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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de noviembre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden comunicada de V. E., de 5 de noviembre de 2015, con entrada en registro el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto sobre revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2016.

ANTECEDENTES

Primero. Contenido del proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto objeto del expediente que ahora se dictamina (al que se aludirá también, en adelante, de modo abreviado, como el "Proyecto") tiene fecha de 29 de octubre de 2015 y se inicia con un preámbulo que señala que la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, contiene, dentro de su Título IV, los criterios de revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social para dicho ejercicio y prevé su revalorización en un 0,25 por ciento. De acuerdo con tales previsiones legales, el Proyecto establece una revalorización general de las pensiones de la Seguridad Social, incluido el límite máximo de percepción de pensiones públicas, del 0,25 por ciento. Igualmente, se fija una revalorización del 0,25 por ciento de las cuantías de las pensiones mínimas del sistema de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, de las pensiones no contributivas de dicho sistema, así como de las pensiones no concurrentes del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez.

La fórmula de expedición señala que la proyectada reglamentación se somete a la consideración del Consejo de Ministros a propuesta de la Ministra de Empleo y Seguridad Social.

Por lo que hace a su parte dispositiva, el Proyecto se compone de 17 artículos, seis disposiciones adicionales, tres disposiciones finales y un anexo. Los 17 artículos se estructuran en dos Títulos, relativos, respectivamente, a las pensiones en su modalidad contributiva y a las pensiones en su modalidad no contributiva.

El Título I, rubricado "Pensiones del sistema de la Seguridad Social en su modalidad contributiva", incluye los 16 primeros artículos del Proyecto y se subdivide en los siguientes bloques:

- Capítulo I, "Normas comunes", integrado por los artículos 1 y 2, referidos, respectivamente, al objeto y ámbito de aplicación de la regulación, excluyendo las pensiones que forman parte de los regímenes especiales de funcionarios.

- Capítulo II, "Revalorización de pensiones no concurrentes", que incluye los artículos 3 a 8 con las siguientes subdivisiones:

- Sección 1ª, "Pensiones del Sistema", que se estructura, a su vez, del siguiente modo:

- Subsección 1ª, "Normas generales", formada por los artículos 3 y 4 y que regula el importe o porcentaje de la revalorización y las cantidades sobre las que ha de aplicarse, excluyéndose determinados conceptos que, aun pudiendo ser percibidos por el pensionista, no forman parte de la pensión.

- Subsección 2ª, "Complementos por mínimos", formada por los artículos 5 a 7 y que se ocupa del reconocimiento de complementos por mínimos, del límite de ingresos (8.301,10 euros) y de otros requisitos en función de las modalidades de convivencia y dependencia económica y que, respecto a los perceptores de las pensiones mínimas, establece la obligación de que los interesados declaren cualquier variación de los datos identificativos del cónyuge y de los ingresos percibidos, así como la posibilidad de que la entidad gestora pueda solicitar una declaración de sus ingresos, previendo sanciones por incumplimiento.

- Sección 2ª, "Pensiones del extinguido seguro obligatorio de vejez e invalidez" y de la que forma parte el artículo 8, referido a la revalorización de tales pensiones no concurrentes con otras pensiones públicas, cualquiera que sea la fecha del hecho causante y consistente en incrementar el 0,25 por ciento el importe vigente en 2015, lo que da como resultado la cantidad de 5.698,00 euros en cómputo anual. La revalorización no tiene carácter consolidable.

- Capítulo III, rubricado "Concurrencia de pensiones", incorpora los artículos 9 a 13, y se divide en tres secciones.

- Sección 1ª, "Normas comunes", incluye un único artículo (9), que determina cuándo existe concurrencia de pensiones, teniendo en cuenta el concepto renovado de "pensiones públicas", no computándose, a efectos de la cuantía máxima, las pensiones abonadas por planes de pensiones o empleo o contratos de seguros colectivos.

- Sección 2ª, "Revalorización aplicable a pensiones del sistema de la Seguridad Social", se divide en dos subsecciones.

- Subsección 1ª, "Normas generales", incluye los artículos 10 y 11. El primero regula la revalorización de las pensiones concurrentes cuando están a cargo de la Seguridad Social, estableciendo los criterios para garantizar que no se sobrepase el tope máximo establecido en el artículo 2. Por su parte, el artículo 11 prevé la concurrencia entre pensiones de la Seguridad Social y otras pensiones públicas externas a la misma.

- Subsección 2ª, "Complementos por mínimos", contiene el artículo 12, sobre la aplicación de tales complementos en los supuestos de concurrencia de pensiones, estableciendo que solo se abonarán cuando no superen el importe de las pensiones mínimas. Además, cuando entre las pensiones concurran pensiones complementarias que no estén a cargo de regímenes obligatorios de la Seguridad Social, a efectos de complementos por mínimos tendrán el tratamiento de rentas de trabajo.

- Sección 3ª, "Pensiones del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez", está formada por el artículo 13, que regula la revalorización de las pensiones del SOVI cuando concurran con otras pensiones públicas, previendo una cuantía de un importe mínimo de la suma de las pensiones concurrentes de 5.532,80 euros en cómputo anual.

- Capítulo IV, titulado "Pensiones reconocidas en aplicación de normas internacionales", incluye el artículo 14, que contiene las reglas de revalorización de las pensiones reconocidas en virtud de normas internacionales, y de las que estén a cargo de la Seguridad Social española un tanto por ciento de su cuantía teórica y aborda los complementos por mínimos de esas pensiones.

- Capítulo V, "Normas de aplicación", se divide en dos Secciones.

- La Sección 1ª, "Financiación", recoge el artículo 15, que se ocupa de la financiación de la revalorización de las pensiones a cargo de los recursos generales del sistema de la Seguridad Social, de acuerdo con las dotaciones presupuestarias correspondientes y de la aportación en el coste de la revalorización de la correspondiente Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales. - La Sección 2ª, "Gestión", está formada por el artículo 16, que regula el reconocimiento de oficio del derecho a la revalorización por el INSS o, en su caso, el Instituto Social de la Marina.

El Título II, rubricado "Pensiones de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva", incluye un solo artículo, el 17, dedicado a la revalorización de esta modalidad de pensiones de la Seguridad Social en la cuantía de 5.150,60 euros íntegros anuales y, para el complemento de pensión del pensionista que carezca de vivienda en propiedad y resida en vivienda alquilada, prevé un complemento de pensión de 525,00 euros anuales en los términos prefijados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016.

Las disposiciones complementarias del Proyecto tienen el siguiente objeto:

- La disposición adicional primera establece los criterios de revalorización de las pensiones por incapacidad permanente o muerte y supervivencia, derivadas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

- La disposición adicional segunda regula el otorgamiento de complementos por mínimos en supuestos especiales de pensión, así como la aplicación de la cuantía fija de las pensiones SOVI para las pensiones que se causen en el ejercicio 2016 o cuando el pensionista alcance la edad de 60 o 65 años en dicho ejercicio.

- La disposición adicional tercera regula la revalorización de las pensiones extraordinarias derivadas de actos de terrorismo, no sujetas a los límites previstos con carácter general.

La disposición adicional cuarta prevé que los actos de las entidades u organismos a quienes corresponda el reconocimiento de la revalorización podrán ser rectificados de oficio en los casos de errores materiales o de hecho o cuando se constaten omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, siguiendo los procedimientos y requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico.

- La disposición adicional quinta, relativa a las prestaciones familiares de la Seguridad Social, fija los límites de ingresos para poder ser beneficiario de las asignaciones por hijo a cargo no minusválido y las cuantías de las asignaciones económicas de la Seguridad Social por hijo a cargo, en su modalidad no contributiva, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional vigésimasexta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016.

- La disposición adicional sexta establece en 63,30 euros al mes el importe del subsidio de movilidad y compensación para gastos de transporte, regulado en la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de los minusválidos.

- La disposición final primera indica que el proyectado Real Decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.17ª de la Constitución.

- La disposición final segunda habilita a la Ministra de Empleo y Seguridad Social para dictar las disposiciones necesarias para la aplicación y desarrollo del proyectado Real Decreto

- La disposición final tercera establece que este Real Decreto entrará en vigor el día de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado" y da efectos desde el 1 de enero de 2016 a la revalorización de pensiones, importes de las asignaciones económicas por hijos a cargo, y subsidio de movilidad y compensación de gastos de transporte.

El Anexo, "Sistema de la Seguridad Social", contiene el cuadro de las cuantías mínimas de las pensiones de la modalidad contributiva para el año 2016.

Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo

La memoria abreviada del análisis de impacto normativo afirma que el Proyecto trae causa de la Ley General de la Seguridad Social, cuyo artículo 5, en relación con su disposición final séptima, faculta al Ministerio de Empleo y Seguridad Social para proponer los reglamentos generales para su aplicación; potestad reglamentaria que, en materia de incremento de las pensiones de la Seguridad Social, y conforme a lo dispuesto en los artículos 36 y 40 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, corresponde al Gobierno a través de norma reglamentaria con rango de Real Decreto, conforme dispone el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Tras describir el contenido del Proyecto, hace referencia a su tramitación y a los informes de diversos organismos y entidades, razonando los motivos por los que se aceptan o rechazan las observaciones formuladas al texto inicial.

Sobre el impacto presupuestario se indica que, con carácter general, en 2016 todas las prestaciones del sistema de la Seguridad Social se revalorizarán un 0,25%. Concretamente, incrementarán la cuantía de 9.382.000 de pensiones contributivas, 440.000 pensiones no contributivas y también 185.000 prestaciones por hijo a cargo con minusvalía. El coste en 2016 del incremento de un 0,25% de esas prestaciones es de 281,36 millones de euros, de los cuales 272,94 millones es el importe de la revalorización de las pensiones contributivas, 6 millones el de las pensiones no contributivas, y 2,42 millones el de la revalorización de las prestaciones familiares.

En cuanto al impacto de género del proyectado Real Decreto, la memoria señala que no introduce discriminación en razón de género, puesto que existe igualdad de requisitos para tener derecho a la revalorización de pensiones, las mujeres representan el 52,26% del total de pensiones, alcanzando el 92,68% en la pensión de viudedad, y en las pensiones de jubilación representan el 36,81%.

Tercero. Contenido del expediente

Una primera versión del Proyecto, de fecha 9 de septiembre de 2015, ha sido sometida a informe del Instituto Nacional de la Seguridad Social, Instituto Social de la Marina, Tesorería General de la Seguridad Social, Secretaría de Estado de Empleo, Secretaría General de Inmigración y Emigración, Gabinete Técnico de la Subsecretaría, así como del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, dependiente del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, y se ha dado trámite de audiencia a los agentes sociales, UGT, CEOE, CEPYME y Confederación Sindical de Comisiones Obreras.

A resultas de tales trámites, obran en el expediente:

a) Informe de la Tesorería General de la Seguridad Social en el que no se realizan observaciones. b) Un informe del Instituto Nacional de la Seguridad Social que formula observaciones de carácter formal sobre los artículos 6, 17 y disposición final tercera, que se han incorporado al texto del proyecto, y se señala una errata en la cifra contenida en el artículo 13, apartado 2. c) Un informe del Instituto Social de la Marina, que indica que, aunque en el texto se diga que el incremento de las cuantías será de un 0,25% para 2016, diversas cuantías que se incluyen en el articulado no se ajustan a ese incremento, produciéndose desviaciones de hasta 2 euros en los importes anuales y de un mínimo de céntimos en las mensuales. La memoria ha respondido que siempre ha sido por razones de redondeo y ello no ha perjudicado al pensionista. d) Un informe de la Secretaría de Estado de Empleo que no formula observaciones al proyecto. e) Un escrito de la Secretaría General de Inmigración y Emigración, que no formula ninguna observación al proyecto. f) Un escrito del Gabinete Técnico de la Subsecretaría de Empleo y Seguridad Social que comunica que no formula observaciones. g) Un informe del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, dependiente del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, que advierte un error en el artículo 17 en la cita a la Ley de Presupuestos Generales del Estado, que se corrige. h) Un informe de la Unión General de Trabajadores que hace unas observaciones generales en las que echa en falta la existencia de un cuadro que contuviera un análisis económico o series contempladas para llegar a la conclusión de revalorizar las pensiones el 0,25%, y recuerda su rechazo a la aplicación del Índice de Revalorización de Pensiones introducido por la Ley 23/2013. Además, considera que las cuantías de la revalorización de las pensiones mínimas y de los límites de ingresos para tener acceso a los complementos por mínimos deben ser superiores a las revalorizaciones que operan para el resto de prestaciones. i) Un informe de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras que expone en primer lugar su rechazo a la aplicación del Índice de Revalorización de Pensiones al considerar que su aplicación de forma continuada, una vez superada la actual situación de deflación, no asegura el mantenimiento del poder adquisitivo de los pensionistas. Defiende actualizar las cuantías del complemento de pensión por residir en vivienda alquilada, de la asignación anual por hijo o menor acogido a cargo sin discapacidad, las asignaciones por hijo o menor con discapacidad igual o superior al 33 por ciento y la cuantía de la prestación por nacimiento o adopción en familias numerosas monoparentales o madre con discapacidad. j) Un informe de CEOE/CEPYME que sostiene que no se aporta documentación alguna que justifique el importe de la revalorización en un 0,25 por ciento, y propone la modificación del apartado 2 del artículo 15 para excluir de la revalorización de los complementos por mínimos la aportación de las mutuas, al no tener carácter contributivo.

Cuarto. Informe de la Secretaría General Técnica

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social emite un informe favorable al proyectado Real Decreto, recapitula la tramitación que se le ha dado y recuerda que su contenido está en función de la redacción final que se dé a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016.

En tal estado el expediente, tuvo entrada en este Consejo de Estado.

CONSIDERACIONES

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

Primera. El expediente ahora examinado tiene por objeto un proyecto de disposición reglamentaria que trae causa de la Ley General de la Seguridad Social -texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio-, cuyo artículo 48 habilita al Gobierno para revalorizar las pensiones de la Seguridad Social de acuerdo con lo que establezca la respectiva Ley de Presupuestos Generales del Estado, habilitación a la que se refieren, igualmente, los artículos 49 a 52 de la Ley General de la Seguridad Social, que establecen las reglas básicas de dicha revalorización anual, con constantes remisiones a la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año. En realidad, es esta Ley de Presupuestos la que dedica un amplio Título (en esta ocasión el IV) a la revalorización de las pensiones públicas, para las que establece una regulación muy detenida y con bastante detalle, dejando escaso espacio creativo a ese desarrollo reglamentario.

La Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, reitera esa misma habilitación en relación con la revalorización de pensiones de la Seguridad Social, y en ejercicio de esa habilitación se ha redactado el Proyecto, desarrollando y siguiendo las indicaciones de lo previsto en aquella ley.

Segunda. Este dictamen se emite con carácter preceptivo, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 22, número 3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que prevé la consulta a su Comisión Permanente en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes".

El rango de la norma proyectada, real decreto, es el adecuado y el que han tenido las disposiciones de análogo significado y alcance en previos ejercicios presupuestarios. Tal y como ha quedado reflejado en el apartado tercero de antecedentes, la elaboración del Proyecto ha incluido la consulta a las organizaciones sindicales y empresariales más representativas y a las entidades gestoras de la Seguridad Social, las Secretarías de Estado afectadas y el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, cuyas observaciones han sido tomadas en consideración por el órgano proponente, con introducción de los correspondientes cambios en el Proyecto.

Se ha incluido una memoria del análisis de impacto normativo, y consta el informe preceptivo final de la Secretaría General Técnica del departamento.

Con ello, se consideran cumplidos los trámites esenciales exigidos para una iniciativa de ese tipo en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, por lo que nada hay que objetar a su tramitación y puede pasarse ya a examinar su contenido.

Tercera. El objeto del Proyecto coincide con el de otras regulaciones similares que este Consejo ha venido examinando en previas ocasiones.

El Proyecto para 2016 -objeto de la presente consulta- ha seguido la estructura y contenido del precedente Real Decreto 1107/2014, 26 de diciembre, sobre revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2015 que, a su vez, se inspiraba en los correspondientes reales decretos de revalorización de los periodos anuales precedentes, sobre los que ha venido informando favorablemente este Consejo de Estado, aunque con la importante modificación introducida en el Real Decreto 1045/2013 y en la Ley de Presupuestos para el año 2014 del cambio del mecanismo de actualización anual de las pensiones, introducido por la Ley 23/2013, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social, que prevé que las pensiones no se actualicen de acuerdo con el IPC sino teniendo en cuenta además de la evolución de la inflación, los ingresos y gastos del sistema y su situación de déficit o superávit estructural.

La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2016 ha establecido en su artículo 36, como criterio general, que las pensiones abonadas por el sistema de la Seguridad Social así como de Clases Pasivas del Estado experimentarán en 2016 un incremento del 0,25 por ciento; regla que reitera su artículo 40 respecto a las pensiones abonadas por el sistema de la Seguridad Social en su modalidad contributiva. El artículo 42 establece para 2016 la cuantía máxima de la revalorización anual de las pensiones públicas en 35.941,92 euros, límite que se aplica cuando se perciban dos o más pensiones públicas. Su artículo 44 regula detenidamente el reconocimiento de los complementos por mínimos en las pensiones de la Seguridad Social, establece en su apartado cuatro, respecto a las pensiones causadas a partir del 1 de enero de 2013, la necesidad de residir en territorio español para percibir ese complemento, y en su número 5 determina las cuantías mínimas de las pensiones del sistema de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, en cómputo anual según la clase de pensión, y los requisitos familiares concurrentes en el titular. El artículo 45 establece la determinación inicial y la revalorización de pensiones no contributivas para la Seguridad Social en una cuantía de 5.150,60 euros íntegros anuales y establece un complemento de pensión de 525 euros anuales para el pensionista que acredite fehacientemente carecer de vivienda en propiedad y tener, como residencia habitual, una vivienda alquilada. Finalmente, el artículo 46 fija en 5.698,00 euros las pensiones del extinguido seguro obligatorio de vejez e invalidez, en cómputo anual, determinando que no se revalorizarán cuando entren en concurrencia con otras pensiones públicas.

La mayor parte de esos artículos no se limitan a fijar las cuantías sino que determinan requisitos, procedimientos, cantidades computables y serían susceptibles de aplicación directa sin mediación de desarrollo reglamentario. De hecho, solo algunos de ellos se remiten a "los términos que reglamentariamente se determinen" (artículo 44, uno). Sin embargo, ello no hace innecesario ni superfluo el Proyecto, que aborda cuestiones que la Ley de Presupuestos no ha regulado, como por ejemplo la concurrencia en pensiones, la revalorización de pensiones en aplicación de normas internacionales, o las normas de financiación y gestión, aunque, en otras materias, el Proyecto ha tenido que seguir casi literalmente el texto de la Ley de Presupuestos, por ejemplo en materia de complementos por mínimos.

El Consejo de Estado no objeta la reproducción en el texto reglamentario del texto legislativo, teniendo en cuenta la práctica inveterada de que una norma reglamentaria anual incluya toda la normativa pertinente sobre la revalorización de pensiones en 2016, lo que facilita su conocimiento y da seguridad y certeza en una materia de tan gran interés para la ciudadanía.

Cuarta. Las cuantías y parámetros recogidos en el Proyecto coinciden con los que figuran en las correspondientes previsiones de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, por lo que se ajustan a las normas legales que les sirven de cobertura.

Dada la práctica identidad de contenido del resto de la norma proyectada respecto al contenido de reales decretos precedentes, salvo algunos cambios concretos que suponen una mejora de redacción, el Consejo de Estado considera que el Proyecto es adecuado, en su forma y contenido, y que supone en buena parte repetición de regulaciones reglamentarias previas, con los adecuados reajustes cuantitativos. En suma, se informa favorablemente el Proyecto en la medida en que, efectivamente, se han respetado los criterios y términos establecidos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, sin que en este aspecto se haya de objetar su contenido. Dado que se reitera la normativa precedente y se ha tenido en cuenta lo dispuesto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, el Consejo de Estado no formula objeciones al contenido del proyecto de Real Decreto sobre revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2016.

CONCLUSIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sobre revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2016."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de noviembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.