Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de EStado, en sesión celebrada el Día de la fecha, emitió el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden comunicada de V.E., de 23 de octubre de 2015, con registro de entrada el día 26 de octubre siguiente, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, el expediente relativo a un Proyecto de Real Decreto por el que se regulan las características generales de las pruebas de la evaluación final de educación primaria establecida en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del Proyecto de Real Decreto y de su Memoria

A.- El Proyecto de Real Decreto que constituye el objeto del expediente remitido a este Consejo (citado también, abreviadamente en lo sucesivo, como el "Proyecto"), fechado el 21 de octubre de 2015, viene precedido de varios borradores con fechas de 8 de abril, 11 de junio y 16 de septiembre de 2015.

El Proyecto consta de una parte expositiva, diez artículos, una disposición adicional y cinco disposiciones finales.

El preámbulo comienza con la cita de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, modificada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa, que establece en su artículo 21 una evaluación individualizada al finalizar el sexto curso de Educación Primaria y en el artículo 144.1 prevé que los criterios de evaluación correspondientes a las evaluaciones individualizadas serán comunes para el conjunto del Estado.

El preámbulo alude también al artículo 6 bis de la Ley Orgánica 2/2006 que indica que corresponderá al Gobierno determinar los criterios de evaluación del logro de los objetivos de las enseñanzas y etapas educativas y del grado de adquisición de las competencias correspondientes, así como las características generales de las pruebas en relación con la evaluación final de Educación Primaria.

Por otro lado, señala el preámbulo que la disposición final quinta de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, establece el calendario de implantación de las evaluaciones individualizadas. Y el Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de Educación Primaria, establece en el artículo 12.4 que al finalizar el sexto curso de Educación Primaria se realizará una evaluación final individualizada a todos los alumnos y alumnas, en la que se comprobará el grado de adquisición de la Competencia en Comunicación lingüística, de la Competencia matemática y de las Competencias básicas en ciencia y tecnología, así como el logro de los objetivos de la etapa.

Prosigue el preámbulo señalando que "los resultados de las evaluaciones finales de etapa ofrecerán a profesores, alumnado y familias la definición de las metas y de los objetivos comunes que se deben superar al final de Educación Primaria. Así, ofrecerán a las familias información sobre el progreso de sus hijos en el sistema educativo; a centros docentes y profesores, elementos clave para la detección de deficiencias de aprendizaje de forma temprana en Educación Primaria e información sobre el resultado del proceso de enseñanza-aprendizaje; a centros docentes, profesores y Administraciones educativas, una herramienta más para abordar un cambio en la metodología de la enseñanza, que supere un modelo basado casi exclusivamente en la memorización y evolucione hacia un modelo que integre las competencias".

Concluye la parte expositiva del Proyecto manifestando que el objeto de la norma que se proyecta es la regulación de las características generales de las pruebas de la evaluación final de Educación Primaria, con el fin de asegurar unas características de evaluación mínimas comunes a toda España, Proyecto que se aprueba al amparo del artículo 149.1.30ª de la Constitución.

Por lo que hace a la parte dispositiva, el Proyecto está integrado por diez artículos:

- El artículo 1 trata del objeto del Real Decreto proyectado, esto es, regular las características generales de las pruebas de la evaluación final de Educación Primaria, de acuerdo con lo previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2006. - El artículo 2 se refiere al ámbito de aplicación. - El artículo 3 determina la finalidad de la norma que se proyecta. - El artículo 4 regula la configuración general de las pruebas indicando, por un lado, que el diseño, aplicación y corrección de las pruebas corresponde a las Administraciones educativas competentes, que deben garantizar las condiciones adecuadas de aplicación y calificación de las mismas. Y, por otro lado, dispone que las pruebas de la evaluación final de Educación Primaria se agruparán en tres ámbitos: competencia en comunicación lingüística, competencia matemática, y competencias básicas en ciencia y tecnología. - El artículo 5 trata de los estándares de aprendizaje evaluables y criterios de evaluación del logro de los objetivos de la etapa de Educación Primaria y del grado de adquisición de las competencias correspondientes que serán los establecidos en los anexos I y II del Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de Educación Primaria. - El artículo 6 se refiere a las convocatorias. - El artículos 7 determina que la Administración educativa competente establecerá procedimientos para la selección del profesorado funcionario del Sistema Educativo Español externo a los respectivos centros docentes, encargado de aplicar y corregir las pruebas, así como para la realización y el seguimiento y supervisión que aseguren una correcta aplicación y corrección de las pruebas de acuerdo con la normativa básica aplicable. - El artículo 8 establece regula los resultados de las pruebas (como se expresan, como se harán constar por parte de la Administración en un informe individual, etcétera). - El artículo 9 permite que los padres, madres o tutores legales puedan solicitar la revisión de los resultados obtenidos en la evaluación final de etapa ante el organismo competente de cada Administración educativa. - Y el artículo 10 ("Calendario escolar") dispone que los días dedicados a las evaluaciones finales de etapa se incluirán en el cómputo anual de días lectivos del calendario escolar.

La disposición adicional única señala que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte podrá adaptar las normas recogidas en el Real Decreto que se proyecta a las necesidades y situación de los centros situados en el exterior del territorio nacional, de los programas internacionales y de la educación a distancia.

Y, en cuanto a las disposiciones finales, la primera determina que la evaluación final de Educación Primaria se implantará en el curso escolar 2015-2016. La disposición final segunda modifica el apartado quinto del anexo del Real Decreto 1594/2011, de 4 de noviembre, por el que se establecen las especialidades docentes del Cuerpo de Maestros que desempeñen sus funciones en las etapas de Educación Infantil y de Educación Primaria reguladas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. La disposición final tercera trata sobre el título competencial determinando que el Real Decreto que se proyecta se hace al amparo del artículo 149.1.30ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado las competencias para la regulación de normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. La disposición final cuarta ("Desarrollo") habilita a la persona titular del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación de la norma que se proyecta. Y, finalmente, la disposición final quinta prevé que el Real Decreto (en proyecto) entrará en vigor "al día siguiente de la publicación en el Boletín Oficial del Estado".

B.- La Memoria del análisis de impacto normativo, que se inicia con un resumen ejecutivo, justifica la oportunidad de la norma proyectada en términos análogos al preámbulo. Recuerda también que en la mayor parte de los países de la OCDE y de la Unión Europea existe una prueba externa y estandarizada al finalizar las etapas educativas: Finlandia, Inglaterra, Francia, Alemania, Noruega, Estados Unidos, Portugal, etc. Según el informe PISA 2009, los países que emplean exámenes externos basados en estándares tienden a tener mejor rendimiento. Dos de cada tres alumnos de los países más desarrollados del mundo se encuentran en sistemas educativos en los que se realizan este tipo de pruebas. Con la introducción de las nuevas evaluaciones finales externas, España se suma a esta tendencia internacional, y además se convertirá en uno de los pocos países que evalúa la expresión oral.

Señala también la Memoria que la alternativa de regular en este Proyecto de Real Decreto todas las evaluaciones finales de etapa también ha sido desechada: si bien en un primer momento el Proyecto contenía también la regulación de las características de las evaluaciones finales de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato, se ha retirado la regulación de estas evaluaciones de educación secundaria, ya que el calendario de implantación de estas evaluaciones (disposición final quinta de la Ley Orgánica 8/2013) sitúa la primera al final del curso escolar 2016/2017 (junio de 2017), por lo tanto mientras que la regulación de las características generales de las pruebas de la evaluación de Educación Primaria es urgente (la primera debe llevarse a cabo en junio de 2016), se dispone de más tiempo para trabajar con las Comunidades Autónomas y la comunidad educativa el marco de evaluación de secundaria (que se aplicará por primera vez en junio de 2017).

La Memoria se refiere a continuación al contenido del Proyecto, a su tramitación y al análisis de adecuación al orden de distribución de competencias, remitiéndose a este respecto a una Sentencia del Tribunal Constitucional 212/2012.

En cuanto al impacto presupuestario, la Memoria señala que el Proyecto no supone incremento o disminución del gasto público por sí mismo, sino que, al traer causa de las modificaciones realizadas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, es en la memoria del análisis de impacto normativo de esta última ley orgánica en la que se incluyó un estudio pormenorizado sobre el impacto presupuestario que sus medidas conllevarían. No obstante, la Memoria reproduce a continuación lo ya recogido a su vez en la Memoria del Análisis de Impacto normativo que acompañó al Anteproyecto de Ley Orgánica para la mejora de la calidad educativa, luego Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, de la que trae causa el Proyecto que ahora es objeto de consulta.

En lo atiente al impacto por razón de género, la Memoria señala que conforme establece la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre Medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el gobierno, se informa de que el Proyecto de Real Decreto es aplicable de igual forma a los hombres y a las mujeres, sin que de la misma puedan desprenderse consecuencias negativas discriminatorias por razón de género.

Termina la Memoria con un apartado relativo a las cargas administrativas en el que se prevé que el Proyecto "no supone, a priori, un aumento o disminución de las cargas administrativas que recaen sobre el ciudadano, dado que no regula ningún procedimiento administrativo mediante el cual se relaciona la Administración pública con el ciudadano".

SEGUNDO.- Contenido del expediente

Además de la Orden comunicada de V. E., el Proyecto de Real Decreto y un índice numerado, integran el expediente los documentos siguientes:

- Certificado del Director General de Evaluación y Cooperación Territorial, como Secretario de la Conferencia de Educación, de 4 de mayo de 2015, en el que se hace constar que en la sesión celebrada el 21 de abril de 2015, se sometió a consulta de las Comunidades Autónomas el Proyecto de Real Decreto. - Borrador del Acta de 21 de abril de 2015 en la que se hace constar la intervención del Consejero de Educación de Navarra que se refiere fundamentalmente al sistema de evaluación de las pruebas certificativas externas en la ESO, a lo que replicó el Ministro que en la actual fase de tramitación se está a tiempo de considerar todas las propuestas que se hagan por parte de las Comunidades Autónomas dado que se va a deslindar la regulación de las evaluaciones de primaria y secundaria. Consta también la intervención de la Secretaria de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades que alude a la finalidad del Proyecto en cuanto permite comprobar que el alumno ha logrado los objetivos y metas de la etapa y adquirido las competencias correspondientes. El Director General de Evaluación y Cooperación Territorial precisa que el Proyecto se estudió en la Comisión General, cuyos miembros dispusieron oportunamente del mismo, como los propios Consejeros, para poder hacer aportaciones al texto; pone de relieve que el modelo de evaluaciones externas estandarizadas que se regula implica un sistema de rendición de cuentas, por parte del profesorado, de las Administraciones educativas y de los centros, lo que constituye un estímulo para la mejora en las funciones y cometidos que les son propios. La Consejera de Educación, Cultura y Deporte de la Comunidad autónoma valenciana disiente de la actitud adoptada por algunas Comunidades Autónomas que han abandonado la reunión, obviando el debate y los planteamientos de las demás Comunidades Autónomas, rehusando la oportunidad de escucharlas; expresa su plena conformidad con el Proyecto. El Director General de Política Educativa Escolar de Castilla y León también manifiesta la conformidad de su Comunidad con el establecimiento de las evaluaciones individualizadas externas y expresa la conveniencia de disminuir en lo posible el peso de las preguntas con respuestas de elección múltiple, a favor de las de respuestas semiconstruidas y abiertas, reduciendo en la mayor medida posible la aplicación de un enfoque centrado en la preparación de la prueba. El Consejero de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria de Galicia expresa su coincidencia con la intervención de la representante de la Comunidad Valenciana en cuanto a la necesidad desarrollar el proceso de implantación tal como se contempla en la Ley, poniendo en marcha, en este caso, las evaluaciones externas, que incidirán en la mejora de resultados y en la asunción de la cultura del esfuerzo para conseguirlos. El Consejero de Educación, Cultura y Deporte de Cantabria muestra también su acuerdo con la iniciativa. Incide en la importancia de las pruebas estandarizadas de carácter nacional. El Secretario General de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades de la Región de Murcia expresa su total discrepancia con las Comunidades Autónomas que han abandonado la reunión, no compartiendo sus planteamientos para exigir la moratoria en el desarrollo de las evaluaciones externas. La Consejera de Educación y Cultura de Extremadura pone de relieve la necesidad del diálogo para alcanzar acuerdos, llama la atención sobre el coste del procedimiento pero, en todo caso, insiste en que las evaluaciones externas tienen una importancia decisiva para la mejora futura de sistema y continuará trabajando para la puntual puesta en marcha del Decreto presentado. El Director General de Política Educativa y Educación Permanente de Aragón reitera el interés de su Comunidad por el modelo de evaluaciones externas propuesto y por su puesta en práctica y aprovecha la ocasión para felicitar al Ministerio. La Consejera de Educación, Juventud y Deporte de la Comunidad de Madrid expresa su conformidad con el Proyecto, dejando constancia de los efectos que la aplicación del tipo de pruebas que se proyectan ha producido en su Comunidad, que viene realizándolas desde el curso 2004-2005 y que han sido la clave de la mejora de resultados de los alumnos. La Consejera de Educación, Cultura y Universidades de Islas Baleares reitera el total apoyo de su Comunidad a la iniciativa normativa que se proyecta. El Consejero de Educación, Cultura y Deportes de Castilla-La Mancha valora positivamente el Proyecto presentado al igual que el Consejero de Educación, Cultura y Turismo de La Rioja. Concluye el Director General de Evaluación y Cooperación Territorial señalando que se estudiarán las observaciones formuladas, por si fuera oportuna su inclusión en el Proyecto, que queda consultado. - Dictamen 36/2015, de 28 de abril de 2015, de la Comisión Permanente del Consejo Escolar de Estado, en el que recoge los antecedentes normativos del Proyecto, su contenido y, seguidamente, formula una serie de observaciones, una general, relativa al hecho de que la Ley exige una norma emanada del Gobierno -Real Decreto- para la regulación de las características generales de la prueba final de la Educación Primaria, mientras que para la regulación de los aspectos mencionados en el párrafo anterior, referidos a la prueba final de la ESO y del Bachillerato, la Ley requiere una Orden ministerial aprobada por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Y, a continuación, realizar diversas observaciones particulares al contenido del Proyecto. El Dictamen que, en general, se pronuncia favorablemente al Proyecto viene seguido de algunos votos particulares como los de CEAPA, CCOO, STES- intersindical o el de FETE-UGT que consideran que el "sistema de supuestas evaluaciones que se propone -en realidad son reválidas excluyentes que se configuran como barreras al progreso educativo de buena parte del alumnado-, supone un ataque frontal al derecho a la educación y a un modelo que se configura, o al menos eso se expone en la legislación vigente, bajo un enfoque de evaluación continua y con enfoque formativo". - Certificado de la Subdirectora de la Oficina de Atención al Ciudadano, de 11 de mayo de 2015, en el que se hace constar que el Proyecto ha sido sometido a trámite de información pública en el Portal del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, durante los días comprendidos entre el 15 de abril y 8 de mayo de 2015. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 3 de junio de 2015, que formula diversas observaciones tanto al preámbulo (en concreto a la fórmula promulgatoria) como al articulado que han sido tenidas en cuenta en la última versión del Proyecto sometido a consulta. En otro informe -sin fechar- del mismo órgano se valora el Proyecto a la adecuación competencial considerando que el Estado puede llevar a cabo la regulación proyectada al amparo de los títulos competenciales de que dispone ex artículo 149.1.30ª de la Constitución. Finalmente, consta también otro informe de 3 de julio de 2015 en el que se consideran tenidas en cuenta las observaciones formuladas y se ruega el envío del Proyecto para su correspondiente aprobación previa. - Aprobación previa del Secretario de Estado de Administraciones Públicas (por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, según Orden HAP/3559/2011, de 28 de diciembre), de fecha de 14 de octubre de 2015, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. - Informe de 22 de octubre de 2015 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, emitido en virtud de lo dispuesto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. El informe recoge una serie de antecedentes legislativos y a continuación se refiere al contenido del Proyecto y a las novedades que se introducen tal y como se insertan en el preámbulo de la norma proyectada. A continuación se examina el fundamento constitucional de la norma en Proyecto y recuerda que con carácter previo a su aprobación debe ser sometido a dictamen del Consejo de Estado.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto

Se somete a consulta el Proyecto de Real Decreto por el que se regulan las características generales de las pruebas de la evaluación final de educación primaria establecida en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo artículo 22 prevé, en su apartado 3, que su Comisión Permanente deberá ser consultada en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II. Procedimiento de elaboración

En cuanto a la tramitación y procedimiento de elaboración del Proyecto de Real Decreto, consta en el expediente el certificado y el borrador del acta de la Conferencia de Educación en la que han participado las Comunidades Autónomas y obra también el Dictamen del Consejo Escolar.

Asimismo, consta en el expediente la aprobación previa del Secretario de Estado de Administraciones Públicas (por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, según Orden HAP/3559/2011, de 28 de diciembre), de fecha de 14 de octubre de 2015, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Ha informado también la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la del departamento proponente que es el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno).

Finalmente, se adjunta al Proyecto una Memoria del análisis de impacto normativo, en la que se razona sobre la oportunidad de la norma y se pondera su impacto económico y presupuestario y por razón de género (artículo 24.1, letras a) y b), de la citada Ley 50/1997; y Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio).

III. Base normativa y rango

El Proyecto de Real Decreto que ahora es objeto de examen consiste en el desarrollo de lo previsto en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), modificada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa, que prevé, en su artículo 21, una evaluación individualizada al finalizar el sexto curso de Educación Primaria, en concordancia con lo previsto en el artículo 144.1 del mismo cuerpo legal.

El artículo 6 bis de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, indica que corresponderá al Gobierno determinar los criterios de evaluación del logro de los objetivos de las enseñanzas y etapas educativas y del grado de adquisición de las competencias correspondientes, así como las características generales de las pruebas en relación con la evaluación final de Educación Primaria. Y la disposición final quinta de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, en su apartado primero establece lo siguiente:

"1. Las modificaciones introducidas en el currículo, la organización, objetivos, promoción y evaluaciones de Educación Primaria se implantarán para los cursos primero, tercero y quinto en el curso escolar 2014-2015, y para los cursos segundo, cuarto y sexto en el curso escolar 2015- 2016".

A la vista de todo ello, se considera suficiente la habilitación legal para dictar el reglamento proyectado y el rango de Real Decreto es el adecuado toda vez que la citada Ley Orgánica 2/2006 habilita al Gobierno a dictar la normativa correspondiente para "determinar los criterios de evaluación" en desarrollo de dicha Ley.

Y todo ello, en relación con lo dispuesto en el artículo 97 de nuestra Constitución, al atribuir la potestad reglamentaria al Gobierno, y en el artículo 25, apartado c), de la Ley del Gobierno a propósito de los reales decretos como cauce formal para ejercer la potestad reglamentaria atribuida al Gobierno.

IV. Ámbito competencial

En cuanto a la competencia del Estado para la aprobación del Proyecto de Real Decreto, se dicta al amparo de las competencias establecidas en el artículo 149.1.30ª de la Constitución Española para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. Dentro del sistema de evaluaciones previsto en la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, han de diferenciarse la regulación de las evaluaciones que conducen a la obtención de un título oficial con validez en todo el territorio nacional (evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato) de la evaluación final de Educación Primaria. En el Proyecto sometido a consulta sólo se regula la segunda de las evaluaciones, esto es, la atinente a la Educación Primaria, que, como señala la Memoria, puede incluirse dentro de las denominadas evaluaciones de diagnóstico de conformidad con la jurisprudencia constitucional (vid. STC 212/2012, FJ. 7) que ha afirmado que "... es posible distinguir una evaluación general del sistema educativo que se realizará por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, a través del Instituto Nacional de Calidad y Evaluación, que pasa a denominarse Instituto Nacional de Evaluación y Calidad del Sistema Educativo sin perjuicio de la evaluación que las Administraciones educativas de las Comunidades Autónomas puedan realizar en sus ámbitos respectivos (...). A tales efectos se prevé (...) un "Sistema Estatal de Indicadores de la Educación, que contribuirá a orientar la toma de decisiones en la enseñanza, tanto de las instituciones educativas como de las Administraciones, los alumnos o las familias" así como "un plan de evaluación general del sistema" en el que se determinarán las prioridades y objetivos a desarrollar en tales evaluaciones (...) y la publicidad periódica de "las conclusiones de interés general de las evaluaciones del sistema educativo efectuadas por el Instituto Nacional de Evaluación y Calidad del Sistema Educativo" y de "los resultados de la aplicación del Sistema Estatal de Indicadores de la Educación" (...). A lo anterior se añaden las denominadas evaluaciones generales de diagnóstico sobre áreas y asignaturas que habrán de realizarse, en todo caso, en la educación primaria y la educación secundaria obligatoria, y versarán sobre competencias básicas del currículo. Su desarrollo, ejecución y control corresponde a las Administraciones educativas en el marco normativo básico que establezca el Gobierno, a los efectos de que se produzcan con criterios de homogeneidad (...). El último eslabón en este proceso de evaluación está constituido por lo que la Ley Orgánica de calidad de la educación denomina "otros planes de evaluación", elaborados y puestos en marcha por la Administración educativa correspondiente para ser aplicados con periodicidad a los centros docentes sostenidos con fondos públicos y en los que han de colaborar los órganos de gobierno y los órganos de participación en el control y gestión así como los distintos sectores de la comunidad educativa".

En este mismo sentido, el Consejo de Estado en el Dictamen núm. 132/2014 que conoció del entonces Proyecto del vigente Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de Educación Primaria, establecía que "en materia de evaluaciones, el Tribunal Constitucional ha afirmado que la regulación de las evaluaciones que conducen a la obtención de un título oficial con validez en todo el territorio nacional (evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato) se incardina en la competencia exclusiva del Estado para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales (STC 184/2012). Por lo que se refiere a las evaluaciones de tercero de primaria y la evaluación final de educación primaria, que pueden considerarse de las denominadas evaluaciones de diagnóstico, que versan sobre competencias básicas del currículo, el Tribunal Constitucional (Sentencia 212/2012) ha entendido que su desarrollo, ejecución y control corresponde a las Administraciones educativas en el marco normativo básico que establezca el Gobierno, a los efectos de que se produzcan con criterios de homogeneidad. Y concluía también el Dictamen que el Estado ostentaba competencia para dictar la norma proyectada.

A la vista de todo ello, puede también concluirse ahora en este punto y de acuerdo con la Memoria y con el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que el Proyecto de Real Decreto se ajusta a las competencias que la legislación atribuye a la Administración General del Estado.

V. Consideraciones al texto del Proyecto

El Proyecto es, como se ha adelantado, una norma de desarrollo de la Ley Orgánica 2/2006, en la redacción dada por la Ley Orgánica 8/2013. Se inserta así en el marco normativo que tiene a la Ley Orgánica como norma de cabecera. La Ley Orgánica 8/2013 llevó a cabo una profunda reforma de la Ley Orgánica 2/2006, como tuvo ocasión de señalar el Dictamen del Consejo de Estado núm. 172/2013, emitido con ocasión del Anteproyecto de ley orgánica luego aprobado como Ley Orgánica 8/2013. Entre sus numerosas novedades, la Ley Orgánica 8/2013 estableció (ex artículo 21) una evaluación individualizada al finalizar el sexto curso de Educación Primaria (al igual que en el resto de etapas, en concreto, en 4º curso de Educación Secundaria Obligatoria; y en 2º curso de Bachillerato).

En concordancia con el ello, el artículo 6 bis del mismo cuerpo legal habilita al Gobierno para determinar los criterios de evaluación como las características generales de las pruebas en el caso de Educación Primaria ("Corresponderá al Gobierno determinar los criterios de evaluación del logro de los objetivos de las enseñanzas y etapas educativas y del grado de adquisición de las competencias correspondientes, así como las características generales de las pruebas en relación con la evaluación final de Educación Primaria"). Y el artículo 144.1 establece que los criterios de evaluación correspondientes a las evaluaciones individualizadas serán comunes para el conjunto del Estado. Junto a todo ello, la disposición final quinta de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, establece el calendario de implantación de las evaluaciones individualizadas.

Además de la regulación en la citada Ley Orgánica 2/2006 reformada por la Ley Orgánica 8/2013, ya en el plano reglamentario hay que tener en cuenta que el Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de Educación Primaria, establece en el artículo 12.4 que al finalizar el sexto curso de Educación Primaria se realizará una evaluación final individualizada a todos los alumnos y alumnas, en la que se comprobará el grado de adquisición de la Competencia en Comunicación lingüística, de la Competencia matemática y de las Competencias básicas en ciencia y tecnología, así como el logro de los objetivos de la etapa. Dicha evaluación se realizará de acuerdo con las características generales de las pruebas que establezca el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas.

Recuérdese, en este punto, que el antes citado Dictamen del Consejo de Estado núm. 132/2014 que conoció del Proyecto del actual Real Decreto 126/2014, dejaba ya constancia de las dificultades que podía presentar la aprobación de aquel Real Decreto, toda vez que gran parte de sus preceptos eran reproducción de los preceptos de la Ley Orgánica de Educación pero que, sin embargo, no se respetaba el orden que el legislador orgánico había dado a las correspondientes materias. En este sentido, el artículo 16 de la LOE establece unos principios generales que definen la educación primaria, que en el citado Real Decreto se insertaron en el artículo 6 bajo la rúbrica "fines y objetivos", al incluirse parte del artículo 16 y del 17 de la LOE (este sí dedicado a "objetivos de la educación primaria"); el artículo 18 de la LOE trata de la "organización" de la educación primaria, encontrándose diseminado su contenido entre los artículos 7 ("organización de la Educación Primaria") y 11 ("elementos transversales"); el artículo 20 de la LOE regula la "evaluación durante la etapa" apareciendo reproducido su contenido en los artículos 10 ("promoción") y 12 ("evaluaciones"). Este modo de abordar la elaboración de una norma reglamentaria es disfuncional -dijo el Consejo de Estado-: "Es posible incorporar en normas de rango inferior preceptos de una de rango superior para dar coherencia y sistemática a la norma que desarrolla o al completo grupo normativo. Pero esas reproducciones no pueden ser parciales, dispersas o confusas".

Señala también la Memoria del Proyecto sometido ahora a examen que las evaluaciones finales externas se configuran como un sistema de señalización claro de los objetivos que han de cumplirse al final de cada etapa, y de las competencias que el alumnado debe adquirir, que ofrecerá a las familias información sobre el progreso de sus hijos y la garantía de que las titulaciones del sistema educativo responden a unas exigencias mínimas. Y prosigue la Memoria que en la mayor parte de los países de la OCDE y de la Unión Europea existe una prueba externa y estandarizada al finalizar las etapas educativas: Finlandia, Inglaterra, Francia, Alemania, Noruega, Estados Unidos o Portugal, entre otros, de modo que con la introducción de las nuevas evaluaciones finales externas -concluye la Memoria-, España se suma a esta tendencia internacional.

A la vista de la regulación citada, resulta pues necesario que el Gobierne determine los criterios de evaluación del logro de los objetivos de las enseñanzas y etapas educativas y del grado de adquisición de las competencias correspondientes, así como las características generales de las pruebas en relación con la evaluación final de Educación Primaria, teniendo en cuenta además que el citado artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2006 (modificado por la Ley Orgánica 8/2013) establece que la evaluación final de Educación Primaria comenzará a realizarse a partir del curso 2015- 2016.

Tal y como se advierte del expediente, en un primer momento el Proyecto contenía también la regulación de las características de las evaluaciones finales de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato, características que se han retirado en las versiones posteriores del Proyecto y, en concreto en el Proyecto sometido a consulta, toda vez que el calendario de implantación de estas evaluaciones (disposición final quinta de la Ley Orgánica 8/2013) sitúa la primera al final del curso escolar 2016/2017 (junio de 2017). Por tanto, mientras que la regulación de las características generales de las pruebas de la evaluación de Educación Primaria es urgente pues deben llevarse a cabo al final del curso académico ya iniciado (en junio de 2016), se dispone de más tiempo para trabajar con las Comunidades Autónomas y con la comunidad educativa el marco de evaluación de secundaria (que se aplicará por primera vez en junio de 2017).

No obstante, no puede dejar de llamarse la atención al hecho de que existiendo una habilitación al Gobierno en la Ley Orgánica 8/2013, aprobada en el mes de diciembre de 2013 (y dos meses más tarde ya se había publicado también el Real Decreto 126/2014, que obligaba a realizar una evaluación final individualizada al finalizar el sexto curso de Educación Primaria), sin embargo, no se plantea una primera versión del Proyecto hasta mucho más de un año después, en concreto, el 8 de abril de 2015 (con posteriores versiones en los meses de junio y septiembre, además del texto final del Proyecto que se somete a consulta). Y no es hasta el pasado 13 de agosto cuando se decide retirar la parte relativa a las evaluaciones finales de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato.

A juicio del Consejo de Estado, una tramitación más continua en el tiempo del Proyecto examinado con la Ley Orgánica de 2013 y el Real Decreto de febrero de 2014 hubiera evitado las urgencias que ahora invoca la Memoria para implantar el sistema de evaluaciones en Primaria -urgencias que no tienen ninguna justificación más allá del extraordinario retraso en el desarrollo de la Ley que implantó un modelo muy diferente con la introducción de evaluaciones finales en cada etapa-. Además, hubiera permitido igualmente una integración de la regulación de esas evaluaciones junto con las de Secundaria y Bachillerato, lo que a su vez hubiera permitido que las Comunidades Autónomas, a las que corresponde la realización material de dichas evaluaciones, pudieran organizar con suficiente antelación su aplicación. Adviértase también que, con relación a esta cuestión, el Consejo Escolar del Estado informó el Proyecto antes de que se adoptara la decisión de retirar la parte relativa a las evaluaciones finales de Secundaria y Bachillerato, y, aun cuando el texto relativo a la evaluación final de Educación Primaria es el mismo que fue sometido a trámite de consultas, el Proyecto que ahora se somete a consulta difiere lógicamente de aquél que compendiaba las evaluaciones finales en su conjunto y permitía fijar una dimensión global de las mismas, lo que ahora no se produce al separar tales regulaciones, justificado únicamente, según la Memoria, por la urgencia de la aprobación de la norma.

Tras estas consideraciones iniciales procede realizar algunas observaciones concretas al contenido del Proyecto.

El artículo 2 establece el ámbito de aplicación y señala en su apartado primero que "al finalizar el sexto curso de Educación Primaria se realizará una evaluación externa individualizada al alumnado de todos los centros docentes del Sistema Educativo Español". El apartado segundo parece que vuelve a insistir en que "la evaluación tendrá carácter censal para todo el alumnado que esté realizando el sexto curso de Educación Primaria", y no se alcanza a comprender a qué se refiere exactamente la expresión "carácter censal", expresión que no tiene reflejo tampoco en el Ley Orgánica 2/2006.

El precepto más extenso y piedra angular del Proyecto es el artículo 4 ("configuración general de las pruebas") se refiere al diseño, aplicación y corrección de las pruebas que corresponde a las Administraciones educativas competentes y que deben garantizar las condiciones adecuadas de aplicación y calificación de las mismas. No obstante, es el Proyecto objeto de examen el que tiene que determinar los criterios de evaluación del logro de los objetivos de las enseñanzas y etapas educativas y del grado de adquisición de las competencias correspondientes, así como las características generales de las pruebas en relación con la evaluación final de Educación Primaria.

Según la Memoria, las evaluaciones obedecen a un planteamiento de comprobación del grado de adquisición de las competencias en comunicación lingüística, matemática y competencias básicas en ciencia y tecnología con el objeto de diagnosticar de forma temprana dificultades de aprendizaje u orientar e informar a alumnado, familias, equipos docentes, centros y Administraciones educativas sobre el progreso del proceso enseñanza-aprendizaje, entre otros. Prosigue la Memoria señalando que se propone emplear instrumentos en los que se combinen diferentes formatos de preguntas, para conformar unidades de evaluación basadas en situaciones-problema; se trata de pruebas constituidas a partir de casos que, en la medida de lo posible, remiten a situaciones similares a las que el alumnado puede encontrar en su vida. El diseño de las pruebas permitirá evaluar aspectos tales como la capacidad de análisis, reflexión y crítica.

El Proyecto (vid. artículo 4, apartado 3) se limita a señalar, que las pruebas de la evaluación final de Educación Primaria se agruparán en tres ámbitos: competencia en comunicación lingüística, competencia matemática, y competencias básicas en ciencia y tecnología, clasificación que ya se recoge literalmente en el artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2006 (y en el artículo 12.4 del Real Decreto 126/2014). Y, a continuación, el Proyecto establece, en tres subapartados (uno relativo a la comunicación lingüística, otro a la competencia matemática, y otro a las competencias básicas en ciencia y tecnologías), unas líneas de actuación muy elementales, sin fijar ni determinar unos criterios de evaluación comunes para todas las Comunidades autónomas como exige la Ley Orgánica. Por ejemplo, en la comunicación lingüística únicamente se dice que la evaluación "se centrará en las dos destrezas que delimitan el campo de la competencia comunicativa: la comprensión y la expresión (...) La evaluación de estas destrezas podrá llevarse a cabo mediante pruebas diferentes o mediante una prueba integrada que las valore ... Las unidades de evaluación se contextualizarán en entornos próximos a la vida del alumnado, e incluirán situaciones personales y familiares, escolares, sociales y científicas y humanísticas. Los textos podrán ser de diversos tipos y formatos, tales como narrativos, descriptivos, expositivos, instructivos y/o argumentativos; continuos, discontinuos o mixtos. La evaluación de la comprensión valorará la capacidad del alumnado para llevar a cabo los procesos cognitivos relativos a la localización y obtención de información, la integración e interpretación, y la reflexión y valoración. La evaluación de la expresión valorará la capacidad del alumnado para llevar a cabo los procesos cognitivos relativos a la coherencia, la cohesión y la adecuación y presentación de sus producciones lingüísticas y, en el caso de la expresión oral, la fluidez y la interacción oral". De nuevo, cuando se trata la evaluación de la competencia matemática el Proyecto vuelve a repetir que "las unidades de evaluación se contextualizarán en entornos próximos a la vida del alumnado, e incluirán situaciones personales y familiares, escolares, sociales y científicas y humanísticas"; o también que "la evaluación valorará la capacidad del alumnado para llevar a cabo los procesos cognitivos de conocimiento y reproducción de definiciones, conceptos y procedimientos".

Recuérdese una vez más que el artículo 6 bis de la Ley Orgánica 2/2006, obliga al Gobierno a determinar los criterios de evaluación del logro de los objetivos de las enseñanzas y etapas educativas y del grado de adquisición de las competencias correspondientes, así como las características generales de las pruebas en relación con la evaluación final de Educación Primaria. Considera el Consejo de Estado que, debería, de acuerdo con el precepto legal citado, determinarse de un modo más concreto cuáles son esos criterios de evaluación y las características generales de las pruebas, sin perjuicio de la posterior precisión y concreción por parte de las Administraciones educativas.

Por otro lado, el proyectado artículo 7 ("Desarrollo y aplicación de las evaluaciones finales de etapa") señala que la Administración educativa competente establecerá los procedimientos para la selección del profesorado funcionario del Sistema Educativo Español "externo" a los respectivos centros docentes y que será el "encargado de aplicar y corregir las pruebas, así como para la realización y el seguimiento y supervisión". Aun cuando nada se objeta respecto de este punto, sí que se llama la atención que la Memoria no valore económicamente el coste de todo este sistema, limitándose a señalar dicha Memoria que el Proyecto no supone incremento o disminución del gasto público por sí mismo, sino que, al traer causa de las modificaciones realizadas por la Ley Orgánica 8/2013, es en la memoria del análisis de impacto normativo de esta última ley orgánica en la que se incluyó un estudio pormenorizado sobre el impacto presupuestario que sus medidas conllevarían. A juicio del Consejo de Estado debería haberse valorado el impacto presupuestario de todo ello en esta norma que ahora se proyecta pues nada decía la Ley Orgánica sobre los procedimientos de selección del profesorado para la realización de tales evaluaciones.

El apartado 4 del artículo 7 del Proyecto prevé que con el fin de asegurar la igualdad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal de las personas, en cada convocatoria las Administraciones educativas adoptarán las medidas oportunas para adaptar las condiciones de realización de las pruebas al alumnado que presente necesidades específicas de apoyo educativo. Sin embargo, a continuación, al referirse a las medidas a adoptar, parece que sólo se tiene en cuenta a los alumnos con necesidades específicas de apoyo educativo de carácter físico (adaptación de los tiempos, la utilización de formatos especiales,...). Se sugiere, únicamente, añadir en este apartado que también se tendrán en cuenta al momento de la celebración de las pruebas aquellos alumnos que han tenido que adaptar su itinerario curricular a sus necesidades específicas de apoyo educativo para quienes, consecuentemente, se proporcionará un nivel de las pruebas de acuerdo con el itinerario cursado. Serán los responsables de la orientación de cada centro (como bien indica ese mismo apartado 4 del artículo 7) los que realizarán un informe por cada alumno con tales necesidades educativas específicas que será tenido en cuenta a la hora de establecer las adaptaciones que procedan. Una vez más hubiera sido conveniente valorar todo ello en el seno de la Memoria, en cuanto a su impacto presupuestario.

El artículo 8, tras establecer los posibles resultados de la evaluación final de etapa, señala en su apartado 3 que las Administraciones educativas "podrán establecer planes específicos de mejora en aquellos centros públicos cuyos resultados sean inferiores a los valores que, a tal objeto, hayan establecido". Aun cuando las evaluaciones tienen un carácter "informativo y orientador" (vid. artículo 8.1 del Proyecto), debería sustituirse "podrán establecer planes específicos" por "deberán establecer planes específicos" con el fin de que las evaluaciones tengan una verdadera finalidad de mejora, especialmente en aquellos centros cuyos resultados no han sido los deseables.

En lo atinente a la disposición final segunda del Proyecto, modifica el apartado quinto del anexo del Real Decreto 1594/2011, de 4 de noviembre, por el que se establecen las especialidades docentes del Cuerpo de Maestros que desempeñen sus funciones en las etapas de Educación Infantil y de Educación Primaria reguladas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. Con la modificación se pretende corregir la redacción de dicho apartado quinto del anexo, sobre Lengua extranjera (Francés, Inglés, Alemán), señalando que, además, del título de Graduado o Graduada que habilite para el ejercicio de la profesión regulada de Maestro en Educación Primaria que incluya una mención en lengua extranjera en el idioma correspondiente, se requerirá también la acreditación del nivel B2 del Marco común europeo de referencia para las lenguas. Aun cuando no se objeta por el Consejo de Estado la reforma proyectada, sí que se llama la atención sobre la técnica normativa empleada habiendo sido más adecuado, por el principio de seguridad jurídica, tramitar un Real Decreto autónomo para llevar a cabo la correspondiente modificación, en lugar de aprovechar la tramitación de otro -como es el caso- que nada tiene que ver con la materia objeto de modificación como es la titulación exigida en las especialidades de la profesión de Maestro de Educación Primaria.

Por último, en cuanto a la disposición final primera ("Calendario de implantación"), el Proyecto señala que la evaluación final de Educación Primaria se implantará el curso escolar 2015- 2016, calendario que, en todo caso, viene determinado por la Ley. No obstante, a la vista de las fechas tan avanzadas en las que se encontrará el curso cuando se apruebe el Real Decreto que ahora se proyecta y teniendo en cuenta que el plazo para que las Comunidades Autónomas puedan concretar el sistema de evaluaciones es extremadamente limitado, se sugiere que sea en el seno de la Conferencia Sectorial donde puedan adoptarse los acuerdos que se consideren convenientes al objeto de evitar situaciones dispares en la implantación del sistema de evaluaciones que la norma prevé.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el Proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de noviembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.