Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de noviembre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 15 de octubre de 2015, con registro de entrada el día 16 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado con carácter urgente el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se crea la Agencia Estatal de Investigación y se aprueba su Estatuto.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo único, cuatro disposiciones adicionales, cinco transitorias y cuatro disposiciones finales. Se sigue del Estatuto de la Agencia Estatal de Investigación, integrado por 40 artículos ordenados internamente en nueve capítulos.

El preámbulo pone de relieve la importancia que en el progreso económico y social de nuestro país tienen el conocimiento científico, el desarrollo tecnológico y la innovación, así como que, a pesar de la crisis que se inició en 2009, el Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación es un sistema consolidado en el que se ha producido un incremento sostenido de los recursos públicos con destino al fomento de la I+D+i.

Señala que tanto en el informe denominado "European Research Area Committee (ERAC) Per Review" realizado por expertos internacionales, como en los distintos planes nacionales de I+D, herramienta fundamental de fomento, planificación y coordinación de la política científica y tecnológica de la Administración General del Estado y en especial en la Estrategia Española de Ciencia y Tecnología y de Innovación 2013-2016, se ha puesto de manifiesto la necesidad de introducir reformas que aseguren la adopción de principios de organización y gestión de las políticas de investigación e innovación eficientes y adaptados a las necesidades presentes y futuras del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación y sus agentes.

Identifica entre los objetivos asociados a la creación de la Agencia Estatal de Investigación la mejora de la eficacia de los servicios prestados por la Administración General del Estado, la incorporación de las mejores prácticas internacionales, la rendición de cuentas de las subvenciones otorgadas, la racionalización de la gestión de los fondos disponibles y la simplificación de los procedimientos administrativos. Añade que la creación de la Agencia da respuesta al marco establecido en la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, en el que se separaron las tres funciones básicas que corresponden a los agentes del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación: la definición y coordinación de las políticas de I+D, el fomento o financiación de las actividades de I+D y su ejecución.

El diseño y coordinación de las políticas de I+D+i corresponde a la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación del Ministerio de Economía y Competitividad, siendo agentes de financiación de la Administración General del Estado la Agencia Estatal de Investigación y el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial, adscritos al ministerio referido a través de la misma Secretaría de Estado.

Define así la Agencia como el instrumento para la modernización de la gestión pública de las políticas estatales de I+D en España mediante la financiación, evaluación, concesión y seguimiento de las actuaciones de investigación científica y técnica, que responderá a los principios de transparencia y eficacia y estará orientada a solucionar deficiencias tales como la falta de estabilidad en términos de financiación así como a promover el intercambio de conocimiento y la búsqueda de soluciones a los retos sociales.

El artículo 1 dispone la creación de la Agencia Estatal de Investigación y la aprobación de su Estatuto, cuyo texto se inserta a continuación.

Las disposición adicional primera versa sobre la constitución efectiva de la Agencia Estatal de Investigación, que se producirá con la celebración de la sesión constitutiva de su Consejo Rector, que tendrá lugar en el plazo de sesenta días como máximo desde la entrada en vigor del real decreto y supondrá la subrogación de la Agencia en todos los derechos y obligaciones derivados de competencias de los órganos de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación que se le atribuyan.

La disposición adicional segunda contempla la supresión de una serie de órganos de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, que enumera en un total de diecinueve, así como dispone la subrogación de la Agencia en la totalidad de los derechos y obligaciones de los órganos suprimidos. Prevé además que las menciones a algunos de los órganos suprimidos -que enumera- deben entenderse realizadas a los que la disposición final primera crea dentro de la referida Secretaría de Estado.

En la disposición adicional tercera se opera la incorporación como personal de la Agencia el que figure en la relación de puestos de trabajo de los órganos suprimidos en virtud del real decreto y en la disposición adicional cuarta se pone a cargo de la Comisión Mixta de coordinación entre el Ministerio de Economía y Competitividad y el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad promover la firma de un convenio entre la Agencia Estatal de Investigación y el Instituto de Salud Carlos III para la articulación y coordinación de las actividades de financiación de la investigación científica y técnica a las que se refiere el apartado 1 del artículo 47 de la ley 14/2011, de 1 de junio, y en general, de las relativas al fomento, evaluación y coordinación de la investigación biomédica y sanitaria.

La disposición transitoria primera establece que las funciones de la Dirección de la Agencia serán asumidas de manera provisional por el titular de la Dirección General de Investigación Científica y Técnica hasta el nombramiento del titular de la Dirección de la Agencia y los titulares de los órganos y unidades suprimidos subsistirán hasta la puesta en funcionamiento de la Agencia.

La disposición transitoria segunda garantiza la continuidad en la ejecución de la política de financiación, evaluación y seguimiento de los procedimientos correspondientes a actividades de carácter plurianual desarrolladas en el marco del VI Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011 y del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación para el periodo 2013- 2016, que continuarán tramitándose por las unidades y autoridades que correspondan de conformidad con el régimen transitorio establecido en la disposición anterior.

La disposición transitoria tercera versa sobre los servicios generales y comunes del Ministerio de Economía y Competitividad, que continuarán ejerciendo en relación con la Agencia, durante los seis meses siguientes a la puesta en funcionamiento de aquella, las competencias que tenían atribuidas respecto a los órganos y unidades que se suprimen.

En tanto la Agencia no disponga de un presupuesto propio aprobado por norma con rango de ley, sus gastos se imputarán en la forma y con cargo a los créditos previstos para los órganos que la disposición transitoria cuarta enumera, que además señala que durante los ejercicios 2015 y 2016 no se alterará la estructura presupuestaria vigente.

Conforme a la disposición transitoria quinta, hasta que se apruebe el Contrato de gestión (cuya propuesta deberá aprobar el Consejo Rector en un plazo no superior a tres meses desde sus constitución), la actuación de la Agencia se desarrollará conforme a los criterios y directrices establecidos en el Plan Inicial de Actuación que se incorpora a la Memoria así como a las actuaciones a ejecutar derivadas de la aprobación de los planes de investigación científica y técnica y de innovación según lo establecido por la Ley 14/2011 y en sus correspondientes planes anuales de actuación.

Por las disposiciones finales se modifican el Real Decreto 345/2012, de 10 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Economía y Competitividad y se modifica el Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales (primera), y el Estatuto del Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria, aprobado por Real Decreto 1951/2000, de 1 de diciembre (segunda); se autoriza al Ministro de Economía y Competitividad para que adopte las medidas que sean necesarias para el desarrollo y ejecución de lo previsto en el Real Decreto y al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para llevar a cabo las modificaciones presupuestarias precisas (tercera); y se determina su entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (cuarta).

A continuación, la norma incluye el Estatuto de la Agencia Estatal de Investigación integrado por 40 artículos ordenados sistemáticamente en nueve capítulos.

El capítulo I (artículos 1 a 4) relativo a las disposiciones generales, regula la naturaleza, régimen jurídico, adscripción y sede de la Agencia Estatal de Investigación, su objeto y fines, sus potestades administrativas y las relaciones con otros órganos de la Administración General del Estado y de las demás Administraciones públicas.

El capítulo II regula, en el artículo 5, las "funciones y actuación" de la Agencia para el cumplimiento de su objeto y fines, como son las labores de gestión de programas, instrumentos y actuaciones que se le adjudiquen en el marco de los Planes Estatales de Investigación Científica y Técnica y de Innovación, la participación en reuniones y foros nacionales e internacionales así como la representación en foros de políticas de I+D+i cuando así lo determine el Ministerio de Economía y Competitividad, entre otras.

El capítulo III (artículo 6) contiene los principios de actuación de la Agencia Estatal de Investigación. Entre otros se consagran los principios de autonomía, independencia técnica, objetividad en la evaluación del mérito científico, técnico e innovador en todas sus actuaciones, cooperación interinstitucional e igualdad de género.

El capítulo IV, relativo a la "estructura orgánica" se integra por los artículos 7 a 19, ordenados en cinco secciones. La sección 1ª, de los "órganos de gobierno" atribuye tal condición al Presidente, regulado en el artículo 8, y al Consejo Rector, regulado en el artículo 9. El artículo 10 regula las funciones del Consejo Rector y el artículo 11 versa sobre el secretario, que será designado por el Consejo Rector entre funcionarios de carrera pertenecientes a cuerpos o escalas del subgrupo A1 para asistir a sus sesiones con voz pero sin voto. La sección 2ª, bajo la rúbrica "órgano ejecutivo", regula el director de la Agencia en el artículo 12, la sección 3ª se integra por el artículo 13, relativo a la Comisión de Control, constituida por cuatro miembros del Consejo Rector, y la sección 4ª, formada por los artículos 14 y 15, regula el Comité Científico y Técnico y sus funciones. La estructura administrativa de la Agencia se regula en la sección 5ª, en los artículos 16 a 19, relativos a la "estructura organizativa". El artículo 16, bajo la rúbrica de estructura básica, señala que bajo la dependencia jerárquica del Director, la Agencia contará con una División de Coordinación, Evaluación y Seguimiento Científico y Técnico, una División de Programación y Gestión Económica y Administrativa y una Secretaría General. Tanto la División de Coordinación, Evaluación y Seguimiento Científico y Técnico como la División de Programación y Gestión Económica y Administrativa cuentan con diversas subdivisiones (artículos 17 y 18). El artículo 19 regula las funciones de la Secretaría General, a la que corresponde, sin perjuicio de las atribuciones asignadas en el Estatuto a otros órganos de la Agencia, coordinar las actividades para la elaboración del contrato de gestión.

El capítulo V (artículos 20 a 23) versa sobre el contrato de gestión y el plan de acción anual. La sección 1ª (artículos 20 a 22) regula la naturaleza y finalidad del contrato de gestión, que con una vigencia de cuatro años, tendrá por objeto regular la actividad de la Agencia y las relaciones recíprocas entre esta y la Administración General del Estado, y su contenido y modificación. La sección 2ª (artículo 23) regula el plan de acción anual, el informe de actividad y las cuentas anuales.

En el capítulo VI (artículos 24 a 27) se contienen disposiciones en materia de contratación, régimen patrimonial, bienes propios y adscritos e inventario.

El capítulo VII regula en los artículos 28 a 31, bajo la rúbrica "régimen de personal", las clases de personal de la Agencia, el régimen de acceso y movilidad, la ordenación de puestos de trabajo, el personal directivo profesional, y el régimen retributivo del personal.

El capítulo VIII regula el régimen presupuestario, económico-financiero, contable y de control en los artículos 32 a 38, relativos a la financiación de la Agencia, el recurso al endeudamiento, su presupuesto y contabilidad, y el régimen de control de la gestión económico-financiera y de eficacia y supervisión.

El capítulo IX se integra por los artículos 39 y 40, relativos a las disposiciones y actos administrativos que podrá dictar la Agencia para el cumplimiento de su objeto y su funcionamiento y el régimen de asistencia jurídica, representación y defensa en juicio, respectivamente.

Segundo.- Contenido del expediente

Al proyecto definitivo de Real Decreto, fechado el 6 de octubre de 2015, se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración. En él constan:

I.- Las sucesivas versiones del proyecto con sus respectivas memorias del análisis de impacto normativo, de fechas marzo de 2013, 18 de marzo y 25 de junio de 2014, 23 de febrero, 11 de marzo, 8 de junio, 3 de septiembre y 17 de septiembre de 2015.

II.- Informes de la Abogacía del Estado de fechas 18 de julio de 2013 y 6 de mayo de 2014.

III.- Informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 18 de noviembre de 2013, 12 de noviembre de 2014 y 10 de agosto de 2015.

Se han ido aceptando todas las observaciones, con excepción de la referida al título del proyecto, pues el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha sostenido que en el título del Real Decreto debe hacerse referencia a la modificación del Real Decreto 345/2012, de 10 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Economía y Competitividad, así como a la modificación del Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales. O, de otro modo, optarse por la alternativa de aprobación de una norma modificativa de la estructura orgánica del departamento, simultánea o posterior a la aprobación del Estatuto y difiriendo la entrada en vigor de la misma a la constitución efectiva de la Agencia. Tampoco se ha aceptado la observación relativa a que el director de la Agencia deba ser un funcionario de carrera, cuestión que el órgano proponente entiende debe supeditarse a la de poder realizar la selección de la persona más idónea, al hilo de lo cual recuerda la excepcionalidad a la preferencia funcionarial en el ámbito de la investigación.

Finalmente, el 13 de octubre de 2015 la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha dado su conformidad al texto definitivo que ahora se somete a consulta.

Constan además en el expediente dos informes adicionales de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 2 y 16 de septiembre de 2015.

IV.- En las fechas 3 de julio, 7 de julio y 1 de septiembre de 2015 dieron sus conformidades los siguientes organismos del Ministerio de Economía y Competitividad: la Secretaría de Estado de Comercio, la Secretaría de Estado de Asuntos Económicos y la Subsecretaría del referido ministerio.

V.- El 22 de julio de 2015, en la Mesa Delegada de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado se trató, como único punto del orden del día, la creación de la Agencia Estatal de Investigación y su Estatuto.

Del contenido del acta, merece poner de relieve la atención dedicada a la función de financiación de la investigación científica y técnica que a la Agencia se encomienda, que sin embargo carece de funciones de investigación, así como que las mejoras sustantivas que la creación de la Agencia va a comportar se realizarán sin aumento del gasto público, pues se aprovecharán los medios humanos y materiales existentes en los órganos que se suprimen.

VI.- El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad es de de 8 de abril de 2015. La práctica totalidad de sus observaciones han sido tomadas en consideración e incorporadas al texto sometido a consulta.

VII.- El 6 de octubre de 2015, la Secretaria del Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Investigación certificó que el 12 de febrero anterior el órgano colegiado referido informó sobre la propuesta de creación de la Agencia Estatal de Investigación.

VIII.- El 23 de septiembre y el 2 de octubre de 2015 emitieron informe la Secretaría General de Sanidad y la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

IX.- La memoria del análisis de impacto normativo se ha elaborado de forma abreviada "dado el carácter exclusivamente organizativo del proyecto".

Señala que no se requiere trámite de audiencia de conformidad con el artículo 24.1.c) y e) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y que la norma proyectada no afecta al orden de distribución de competencias previsto en la Constitución Española.

En cuanto a su eventual impacto económico y presupuestario, expresa que el proyecto, por razón de su alcance y contenido, no implica incremento del gasto público pues, además de tener carácter organizativo, respeta la previsión legal de que la creación de la Agencia no comporte coste presupuestario alguno, razón por la que se segregan los créditos de los servicios cuyas funciones pasa a desempeñar la Agencia (como se indica en la memoria de creación de la Agencia). Añade que se prevén efectos positivos en la economía a medio plazo, en especial por la más eficiente ejecución del gasto que deriva de la mejora organizativa en la gestión del sistema español de ciencia, tecnología e innovación y la mayor rentabilidad socioeconómica de las inversiones en I+D y, con ello, ganancias en la productividad de la economía. Por lo demás, concluye que la norma no tiene efectos significativos sobre la competencia y no afecta a las cargas administrativas.

En cuanto al impacto por razón de género, la memoria lo califica de positivo, pues no solo se contempla la igualdad de género como uno de los principios que informan la actuación de la Agencia (en el artículo 6.g) del Estatuto) sino que además el Plan Inicial de Actuación de la Agencia incluye, como medida prioritaria de actuación, la elaboración de un plan de igualdad de género, además de otros extremos relacionados con la implementación en la Agencia de las medidas del II Plan de Igualdad de la Administración General del Estado.

X.- Además de la memoria del análisis de impacto normativo, el proyecto se acompaña de una memoria de creación de la Agencia Estatal de Investigación, de contenido extenso y prolijo. Se trata de un documento dividido en ocho partes, relativas a los siguientes temas:

1.- Necesidad y oportunidad. En ella se parte de la situación previa a la creación de la Agencia, se pone de relieve su configuración, junto con el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI), como órganos responsables de la financiación y ejecución de las políticas de I+D+i y se identifican las ventajas que su puesta en marcha comportará para el sistema español de Investigación, Desarrollo e Innovación.

2.- Precisa los objetivos de la Agencia Estatal de Investigación, como son la evaluación, financiación, gestión y seguimiento de la investigación científica y técnica y su promoción, y los principios que regirán su actuación, entre otros los de autonomía, independencia técnica, objetividad, transparencia, eficiencia y cooperación interinstitucional.

3.- Estructura organizativa, que expone de forma extensa y detallada. La Agencia se estructura en cuatro tipos de órganos: de gobierno (Presidente y Consejo Rector), ejecutivos (Director), de control (Comisión de Control) y de asesoramiento (Comité Científico y Técnico). Del Director de la Agencia depende una estructura básica formada por la Secretaría General, la División de Programación y Gestión Económica y Administrativa y la División de Coordinación, Evaluación y Seguimiento Científico y Técnico.

4.- Impacto organizativo y marco de actuación en materia de recursos humanos, apartado dedicado al análisis y exposición de las consecuencias que la creación de la Agencia provoca en la estructura orgánica del departamento ministerial (a raíz de la supresión de las Direcciones Generales de Investigación Científica y Técnica y de Innovación y Competitividad) así como en materia de personal.

5.- Memoria de gestión económico-financiera. Desde el entendido de que la Agencia se crea para facilitar la gestión eficiente de los presupuestos de la Administración General del Estado en materia de I+D y en especial de aquellos gestionados en el ámbito de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, la memoria de creación dedica un apartado extenso al análisis de la distribución de gastos en función del origen de los créditos que quedan asignados o adscritos a la Agencia.

6.- Plan inicial, en el que se incluye la puesta en marcha de la Agencia y la constitución de los órganos previstos en el Estatuto, las actuaciones a realizar en materia de recursos humanos, las acciones referidas a la adaptación y definición de procedimientos propios de las funciones a llevar a cabo por la Agencia y las actividades y servicios que serán prestados hasta la aprobación del contrato de gestión.

7.- Régimen transitorio: rúbrica bajo la cual la memoria expone que los servicios comunes del Ministerio de Economía y Competitividad continuarán ejerciendo sus competencias hasta que la Agencia disponga de servicios y procedimientos necesarios para alcanzar su total autonomía, lo que debe producirse en un plazo de seis meses desde su puesta en funcionamiento. Añade que hasta la aprobación del contrato de gestión deberán realizarse las modificaciones en la Relación de Puestos de Trabajo del Ministerio que sean precisas y seguirán dependiendo de la Subsecretaría del Ministerio de Economía y Competitividad la gestión económica y financiera del personal (elaboración y pago de nóminas), la gestión de los medios materiales y el asesoramiento jurídico a los responsables de la gestión administrativa de la Agencia, entre otros.

8.- Elaboración de la propuesta del contrato de gestión por el Director de la Agencia para su remisión al Consejo Rector, en la que deben definirse los objetivos generales y específicos, los planes y proyectos y sus marcos temporales, los indicadores de resultados, las previsiones de ingresos y gastos, la plantilla máxima y la relación de puestos de trabajo y los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen. El 3 de noviembre de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consejo de Estado oficio del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas solicitando el despacho del expediente con carácter urgente.

I.- Objeto y competencia

La consulta tiene por objeto el proyecto de Real Decreto por el que se crea la Agencia Estatal de Investigación y se aprueba su Estatuto.

El dictamen se emite en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en cuya virtud la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en relación con los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones, habiéndose solicitado el dictamen con carácter urgente con arreglo a lo prevenido en el artículo 19 de la citada ley orgánica.

II.- Procedimiento

La disposición en proyecto se propone la creación de la Agencia Estatal de Investigación, la aprobación de su Estatuto y la reestructuración de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación del Ministerio de Economía y Competitividad, por lo que la tramitación debe observar las exigencias procedimentales previstas en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, así como en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos.

En lo concerniente a las exigencias procedimentales previstas en el artículo 24 de la Ley 50/1997, puede afirmarse que en la tramitación del expediente se ha respetado, en lo sustancial, el procedimiento para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general previsto en el precepto referido.

Consta así en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo del proyecto, elaborada en cumplimiento de lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, así como en su Guía Metodológica, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, si bien con carácter abreviado dada la ausencia de impactos representativos. Consta además el informe de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) y de aquel a cuya iniciativa se tramita el proyecto (Ministerio de Economía y Competitividad).

La tramitación descrita responde también a las exigencias procedimentales que establece la Ley 28/2006, cuyo artículo 3 señala en su apartado 1 que la creación de Agencias Estatales requiere autorización por ley y se produce con la aprobación de su Estatuto por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y adoptado a propuesta conjunta de los Ministerios de Administraciones Públicas y Economía y Hacienda.

Los apartados 3 y 4 del referido precepto disponen que la iniciativa de creación de las Agencias Estatales corresponde a los ministerios competentes o afectados por razón de la materia, los cuales deberán elaborar una Memoria y un proyecto de Estatuto, debiendo la Memoria precisar el objeto de la Agencia Estatal a crear, los objetivos perseguidos con su creación, las consecuencias organizativas y económico-financieras derivadas de la creación de la Agencia, información sobre el rango orgánico de sus órganos directivos, los recursos humanos necesarios, las retribuciones del personal y la propuesta del marco de actuación en materia de recursos humanos, así como el plan inicial de actuación de la Agencia hasta tanto se apruebe el Contrato de gestión previsto en el artículo 13.

Pues bien, la creación de la Agencia Estatal de Investigación está autorizada por una norma con rango de ley -como a continuación se expondrá- y el proyecto de Estatuto que habrá de regirla ha sido elaborado por el ministerio competente por razón de la materia (Ministerio de Economía y Competitividad) observando el contenido y requisitos mínimos legalmente previstos al respecto, en especial en lo relativo a la memoria de creación y el Plan inicial de actuación.

III. Habilitación legal y rango de la norma

La habilitación que sirve de base al proyecto sometido a consulta se encuentra recogida en la disposición adicional duodécima de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, que establece lo siguiente:

"1. Se autoriza al Gobierno para la creación de la Agencia Estatal de Investigación, orientada al fomento de la generación del conocimiento en todas las áreas del saber mediante el impulso de la investigación científica y técnica, a la que será de aplicación la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la Mejora de los Servicios Públicos. La Agencia tendrá el mismo régimen fiscal que los Organismos Autónomos, y utilizará como criterio evaluativo para la asignación de los recursos el mérito científico o técnico.

La creación de la Agencia se realizará sin aumento de gasto público, y no se financiará con créditos del presupuesto financiero del Estado, salvo en los casos y con los límites que se establezcan mediante ley de presupuestos generales del Estado".

El apartado 2 de la misma disposición adicional pone a cargo del Gobierno la creación, en el plazo máximo de un año, de la Agencia Estatal de Investigación mediante la aprobación de su Estatuto.

Pero es que, además de la disposición adicional duodécima de la Ley 14/2011, de 1 de junio, la disposición adicional tercera de la Ley 28/2006, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos, teniendo en cuenta la particular trascendencia de determinados sectores de actividad y de los servicios públicos concernidos, así como la conveniencia de que su gestión esté dotada del marco de flexibilidad, responsabilidad por la gestión y control de resultados, autorizó al Gobierno en su apartado 1 para la creación de una serie de Agencias entre las que menciona:

"Agencia Estatal de Evaluación, Financiación y Prospectiva de la Investigación Científica y Técnica, para el fomento, desarrollo, ejecución, asesoramiento y prospectiva de las políticas públicas de I+D, mediante la evaluación de la investigación con estándares internacionales y la distribución competitiva y eficiente de los fondos públicos destinados a I+D".

Existe así habilitación legal suficiente para el dictado de la norma en proyecto y su rango es correcto tanto a tenor de lo previsto en las normas legales habilitantes como a efectos de modificar la estructura interna de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, cuya reestructuración el Real Decreto aborda y que responde al traspaso de órganos y unidades de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación a la Agencia.

IV. Consideraciones generales

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene como finalidad la creación de la Agencia Estatal de Investigación y la aprobación de su Estatuto, dando con ello cumplimiento al objetivo de dotar al sistema español de I+D de un organismo independiente encargado de la gestión de las políticas públicas de promoción e impulso de la investigación, el desarrollo y la innovación científica y técnica.

Esta necesidad, sentida ya en la fecha de aprobación de la Ley 28/2006 como revela el hecho de que su disposición adicional tercera previera la creación de una Agencia Estatal destinada al fomento, desarrollo, ejecución, asesoramiento y prospectiva de las políticas públicas de I+D, se puso de relieve con mayor vigor tras la aprobación de la Ley 14/2011, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, que diseñó una nueva estructura interna del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación.

En ese nuevo marco legal, la financiación de las actividades de investigación y desarrollo se residenció en lo que la referida norma calificó como "agentes de financiación" (artículo 45 de la Ley 14/2011), reservando la ejecución a los "agentes de ejecución" (artículo 46 de la misma ley) y delimitando como tales a los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado así como otros Organismos de investigación públicos dependientes, creados o participados mayoritariamente por la Administración General del Estado.

Son "agentes de financiación" adscritos al Ministerio de Ciencia e Innovación (ahora al Ministerio de Economía y Competitividad) de conformidad con el artículo 45 de la Ley 14/2011, la Agencia Estatal de Investigación y el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI), cuyas funciones perfila y delimita el referido precepto.

Era, por tanto, preciso abordar la creación de la Agencia Estatal de Investigación y la aprobación de su Estatuto en aras de culminar la reforma emprendida por la Ley 14/2011 en relación con el Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, si bien no es menos cierto que produce cierta perplejidad que tal tarea se aborde no solo con una distancia temporal notable respecto de la autorización legal dada al efecto sino en un contexto normativo particular. Ello deriva del hecho de que la creación de la Agencia y la aprobación de su Estatuto se producen al amparo de una norma aún vigente pero con una vigencia temporal limitada y condicionada a la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. En efecto, la disposición derogatoria única de la Ley 40/2015, cuya entrada en vigor tendrá lugar "al año de su publicación en el Boletín Oficial del Estado" según la disposición final decimoctava, menciona de manera expresa la Ley 28/2006, de Agencias Estatales, para la mejora de los servicios públicos en su apartado e). En definitiva, la creación de una Agencia Estatal al amparo de una norma con una vigencia temporalmente limitada es técnicamente correcta, si bien pone en evidencia que la iniciativa habría resultado más oportuna en un momento anterior e inmediato a la aprobación de la Ley 14/2011 -como dicha norma disponía-.

Empero lo expuesto, la creación de la Agencia permite acometer una reforma en la gestión de la financiación de las políticas de investigación, desarrollo e innovación así como en las técnicas de fomento de la generación del conocimiento de las distintas áreas del saber, en especial mediante el impulso de la investigación científica y técnica. Entre otras razones, las distintas fuentes de financiación de que disponen las Agencias (públicas y privadas) permite la cofinanciación público-privada de I+D así como la mayor capacidad de disposición de los recursos, sobre todo con el remanente de tesorería (que el artículo 27.4 de la Ley 28/2006 permite que se destine a financiar incrementos de gastos por acuerdo del director dando cuenta a la Comisión de Control), todo lo que redunda en una mejora sustantiva de la planificación y estabilidad de las actuaciones a realizar en materia de investigación.

Además, el Estatuto establece los principios que deberán regir el funcionamiento de la Agencia así como la asignación de los recursos, que estará presidida por la aplicación de principios de transparencia y de evaluación científico-técnica, en orden a promover la consolidación de un sistema competitivo y moderno en materia de I+D+i.

Por otro lado, el Real Decreto suprime un total de diecinueve órganos integrados en la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación -la Secretaría General de Ciencia, Tecnología e Innovación, dos Direcciones Generales, quince Subdirecciones Generales y un Gabinete técnico- en cuyos derechos y obligaciones queda subrogada la Agencia (disposición adicional segunda) salvo en los correspondientes a la Secretaría General de Ciencia e Innovación, a la Dirección General de Política de Investigación, Desarrollo e Innovación y a las Subdirecciones Generales que en virtud de la disposición final primera se crean. En efecto, el Real Decreto acomete, además, una modificación del Real Decreto 345/2012, de 10 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Economía y Competitividad y se modifica el Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales (disposición final primera).

El Consejo de Estado valora de forma positiva la iniciativa y el texto del Real Decreto así como el del Estatuto que aquel aprueba, fruto de más de dos años de tramitación, y, asimismo, considera que el contenido del proyecto de Estatuto cumple, en términos generales, las exigencias materiales mínimas previstas en el artículo 3.5 de la Ley 28/2006.

V.- A continuación, se pasa a examinar el texto del proyecto, analizando únicamente aquellos extremos que susciten alguna observación o sugerencia.

A.- Real Decreto

Se ha puesto de manifiesto en antecedentes que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha mantenido -y no se ha aceptado por el Ministerio de Economía y Competitividad- la observación relativa al título del Real Decreto. Propone el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que este incluya una referencia a la modificación del Real Decreto 345/2012, de 10 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Economía y Competitividad, así como a la modificación del Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales. O, de forma alternativa, optar por la aprobación de una norma modificativa de la estructura orgánica del Departamento, simultánea o posterior a la aprobación del Estatuto y difiriendo la entrada en vigor de la misma a la constitución efectiva de la Agencia.

Aun cuando la decisión al respecto enfrenta la disyuntiva de aplicar distintas directrices de técnica normativa, no parece inconveniente a la vista de la complejidad propia de la tramitación separada de ambas normas, optar -como así ha hecho el texto definitivo sometido a consulta- por la aplicación de la directriz nº 7, en cuya virtud "el nombre de la disposición es la parte del título que indica el contenido y objeto de aquella, la que permite identificarla y describir su contenido esencial. La redacción del nombre deberá ser clara y concisa y evitará la inclusión de descripciones propias de la parte dispositiva". Ello no obstante y aun cuando el objeto de la norma no es en sí la modificación de los reales decretos de estructura, dado que estos se ven alterados debido a la creación de la Agencia, sí sería conveniente dejar patente tal circunstancia con mayor evidencia en el preámbulo del Real Decreto.

Por otro lado y también en relación con el preámbulo, resulta aconsejable eliminar algunos comentarios más propios de una memoria que del texto -aunque sea la parte expositiva- de una norma, lo que se pone de manifiesto, particularmente, en la descripción del contenido del Estatuto que el Real Decreto aprueba.

B.- Estatuto

1.- Principios básicos de actuación

El artículo 6 del Estatuto establece que la Agencia observará los principios de interés general por los que debe regirse la actuación de las Administraciones públicas, si bien enumera una serie de principios básicos que deberá atender en el ejercicio de sus funciones específicas. Esta enumeración trae causa del artículo 45.5 de la Ley 14/2011, de cuyo contenido, sin embargo, no incorpora, los principios de rendición de cuentas y de eficacia.

La inclusión de los principios referidos entre los básicos de la actuación de la Agencia en el ejercicio de sus funciones específicas es conveniente a la vista de que se citan de manera expresa en el preámbulo del Real Decreto (párrafos quinto, sexto y decimoséptimo) y necesario en tanto que se recogen expresamente en el 45.5 de la Ley 14/2011 antes referido.

2.- Estructura orgánica

El capítulo IV del Estatuto versa sobre la estructura orgánica de la Agencia y regula, a lo largo de cinco secciones, los órganos de gobierno, ejecutivos, de control y de asesoramiento y consulta. Adolece sin embargo la regulación reseñada de la falta de previsiones en orden a la determinación de la duración de los cargos así como de las eventuales o posibles prórrogas a que los nombramientos para cada uno de los distintos puestos -Presidente, miembro del Consejo Rector, Director- puedan someterse.

3.- Funciones del Consejo Rector

El artículo 10 del proyecto de Estatuto regula las competencias del Consejo Rector de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 28/2006, que establece un listado de competencias cuya asunción corresponde a los órganos de gobierno colegiados de todas las Agencias Estatales, sin perjuicio de cualesquiera otras funciones que pudiera atribuirles el Estatuto que regule el funcionamiento de cada una de ellas.

Pues bien, estas competencias legalmente previstas deben entenderse como mínimas e indisponibles para la definición ulterior del haz de funciones que se atribuye al Consejo Rector por parte del Estatuto, funciones entre las cuales el artículo 10.1 de la Ley 28/2006 prevé y el Estatuto no contempla expresamente dos:

- El control de la gestión del Director (artículo 10.1.d) de la Ley 28/2006). - El seguimiento, la supervisión y el control superiores de la actuación de la Agencia (artículo 10.1.e) de la Ley 28/2006).

Ambas competencias, que además lo son de control, deben incluirse entre las funciones que el Estatuto atribuye al Consejo Rector.

4.- El artículo 12 versa sobre la figura del Director, puesto cuya selección ha planteado debate a lo largo de la tramitación del proyecto pues el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas sugiere la conveniencia de reservar su nombramiento a funcionarios de carrera.

Sin embargo el artículo 11.1 de la Ley 28/2006 tan solo establece al respecto que "el órgano ejecutivo de la Agencia es el Director. Es nombrado y separado por el Consejo Rector a propuesta del Presidente entre personas que reúnan las cualificaciones necesarias para el cargo, según se determine en el Estatuto".

Resulta, por tanto, que corresponde al Estatuto delimitar la referida figura con respecto a las exigencias que al respecto establece la legislación vigente en materia de función pública, que reserva el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones públicas a los funcionarios públicos (artículo 9.2 del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre).

No parece, del listado de competencias que el artículo 12 atribuye al Director de la Agencia que corresponda a este el ejercicio de funciones que impliquen la participación en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado, por lo que nada se opone a la formulación actual del precepto proyectado.

Por lo demás, en el artículo 12 se aprecia la ausencia del apartado 2, de manera que debe corregirse la numeración interna del precepto.

5.- El artículo 16 del Estatuto dispone que la Agencia contará, bajo la dependencia jerárquica del Director, con una División de Coordinación, Evaluación y Seguimiento Científico y Técnico, una División de Programación y Gestión Económica y Administrativa y una Secretaría General, así como que a su vez, ambas divisiones contarán a su vez con subdivisiones (tres subdivisiones la primera división y cuatro la segunda).

Señala, además, que los titulares de la Secretaría General, de las divisiones y de las subdivisiones de la Agencia tendrán la consideración de personal directivo a los efectos del artículo 30, si bien no se establece ni en la norma ni en su memoria cuál es la forma de selección de sus titulares ni qué requisitos habrán de observarse para su nombramiento, como tampoco se detalla su composición ni se incluye ninguna regla relativa al personal que vaya a destinarse a estos órganos.

En definitiva, cabe concluir que la regulación que de estos órganos hace el proyecto resulta insuficiente y que debería, por tanto, completarse con la inclusión de normas que versen, al menos, sobre los aspectos mencionados.

6.- Contenido del contrato de gestión

El articulo 21 regula el contenido del contrato de gestión de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 28/2006.

A tenor del apartado 13 del artículo 13 referido, corresponde al Estatuto de cada Agencia Estatal la determinación de los mecanismos que permitan la exigencia de responsabilidad a que se refiere la letra e) del apartado 2 del mismo artículo 13 por incumplimiento de los objetivos, mecanismos que, por tanto, el artículo 21 del Estatuto debe incluir dentro del contenido mínimo del contrato de gestión.

7.- Plan de acción anual, informe de actividad y cuentas anuales

El artículo 23 del Estatuto versa sobre el plan de acción anual, informe de actividad y cuentas anuales de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 28/2006. El apartado 3 del artículo 23 del proyecto de Estatuto establece que la información a que se refiere el apartado anterior (que versa sobre el contenido del plan de acción anual) estará disponible en la página web de la Agencia.

Sin embargo, la publicidad que la Ley 28/2006 ordena realizar en su artículo 15.2 se extiende no solo al plan anual y su contenido, que es a lo que se circunscribe el artículo 23.3 del Estatuto en relación con el apartado 2 del mismo, sino que también lo extiende al informe de actividad y a las cuentas anuales.

8.- Otras correcciones

Por otro lado, resulta necesario actualizar las referencias que en el texto se realizan al Estatuto Básico del Empleado Público haciéndolas al texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, en vigor (entre otros en los artículos 28 apartados 1 y 3, 29.1 y 30.4).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones que se formulan en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se crea la Agencia Estatal de Investigación y se aprueba su Estatuto."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. Madrid, 19 de noviembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.