado podrá elaborar estadísticas de los datos contenidos en el Registro Central de Delincuentes Sexuales, eliminando toda referencia personal que figure en los mismos, de conformidad con la legislación orgánica reguladora de la protección de datos de carácter personal.

La disposición adicional única ("Derecho de aplicación supletoria") contempla la aplicación, en lo no previsto por la norma proyectada, del Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero, por el que se regula el Sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia.

La disposición transitoria única ("Incorporación de datos relativos a penas y medidas de seguridad anteriores a la entrada en vigor de este Real Decreto") prevé que los datos relativos a penas y medidas de seguridad por delitos contra la libertad e intimidad sexuales o por trata de seres humanos que figuren inscritos en el Registro Central de Penados y en el Registro Central de Sentencias de Responsabilidad Penal de los Menores con anterioridad a la entrada en vigor del presente Real Decreto se remitirán automáticamente al Registro Central de Delincuentes Sexuales en el estado en que se encuentren.

La disposición final primera ("Modificación del Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero, por el que se regula el Sistema de registros administrativos de apoyo a la actividad judicial") da nueva redacción al "apartado 2 del artículo" -no se indica el artículo- e incluye una letra f) en el apartado 3 del artículo 2.

La disposición final segunda ("Título competencial") precisa que el Real Decreto se dicta al amparo de la competencia estatal exclusiva en materia de Administración de Justicia, prevista en el artículo 149.1.5ª de la Constitución.

La disposición final tercera ("Facultades de desarrollo") autoriza al Ministro de Justicia para adoptar las disposiciones y medidas necesarias para el desarrollo reglamentario de la norma.

La disposición final cuarta ("No incremento del gasto") establece que las medidas contempladas en el Real Decreto no podrán suponer un incremento del gasto público.

La disposición final quinta ("Entrada en vigor") prevé que el Real Decreto entrará en vigor a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

B. La memoria abreviada del análisis de impacto normativo justifica la oportunidad del proyecto de Real Decreto en el "cumplimiento del mandato legal" contenido en la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, en la que se prevé la creación de "un Registro específico en el que se incluya información que permite impedir que quienes hubiesen sido condenados por delitos contra la libertad e indemnidad sexuales y trata de seres humanos puedan ejercer o acceder a profesiones, oficios y actividades que impliquen contacto habitual con menores".

Señala la memoria que "se ha valorado la posibilidad de abordar la creación del Registro Central de Delincuentes Sexuales mediante una modificación del Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero, por el que se regula el Sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia, en el que se integra el nuevo Registro Central". No obstante, "el perentorio plazo de seis meses que establece la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015 para dictar la disposiciones reglamentarias oportunas relativas a la organización del Registro Central de Delincuentes Sexuales aconseja abordar su creación -siempre según la memoria- mediante una norma exclusiva, toda vez que la reforma del Real Decreto 95/2009, en la medida en que implica la modificación de otros aspectos no exclusivamente referidos a la creación del Registro Central de Delincuentes Sexuales, exige una mayor reflexión y petición de informe a otros sectores implicados en la reforma, de la misma manera que se ha hecho en las anteriores reformas del Real Decreto 95/2009, todo lo cual conduciría previsiblemente al incumplimiento del plazo de seis meses previsto en la Ley". Estas consideraciones deben entenderse -dice la memoria- "sin perjuicio de que, en el momento en que se decida abordar la reforma del Real Decreto 95/2009, se integren en él todas las disposiciones normativas referidas al Registro Central de Delincuentes Sexuales, en aras de establecer disposiciones normativas comunes a todos los registros administrativos de apoyo a la actividad judicial, evitando una innecesaria dispersión normativa y facilitando la labor de los operadores jurídicos".

Por otra parte, la memoria examina los impactos de la norma proyectada desde diversos puntos de vista: en el orden presupuestario, se dice que su aprobación no producirá incremento del gasto público, ni de dotaciones ni de retribuciones u otros costes de personal, ya que "el sistema de registros administrativos en el que se integra el Registro Central de Delincuentes Sexuales cuenta con un sistema informático propio donde la presente norma incide mínimamente" en razón de los "cambios" que será preciso realizar en las "aplicaciones" y que serán realizados "en el marco de la gestión normal de la Secretaría General de la Administración de Justicia"; tampoco se imponen -según la memoria- nuevas "cargas administrativas" que deban soportar las empresas y ciudadanos; no obstante, se destaca que la entrada en vigor de la norma sí producirá un "alto impacto de género", pues, "de conformidad con las estadísticas existentes (Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, UNICEF, Cruz Roja, Save the Children, Federación de Asociaciones para la Prevención del Maltrato Infantil...)", el problema de los abusos sexuales "afecta en mayor medida a víctimas-niñas que a víctimas-niños, salvo en las edades más tempranas (de 0 a 3 años) en que la incidencia es similar", dándose además la circunstancia de que el porcentaje de delincuentes sexuales masculinos "es mayor, incluso entre menores infractores".

Por lo demás, la memoria consta de un anexo I en el cual se exponen las observaciones recibidas a lo largo del procedimiento así como las razones que han llevado al departamento ministerial proponente a su aceptación o rechazo según los casos.

SEGUNDO. Contenido del expediente

El texto inicial del proyecto de Real Decreto, que va acompañado de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo y no lleva fecha, fue informado por las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Justicia e Interior con fechas 4 de septiembre y 23 de octubre de 2015, por el Consejo General del Poder Judicial y el Consejo Fiscal los días 13 y 16 de octubre y por la Agencia Española de Protección de Datos el 13 de octubre.

A resultas de las observaciones recibidas se elaboró una segunda versión del proyecto de Real Decreto y de su memoria, también sin fecha. Este nuevo texto fue informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte el 5 de noviembre de 2015, por la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad con fechas 4 y 5 de noviembre, y, en fin, por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia el 10 de noviembre. Asimismo se recibió la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas recaída el 17 de noviembre.

A la vista del contenido de estos informes se redactó un último texto del proyecto de Real Decreto y de su memoria, nuevamente sin fecha.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y carácter del dictamen

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se regula el Registro Central de Delincuentes Sexuales.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, según el cual su Comisión Permanente deberá ser consultada en "los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones". La norma proyectada se dicta al amparo de la habilitación contenida en la disposición final decimoséptima, de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia; de ahí la obligatoriedad del dictamen.

II. Tramitación del expediente

El proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Así, con el texto proyectado se acompaña una memoria abreviada del análisis de impacto normativo prevista en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, en la que se analizan, entre otros aspectos, la oportunidad y los impactos de la norma (artículo 24.1.a) de la Ley del Gobierno).

Se ha omitido el trámite de audiencia en la medida en que se trata de una disposición de naturaleza organizativa en la que es posible prescindir del mismo (artículo 24.e) de la Ley del Gobierno).

Se ha remitido el proyecto a los Ministerios del Interior, de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y Educación, Cultura y Deporte, dado que sus competencias se encuentran concernidas en la presente norma. Los informes de las Secretarías Generales Técnicas de cada uno de estos departamentos figuran en el expediente.

También se han recabado los informes del Consejo Fiscal (artículo 14.4.j) de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, reguladora del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal) y del Consejo General del Poder Judicial (artículo 561.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015), así como el de la Agencia Española de Protección de Datos (disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015).

Asimismo, ha recaído la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, exigida por tratarse de una norma que incide en la organización administración estatal (artículo 67.4 de la Ley Orgánica 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado).

Por lo demás, se ha evacuado el informe final de la Secretaría General Técnica del departamento ministerial proponente, que es el Ministerio de Justicia (artículo 24.2 de la Ley del Gobierno).

A resultas de esta tramitación, se ha ultimado el texto del proyecto de Real Decreto sometido a informe del Consejo de Estado, cuyo contenido coincide sustancialmente con el de la versión inicial de la norma que fue informada por el Consejo General del Poder Judicial y el Consejo Fiscal y que no es sino el resultado de las observaciones recibidas a lo largo del expediente. El primer texto del proyecto constaba de nueve artículos, una disposición transitoria y tres disposiciones finales, que se han convertido en diez artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria y cinco disposiciones finales en su última redacción, en razón de las observaciones contenidas en los informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia de 22 de septiembre y 10 de noviembre de 2015: así, a sugerencia del primero de estos informes, se incorporó un nuevo artículo 10, dedicado a la elaboración de estadísticas, que ya figuraba, sin embargo, en el apartado 4 del artículo 7 del proyecto inicial, así como la actual disposición final segunda relativa al título competencial; y a la vista del segundo de los informes mencionados, se introdujo la disposición adicional única y la actual disposición final primera a fin de coordinar la norma proyectada con el Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero, por el que se regula el Sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia, en el contexto de una previa observación realizada por el Consejo General del Poder Judicial.

En definitiva, el proyecto de Real Decreto se ha mantenido invariable, en sus líneas esenciales, desde el borrador inicial, en el que se han realizado aquellas alteraciones consideradas pertinentes por el Ministerio de Justicia a la vista de las observaciones recibidas durante su tramitación.

III. Fundamento normativo

El proyecto de Real Decreto se dicta en cumplimiento de lo establecido en la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia, que dice así:

"El Gobierno, a propuesta del Ministerio de Justicia, oído el Consejo General del Poder Judicial y la Agencia de Protección de Datos, dictará en el plazo de seis meses desde la publicación de esta Ley, las disposiciones reglamentarias oportunas relativas a la organización del Registro Central de Delincuentes Sexuales en el Registro Central de Penados y en el Registro Central de Sentencias de Responsabilidad Penal de los Menores, integrándose en el sistema de registros de apoyo a la Administración de Justicia, así como el régimen de inscripción y cancelación de sus asientos y el acceso a la información contenida en aquél, asegurando en todo caso su confidencialidad. Se formará, al menos, con los datos relativos a la identidad y perfil genético (ADN) de las personas condenadas por los delitos contra la libertad e indemnidad sexuales, en los que incluyen la agresión y abuso sexual, acoso sexual, exhibicionismo y provocación sexual, prostitución y explotación sexual y corrupción de menores. La Administración General del Estado colaborará con las autoridades competentes de los Estados miembros de la Unión Europea para facilitar el intercambio de información en este ámbito".

La creación del Registro Central de Delincuentes Sexuales es una medida consecuente con las obligaciones asumidas por el Reino de España en el marco de lo dispuesto en el Convenio relativo a la protección de los niños contra la explotación y el abuso sexual, hecho en Lanzarote el 25 de octubre de 2007; en la Directiva 2011/93/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la lucha contra los abusos sexuales y explotación sexual de los menores y la pornografía infantil; en la Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos; y en la Decisión marco 2002/629/JAI del Consejo de la Unión Europea, de 19 de julio de 2002, relativa a la lucha contra la trata de seres humanos.

En este marco de derecho internacional y europeo, el proyecto de Real Decreto trae causa de lo previsto en la ya mencionada disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015, cuyo contenido desarrolla.

Examinando el fundamento legal de norma proyectada, el Consejo General del Poder Judicial observa que "el legislador ha renunciado a articular la configuración del registro en aspectos tales como su contenido, acceso, tratamiento de los datos incorporados al mismo y su cancelación, así como la certificación de sus datos, siquiera a través de una ley ordinaria, como rectamente deberían haberse regulado, en la medida en que se ven concernidos derechos de raigambre constitucional -intimidad y vida privada y autodeterminación normativa- que entran en liza y cuya confluencia debe ser resuelta mediante la aplicación de principios constitucionales". Por ello -concluye el Consejo- "se incurre en una deslegalización excesiva o en un exceso de habilitación, (...) confiriendo al Ejecutivo potestades normativas que, sin embargo, aparecen reservadas al Poder Legislativo" (pág. 34).

A este respecto, debe tenerse en cuenta que la vigente regulación del Sistema de registros de apoyo a la Administración de Justicia contenida en el Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero, y, en particular, el sistema de anotación y cancelación de datos y acceso a la información contenido en los mismos, es también de naturaleza sustancialmente reglamentaria y fue aprobada en el marco proporcionado por la legislación general penal y procesal y por la normativa reguladora de la protección de datos, como se deduce de la simple lectura de dicha norma.

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta ha sido elaborado, al amparo de la habilitación prevista en la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015, siguiendo el mismo criterio que el Real Decreto 95/2009, es decir, teniendo presentes en su regulación las previsiones contenidas en la legislación penal, procesal y de protección de datos. El propio Consejo General del Poder Judicial ha reconocido que "el régimen jurídico del Registro Central de Delincuentes Sexuales que se contiene en el proyecto supera, en cuanto a su configuración, contenido, accesibilidad, tratamiento, cancelación y certificación de los datos las exigencias legales y jurisprudenciales desde la perspectiva de los derechos fundamentales afectados" (pág. 36).

En definitiva, el proyecto de Real Decreto encuentra fundamento bastante para su aprobación en la habilitación contenida en la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015. Debe repararse, sin embargo, en que el preámbulo de la norma proyectada señala erróneamente, en su primer párrafo, que la mencionada disposición final decimoséptima faculta al "Ministerio de Justicia" para su aprobación, cuando tal habilitación se realiza, en realidad, en favor de "el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Justicia", por lo que deberá realizarse la oportuna corrección.

IV. Título competencial

El proyecto de Real Decreto se dicta al amparo de la competencia estatal exclusiva sobre la "Administración de Justicia", contemplada en el artículo 149.1.5ª de la Constitución, tal y como precisa la disposición final segunda del proyecto de Real Decreto.

Esta disposición final segunda, que no figuraba en el texto inicial, ha sido introducida en la última versión a sugerencia de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, que en su informe observó que el título competencial del artículo 149.1.5ª de la Constitución se menciona en el Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero, por el que se regula el Sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia, en el que se va a integrar el Registro Central de Delincuentes Sexuales por imperativo de la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015.

Cabe recordar, sin embargo, que el Real Decreto 95/2009 no se dictó al amparo de una expresa habilitación legal en favor del Gobierno, lo que hacía imprescindible la invocación del artículo 149.1.5ª de la Constitución para justificar la competencia del Estado en la materia regulada.

No sucede lo mismo con el proyecto de Real Decreto sometido a consulta, que se ampara en una expresa habilitación legal en favor del Gobierno contenida en la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015. La existencia de tan clara habilitación legal hace innecesaria la cita de cualquier título competencial en la norma proyectada.

V. Consideraciones generales

A) Sobre la técnica normativa del proyecto

De acuerdo con la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015, el Registro Central de Delincuentes Sexuales se integra en el Sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia, regulado por el Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero.

Tras la aprobación del Real Decreto 95/2009, el Sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia, quedó integrado por el Registro Central de Penados, el Registro Central para la Protección de las Víctimas de la Violencia Doméstica, el Registro Central de Medidas Cautelares, Requisitorias y Sentencias No Firmes, el Registro Central de Rebeldes Civiles y el Registro de Sentencias de Responsabilidad Penal de los Menores. El Real Decreto 95/2009 establece una regulación común a todos estos registros, sin perjuicio de las particulares previsiones que en determinados aspectos la propia norma establece para cada uno de ellos. Las disposiciones singulares reguladoras de cada uno de estos registros fueron derogadas por el Real Decreto 95/2009.

Las ventajas de una disciplina uniforme para todos los registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia son evidentes en términos de certeza y claridad para los diferentes operadores jurídicos.

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta ha optado, sin embargo, por regular el Registro Central de Delincuentes Sexuales en una norma independiente. La memoria abreviada del análisis de impacto normativo justifica esta decisión en el "perentorio plazo de seis meses que establece la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015", dado que la modificación del Real Decreto 95/2009 comportaría "una mayor reflexión y petición de informe a otros sectores implicados en la reforma", lo cual "conduciría previsiblemente al incumplimiento del plazo de seis meses previsto en la Ley".

Pese a las razones dadas por la memoria, el Consejo General del Poder Judicial ha cuestionado "la conveniencia de articular una reglamentación de este Registro de forma separada y diferenciada de los demás, cuando va a quedar integrado en el Sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia", concluyendo que la inclusión de la regulación del Registro Central de Delincuentes Sexuales en el Real Decreto 95/2009 permitiría establecer "un régimen común a todos ellos en aquellos aspectos comunes" y "clarificar, desde una única disposición general, el contenido, función y finalidad de cada uno de los registros que lo integran" (pág. 37).

A propósito de esta observación, se ha introducido en la norma proyectada, a iniciativa de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, una disposición adicional, en la que se prevé la aplicación supletoria al Registro Central de Delincuentes Sexuales de lo previsto en el Real Decreto 95/2009, y una disposición final primera, en la que se modifica el apartado 2 del artículo 1 del Real Decreto 95/2009, para incluir el Registro Central de Delincuentes Sexuales dentro del Sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia, y se incorpora una letra f) en el apartado 3 del artículo 2 del Real Decreto 95/2009, para definir el objeto de este Registro. El Consejo de Estado coincide con el Consejo General del Poder Judicial en que la regulación del Registro Central de Delincuentes Sexuales debería realizarse mediante la modificación del Real Decreto 95/2009, en lugar de hacerse -como está proyectado- a través de una norma independiente. El plazo de seis meses establecido en la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015 no es razón que justifique la opción elegida en el texto sometido a consulta, teniendo en cuenta que la habilitación para el ejercicio de la potestad reglamentaria no caduca -a diferencia de lo que sucede con las delegaciones legislativas- por el transcurso del plazo. Por otra parte, la incorporación al proyecto de Real Decreto de las ya mencionadas disposición adicional única y disposición final primera, en los términos propuestos por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, mejora la coordinación entre la norma proyectada y el Real Decreto 95/2009, pero no constituye una solución idónea, como reconoce la propia memoria.

Así pues, desde el punto de vista de la técnica normativa, el Consejo de Estado entiende que la regulación del Registro Central de Delincuentes Sexuales en una disposición independiente, al margen del Real Decreto 95/2009, no es la decisión más acertada.

B) Sobre el contenido dispositivo del proyecto

1. Finalidad del Registro

La creación de un Registro Central de Delincuentes Sexuales, prevista en la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015, se encuentra "directamente relacionada" -tal y como se dice en su propia exposición de motivos- con el requisito introducido por esa misma ley, para poder acceder y ejercer una profesión que implique contacto habitual con menores, de no haber sido condenado por delitos contra la libertad e indemnidad sexual o de trata de seres humanos, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10.2 de la Directiva 2011/93/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la lucha contra los abusos sexuales y explotación sexual de los menores y la pornografía infantil. Este requisito se contempla en el nuevo apartado 5 del artículo 13 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, incorporado por el apartado ocho del artículo único de la Ley 26/2015, que dice así:

"Será requisito para el acceso y ejercicio a las profesiones, oficios y actividades que impliquen contacto habitual con menores, el no haber sido condenado por sentencia firme por algún delito contra la libertad e indemnidad sexual, que incluye la agresión y abuso sexual, acoso sexual, exhibicionismo y provocación sexual, prostitución y explotación sexual y corrupción de menores, así como por trata de seres humanos. A tal efecto, quien pretenda el acceso a tales profesiones, oficios o actividades deberá acreditar esta circunstancia mediante la aportación de una certificación negativa del Registro Central de delincuentes sexuales".

Sin embargo, la finalidad a que responde la creación del Registro Central de Delincuentes Sexuales, prevista en la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015, no es únicamente la de acreditar un requisito de acceso y ejercicio a las profesiones, oficios y actividades que impliquen contacto habitual con menores, sino con carácter general -tal y como ya ha observado el Consejo General del Poder Judicial (pág. 38)- la prevención y enjuiciamiento de los delitos contra la libertad e indemnidad sexuales y de trata de seres humanos cuando se hayan cometido en relación con menores de edad, de conformidad con el principio de protección del interés del menor que inspira el Convenio relativo a la protección de los niños contra la explotación y el abuso sexual, hecho en Lanzarote el 25 de octubre de 2007; la Directiva 2011/93/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la lucha contra los abusos sexuales y explotación sexual de los menores y la pornografía infantil; la Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos; y la Decisión marco 2002/629/JAI del Consejo de la Unión Europea, de 19 de julio de 2002, relativa a la lucha contra la trata de seres humanos.

En tal sentido, el artículo 2.2 del proyecto de Real Decreto sometido a consulta declara que la finalidad del Registro Central de Delincuentes Sexuales es tanto proteger a los menores de edad contra la explotación y el abuso sexual, mediante el establecimiento de un mecanismo de información -el propio Registro- que permita conocer si quienes pretenden acceder y ejercer profesiones, oficios y actividades que impliquen el contacto habitual con menores de edad, tienen antecedentes penales por delitos relacionados con estos, como facilitar la prevención, investigación y persecución de tales delitos.

De este modo, el Registro Central de Delincuentes Sexuales se orienta exclusivamente a la protección de los menores de edad que hayan sido objeto de delitos sexuales y no de cualesquiera víctimas de estos delitos. En sus respectivos informes, el Consejo Fiscal (pág. 24) y el Consejo General del Poder Judicial (pág. 35) manifestaron que el texto inicial proyectado debía pronunciarse con claridad respecto de este extremo, circunscribiendo el objeto del Registro a los delitos sexuales cometidos en relación con menores de edad. Las razones que sustentan dicha alegación difieren en uno y otro informe: el Consejo Fiscal entiende que la normativa internacional, particularmente el Convenio de Lanzarote de 2007 y la Directiva 2011/93/UE, solo se refiere a los delitos sexuales que tuvieran por sujetos pasivos a los menores, por lo que si el departamento ministerial proponente quisiera ampliar de forma consciente el ámbito de protección, debería dar alguna explicación en el preámbulo de la norma proyectada (págs. 15 y 24); el Consejo General del Poder Judicial señala, por su parte, que "la caracterización del Registro como un instrumento para la prevención e investigación de la delincuencia sexual en general encuentra, sin embargo, difícil encaje en el marco normativo en el que se desenvuelve el desarrollo reglamentario proyectado, pues el fundamento de su configuración reside siempre y en último término en la protección de la infancia frente a la delincuencia sexual" (pág. 35).

No cabe duda, en efecto, de que la protección de los menores de edad contra los delincuentes sexuales es la ratio subyacente en las normas internacionales y europeas que el proyecto de Real Decreto menciona como fundamento de su regulación. Tal consideración no es óbice para que a nivel interno pueda configurarse un Registro Central de Delincuentes Sexuales que exceda del objeto o ámbito de protección previsto en aquellas normas. La disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia, está redactada con una gran amplitud y, por tal razón, sus términos no parecen un obstáculo para que pudiera crearse y regularse, al amparo de la habilitación prevista en dicha disposición, un Registro Central de Delincuentes Sexuales de alcance general, es decir, para la anotación de los datos de todas las personas que han cometido delitos sexuales, cualquiera que sea la edad de la víctima. Esta conclusión no es, por lo demás, contraria ni ajena a la protección del interés del menor de edad: debe tenerse en cuenta que las personas con antecedentes por haber cometido un delito contra la libertad e indemnidad sexuales o de trata de seres humanos constituyen un evidente riesgo para los menores de edad, con independencia de que las víctimas de esos delitos previos hubieran o no sido menores de edad. El riesgo viene dado, como es obvio, por la naturaleza del delito cometido en relación con la especial vulnerabilidad que presentan los menores de edad ante actos de tal índole.

Siendo posibles ambos modelos de Registro -de alcance general, para la anotación de delitos sexuales cometidos sobre cualesquiera víctimas; o de alcance particular, para la anotación de delitos sexuales cometidos sobre menores de edad-, constituye una exigencia ineludible que la norma proyectada delimite con claridad el objeto del que pretende crearse.

A juicio del Consejo de Estado, la definición de la naturaleza del Registro en el texto sometido a consulta sigue estando confusa, pese a las advertencias que en tal sentido ya han realizado el Consejo General del Poder Judicial y el Consejo Fiscal durante la tramitación del expediente. La lectura del proyecto de Real Decreto sometido a consulta no permite extraer conclusiones definitivas sobre el objeto del Registro Central de Delincuentes Sexuales: el preámbulo, el artículo 2 y el párrafo primero del artículo 4 parecen sugerir que solo serán inscribibles los datos de quienes hayan cometido delitos sexuales sobre menores de edad; sin embargo, la previsión, contenida en el tercer párrafo del proyectado artículo 4, de que deberá constar en el Registro "la condición de menor de edad de la víctima, en su caso", lleva a pensar que se pretende anotar la información penal de todas las personas que hayan cometido delitos sexuales, con independencia de la edad de la víctima. Cualquiera que sea la opción escogida por el departamento ministerial proponente -ambas son lícitas y posibles, como se ha razonado-, debe reflejarse con mayor nitidez en la parte dispositiva de la norma proyectada y justificarse en su preámbulo, tal y como ha sugerido el Consejo Fiscal.

La exacta determinación del objeto del Registro Central de Delincuentes Sexuales constituye -a juicio del Consejo de Estado- una exigencia ineludible. Esta observación tiene carácter esencial a efectos de utilizar la fórmula "de acuerdo con el Consejo de Estado" prevista en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Por lo demás y como consideración de oportunidad, el departamento ministerial proponente debería plantearse la conveniencia de extender a las personas incapacitadas la protección que la norma proyectada otorga a los menores de edad, dado el igual tratamiento que éstos y aquéllas reciben en las normas internacionales y nacionales en múltiples aspectos.

2. Organización del Registro

El Registro Central de Delincuentes Sexuales se integra -de acuerdo con el artículo 3.1 del proyecto de Real Decreto- en el "Sistema de registros administrativos de apoyo a la actividad judicial" regulado en el Real Decreto 95/2009. Así lo dispone la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015, que el proyectado artículo 3.1 se limita a reproducir en este punto. No obstante, debe tenerse en cuenta que la denominación correcta es la de "Sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia", como se refleja en el propio título del Real Decreto 95/2009.

La gestión del Registro Central de Delincuentes Sexuales corresponde, según el artículo 3.1 del proyecto de Real Decreto, a "la Secretaría General para la Administración de Justicia, a través de la Subdirección General de Registros Administrativos de Apoyo a la Actividad Judicial". El artículo 4 del Real Decreto 95/2009, por su parte, atribuye la gestión del Sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia a la "Secretaría de Estado de Justicia". La diferencia de redacción entre ambos preceptos no se traduce, sin embargo, en cambios organizativos, dado que, de conformidad con el Real Decreto 453/2012, de 5 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Justicia, la Subdirección General de Registros Administrativos de Apoyo a la Actividad Judicial depende de la Secretaria General para la Administración de Justicia, que a su vez depende de la Secretaría de Estado de Justicia (artículos 2 y 3). Dicha Subdirección General ha sido designada por España, en el instrumento de ratificación del Convenio de Lanzarote de 2007, como autoridad nacional responsable a los efectos del apartado 1 de su artículo 37 (BOE núm. 274, de 22 de noviembre de 2010). En cualquier caso, sería preferible que el artículo 3 del proyecto de Real Decreto utilizara una redacción idéntica a la del Real Decreto 95/2009, limitándose a indicar que la gestión del Registro Central de Delincuentes Sexuales correrá a cargo de la "Secretaría de Estado de Justicia".

Por lo demás, la enumeración de las funciones del encargado del Registro se realiza en el párrafo segundo del artículo 3.1 del proyecto de Real Decreto en términos sustancialmente idénticos a los del artículo 4.2 del Real Decreto 95/2009, sin que los mismos susciten objeción alguna. Debe advertirse, en todo caso, que el párrafo segundo del artículo 3.1 de la norma proyectada es, en realidad, el apartado 2 del artículo 3, y así debería indicarse poniendo al principio del mismo un 2 que se ha omitido por error.

3. Datos susceptibles de inscripción

El artículo 4 del proyecto de Real Decreto establece en su párrafo primero que deberá inscribirse en el Registro Central de Delincuentes Sexuales la información penal que conste en el Registro Central de Penados y en el Registro Central de Sentencias de Responsabilidad Penal de los Menores, en los términos previstos en los artículos 8 y 9 del Real Decreto 95/2009, respecto de una serie de delitos de carácter sexual que se enumeran. Son tres las cuestiones que plantea en este punto la norma proyectada: i) Respecto de la información penal que debe constar en el Registro Central de Delincuentes Sexuales, el párrafo primero del proyectado artículo 4 señala -como acaba de indicarse- que tal información será la que figure en el Registro Central de Penados y en el Registro Central de Sentencias de Responsabilidad Penal de los Menores. Baste señalar, a modo de justificación de la regulación proyectada, que tal determinación reglamentaria trae causa directa de la habilitación que la disposición final decimoséptima confiere al Gobierno para proceder a "la organización del Registro Central de Delincuentes Sexuales en el Registro Central de Penados y en el Registro Central de Sentencias de Responsabilidad Penal de los Menores".

ii) Respecto del alcance de la información penal que debe figurar en el Registro Central de Delincuentes Sexuales, debe repararse en que el artículo 4 del proyecto de Real Decreto introduce algunas modulaciones y excepciones a lo dispuesto en los artículos 8 y 9 del Real Decreto 95/2009.

En efecto, el artículo 4 del texto proyectado dispone en su segundo párrafo que "no accederán (...) los datos de identidad de la víctima" y añade en su tercer párrafo que "deberán constar el Código identificador de perfil genético (ADN) del condenado cuando así se haya acordado por el órgano judicial y la condición de menor de edad de la víctima, en su caso". Con independencia de que el orden de ambos párrafos debería invertirse, es preciso realizar algunas consideraciones en relación con las previsiones transcritas:

- La anotación del Código identificador de perfil genético (ADN) de los delincuentes no está contemplada con carácter general en los artículos 8 y 9 del Real Decreto 95/2009. La incorporación del ADN del agresor al Registro Central de Delincuentes Sexuales está prevista, sin embargo, en la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37 del ya mencionado Convenio de Lanzarote de 2007, que, bajo la rúbrica "Registro y almacenamiento de datos nacionales sobre los delincuentes sexuales convictos", dispone, en consonancia con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que "cada Parte adoptará las medidas legislativas o de otro tipo que sean necesarias para recoger y almacenar, de conformidad con las disposiciones aplicables sobre protección de datos de carácter personal y otras normas y garantías apropiadas que el derecho interno prevea, los datos relativos a la identidad y perfil genético (ADN) de las personas condenadas por los delitos tipificados con arreglo al presente Convenio". En consecuencia, el artículo 4 del proyecto de Real Decreto se ha limitado a dar cumplimiento a lo establecido por la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015, en el marco de los compromisos internacionales adquiridos por España.

- Por otra parte, la previsión contenida en el proyectado artículo 4 de que en el Registro Central de Delincuentes Sexuales se deberá dejar constancia de "la condición de menor de edad de la víctima, en su caso", ya está contemplada en el artículo 8.d) del Real Decreto 95/2009 respecto de los "delitos contra la libertad e indemnidad sexuales". La norma proyectada amplía el ámbito de esa previsión a los "delitos de trata de seres humanos", en el marco de lo dispuesto en la Ley 26/2015, que contempla ambas clases de delitos como susceptibles de inscripción en el Registro Central de Delincuentes Sexuales.

- Por último, la precisión de que "no accederán" al Registro Central de Delincuentes Sexuales "los datos de identidad de la víctima" supone una excepción a lo dispuesto en el artículo 8.c) del Real Decreto 95/2009, que considera registrables, con carácter general, los datos personales identificativos de las víctimas de cualesquiera delitos. Dicha excepción obedece a una observación realizada por la Agencia Española de Protección de Datos, que en su informe ha sostenido que "la identidad de la víctima en nada añade información" relevante para la finalidad de protección de los menores de edad perseguida por el Registro (pág. 13). Se trata, a juicio del Consejo de Estado, de una excepción licita y justificada para la protección del interés de menor que ha sido víctima del delito, sin que en nada perjudique la prevención y persecución de futuros ilícitos de esta naturaleza.

iii) Respecto de los delitos de carácter sexual relevantes a efectos de inscripción en el Registro Central de Delincuentes Sexuales, el artículo 4.1 del proyecto de Real Decreto dispone que deberá anotarse la información penal de quienes "hubieran sido condenados en sentencia firme por delitos contra la libertad e indemnidad sexuales, así como por trata de seres humanos con fines de explotación sexual, incluyendo la pornografía, o con cualquier otro fin cuando se lleve a cabo respecto de menores de edad".

La determinación del tipo de delitos que tienen acceso al Registro Central de Delincuentes Sexuales se ha abordado con cierta imprecisión en la Ley 26/2015. La disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015 se refiere a los "delitos contra la libertad e indemnidad sexuales, que incluyen la agresión y abuso sexual, acoso sexual, exhibicionismo y provocación sexual, prostitución y explotación sexual y corrupción de menores". Por su parte, el nuevo artículo 13.5 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, incorporado por el apartado ocho del artículo único de la Ley 26/2015 incluye cualquier "delito contra la libertad e indemnidad sexual, que incluye la agresión y abuso sexual, acoso sexual, exhibicionismo y provocación sexual, prostitución y explotación sexual y corrupción de menores, así como por trata de seres humanos". Como puede apreciarse, la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015 menciona únicamente los "delitos contra la libertad e indemnidad sexuales", mientras que el nuevo artículo 13.5 de la Ley Orgánica 1/1996 alude no solo a los "delitos contra la libertad e indemnidad sexuales" sino también a los "delitos de trata de seres humanos". El Consejo Fiscal ha advertido la falta de coordinación entre ambos preceptos legales, proponiendo que en el proyecto de Real Decreto se hiciera alusión conjuntamente a los "delitos contra la libertad e indemnidad sexuales" y a los "delitos de trata de seres humanos" (pág. 15), como de hecho se hace de manera acertada en el artículo 2 y en el párrafo primero del artículo 4 del texto sometido a consulta.

Igualmente correcto es que la norma proyectada haga una referencia genérica a los "delitos de libertad e indemnidad sexuales" - rúbrica del título VIII del Código Penal-, sin mencionar todos y cada uno de los tipos penales incluidos en esta categoría, al modo en que se hace en la disposición final decimoséptima de la Ley 26/2015 y en el nuevo artículo 13.5 de la Ley Orgánica 1/1996.

Más cuestionable es la forma en que la referencia genérica que el nuevo artículo 13.5 de la Ley Orgánica 1/1995 realiza a los "delitos de trata de seres humanos" ha sido concretada por la norma reglamentaria proyectada, en la que se hace alusión a la "trata de seres humanos con fines de explotación sexual, incluyendo la pornografía, o con cualquier otro fin cuando se lleve a cabo respecto de menores de edad". El delito de trata de seres humanos, de acuerdo con el artículo 177 bis del Código Penal, puede cometerse con finalidades diversas: a) la imposición de trabajo o de servicios forzados, la esclavitud o prácticas similares a la esclavitud, a la servidumbre o a la mendicidad; b) la explotación sexual, incluyendo la pornografía; c) la explotación para realizar actividades delictivas; d) la extracción de sus órganos corporales; y e) La celebración de matrimonios forzados. Dado que la norma proyectada tiene por objeto crear y regular un Registro de Delincuentes Sexuales, está justificado que se anoten en el mismo los datos de quienes han cometido un delito de trata de seres humanos con fines de explotación sexual, incluyendo la pornografía, pero no cuando se persiguen las demás finalidades previstas en el artículo 177 bis del Código Penal. Téngase en cuenta, además, que el Convenio de Lanzarote de 2007 y la Directiva 2011/93/UE tienen por objeto la protección de los menores de edad contra la explotación y el abuso sexual, no frente a otro tipo de explotaciones -como las laborales o de otra naturaleza-. Las personas que cometen un delito de trata de seres humanos, incluso de menores de edad, con fines distintos de la explotación sexual, son delincuentes pero no, como es obvio, delincuentes sexuales, y, por ello, no pueden quedar inscritos en el Registro Central de Delincuentes Sexuales regulado por la norma proyectada.

4. Acceso a la información del Registro

El acceso a la información del Registro Central de Delincuentes Sexuales podrá realizarse de forma directa por las personas autorizadas a tal fin por el artículo 7 del proyecto de Real Decreto o mediante certificación de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9 de la norma proyectada.

Esta distinción entre "acceso directo" y "certificación de los datos inscritos" ya se encuentra prevista en el Real Decreto 95/2009 (capítulos II y V), cuya regulación se ha tenido presente en la elaboración de la norma proyectada:

a) El artículo 7 del proyecto de Real Decreto permite el "acceso directo" de Jueces y Tribunales, Ministerio Fiscal y Policía Judicial a la información del Registro Central de Delincuentes Sexuales para el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas (apartado 1).

El acceso directo de los Jueces y Tribunales, el Ministerio Fiscal y la Policía Judicial al Registro Central de Penados, de cuya información se nutrirá el Registro Central de Delincuentes Sexuales, está actualmente permitido por los artículos 5 y 6 del Real Decreto 95/2009.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el Registro Central de Delincuentes Sexuales también recibirá la información procedente del Registro Central de Sentencias de Responsabilidad Penal de los Menores, dándose la circunstancia de que -como han advertido tanto el Consejo Fiscal (págs. 13 y 14) y el Consejo General del Poder Judicial (pág. 29)- la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, establece que "en el Ministerio de Justicia se llevará un Registro de sentencias firmes dictadas en aplicación de lo dispuesto en la presente Ley, cuyos datos sólo podrán ser utilizados por los Jueces de Menores y por el Ministerio Fiscal a efectos de lo establecido en los artículos 6, 30 y 47 de esta Ley, teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, y sus disposiciones complementarias". Esta disposición adicional sexta permite la utilización de los datos del Registro Central de Sentencias de Responsabilidad Penal de los Menores únicamente a los Jueces de Menores y al Ministerio Fiscal y a los solos efectos del proceso de menores. El rango de esta disposición adicional sexta, pese a estar integrado en una ley orgánica, es el propio de la ley ordinaria. En este contexto, la Ley 26/2015 permite la utilización de datos de los menores a fines distintos del proceso de menores a que alude la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 5/2000: tales fines son la protección y prevención de futuros delitos de carácter sexual contra menores de edad. En el mismo sentido se manifiestan las normas europeas e internacionales que son parte integrante del ordenamiento español. A la vista de estas consideraciones, no puede apreciarse un vicio de ilegalidad en la norma proyectada.

b) El artículo 9 de la norma proyectada, por su parte, prevé la necesidad de certificación cuando los solicitantes de la información sean las Administraciones públicas (apartado 2), el propio interesado -con independencia de que sea ciudadano español (apartado 3) o extranjero (apartado 5)-, las entidades públicas de protección de menores (apartado 4) o las autoridades judiciales o policiales extranjeras (apartado 6).

Puede parecer una reiteración innecesaria, respecto del apartado 7, que también se prevea en el artículo 9 que los órganos judiciales españoles pueden acceder directamente, sin necesidad de certificación, a la información contenida en el Registro Central de Delincuentes Sexuales (apartado 1). Esta previsión se encuentra, sin embargo, pensada para el supuesto de que los Juzgados o Tribunales quieran dejar constancia en el procedimiento de los datos a los que han tenido acceso directo: en tal caso no será precisa una certificación sino que bastará con la oportuna diligencia extendida por el Secretario Judicial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16.1 del Real Decreto 95/2009, al que se remite la norma proyectada. En tales términos, la regulación propuesta no plantea objeción alguna.

5. Cancelación de datos

El artículo 8 del proyecto de Real Decreto regula la cancelación de los datos del Registro Central de Delincuentes Sexuales, remitiendo a las reglas establecidas en el Real Decreto 95/2009 para la cancelación de los antecedentes penales anotados en el Registro Central de Penados y en el Registro Central de Sentencias de Responsabilidad Penal de los Menores.

El Consejo General del Poder Judicial entiende que "esta fórmula, que no requiere de presupuestos temporales u objetivos distintos de los exigidos para la cancelación de los antecedentes penales, se muestra respetuosa con el principio de proporcionalidad", pues "no extiende los efectos del delito que da lugar a la inscripción más allá de aquellos que en general corresponden a la gravedad del delito cometido" (pág. 41).

En cambio, el Consejo Fiscal se ha mostrado contrario a esta asimilación y se ha preguntado "si es aconsejable" la aplicación automática de los plazos de cancelación de los antecedentes penales, especialmente en relación con determinados delitos asociados a la pedofilia, pues "que se haya cumplido la pena y se hayan cancelado los antecedentes penales en modo alguno acredita que no se siga persiguiendo este trastorno, con el consiguiente peligro de permitir el acceso a una persona que la sufre a un empleo o puesto que le va a permitir tener contacto con menores de edad" (págs. 19 y 20).

El Consejo de Estado comparte la preocupación que se refleja en las atinadas observaciones del Consejo Fiscal y entiende, como este, que la constancia de los datos anotados en el Registro Central de Delincuentes Sexuales por un tiempo superior al establecido para la cancelación de antecedentes penales puede resultar muy conveniente para proteger el interés superior de los menores de edad, sin ser contrario al principio de proporcionalidad.

Téngase en cuenta, a este respecto, que el nuevo apartado 5 del artículo 13 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, incorporado por el apartado ocho del artículo único de la Ley 26/2015, configura, como requisito para el acceso y ejercicio a las profesiones, oficios y actividades que impliquen contacto habitual con menores, el "no haber sido condenado" por sentencia firme por algún delito contra la libertad e indemnidad sexual o de trata de seres humanos. Este requisito no se vincula, como puede verse, a la existencia de antecedentes penales sino al hecho mismo de la condena.

A juicio del Consejo de Estado, debería reconsiderarse la regulación proyectada en lo que concierne a la proyectada equiparación entre los requisitos temporales de la cancelación de los datos del Registro Central de Delincuentes Sexuales y de la cancelación de los antecedentes penales, al menos al objeto del cumplimiento del requisito indicado. 6. Otras observaciones

Son las siguientes:

- La cita de determinadas normas no se realiza de forma completa: así, por ejemplo, en el apartado I del preámbulo se contiene una referencia a la "Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea, relativa a la lucha contra la Trata de Seres Humanos, de 19 de julio de 2002", que debe sustituirse por la correcta de "Decisión marco 2002/629/JAI del Consejo de la Unión Europea, de 19 de julio de 2002, relativa a la lucha contra la trata de seres humanos"; en el apartado II del preámbulo figura una mención al "Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero, por el que se regula el Sistema integrado de registros administrativos de apoyo a la actividad judicial", que debe reemplazarse por la acertada "Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero, por el que se regula el Sistema integrado de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia"; y en el apartado III el preámbulo realiza una alusión a la "Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio de 2015", que debe suprimirse por la más exacta de "Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia"

- El contenido de la disposición transitoria única ("Incorporación de datos relativos a penas y medidas de seguridad anteriores a la entrada en vigor de este real decreto") no es el propio de una disposición de esta naturaleza, ya que en la misma no se establece un régimen jurídico transitorio sino que tan solo se ordena que los datos ya inscritos, a la entrada en vigor del Real Decreto, en el Registro Central de Penados y en el Registro Central de Sentencias de Responsabilidad Penal de Menores se remitan automáticamente al Registro Central de Delincuentes Sexuales. Esta previsión debería configurarse en forma de disposición adicional.

- La disposición final primera ("Modificación del Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero, por el que se regula el Sistema de registros administrativos de apoyo a la actividad judicial") da nueva redacción al "apartado 2 del artículo...", sin indicar, por error, que es el artículo 1.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación realizada en relación con la necesidad de delimitar con exactitud el objeto del Registro Central de Delincuentes Sexuales y consideradas las demás contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 3 de diciembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA.