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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 3 de diciembre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en virtud de Orden de V. E. de 17 de noviembre de 2015, ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifican el Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, por el que se desarrollan los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las Entidades Asociativas Prioritarias y para su inscripción y baja en el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, previsto en la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario, y el Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 al sector vitivinícola. La consulta se solicita con carácter de urgencia.

De antecedentes resulta:

1. El proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, dos artículos, una disposición transitoria, una disposición adicional y una disposición final.

El preámbulo del proyecto recuerda que la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario, en sus artículos 1, 3 y 5 y en su disposición adicional única, define la nueva figura de la Entidad Asociativa Prioritaria, establece las condiciones para su reconocimiento, mediante el correspondiente procedimiento reglamentario, y crea en el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, adscrito a la Dirección General de la Industria Alimentaria. Posteriormente, mediante Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, se desarrollaron los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las Entidades Asociativas Prioritarias y para su inscripción y baja en el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, previsto en la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario.

Sin embargo, la Sentencia del Tribunal Constitucional 85/2015, de 30 de abril, recaída en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra dicha ley, ha anulado el artículo 3.2 y ha eliminado la referencia "al Ministerio" en los apartados 3 y 4 del artículo 5 de la citada Ley 13/2013, de 2 de agosto. En cumplimiento de la Sentencia, la Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social, incorporó en su disposición final décima, una modificación de la Ley 13/2013, de 2 de agosto, a efectos de adecuar el texto de esta ley al contenido de la Sentencia del Tribunal Constitucional 85/2015, de 30 de abril.

En consecuencia, procede adaptar la actual regulación prevista en el citado Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, a la nueva normativa.

Por otro lado, el proyecto modifica los artículos 58 y 96 del Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 al sector vitivinícola. Esta modificación permite que el apoyo a nuevos proyectos de inversiones en el sector vitivinícola, una vez eliminada desde el 1 de febrero de 2016 la posibilidad de presentar nuevas solicitudes con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), pueda incluirse en los programas de desarrollo rural al amparo del Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo. Todo ello sin perjuicio de los compromisos correspondientes a anteriores convocatorias.

El futuro Real Decreto -en cuya elaboración han sido consultadas las Comunidades Autónomas y los sectores afectados- ofrece el siguiente detalle:

El artículo primero modificará el Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, por el que se desarrollan los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las Entidades Asociativas Prioritarias y para su inscripción y baja en el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, previsto en la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario. En concreto, se añade el artículo 3.2.f) especificando los productos determinados para los que se pretende obtener el reconocimiento; se da una nueva redacción al procedimiento de reconocimiento, previsto en el artículo 5, ahora con la participación de las Comunidades Autónomas mediante informe o la petición de una reunión por parte de todas las Comunidades afectadas y las comunicaciones posteriores; se modifica el artículo 7 para simplificar el contenido del Registro Nacional de Entidades Asociativas prioritarias y se refuerza su carácter informativo; y, por último, se da nueva redacción al artículo 8, relativo a la modificación de las condiciones y cancelación del reconocimiento, para establecer la participación de las Comunidades Autónomas y las obligaciones de comunicaciones a las mismas.

El artículo segundo modificará los artículos 58 y 96 del Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 al sector vitivinícola, a fin de permitir que una vez eliminada desde el 1 de febrero de 2016 la posibilidad de presentar nuevas solicitudes con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), el apoyo a nuevos proyectos de inversiones en este sector, pueda incluirse en los programas de desarrollo rural al amparo del Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo.

A continuación, la disposición transitoria única se refiere a la tramitación de solicitudes anteriores.

Por su parte, la disposición adicional única señala que las referencias del Real Decreto a los artículos 38.4, 83.4, 114 y 115 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se entenderán realizadas a los correspondientes preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Finalmente, la disposición final única señala que el presente Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

2. El expediente remitido al Consejo de Estado

Además de la Orden de remisión y una relación numerada de los documentos que lo integran, en el expediente obran los siguientes documentos y actuaciones:

1. Diversos borradores del proyecto elaborados a lo largo del procedimiento de elaboración de la presente norma.

2. Memoria abreviada del análisis de impacto normativo, de 12 de noviembre de 2015, muy sucinta, donde se analizan la oportunidad de la propuesta -finalidad y alternativas-, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y el procedimiento de elaboración), su impacto económico y presupuestario (señalando que no existe afectación a los gastos públicos e incorpora nuevas cargas administrativas por valor de 60 euros) y el impacto en función de género (el cual se entiende inexistente) a efectos de lo previsto en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

A continuación, expone la memoria que sus objetivos son, de una parte, modificar el procedimiento para el reconocimiento de entidades asociativas agroalimentarias de carácter supraautonómico contemplando ahora la participación de las Comunidades Autónomas para adaptarlo a los cambios normativos a raíz de la STC ya citada, y, de otra parte, establecer que las subvenciones a las inversiones en el sector vitivinícola, una vez eliminada la posibilidad de adquirir compromisos con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), puedan incluirse en los programas de desarrollo rural al amparo del Reglamento (UE) nº 1305/2013 (FEADER).

Por último, se pone de relieve que no existen impactos de carácter medioambiental, ni en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Asimismo, el proyecto no contiene previsiones que pudieran considerarse contrarias a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

3. Informe favorable de la Secretaría General Técnica del departamento proponente, de fecha 16 de octubre de 2015, sin observaciones.

4. Aprobación previa del Secretario de Estado de Administraciones Públicas, por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, a los fines del artículo 67.4 de la LOFAGE, de 30 de octubre de 2015.

5. Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 30 de octubre de 2015, con observaciones de técnica normativa.

6. Informe favorable de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 22 de octubre de 2015. No obstante, señala que no es descartable la conflictividad con las Comunidades Autónomas habida cuenta de los antecedentes existentes.

7. Correos electrónicos de remisión del proyecto a las Comunidades Autónomas, de 22 de junio de 2015 y de 28 de septiembre de 2015.

Se han recibido observaciones de la Comunidad de Madrid (propone en el artículo 8 que la comunicación de los interesados se haga únicamente al Ministerio, y de éste a las Comunidades Autónomas), y la expresa conformidad de las Comunidades de Aragón y Cantabria.

8. Correos electrónicos de remisión del proyecto a los sectores afectados, también de 22 de junio de 2015 y de 28 de septiembre de 2015.

Se han recibido observaciones de Cooperativas Agroalimentarias (no están conformes con el nuevo artículo 3.2.f), ya que se posibilita que una Entidad reconocida como genérica (multisectorial) no se vea en la obligación de reconocer todos sus sectores automáticamente, sino solo los que solicite explícitamente).

9. Cuadro sobre la procedencia de aceptar o rechazar las observaciones recibidas, sin fechar.

Y, en tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado, habiendo tenido entrada en este el pasado 17 de noviembre de 2015.

El día 26 de noviembre tuvo entrada en este Consejo de Estado un informe adicional del ministerio proponente completando la información acerca de la situación actual de la financiación de distintos programas a través del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) o, alternativamente, del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER).

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I.- Competencia

El Consejo de Estado informa con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en el artículo 22.3. La consulta se solicita con carácter de urgencia.

II.- Procedimiento

El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en lo sustancial de su tramitación a las previsiones del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto y la memoria del análisis de impacto normativo (con la información sobre la inexistente repercusión presupuestaria de la actuación acometida), donde se contiene el preceptivo informe de impacto por razón de género.

Se ha dado audiencia a las Comunidades Autónomas - ninguna de las cuales se ha opuesto- y a las entidades representativas de los sectores. También ha emitido informe la Secretaría General Técnica del departamento proponente, y de los demás departamentos involucrados.

III.- Observaciones

Por lo que se refiere al fondo del proyecto objeto de consulta, este tiene por objeto modificar puntualmente, de una parte, el Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, por el que se desarrollan los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las Entidades Asociativas Prioritarias y para su inscripción y baja en el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, previsto en la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario, y de otra, el Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 al sector vitivinícola, que serán objeto de examen separado.

En primer lugar, el citado Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, tiene su causa en la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario, que crea la nueva figura de la Entidad Asociativa Prioritaria, establece los requisitos y condiciones para su reconocimiento, mediante el correspondiente procedimiento reglamentario, y crea en el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, adscrito a la Dirección General de la Industria Alimentaria.

Dicho Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, desarrolla los requisitos y el procedimiento para tal reconocimiento.

Sobre el mismo, el dictamen del Consejo de Estado número 394/2014, de 29 de mayo, destacó lo siguiente:

"La propia Ley 13/2013 señala en su Exposición de Motivos cómo el asociacionismo agrario, en general, y las cooperativas en particular son protagonistas del gran cambio experimentado por el sector agroalimentario español. No cabe ninguna duda de la veracidad de tal aserto legal, recogido ahora nuevamente en el Preámbulo de la norma que se remite en consulta, toda vez que existe un creciente número de entidades asociativas, más allá de las cooperativas y de las clásicas Sociedades Agrarias de Transformación, que han venido a reflejar tal evolución positiva. Cabe destacar en tal sentido a las propias Sociedades Agrarias de Transformación, a las entidades civiles y mercantiles y las Agrupaciones de Productores.

Al destacar, como simple ejemplo, este último caso (las Agrupaciones de Productores, no precisamente el más extendido de los supuestos del asociacionismo agrario), el propio Consejo de Estado se ha venido haciendo eco de la tendencia a la concentración de la oferta y los beneficiosos efectos que la misma conlleva desde la perspectiva económica de la eficiencia y la competitividad, que naturalmente conducen a la modernización e internacionalización de las que se hace eco el Preámbulo de la futura norma. Puede verse con este breve examen evolutivo cómo las finalidades que guían el fomento de la acción asociativa son las mismas que lucen en este proyecto. Y muchos son también los subsectores afectados (los que se mencionan en el Anexo I de la presente norma)".

La Ley, no obstante, fue objeto de la Sentencia del Tribunal Constitucional 85/2015, de 30 de abril, recaída en recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra dicha ley, Sentencia que ha anulado el artículo 3.2 y eliminado la referencia "al Ministerio" en los apartados 3 y 4 del artículo 5, de la citada norma.

Respecto del artículo 3.2 anulado, el Tribunal Constitucional recuerda su doctrina respecto de la centralización estatal de determinadas funciones ejecutivas, que "tan solo, y de forma excepcional, sería válida cuando se acreditara que se convierte en la única vía posible para alcanzar la finalidad de una ley dictada al amparo de un título competencial legítimo, circunstancia que ya hemos comprobado que no concurre" en el presente recurso, y que en ningún caso deriva del posible carácter supraautonómico o supraterritorial de las entidades que pueden concurrir a las ayudas a convocar. Se trata, "entonces, de una materia que, en la medida en que ha de limitarse a una labor aplicativa de los requisitos establecidos por el Estado con la precisión que estime conveniente, admite su ejercicio por las Comunidades Autónomas (en un sentido similar, STC 25/2015, de 19 de febrero, FJ 5, en relación con las becas de movilidad, y la ya citada STC 61/2015, FJ 4, respecto a los certificados de profesionalidad en soporte telemático), sin que, por tanto, sea preciso atribuirla a un único titular". La reserva de funciones ejecutivas "tampoco es congruente con el resto de la regulación pues, como ya hemos apreciado, únicamente se traduce en la concesión de un régimen de preferencia a concretar por las bases de convocatoria de determinadas ayudas y subvenciones, sometidas en todo caso a su regulación específica".

Por lo que se refiere al artículo 5, expone la Sentencia que "es indudable que el Estado está competencialmente habilitado para la creación de este Registro pero, al tratarse de un ámbito en el que ya hemos determinado que no ostenta competencias ejecutivas, ha de aceptar las propuestas de inscripción que le formulen las Comunidades Autónomas, sin que los órganos de la Administración general del Estado puedan asumir otras funciones ejecutivas que la mencionada inscripción, a partir de la información suministrada por las Comunidades Autónomas (en el mismo sentido, STC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 12). De lo anterior resulta que incurrirán en infracción del orden competencial aquellos aspectos del artículo 5 de los que se desprenda la centralización de las funciones ejecutivas en el Estado en términos opuestos a la doctrina que se acaba de recoger. Eso es lo que sucede con las referencias al "Ministerio" recogidas en el segundo inciso del apartado 3 "y una vez comprobado por el Ministerio el cumplimiento de los requisitos establecidos", y con el inciso "vendrán obligados a comunicar al Ministerio", del apartado 4, por lo que a tales referencias han de ser declaradas contrarias al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucionales y nulos".

En cumplimiento de la Sentencia, la Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social, incorporó en su disposición final décima una modificación de la Ley 13/2013, de 2 de agosto, a efectos de adecuar el texto de esta ley al contenido de la Sentencia, facilitando la participación, mediante su consulta, de las Comunidades Autónomas afectadas territorialmente en el procedimiento de reconocimiento realizado por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, quedando, a su vez, informadas sobre las modificaciones de las condiciones de reconocimiento y simplificando el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias.

En consecuencia, el proyecto pretende adaptar el vigente Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, a los cambios introducidos por la meritada Ley 25/2015, de 28 de julio, en cumplimiento del fallo del Tribunal Constitucional.

En segundo lugar, el proyecto viene a modificar el Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 al sector vitivinícola.

Sobre el mismo, el dictamen del Consejo de Estado número 1.120/2014, de 27 de noviembre, puso de relieve que:

"El presente proyecto de Real Decreto forma parte de un grupo normativo que se concreta en siete proyectos de Reales Decretos, todos ellos de facilitación de la aplicación en España de la extensa reforma de la PAC llevada a cabo en diversos Reglamentos (UE) números 1305 a 1308 del Consejo y el Parlamento y múltiples Reglamentos adicionales delegados en la Comisión por los anteriores o de Ejecución de los mismos. [...] En su conjunto dibujan todos ellos, el ordenamiento, incluso de detalle, que va a regir en el importantísimo sector económico agrícola- ganadero-forestal en el conjunto de España, y en general en el medio rural español en su conjunto, hasta 2020".

Se modifica, en primer lugar, el artículo 58.1 para la no aplicación de la cuarta convocatoria de solicitud de subvenciones, una vez eliminada, desde el 1 de febrero de 2016, la posibilidad de presentar nuevas solicitudes con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) al haberse ya comprometido la totalidad de fondos disponibles, tal y como explica la memoria del proyecto.

En segundo lugar, con el objeto de que se puedan incluir las subvenciones a estas inversiones en los programas de desarrollo rural al amparo del Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo, se modifica el artículo 96 del citado Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, relativo a la compatibilidad con otras ayudas, permitiendo su financiación vía FEADER.

En cuanto a su contenido, el Consejo de Estado muestra su conformidad al proyecto, sin que se formulen objeciones a ello en esta sede al resultar el proyecto conforme con el ordenamiento jurídico.

La única duda que surgía y acerca de la cual no ofrecía suficiente información el expediente originariamente remitido al Consejo de Estado, ha sido solventada con el informe adicional remitido el 26 de noviembre. En el mismo queda perfectamente aclarado que la financiación de las inversiones en el sector vinícola (esencialmente modernización e innovación de las bodegas) es susceptible de ser subvencionado bien con cargo al FEAGA bien con cargo al FEADER, siendo lo único exigible desde la perspectiva del derecho de la Unión Europea el que si las ayudas a estas inversiones se dan con cargo a uno de los Fondos no podrán incluirse en el otro (artículo 40.3.b) del Reglamento (UE) nº 1308/2013). Por lo demás, el artículo 17 ("inversión en activos físicos") del Reglamento (UE) nº 1305/2013, que regula las ayudas al desarrollo rural a través del FEADER, incluye entre las mismas la ayuda a inversiones materiales o inmateriales.

Además, se da cuenta también en el citado informe de que el pasado 30 de junio de 2015 se remitió a la Comisión Europea la modificación del Programa Español de Apoyo al Sector Vitivinícola cuyo apartado g.2.4 (relativo a las "actuaciones elegibles y demarcación con desarrollo rural") iba a contemplar el paso de la financiación de estas ayudas, a partir del año 2016, del FEAGA al FEADER, habiendo tomado nota de ello la Comisión sin mayor comentario.

Así pues, en el nuevo artículo 96 ("compatibilidad de ayudas") del Real Decreto 1079/2014 que se propone aprobar, queda claro que se trata de financiar estas ayudas con cargo al FEADER y no con cargo al FEAGA y que su objeto afecta exclusivamente a las medidas de "apoyo a los nuevos proyectos de inversión" del sector, así como que dicha medida en principio no empezará hasta el 1 de febrero de 2016, a lo que no se puede objetar.

Tan solo, si acaso, dado que ahora estas medidas de inversión en innovación de instalaciones en el sector vinícola van a "competir" con las ayudas a inversiones en otros sectores agrícolas y forestales, reduciendo por tanto el volumen total de recursos de estas últimas, que debe quedar muy claro que no por haber pasado estas ayudas del FEAGA al FEADER van a tener prioridad o derecho preferente alguno las ayudas al sector vinícola sino que serán o no otorgadas a los solicitantes en régimen de estricta competencia con el resto de las ayudas a inversiones en activos físicos en otros sectores agroforestales distintos del vino.

Esto último se deduce de la legislación aplicable pero no estaría de más que, en aras de la transparencia, se hiciera constar en el preámbulo del proyecto sometido a consulta. Tampoco estaría de más mencionar en el preámbulo los artículos de los Reglamentos de la Unión que habilitan la posibilidad de financiación de estas ayudas con uno u otro fondo, mientras no figuren en los dos y el hecho de que se ha comunicado dicho cambio a la Comisión Europea.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 3 de diciembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.