Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día de la fecha, emitió el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, remitido por V.E. con carácter urgente el día 3 de noviembre de 2015 (con entrada en este Cuerpo consultivo el mismo día).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de una parte introductoria, un artículo único, una disposición transitoria y dos disposiciones finales.

- Indica la parte expositiva que la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea ha introducido varias modificaciones especialmente significativas en relación con determinadas formas de transporte, destacando aquélla que afecta al ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, que califica como una modalidad concreta de transporte de viajeros en vehículos de turismo.

Añade que la Ley 9/2013 ha procedido a dar nueva redacción al artículo 99 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, de tal forma que en su punto 4 viene a determinar que la citada actividad de arrendamiento de vehículos con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros cuyo ejercicio está condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con los requisitos que se definen en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establezca con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte.

Continúa señalando que el nuevo artículo 48 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres habilita al Estado a introducir, por vía reglamentaria, limitaciones al otorgamiento de nuevas autorizaciones para el ejercicio de esta actividad de transporte, condicionando tal concesión a que la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo esté sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local. Afirma también que el nuevo artículo 91 de la citada Ley permite introducir limitaciones reglamentarias en relación con el origen, destino o recorrido de los servicios.

Por lo tanto, se concluye que conviene adaptar el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre a la nueva regulación introducida por la Ley 9/2013, estimándose procedente dar nueva redacción a los artículos 181 y 182 del mencionado Reglamento.

- Artículo único que comprende seis apartados mediante los que se modifica el artículo 181 y los apartados 182.1, 182.3 y 182.4 y se introducen dos nuevos apartados 182.5 y 182.6 en el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre.

- La parte final está compuesta por una disposición transitoria y dos disposiciones finales relativas al título competencial y a la entrada en vigor.

Segundo.- Al proyecto se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración en el que obra:

a) Texto inicial del proyecto de Real Decreto y sucesivas versiones, con sus correspondientes memorias de análisis de impacto normativo.

b) Documentación referida al trámite de audiencia practicado por la Dirección General de Transporte Terrestre. Fueron consultadas las Comunidades Autónomas y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Abstracción hecha de varias observaciones formales efectuadas por la Región de Murcia y de mínimos ajustes propuestos por Cantabria, Cataluña, Madrid y Navarra, presentaron alegaciones Castilla-La Mancha y Andalucía. En estas alegaciones cuestionaban algunos de los requisitos que preveía el proyecto, al considerar que estaban reviviendo exigencias que habían sido declaradas nulas por el Tribunal Supremo en Sentencia de 14 de febrero de 2012.

c) Informe del Departamento de Viajeros del Comité Nacional del Transporte Terrestre de 8 de noviembre de 2013 favorable a la aprobación del texto consultado.

d) Informe favorable de 4 de diciembre de 2013 de la Sección de Viajeros del Consejo Nacional de Transporte Terrestre.

e) Informe de 20 de enero de 2014 de la Dirección General de Coordinación de Competencia con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, conforme al artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Afirmaba que la versión inicial del proyecto implicaba el ejercicio estricto por parte del Estado de las competencias sobre transportes terrestres atribuidas por el art. 149.1.21 CE, pero que, al intentar revivir disposiciones anuladas por la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2012, podría plantear problemas de legalidad.

f) Primer informe de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia de 30 de enero de 2014 desfavorable a la aprobación del texto remitido en su versión inicial, en especial, respecto a los requisitos de acceso a la actividad (disposición de un local, número mínimo de vehículos y de conductores), al mecanismo de regulación de la oferta y a la compartimentación geográfica.

g) Informe de 1 de abril de 2014 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad con una valoración positiva y varias observaciones en relación con el alcance de la modificación, el número mínimo de vehículos exigidos por los operadores, el rango normativo, la aplicación formal, el modelo de autorización, la disposición de garajes o aparcamientos, varias condiciones adicionales, la contratación y copia del contrato, así como otras de menor entidad de carácter formal y respecto al artículo 181.1. Indicaba, además, que era necesario justificar en la memoria de análisis de impacto normativo la adecuación de la regla de proporcionalidad (1-30) y de la regla de habitualidad (80-20) a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Consideraba también que los requisitos del número mínimo de vehículos o su carácter representativo podrían calificarse como límites a la libertad de establecimiento y a la libertad de circulación.

h) Primer informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento que sugería que se elevasen a rango de real decreto todas aquellas prescripciones que impusieran obligaciones para el ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre. Se mostraba contraria a la eliminación de la exigencia del seguro obligatorio prevista en la versión inicial del proyecto.

i) Segundo informe de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia de 25 de junio de 2015 favorable a la aprobación del texto remitido en su nueva versión, aunque seguía cuestionando la exigencia de un número mínimo de vehículos, la obligación de que los vehículos tuviesen carácter representativo, la posible denegación del otorgamiento de licencias en una situación de desequilibrio del mercado, la regla de la habitualidad, la necesidad de que las autorizaciones se entregasen por vehículo y no por empresa, las exigencias en relación con la base de operaciones y la obligatoriedad de llevar la autorización en el salpicadero.

j) Segundo informe favorable de julio de 2015 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento.

k) Proyecto de Real Decreto que se somete a dictamen del Consejo de Estado y memoria abreviada de 28 de julio de 2015 del análisis de impacto normativo del Real Decreto en la que consta que la norma proyectada tiene por objeto modificar el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea. Se da cuenta de la estructura de la norma, del trámite de audiencia llevado a cabo, de las alegaciones efectuadas e informes recabados, de la respuesta de la Dirección General de Transporte Terrestre a las observaciones formuladas en el trámite de audiencia y a los informes emitidos. En cuanto al examen de los posibles impactos, se indica:

- Adecuación al orden de competencias: se señala que el proyecto normativo halla su amparo constitucional en el artículo 149.1.21 de la Constitución que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre los transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma.

- Impacto económico y presupuestario: se considera que se trata de una norma que no tiene costes sobre la economía general, que carece de efectos significativos sobre la competencia, si bien estima que la entrada de nuevos operadores será más flexible y que supondrá una rebaja de las cargas administrativas.

- Impacto de género: no se aprecia impacto alguno, por lo que se hace constar que la norma tiene un impacto de género nulo.

- Otros impactos: no se consideran

Tercero.- Remitido inicialmente el 31 de julio de 2015 el proyecto normativo al Consejo de Estado para dictamen, se solicitó audiencia por la mercantil UBER, que presentó alegaciones el día 3 de octubre de 2015, en las que se oponía a varias de las medidas previstas proyecto de Real Decreto, por considerarlas restricciones de entrada al mercado. En concreto, se oponía a la redacción del artículo 181.2 y 3, 182.1 del proyecto de Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y a la disposición transitoria primera proyecto del Real Decreto.

Cuarto.- El Consejo de Estado solicitó que se completase la memoria de análisis de impacto normativo respecto a varias de las medidas cuya implantación se preveían, tal como sigue:

o Primero.- El artículo 43.1.d) de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en la redacción dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio establece que el otorgamiento de la autorización de transporte público está subordinado, entre otros, a que el solicitante acredite "d) Disponer de uno o más vehículos matriculados en España conforme a lo que en cada caso resulte exigible de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine, atendiendo a razones de interés general, los cuales deberán cumplir las condiciones que, en su caso, se establezcan, teniendo en cuenta principios de proporcionalidad y no discriminación". A efectos del requisito de disposición de siete vehículos que establece el art. 181.2 párrafo primero del Proyecto de Real Decreto, se solicita que se justifique adecuadamente en la memoria de análisis de impacto normativo la razón de interés general a la que ha de obedecer la exigencia que en tal precepto se prevé y los principios de proporcionalidad y no discriminación a los que responda, de suerte que no pueda ser considerada una barrera de entrada al mercado en los términos del artículo 18.2.i de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado ("i) Cualquier otro requisito que no guarde relación directa con el objeto de la actividad económica o con su ejercicio").

o Segundo.- El artículo 43.1.g) de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en la redacción dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio establece que el otorgamiento de la autorización de transporte público está subordinado, entre otros, a que el solicitante acredite "g) Cumplir, en su caso, aquellas otras condiciones específicas necesarias para la adecuada prestación de los servicios que reglamentariamente se establezcan, atendiendo a principios de proporcionalidad y no discriminación, en relación con la clase de transporte de que se trate en cada caso". A efectos de las características técnicas requeridas en las letras a) y b) del párrafo tercero del art. 181.2 del Proyecto de Real Decreto, se solicita que se justifique adecuadamente en la memoria de análisis de impacto normativo la razón a la que ha de obedecer la exigencia que en tal precepto se prevé y los principios de proporcionalidad y no discriminación a los que responda, de suerte que no pueda ser considerada una barrera de entrada al mercado en los términos del artículo 18.2.i de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

o Tercero.- En relación con la denominada regla de la proporcionalidad que prevé el art. 181.3 del proyecto de Real Decreto, se solicita se justifique conveniente en la memoria su adecuación a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado en términos que vayan más allá de una mera exposición y descripción de su evolución histórica y, en especial, los motivos por los que debe mantenerse la regulación fijada en 1998. En este sentido, debe recordarse que esta justificación tampoco puede ser tratarse de una circunstancia puramente económica, pues, se trataría de una barrera vetada por el art. 18.2.g de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado en relación con la letra e) del artículo 10 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio ("Requisitos de naturaleza económica que supediten la concesión de la autorización a la prueba de la existencia de una necesidad económica o de una demanda en el mercado, a que se evalúen los efectos económicos, posibles o reales, de la actividad o a que se haga una apreciación de si la actividad se ajusta a los objetivos de programación económica fijados por la autoridad competente o a que se comercialicen productos o servicios de un tipo o procedencia determinada. Las razones imperiosas de interés general que se invoquen no podrán encubrir requisitos de planificación económica").

o Cuarto.- En relación con la denominada regla de la habitualidad que prevé el art. 182.5, se solicita se justifique adecuadamente en la memoria su adecuación a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado en términos que vayan más allá de una mera exposición y descripción de su evolución histórica y, en especial, los motivos por los que debe mantenerse la regulación fijada en 2011. En este sentido, debe recordarse que esta justificación tampoco puede ser tratarse de una circunstancia puramente económica, pues, se trataría de una barrera vetada por el art. 18.2.g de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado en relación con la letra e) del artículo 10 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Quinto.- El 3 de noviembre de 2015 tuvo de nuevo su entrada el proyecto de Real Decreto con una nueva versión de la memoria de impacto normativo de 30 de octubre de 2015, a cuyo contenido se hará referencia en las consideraciones. Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta.

I. El Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

El proyecto sometido a consulta tiene por objeto modificar el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.

II. En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se han cumplido las exigencias del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Consta en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo, que integra la memoria justificativa, la memoria económica y el informe sobre el impacto por razón de género exigidos por el artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, conforme con lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, que entró en vigor el 1 de enero de 2010, tras la aprobación por el Consejo de Ministros, en su reunión de 11 de diciembre de 2009, de la Guía Metodológica para su elaboración.

Como ha recordado en numerosas ocasiones este Consejo de Estado, la memoria de análisis de impacto normativo no es una mera formalidad, sino que constituye un instrumento básico para el desarrollo de las políticas públicas (por todos, Memoria del Consejo de Estado del año 2009 y Sentencias del Tribunal Supremo de 9 y 29 de octubre de 2012). Habida cuenta de que las principales medidas cuya implantación prevé el proyecto normativo han de contar con una adecuada justificación, se solicitó por este Consejo de Estado que se completase la memoria en lo relativo al requisito de disposición de un mínimo de siete vehículos (art. 181.2 párrafo primero del proyecto), la exigencia de determinadas características técnicas - carácter representativo de los vehículos- (art. 181.2 letras a) y b) del párrafo tercero del proyecto), regla de la proporcionalidad y de la habitualidad (arts. 181.3 y 182.5 del proyecto). Así, se redactó una nueva versión de la memoria con fecha de 30 de octubre de 2015, que tuvo su entrada en el Consejo de Estado el día 3 de noviembre siguiente. Al analizar el contenido del proyecto se examinará la justificación de las medidas propuestas.

Por lo demás, debe advertirse que la nueva versión de la memoria debería haber efectuado una referencia al impacto en materia de familia, de acuerdo con la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, añadida por la disposición final quinta punto tres de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia (en vigor a partir del 18 de agosto de 2015).

Se ha recabado y obtenido el informe del Ministerio de Economía y Competitividad, así como de las Comunidades Autónomas con competencias en la materia y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, conforme al artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Ha informado la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de acuerdo con lo requerido por el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Se ha oído a las asociaciones y entidades representativas del sector afectado, dándose cumplimiento a lo prevenido en párrafo c) del apartado primero del citado artículo 24 de la misma Ley 50/1997, a través de la participación de la Sección de Viajeros del Consejo Nacional de Transporte Terrestre y del Departamento de Viajeros del Comité Nacional del Transporte por Carretera.

Igualmente, ha informado el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, según lo establecido en el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Solicitada la audiencia por una mercantil interesada, se ha procedido a recabar sus alegaciones, de acuerdo con lo previsto en el art. 18 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

III. El proyecto de Real Decreto sometido a consulta indica que se dicta al amparo del artículo 149.1.21 de la Constitución Española que reserva al Estado la competencia sobre los transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma.

No obstante, debe recordarse la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 118/1996, de 27 de junio (RCL 1996\2098), que anuló los preceptos que con carácter supletorio regulaban el transporte público discrecional de viajeros en automóviles de turismo de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres. En esta Sentencia se señalaba que "Las normas que disciplinan los contratos de arrendamiento de vehículos, con carácter general y abstracto, no forman parte de la materia competencial relativa al transporte, sino de la legislación mercantil (art. 149.1.6 C.E.), que incluye "la regulación de las relaciones jurídico - privadas de los empresarios mercantiles o comerciantes en cuanto tales" (STC 37/1981, fundamento jurídico 3º). De modo que al Estado corresponde establecer las condiciones para la celebración de dichos contratos, pudiendo, como hace en el núm. 1 del art. 133, condicionar el ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos a determinadas prescripciones. Por otra parte, nada en los preceptos impugnados impide que las normas administrativas a las que se remite, ni las demás intervenciones públicas que establece puedan llevarse a cabo por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias de transporte, como expresamente reconocimos en la STC 180/1992 (fundamento jurídico 5º). Los preceptos impugnados no son, pues, contrarios a la Constitución".

Considera este Consejo de Estado, por lo tanto, que en la disposición final primera del proyecto remitido a consulta no debe hacerse únicamente mención del art. 149.1.21ª de la Constitución Española, sino también del referido apartado sexto de este artículo.

Al margen de cuál sea el título competencial que deba invocarse, corresponde al Estado la regulación de este tipo de transporte, si bien, de conformidad con lo previsto en el art. 5 de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable, se ha delegado en las Comunidades Autónomas una serie de facultades en relación con esta materia, entre las que cabe citar, la expedición y la revocación de la correspondiente autorización. Esta autorización habilita para la realización de servicios tanto urbanos como interurbanos en todo el territorio nacional.

El hecho de que la autorización habilitase con carácter general para la realización del servicio en todo el territorio nacional explica que la profusa regulación autonómica aprobada en relación con el transporte urbano e interurbano que no excede del ámbito de una Comunidad Autónoma (entre la que pueden destacarse la Ley 2/2000, de 29 de junio, de Transporte Público Urbano e Interurbano de Viajeros en Automóviles de Turismo del País Vasco; la Ley 15/2002, de 28 de noviembre, de transporte urbano y metropolitano de Castilla y León; la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía; la Ley 8/2005, de 30 de junio, reguladora del Transporte Urbano por Carretera de La Rioja; la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid; o la Ley 14/2005, de 29 de diciembre, de ordenación del transporte de personas por carretera en Castilla-La Mancha) se centre en la disciplina jurídica de los autotaxis o automóviles de turismo (VT) no en el arrendamiento de vehículos con conductor (VTC). Por lo demás, respecto a los autotaxis, hay que mencionar que la asunción de competencias por parte de las Comunidades Autónomas no menoscaba la competencia municipal para ordenar y gestionar su servicio, tal y como reconoce la Ley 7/1985, de 5 de abril, de Bases de Régimen Local (artículos 25.2 y 86.2) y como ha establecido reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 26 de enero de 1996- RJ 1996\567-).

En conclusión, desde el punto de vista competencial, no se formula ninguna observación al texto remitido a consulta, si bien se recomienda la inclusión del título competencial previsto en el art. 149.1.6ª de nuestra Constitución, de acuerdo con la Jurisprudencia Constitucional sentada al respecto.

IV. El proyecto de Real Decreto que da nueva redacción a los artículos 181 y 182 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres tiene el rango adecuado, de conformidad con la habilitación contenida en la disposición adicional séptima de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.

V.- El proyecto normativo sometido a consulta tiene por objeto modificar el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.

a) EL SERVICIO DE ARRENDAMIENTO DE VEHÍCULOS CON CONDUCTOR:

En nuestro país, el mercado del transporte público discrecional de viajeros en vehículos de turismo comprende dos tipologías de operadores, los prestadores del servicio de autotaxi y el arrendamiento de vehículos con conductor, que compiten en condiciones diferentes a causa de su regulación. Ambas modalidades de transporte se incluyen en la categoría de transporte público discrecional de viajeros en vehículos de hasta 9 plazas (vehículos de turismo). Tradicionalmente, este tipo de transporte se ha identificado con el del autotaxi, aunque durante los últimos años ha crecido la importancia del arrendamiento de vehículos con conductor.

En nuestro derecho, a diferencia de otros modelos como son el irlandés, sueco, noruego, belga o japonés, la regulación del servicio del autotaxi es una actividad sometida a una fuerte intervención de la administración pública, que se materializa en una normativa que contiene importantes restricciones a la competencia. Como señaló el Consejo de Estado en su dictamen 1.272/2005, de 21 de julio, relativo al Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo de la Comunidad de Madrid, se trata de una "actividad privada dirigida al público y de un marcado interés general, calificada doctrinal y jurisprudencialmente unas veces de servicio público virtual o impropio y otras veces de servicio privado de interés público o de servicio de interés público, que requiere una autorización administrativa (Reglamento de Ordenación de los transportes terrestres, artículo 41.6) no meramente policial sino de funcionamiento (Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de enero de 1988 y 9 de marzo de 1988, entre otras) que las asemeja en parte a las concesiones, pero que no las sujeta al régimen de éstas". Este Alto Cuerpo Consultivo añadía que "la indicada naturaleza del servicio de los autotaxis y de su licencia comporta que no les sea trasladable, sin más, el régimen y las categorías propias del servicio público y de la relación concesional. Antes al contrario, el carácter privado de la actividad implica que la Administración sólo puede intervenir imponiendo obligaciones, estableciendo requisitos, limitaciones y prohibiciones y articulando un sistema sancionador si está específicamente habilitada para ello en una norma de rango legal, de conformidad con los criterios sentados reiteradamente por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo".

La regulación original del arrendamiento de vehículos con conductor de la Ley 16/1987 se ha visto modificada como consecuencia de la incorporación a nuestro derecho de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. En efecto, a través del artículo 21 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se ha dado nueva redacción al Capítulo VI ("Arrendamiento de vehículos") del Título IV ("Actividades auxiliares y complementarias del transporte por carretera") de la Ley 16/1987, que comprende los artículos 133 a 137 de la Ley 13/1987.

El mencionado artículo 21 suprimió el requisito de la autorización administrativa específica para el arrendamiento de vehículos sin conductor, toda vez que, respecto a la actividad de los vehículos con conductor, ésta fue asimilada a la de transporte público discrecional de viajeros, condicionándose su ejercicio al cumplimiento de todas las reglas contenidas en la Ley que resultasen de aplicación a dicha clase de transporte, es decir, los requisitos previstos en el artículo 48 y la obtención de la correspondiente autorización administrativa que habilita para dicha realización. Esta modificación del año 2009, además, vació de contenido los artículos 135 y 136 de la Ley 16/1987 que establecían algunas condiciones respecto a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos.

En este punto debe recordarse que, pese a que la Directiva 2006/123/CE excluía expresamente en su considerando 21 de su ámbito de aplicación "los servicios de transporte, incluido el transporte urbano, los taxis y ambulancias, así como los servicios portuarios", la transposición a nuestro país sí supuso en cierto modo una liberalización de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor. En este sentido, el Consejo de Estado ya alertó en su dictamen 779/2009, de 21 de mayo, emitido en relación con la transposición de la mencionada Directiva al ordenamiento español, respecto a la circunstancia de que la Ley 25/2009 afectaba a más materias que a las expresamente previstas en la Directiva 2006/123/CE ("...aun cuando, con carácter general, la aplicación extensiva de los principios y reglas contenidos en la Directiva de Servicios - e incorporados a nuestro ordenamiento a través de la futura Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio- a sectores de actividad excluidos de su ámbito de aplicación no es en sí misma objetable, sí debe reprocharse que tales modificaciones se incluyan en este anteproyecto. Y ello porque tales reformas no vienen impuestas por la obligación de incorporar la Directiva y, en consecuencia, no están sujetas al acuciante plazo de transposición que sí opera respecto de las materias directamente afectadas por ella. En consecuencia, debería considerarse la posibilidad de posponer la modificación de tales normas, lo que sin duda permitiría un debate más reposado y una ponderación más sosegada de los intereses en juego").

En todo caso, en desarrollo de estas previsiones, la nueva versión del Reglamento de Transportes dada por el Real Decreto 919/2010, de 16 de julio, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres para adaptarlo a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio dio nueva redacción a los artículos 181 y 182 del Reglamento de Transportes, determinando los requisitos necesarios para el otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor. El artículo 181.1 establecía que para el otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor era necesario que la persona física o jurídica solicitante cumpliese los siguientes requisitos:

"a) Disposición de, al menos, un local dedicado a la actividad de arrendamiento de vehículos, con nombre o título registrado y abierto al público previo cumplimiento de los requisitos legales sobre apertura de locales.

b) Disposición en propiedad, leasing o arrendamiento, del número mínimo de vehículos dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor que determine el Ministro de Fomento en función de las circunstancias del mercado. Dicho número no podrá ser inferior a cuatro. Los vehículos deberán tener carácter representativo pudiendo, a tal efecto, exigirse unas características mínimas de equipamiento, potencia o prestaciones.

c) No superación de los límites de antigüedad de los vehículos que, en su caso, determine el Ministro de Fomento, en función de las circunstancias concurrentes en el mercado.

d) Suscripción del seguro obligatorio de responsabilidad civil en la circulación de vehículos a motor, conforme a lo establecido en el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre y en el Reglamento del seguro obligatorio de responsabilidad civil en la circulación de vehículos a motor, aprobado por Real Decreto 1507/2008, de 12 de septiembre.

e) Disposición de garajes o lugares de aparcamiento cuando así lo exija el Ministerio de Fomento o la comunidad autónoma competente por delegación del Estado para el otorgamiento de las correspondientes autorizaciones, debiendo ésta respetar las reglas que, en su caso, el referido Ministerio establezca.

f) Disposición de un mínimo de dos conductores por cada tres vehículos, provistos del permiso de conducir de la clase BTP, en régimen de alta en la Seguridad Social y contratados a jornada completa.

g) Las demás que, por resultar necesarias para el adecuado ejercicio de la actividad, determine el Ministro de Fomento o, de acuerdo con las previsiones realizadas por éste, la comunidad autónoma competente por delegación del Estado para el otorgamiento de las correspondientes autorizaciones, debiendo ésta respetar las reglas que, en su caso, el referido Ministro establezca".

Durante la tramitación de esta modificación reglamentaria, se puso de manifiesto la aparente contradicción entre el espíritu de la reforma operada por la Ley 25/2009 en la Ley 16/1987 y la exigente regulación reglamentaria del artículo 181.1, que fue objeto de análisis por el Consejo de Estado (dictamen 1.069/2010, de 1 de julio) que concluía afirmando que la remisión del artículo 134 de la Ley 16/1987 al régimen del transporte discrecional de viajeros no era óbice para que la regulación del arrendamiento de vehículos con conductor se sujetase a condiciones particulares para la obtención del título habilitante, primero y para el ejercicio de la actividad, después, en los siguientes términos:

"A este respecto, hay que considerar, no sólo el artículo 48.1.c) de la LOTT, conforme al cual, para el otorgamiento de los títulos habilitantes en materia de transportes, es preciso - "de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine"- el cumplimiento, en su caso, de "aquellas condiciones específicas necesarias para la adecuada prestación del servicio o realización de la actividad, que expresamente se establezcan en relación con las distintas clases o tipos de títulos habilitantes", sino también la propia regulación de los transportes discrecionales contenida en los artículos 90 y siguientes de la misma ley, en la que están previstas distintas modalidades de autorizaciones, incluida la otorgada a la empresa transportista "estableciendo limitaciones específicas en relación con los vehículos que hayan de utilizarse para el transporte, y, en su caso, con la capacidad de carga y otras características de los mismos" (artículo 92.1.c)). De esta regulación legal se colige la existencia de un margen para singularizar a nivel reglamentario el régimen de las distintas actividades de transporte, como sucede, en lo que aquí interesa, respecto del arrendamiento de vehículos con conductor."

Sin embargo, el Tribunal Supremo discrepó en parte de esta interpretación y, mediante Sentencia de 14 de febrero de 2012 (RJ\2012\3995), se anularon las modificaciones que el Real Decreto 919/2010 introdujo en el artículo 181, punto 1, letras a), b) y f) del Reglamento de Transportes. El Tribunal Supremo parte de la premisa de que el acceso y ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos es libre, si bien la propia Ley desmiente en su regulación esta plena libertad, puesto que somete al arrendamiento con conductor a la regulación existente para el transporte discrecional de viajeros, lo que supone la necesidad de autorización. Ello no obstante, dice el Tribunal Supremo "no deja de ser un pronunciamiento que debe tenerse en cuenta a la hora de interpretar los concretos preceptos de la Ley. En particular, incluso para el arrendamiento de vehículos con conductor, hay que entender que sólo caben los requisitos que deriven de la regulación de la propia Ley sobre el transporte discrecional de viajeros a que se remite en artículo 134.2 de la Ley."

Considera el Alto Tribunal, por lo tanto, "que resulta contrario a la modificación legislativa operada por la Ley 25/2009 que, habiendo quedado suprimidos los preceptos legales en los que se apoyaban estas exigencias, el Gobierno las establezca de nuevo por vía reglamentaria". En conclusión, de acuerdo con la interpretación del Tribunal Supremo la incipiente liberalización en este sector no es óbice para la exigencia de otros requisitos adicionales, siempre y cuando estos hallen cobertura legal. La regulación reglamentaria del año 2010 fue anulada precisamente por carecer de tal respaldo legal.

Mediante análogos razonamientos a los expuestos por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 14 de febrero de 2012 (RJ\2012\3995), la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en Sentencia de 7 de febrero de 2014 (RJCA\2014\358) anuló parcialmente la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre.

La redacción de la Ley 16/1987 se ha vuelto a ver alterada por la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea. En relación con el arrendamiento de vehículos con conductor, se ha suprimido el contenido del artículo 134 de la Ley 16/1987, constituyendo el arrendamiento de vehículos con conductor una modalidad del transporte de viajeros, cuyo ejercicio está condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con los requisitos que se definen en los artículos 42 y 43.1. Este artículo 43.1 en su apartado d) prevé que la autorización quede subordinada a la disposición de "uno o más vehículos matriculados en España conforme a lo que en cada caso resulte exigible de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine, atendiendo a razones de interés general, los cuales deberán cumplir las condiciones que, en su caso, se establezcan, teniendo en cuenta principios de proporcionalidad y no discriminación". Por su parte, en el apartado g) se establece que pueda condicionarse tal autorización a "cumplir, en su caso, aquellas otras condiciones específicas necesarias para la adecuada prestación de los servicios que reglamentariamente se establezcan, atendiendo a principios de proporcionalidad y no discriminación, en relación con la clase de transporte de que se trate en cada caso".

Además, según prevé el artículo 48.2 "de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor". Por otro lado, el artículo 91 tras establecer la regla general de la habilitación nacional de la autorización de transporte discrecional, contiene ciertas especialidades en relación con las autorizaciones para el arrendamiento de vehículos con conductor, que, "deberán respetar las condiciones que, en su caso, se determinen reglamentariamente en relación con el origen, destino o recorrido de los servicio".

En esta evolución del régimen jurídico del arrendamiento de vehículos con conductor ha de citarse también la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que indica en su Exposición de Motivos que existen una serie de actividades que deben seguir sometidas a la técnica de la autorización. Entre esas actividades se cita expresamente la del arrendamiento de vehículos con conductor. El artículo 5, bajo la rúbrica "Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes" dispone que: "1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica". El artículo 18, por su parte, describe una serie de conductas que se entienden contrarias al libre establecimiento y la libre circulación. Hay que añadir que la Exposición de Motivos, además, excluye de la regla general del artículo 20 (la de la eficacia en todo el territorio nacional) a la actividad del arrendamiento de vehículos con conductor, que entiende puede considerarse incluida en las previsiones del segundo párrafo del artículo 20.4 de esta Ley, según el cual "El principio de eficacia en todo el territorio nacional tampoco se aplicará a los actos administrativos relacionados con la ocupación de un determinado dominio público o cuando el número de operadores económicos en un lugar del territorio sea limitado en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas".

El proyecto de Real Decreto, como se ha indicado, tiene por finalidad adaptar el régimen de autorización de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor a la nueva redacción de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.

b) OBSERVACIONES QUE SE EFECTÚAN AL PROYECTO DE REAL DECRETO REMITIDO A CONSULTA:

a) Respecto a la denominación, se recomienda que se incluya la denominación completa del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre.

b) Observaciones al artículo único apartado uno por el que se da nueva redacción al artículo 181 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre ("ROTT"):

La nueva redacción que se propone del artículo 181 ROTT contiene varios aspectos sobre los que debe pronunciarse este Consejo de Estado.

- Artículo 181.2 ROTT:

La nueva redacción del art. 181.2 del ROTT, en desarrollo del artículo 43.1 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres ("LOTT"), contiene dos especificaciones de los requisitos cuyo cumplimiento ha de acreditarse para obtener la autorización de este tipo de transporte: disposición de al menos siete vehículos dedicados a esta actividad y que los mismos reúnan una serie de características técnicas. Antes de proceder a su examen, debe indicarse que la nueva regulación proyectada flexibiliza el régimen anterior de acceso a este tipo de autorizaciones, por cuanto ha suprimido algunos requisitos como la disposición de un número mínimo de conductores, de un local dedicado a la actividad y de garajes o de aparcamiento. Todas estas condiciones, que se hallaban enunciadas en la redacción reglamentaria tras la reforma efectuada por el Real Decreto 919/2010, de 16 de julio y que se anularon por falta de suficiente respaldo legal, han desaparecido definitivamente de nuestro ordenamiento.

El primer aspecto sobre el que ha de pronunciarse el Consejo de Estado es acerca de la exigencia del requisito de "disponer en todo momento, en propiedad o arrendamiento financiero, de al menos siete vehículos dedicados a esta actividad".

El artículo 43.1.d) de la LOTT, en la redacción dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio establece que el otorgamiento de la autorización de transporte público está subordinado, entre otros, a que el solicitante acredite "d) Disponer de uno o más vehículos matriculados en España conforme a lo que en cada caso resulte exigible de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine, atendiendo a razones de interés general, los cuales deberán cumplir las condiciones que, en su caso, se establezcan, teniendo en cuenta principios de proporcionalidad y no discriminación". Se ha dotado así de respaldo legal a uno de los requerimientos que preveía el ROTT tras la modificación operada por Real Decreto 919/2010, de 16 de julio, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes y que fue anulado por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 14 de febrero de 2012, precisamente por esa falta de habilitación legal.

Este art. 43.1.d) LOTT sirve de cobertura para la exigencia de un número mínimo de vehículos, siempre y cuando tal requisito obedezca a "razones de interés general", "teniendo en cuenta principios de proporcionalidad y no discriminación". Obra en la memoria de impacto normativo una adecuada justificación de este extremo, por cuanto en la misma se da cuenta de que la protección de los usuarios de esta modalidad de transporte público y la seguridad de sus transacciones comerciales son diferentes manifestaciones del interés general que ha de protegerse. Además, la medida puede ser considerada proporcionada y no discriminatoria, ya que a todos los solicitantes se les exige el número mínimo de siete vehículos, cifra que no resulta desorbitada, toda vez que se han descartado otros posibles condicionantes, como por ejemplo, la acreditación de una determinada capacidad financiera, cuya exigencia sí podría haber sido excesivamente gravosa.

En segundo lugar, este artículo 181.2 ROTT contiene también la exigencia de unas características técnicas con las que han de contar los vehículos de las empresas que deseen obtener la licencia de arrendamiento de vehículos con conductor (motor con una potencia igual o superior a 12 caballos de vapor fiscales y longitud mínima exterior, medida de extremo a extremo del vehículo, igual o superior a 4,60 metros). El requisito del carácter representativo del vehículo, que también anuló el Tribunal Supremo en la Sentencia de 14 de febrero de 2012 por carecer de suficiente respaldo legal, ahora sí goza de él, pues en la letra g) del artículo 43.1 LOTT se establece que también puede exigirse para otorgarse la autorización de transporte público "g) Cumplir, en su caso, aquellas otras condiciones específicas necesarias para la adecuada prestación de los servicios que reglamentariamente se establezcan, atendiendo a principios de proporcionalidad y no discriminación, en relación con la clase de transporte de que se trate en cada caso".

Constituyendo tales exigencias técnicas, como consta en la memoria de análisis de impacto normativo, características que reúnen la práctica totalidad de turismos de gama media, se entiende que esta especificación no es desproporcionada ni discriminatoria.

A lo anterior cabe añadir que ni este requisito del carácter representativo ni el del número mínimo de vehículos pueden ser considerados como barreras de entrada al mercado que limiten la libertad de establecimiento y la libertad de circulación en los términos previstos en el artículo 18.2.i ("i) Cualquier otro requisito que no guarde relación directa con el objeto de la actividad económica o con su ejercicio") de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, ley posterior a la reforma operada en el artículo 43.1.d) por la Ley 9/2013, de 4 de julio.

Ello es así, en primer lugar, porque como se indicó anteriormente, la nueva regulación proyectada ha suprimido gran parte de las exigencias de la anterior normativa y, en segundo lugar, porque las que aún perviven se han flexibilizado o atenuado. En efecto, frente al requisito mínimo de diez vehículos que preveía la Orden FOM/36/2008 en su artículo 10.1, la norma cuya aprobación se pretende, lo rebaja a siete. Téngase en cuenta que, aunque el referido art. 10 de la Orden FOM/36/2008 fuese anulado por la Sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de febrero de 2014, al venir esta anulación motivada por la falta de cobertura legal, la nueva redacción del art. 43.1.d) de la LOTT habilita perfectamente para exigir un número mínimo de vehículos, remitiendo a su desarrollo reglamentario para su concreción. De análoga manera, la exigencia de determinadas características técnicas también se ha relajado respecto al régimen anterior establecido en el artículo 11 de la Orden FOM/36/2008, pues frente a la potencia de 13 caballos para los vehículos de hasta 5 plazas y de 16 o 18 para los que superaban este número de plazas en función de su longitud, la potencia exigida se reduce a 12 para todas las clases de vehículos de turismo. Como se acaba de señalar, aunque el artículo 11 de la Orden FOM/36/2008 haya sido anulado por la Sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de febrero de 2014, la nueva redacción del art. 43.1.g) de la LOTT habría permitido mantener aquellos requisitos técnicos. En fin, ninguna de estas dos exigencias, podría ser considerada como un requisito ajeno a la actividad en los términos del art. 18.2.i) de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre de garantía de la unidad de mercado.

En conclusión, el Consejo de Estado nada objeta a la redacción propuesta para el art. 181.2 ROTT.

- Artículo 181.3 ROTT:

El artículo 181.3 ROTT contiene la regla de la posible denegación de licencias si se considera que existe una situación de desequilibrio entre oferta y demanda, lo que se entenderá en todo caso "cuando la relación entre el número de las existentes en el territorio de la Comunidad Autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte público de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas".

Esta limitación ya se hallaba prevista en el artículo 14 de la Orden FOM/36/2008 (no se impugnó en el recurso contencioso que dio lugar a la Sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de febrero de 2014). Respecto a esta limitación cuantitativa existen varias Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que, en aplicación del principio de jerarquía normativa, han resuelto en favor del otorgamiento de la autorización VTC a los solicitantes al considerar que se trataba de limitaciones cuantitativas carentes de fundamento legal (Sentencias de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid de 5 de octubre - JUR\2011\409070 y JUR\2011\409071-, 18 de noviembre -JUR 2012\201757- y 14 de diciembre de 2011 -JUR 2012\198712- y de 17 de abril de 2012- JUR\2012\199581 - entre otras). Esta línea jurisprudencial ha sido la que ha seguido el Tribunal Supremo (Sentencias de 27 enero 2014- RJ 2014\676-, 29 enero 2014- RJ 2014\699-, 30 enero 2014 -RJ 2014\938-, 7 febrero 2014 -RJ 2014\837-, 5 mayo 2014 - RJ 2014\2689, entre otras). Recientemente en el recurso de casación para la unificación de doctrina resuelto por la Sentencia de 7 de febrero de 2015- RJ\2015\914-, tuvo la oportunidad de recopilar toda la jurisprudencia sentada al respecto y afirmar que:

"Las modificaciones que la Ley 25/2009 ( artículo 21) introdujo en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , en lo que se refiere al régimen jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, han de ser interpretadas, según entonces afirmamos (Sentencia de 5 de mayo de 2014), a la luz de que el ejercicio de aquella actividad es libre y que los únicos requisitos subsistentes para desempeñarla son los que deriven de la regulación de la propia Ley 16/1987 sobre el transporte discrecional de viajeros, regulación a la que remite el artículo 134.2 de dicha Ley en su nueva redacción.

Desde esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.1 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990 , no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008 . Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia.

Más en concreto, la limitación cuantitativa al número de autorizaciones no encuentra apoyo en los artículos 3.a), 5.1 y 15.1 y 2.c) de la Ley 16/1987".

Debe llamarse la atención, no obstante, de que todos estos pronunciamientos jurisprudenciales versan sobre situaciones referidas a denegaciones de autorización anteriores a la entrada en vigor de las modificaciones operadas por la Ley 9/2013, de 4 de julio, que ha dotado de cobertura legal (cuya ausencia había sido el motivo determinante de estimación de todos los recursos) a estas limitaciones al establecer en el artículo 48.2 LOTT, de acuerdo con la redacción dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio que: "No obstante, y de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor". De hecho, la mencionada Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 2015, parafraseando otra de 27 de enero de 2014 afirmaba que "La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres, legítima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010".

La memoria de análisis de impacto normativo contiene la justificación del mantenimiento de esta medida, que es la de la preservación del interés público a que responde la actual regulación del taxi. Este interés público viene determinado por la necesidad de mantener en los municipios el servicio de transporte urbano e interurbano que todo viajero puede demandar mediante un sistema de tarifas obligatorias, una serie de descansos obligatorios y tiempos máximos de conducción, formación adicional (cultural, idiomas, seguridad...)... Se trata, pues, de motivos de interés general que no pueden considerarse meramente de naturaleza económico en los términos vetados por el art. 18.2.g) de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado ("de naturaleza económica o intervención directa o indirecta de competidores en la concesión de autorizaciones, en los términos establecidos en las letras e) y f) del artículo 10 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio"). De hecho, la propia Ley 20/2013 en su Exposición de Motivos, en cierto modo, abre la puerta a esta posibilidad, al permitir expresamente el régimen de autorización en aquellos ámbitos en los que deban limitarse el número de operadores, como es el caso de "servicios que puedan poner en riesgo su adecuada prestación, como sucede, por ejemplo, con el ejercicio de las actividades desarrolladas por el taxi".

En conclusión, el Consejo de Estado nada objeta a la redacción propuesta para el art. 181.3 ROTT.

c) Observaciones al artículo único apartado dos por el que se da nueva redacción al artículo 182.1 ROTT:

En primer lugar, el artículo prevé que los vehículos adscritos a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor deberán tener su base de operaciones en el municipio en que se encuentre domiciliada la autorización en que se amparan. Habida cuenta de que se trata de una autorización que expiden las Comunidades Autónomas, se propone que se reconsidere la conveniencia de que la base de operaciones sea autonómica y no municipal.

Además, la redacción final de este artículo prevé que "Los vehículos adscritos a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor no podrán, en ningún caso, circular por las vías públicas en busca de clientes, ni realizar la recogida de los que no hayan contratado previamente el servicio".

Aunque este requisito haya sido cuestionado durante la elaboración del proyecto, lo cierto es que no constituye sino un desarrollo de lo previsto en la LOTT, en concreto, en el art. 141.8 que considera que es una infracción grave "8. El arrendamiento de vehículos con conductor fuera de las oficinas o locales que reglamentariamente se determinen, así como la búsqueda o recogida de clientes que no hayan sido contratados previamente". Tal restricción forma parte de la propia naturaleza del servicio que se presta y es una de las diferencias fundamentales entre el servicio del autotaxi y el de arrendamiento de vehículos con conductor, por lo que nada se objeta al mismo.

d) Observaciones al artículo único apartado cinco por el que se da nueva redacción al artículo 182.5 ROTT:

Contiene este apartado la conocida como regla de la habitualidad conforme a la cual "los vehículos dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor deberán ser utilizados habitualmente en la prestación de servicios destinados a atender necesidades relacionadas con el territorio de la Comunidad Autónoma en que se encuentre domiciliada la autorización en que se amparan". Se entiende que "un vehículo no ha sido utilizado habitualmente en la prestación de servicios destinados a atender necesidades relacionadas con el territorio de la Comunidad Autónoma en que se encuentra domiciliada la autorización en que se ampara, cuando el 20 por ciento o más de los servicios realizados con ese vehículo dentro de un período de tres meses no haya discurrido, ni siquiera parcialmente, por dicho territorio".

La conocida como regla de habitualidad ha sido también cuestionada a lo largo de la tramitación de esta norma. Esta regla, no obstante, puede ampararse en la excepción del segundo párrafo del art. 20.4 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado que salva de la regla general de la eficacia nacional a aquellos actos administrativos en los que "el número de operadores económicos en un lugar del territorio sea limitado en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas". De hecho, la propia Ley 20/2013 en su Exposición de Motivos considera incluidas en esta excepción a la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor. Éste es, por lo demás, el criterio que sostuvo este Consejo de Estado en el dictamen 95/2014, de 26 de junio relativo al proyecto de real decreto legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.

A mayor abundamiento, esta previsión halla cobijo en lo dispuesto en el artículo 91 LOTT ("Las autorizaciones de transporte público habilitarán para realizar servicios en todo el territorio nacional, sin limitación alguna por razón del origen o destino del servicio. Quedan exceptuadas de lo anterior tanto las autorizaciones habilitantes para realizar transporte interurbano de viajeros en vehículos de turismo como las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor, que deberán respetar las condiciones que, en su caso, se determinen reglamentariamente en relación con el origen, destino o recorrido de los servicios").

Sentado lo anterior, sin embargo, debería coordinarse el contenido de este apartado cinco del artículo 182 ROTT con el apartado segundo del mismo artículo cuya redacción actual no se altera y, a cuyo tenor, "2. Las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor habilitarán para la realización de servicios tanto urbanos como interurbanos en todo el territorio nacional, siempre que el vehículo haya sido previamente contratado de conformidad con lo dispuesto en el punto anterior", por lo que se sugiere que incluya en el comienzo del artículo 182.5 el inciso "Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 182.2".

Por último, el Consejo de Estado debe llamar la atención sobre la conveniencia de ponderar el ejercicio de la iniciativa legislativa a fin de acomodar la legislación de transportes - bien sujetándola, bien exceptuándola en lo que proceda- a las previsiones de la Ley 20/2013, de 4 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado. La situación actual en la que la regulación existente la ignora completamente, no obstante no existir una clara exclusión de su ámbito en la Ley 20/2013, de 4 de diciembre, no es deseable. Genera incertidumbres, dificulta el desarrollo reglamentario y eleva innecesariamente la litigiosidad, como ya ha señalado este Consejo de Estado en varias ocasiones (en especial, en los dictámenes 782/2014 y 95/2014). Razones de interés público, pues, abonan la pertinencia de establecer una regulación clara al respecto, en una norma de rango legal, que aborde, además, los nuevos fenómenos y realidades económicas y sociales surgidos en el ámbito del transporte.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de noviembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE FOMENTO.