Está Vd. en

Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 1016/2015 (AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE)

Referencia:
1016/2015
Procedencia:
AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE
Asunto:
Proyecto de real decreto por el que se aprueba el reglamento técnico de control y certificación de patata de siembra y se modifica el Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes.
Fecha de aprobación:
12/11/2015

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de noviembre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "El Consejo de Estado, en virtud de Orden de V. E. de 1 de octubre de 2015, ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento Técnico de Control y Certificación de Patata de Siembra y se modifica el Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes.

De antecedentes resulta:

1. El proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo, una disposición adicional, una disposición derogatoria, cinco disposiciones finales y un anexo.

El preámbulo del proyecto comienza recordando que con el fin de adaptar la legislación española de control y certificación de patata de siembra a determinadas circunstancias que inciden directamente en la producción y comercialización de la patata de siembra en nuestro país, así como a la Directiva 66/403/CEE del Consejo, de 14 de junio, relativa a la comercialización de patatas de siembra, se aprobó, mediante Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 24 de mayo de 1989, el Reglamento Técnico de Control y Certificación de Patata de Siembra.

Dado que este reglamento técnico ha sufrido importantes modificaciones a lo largo de estos años, y que las Directivas de Ejecución que cita en el preámbulo (Directivas de Ejecución 2013/63/UE, 2014/20/UE y 2014/21/UE), introducen igualmente amplias modificaciones en los anexos, el ministerio proponente "ha considerado más adecuado aprobar un nuevo Reglamento Técnico de Control y Certificación de Patata de Siembra".

Por otra parte, el proyecto modifica el artículo 17 del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, para clarificar las dudas existentes sobre el mismo y las condiciones de utilización de determinados residuos en la fabricación de productos fertilizantes. Se incluye asimismo en el presente proyecto una disposición transitoria que cubra todos los posibles casos que han tenido lugar hasta la publicación tanto de esta modificación como de la lista de los otros residuos susceptibles de ser utilizados.

El futuro Real Decreto, en cuya elaboración han sido consultadas las Comunidades Autónomas y los sectores afectados, ofrece el siguiente detalle:

El artículo único dispone la aprobación del Reglamento Técnico de Control y Certificación de Patata de Siembra, con el contenido que figura en el anexo de la presente disposición.

La disposición adicional primera (sic) contiene la cláusula de reconocimiento mutuo.

La disposición derogatoria procede a la derogación de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 24 de mayo de 1989, por la que se aprueba el Reglamento Técnico de Control y Certificación de Patata de Siembra. Se insertan a continuación cinco disposiciones finales, de las cuales la primera establece la incorporación de derecho de la Unión Europea, la segunda el título competencial (el artículo 149.1.13ª de la Constitución, por el que se atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, salvo la regulación relativa a las semillas importadas, que se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.10ª de la Constitución, por el que se atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de comercio exterior), la tercera establece la habilitación a la Ministra de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para modificar el anexo de la presente norma para su adaptación a la normativa de la Unión Europea, la cuarta la modificación del artículo 17 del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes y la incorporación a este de una nueva disposición transitoria, y por último la quinta dispone la entrada en vigor el día 1 de enero de 2016, excepto su disposición final cuarta que entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Finalmente, el anexo contiene el Reglamento Técnico de Control y Certificación de Patata de Siembra.

2. El expediente remitido al Consejo de Estado

Obran en el expediente, además de la Orden de remisión y una relación numerada de los documentos que lo integran, los siguientes documentos y actuaciones:

1. Borradores preliminares y texto definitivo del proyecto.

2. Memoria abreviada del análisis de impacto normativo, muy sucinta, de 20 de julio de 2015. Analiza la oportunidad de la propuesta -finalidad y alternativas-, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y el procedimiento de elaboración), su impacto económico y presupuestario (señalando que no existen nuevas obligaciones económicas significativas para los operadores comerciales ni afectación a los gastos públicos, añadiendo que la futura norma supone una reducción de cargas administrativas en una cuantificación estimada de 639,15 euros) y el impacto en función de género (el cual se entiende inexistente) a efectos de lo previsto en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Finalmente, se pone de relieve que no existen impactos de carácter medioambiental, ni en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Y no afecta al acceso a actividades económicas en condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional, por lo que no entra dentro del ámbito de aplicación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Explica después que su objetivo primario es llevar a cabo la actualización de la normativa a las nuevas condiciones derivadas de la Directiva de Ejecución 2013/63/UE de la Comisión, de 17 de diciembre de 2013, por la que se modifican los anexos I y II de la Directiva 2002/56/CE del Consejo, en lo que se refiere a las condiciones mínimas que deben cumplir las patatas de siembra y los lotes de patatas de siembra, la Directiva de Ejecución 2014/20/UE de la Comisión, de 6 de febrero de 2014, por la que se determinan las categorías de la Unión de patatas de siembra certificadas y de base y las condiciones y denominaciones aplicables a tales categorías, y la Directiva de Ejecución 2014/21/UE de la Comisión, de 6 de febrero de 2014, por la que se determinan las condiciones mínimas y las clases de la Unión para las patatas de siembra de prebase. Asimismo, el proyecto realiza dos modificaciones puntuales en el precitado Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, para proveer a las empresas una lista positiva de residuos susceptibles de ser usados para fabricar fertilizantes.

3. Informe favorable de la Secretaría General Técnica del departamento proponente, de fecha 4 de noviembre de 2014, que únicamente advierte erratas menores.

4. Informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 29 de octubre de 2014. Afirma que el Estado tiene competencia para aprobar el presente proyecto al amparo de los títulos previstos en los artículos 149.1.13ª (planificación general de la actividad económica) y 149.1.10ª (comercio exterior), advierte de una errata en la disposición final segunda (debe referirse a un Real Decreto, no a una Orden Ministerial) y, por último, sugiere regular con mayor claridad los presupuestos de hecho que fundamentan la prohibición por parte del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para la producción en determinadas zonas, prevista en el artículo 4.1, así como los motivos que justifican la autorización excepcional de calibres mayores de precitado en el artículo 5.2 del Reglamento técnico.

5. Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, de 21 de mayo de 2015, sin observaciones.

6. Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de 15 de junio de 2015. Formula observaciones de técnica normativa.

7. Certificado del Director General de Producciones y Mercados Agrarios del ministerio proponente, de 21 de abril de 2015, en el que señala que el presente proyecto ha sido sometido a información pública en la página web del ministerio desde el 7 de marzo hasta el 24 de marzo de 2015, ambos inclusive.

8. Comunicación previa a la Unión Europea de conformidad con la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, de 25 de septiembre de 2015. El plazo de tres meses fijado por el artículo 9.1 de la citada directiva expira el 25 de diciembre de 2015, y por el momento no se han recibido observaciones. 9. Certificación del Secretario del Consejo Asesor del Medio Ambiente, si bien el contenido del archivo electrónico se corresponde con una copia del trámite anterior.

10. Faxes de remisión del texto a las Comunidades Autónomas, de 21 de octubre de 2014 y 11 de marzo de 2015.

Se han recibido observaciones de varias Comunidades Autónomas: Cataluña (propone una redacción alternativa a la modificación del Real Decreto 506/2013); Navarra (considera que sería aconsejable revisar lo antes posible la inclusión en este real decreto de otros residuos de naturaleza inorgánica como cenizas, que son fuente de elementos fertilizantes, como potasio, y que permitirían la valorización de dichos residuos los cuales se tienen que destinar en la actualidad a vertedero al no encontrar acomodo en la legislación vigente sobre fertilizantes); País Vasco (en el artículo 4, sugiere una nueva redacción de los requisitos de la zona de producción y mantener la anterior redacción que establece una rotación bienal para la producción de semilla certificada, en el artículo 5, que el tratamiento se indique bien en la etiqueta/documento del proveedor o bien en el envase/recipiente y no en ambos, y en el artículo 8 suprimir los puntos 6.1 y 6.2; asimismo, estima que el residuo que se utiliza para la fabricación de fertilizantes puede ser considerado un subproducto, por lo que ya no sería necesario que el fabricante estuviera sometido a la obtención de la autorización prevista en la Ley 22/2011); Comunidad Valenciana (plantea que en el artículo 4, dado que la primera generación de tubérculos procedentes de microplantas son tubérculos pequeños que se suelen comercializar por unidades, se debería dar la posibilidad de indicar en las etiquetas de los pequeños envases el número de tubérculos, en vez del peso neto, cuando se habla de autorizar excepcionalmente calibres mayores, en vez del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, estimando que debería ser el organismo de control de la Comunidad Autónoma quien lo pudiera autorizar, eliminar la separación entre las parcelas de producción de patata de siembra de cualquiera de estas generaciones y las de cultivo de patata, eliminar los apartados 1 y 2 del artículo 6, y también propone precisar el alcance de la Ley 22/2011 para los gestores de residuos); Canarias (expone que en la Comunidad Autónoma de Canarias, debido a la especial importancia de la conservación in situ de los recursos fitogenéticos agrícolas de las variedades locales de patata canaria, esta Comunidad Autónoma podrá elaborar una modificación del reglamento de producción de patatas de semilla exclusivamente para las mismas, siempre que estas variedades de conservación estén incluidas en las listas de variedades comerciales, establecidas por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente); Andalucía (sugiere en el artículo 4, se introduce como novedad la micropropagación utilizando cultivos in vitro, aunque en el apartado 4.1. no se hace mención a este tipo de producción, por lo que sería conveniente aclarar cómo le afectaría la zona de producción a la fase de umbráculo o de campo, en el artículo 7 y a efectos de establecer criterios comunes entre todas las Comunidades Autónomas, sería conveniente que el ministerio sea quien establezca la superficie mínima anual, de la que deberán disponer los productores para las categorías certificadas, en función de las características técnicas y socioeconómicas de la zona de producción).

Asimismo, se ha recibido la expresa conformidad de la Región de Murcia, Comunidad de Madrid, Galicia, La Rioja e Illes Balears.

11. Faxes de remisión del texto a los sectores afectados, también de 21 de octubre de 2014 y 11 de marzo de 2015.

Se han recibido observaciones de:

- La Asociación de productores de patata de siembra de España (APPSE) propone eliminar la separación entre las parcelas de producción de patata de siembra de cualquiera de estas generaciones y las de cultivo de patata de consumo, suprimir que la semilla certificada A destinada a posterior multiplicación será entregada por el colaborador al productor una vez recolectada, lo antes posible, fijándose como fecha límite la del 15 de enero, salvo que por causas justificadas el Servicio Oficial de Control correspondiente amplíe dicho límite, aclarar en qué circunstancias técnicas se puedan quedar lotes abiertos o bien certificar lotes menores de 10.000 Kg cuando el mercado lo demande, para así evitar reprecintados, eliminar los ensayos de precontrol definidos en los puntos 6.1 y 6.2 y proponen al Anexo V una nueva redacción sobre la documentación a enviar;

- Cooperativas Agroalimentarias que propone eliminar la separación entre las parcelas de producción de patata de siembra de cualquiera de estas generaciones y las de cultivo, y proponen una redacción del anexo V respecto de las comunicaciones a efectuar, así como aclarar determinados puntos;

- ACEFER (Asociación comercial española de fertilizantes) que sugiere que, en el periodo de transición hasta que se regule la utilización de la futura lista adicional de residuos, y puesto que se indica que las "autorizaciones serán válidas en todo territorio nacional" (artículo 27 de la Ley 22/2011), se debería poder tener acceso a las autorizaciones vigentes, y aclarar si en los futuros casos en los que un fertilizante inorgánico pudiera contener algún residuo incluido en la futura lista adicional, sería necesario inscribirlo o registrarlo para que se tenga conocimiento de la presencia de dicho residuo como sucede en los casos de los abonos organominerales y orgánicos con la declaración del número de identificación medioambiental);

- FOMA (Asociación española de fabricantes de abonos órgano-minerales y orgánicos), que discrepa del proyecto porque busca restringir el uso de los residuos de origen inorgánico, de tal forma que solo podrían emplearse los residuos que figuren en la "lista de otros residuos" pendiente de elaboración por la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, contraponiéndose a la Decisión 2001/118/CE, que actualmente contempla una amplia gama de residuos inorgánicos que son susceptibles de ser empleados como materias primas para la elaboración de Abonos CE regulados por el Reglamento (CE) nº 2003/2003 y productos fertilizantes regulados en el Anexo I del Real Decreto 506/2013, siempre que sean autorizados por la autoridad competente medioambiental de los países miembros); y

- ASEGRE (Asociación de empresas gestoras de residuos y recursos especiales), que apoya la modificación propuesta, considerando que persigue el objetivo indicado de homogeneizar y clarificar el criterio en la incorporación de residuos en la fabricación de fertilizantes y, especialmente, de los residuos no clasificados como orgánicos biodegradables.

12. Cuadro con las observaciones recibidas de las Comunidades Autónomas así como de los sectores afectados, de 21 de abril de 2015, con la contestación del ministerio sobre la pertinencia de su aceptación o rechazo.

A la vista de tales antecedentes, se emite el presente dictamen habiendo tenido entrada el expediente en el Consejo de Estado el pasado 1 de octubre de 2015.

I

El Consejo de Estado, por medio de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de conformidad con el número 22, apartados dos y tres de la Ley 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

II

El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en su tramitación a las previsiones del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En el expediente figuran los borradores de disposición preparados por el Centro directivo competente; se han recabado los informes que se han estimado convenientes para garantizar la oportunidad, el acierto y la legalidad del texto; han informado las Secretarías Generales Técnicas de los ministerios involucrados; se ha sometido el proyecto a la audiencia de las Comunidades Autónomas y de los sectores afectados (con el resultado que más arriba se indica), sin que se hayan formulado objeciones jurídicas sustantivas al texto remitido en consulta. Finalmente, el expediente se cierra con un cuadro resumen de las observaciones recibidas, y motivación acerca de su inclusión o no, en el que se da una contestación expresa -en forma de informe resumen de alegaciones y propuesta motivada de texto final- a los informes y alegaciones que se han formulado en el expediente.

Asimismo, se ha sometido el proyecto al procedimiento de notificación a la Comisión Europea en los términos del Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y de reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, que incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio. Ello plantea un problema especial como lo es el hecho de que el texto todavía puede variar ya que hasta el día 25 de diciembre se pueden recibir observaciones de algún Estado miembro de la Unión o de la propia Comisión que dé lugar a modificaciones del texto.

A estos efectos, dado que la fecha de transposición de las Directivas de Ejecución 2013/63/UE, 2014/20/UE y 2014/21/UE es la de 31 de diciembre de 2015, la cuestión reside en determinar si procede o no dictaminar el presente real decreto. Pues bien, como ha señalado el Consejo de Estado aunque lo que procede en principio es esperar a dicho plazo para confirmar el texto definitivo del correspondiente proyecto antes de remitirse el expediente completo a dictamen de este Consejo de Estado, cuando se corre el riesgo de incumplir el derecho de la Unión Europea, como ocurre en este caso, vistas la fecha en que deben estar transpuestas las directivas, puede muy excepcionalmente adelantarse el dictamen del Consejo de Estado pero siempre y cuando, como dice el reciente dictamen nº 746/2015, de 8 de octubre, "en el supuesto de que la Comisión Europea formulara objeciones al proyecto, deberá remitirse de nuevo el expediente al Consejo de Estado para dictamen".

En cualquier caso, incluso aunque no hubiera observaciones no podría aprobarse ni publicarse hasta el día 25 de diciembre de 2015, ya que es esta la fecha en que finaliza el plazo de statu quo.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

III

El título competencial invocado por el proyecto -el artículo 149.1.13ª de la Constitución, por el que se atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, salvo la regulación relativa a las semillas importadas, que se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.10ª de la Constitución, por el que se atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de comercio exterior- resulta correcto y no se formulan observaciones al mismo.

IV

Del mismo modo, existe suficiente habilitación de potestad reglamentaria para dictar el presente proyecto, al ampararse en la disposición final segunda de la Ley 30/2006, de 26 de julio, de semillas y plantas de vivero y de recursos fitogenéticos.

En cuanto a la puntual modificación del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, no hace falta invocar expresamente el título competencial al ser el mismo que el del Real Decreto que se modifica.

V

Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta se pretende, de una parte, poner en vigor un nuevo Reglamento Técnico de Control y Certificación para la Patata de Siembra, y, de otra parte, operar una modificación muy puntual en el Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes.

En primer lugar, por lo que se refiere a la primera de las materias objeto de esta nueva regulación, ha estado regida por la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 24 de mayo de 1989, que aprobó el Reglamento Técnico de Control y Certificación de Patata de Siembra, y que incorporó la Directiva 66/403/CEE del Consejo, de 14 de junio, relativa a la comercialización de patatas de siembra.

Dicha Directiva 66/406/CEE fue derogada y sustituida por la Directiva 2002/56/CE del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la comercialización de patatas de siembra. Dicha directiva fue incorporada al ordenamiento jurídico español mediante las oportunas normas modificativas del reglamento.

Más recientemente, la Comisión Europea, como se ha mencionado ya varias veces, ha aprobado la Directiva de Ejecución 2013/63/UE de la Comisión, de 17 de diciembre de 2013, por la que se modifican los anexos I y II de la Directiva 2002/56/CE del Consejo en lo que se refiere a las condiciones mínimas que deben cumplir las patatas de siembra y los lotes de patatas de siembra, la Directiva de Ejecución 2014/20/UE de la Comisión, de 6 de febrero de 2014, por la que se determinan las categorías de la Unión de patatas de siembra certificadas y de base y las condiciones y denominaciones aplicables a tales categorías, y la Directiva de Ejecución 2014/21/UE de la Comisión, de 6 de febrero de 2014, por la que se determinan las condiciones mínimas y las clases de la Unión para las patatas de siembra de prebase; directivas que deben ser transpuestas al derecho interno español.

Asimismo, en segundo lugar el proyecto va a modificar el artículo 17 del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, para clarificar las condiciones de utilización de determinados residuos en la fabricación de productos fertilizantes, e incluir en él una nueva disposición transitoria que cubra todos los posibles casos que han tenido lugar hasta la publicación tanto de esta modificación normativa como de la lista de los otros residuos susceptibles de ser utilizados que debe elaborar el ministerio.

Por lo que se refiere a su contenido, el Consejo de Estado estima que la modificación normativa proyectada respeta las normas europeas ya citadas que le sirven de fundamento, sin que se observen discrepancias respecto de aquellas.

Proceden, no obstante, varias observaciones:

Debe separarse el contenido del presente proyecto en dos proyectos de Real Decreto, dado que se trata de dos materias diferentes (Reglamento técnico de control y certificación para la patata de siembra y productos fertilizantes).

La disposición adicional primera del proyecto de Real Decreto sometido a consulta debe denominarse única, pues solo existe esta.

En la modificación proyectada al artículo 17.2.b) del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, dado que se va a insertar ese artículo en el propio Real Decreto 506/2013, deben sustituirse las referencias a la cita del "Real Decreto 506/2013, de 28 de junio", por referencias al "presente Real Decreto".

Asimismo, en la futura disposición transitoria quinta del Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, en su apartado segundo, debe aclararse si dentro del plazo de dieciocho meses podrán fabricarse nuevos productos fertilizantes en cuya fabricación se hayan utilizado residuos diferentes a los incluidos en el Anexo IV, que hubieran sido autorizados conforme al artículo 17 con anterioridad a la entrada en vigor de esta disposición transitoria, por cuanto la actual redacción gramatical no es clara ya que, por un lado, se refiere a los productos en cuya fabricación se hayan utilizado diversos abonos, hablando en pasado y, por tanto, como si ya se hubieran fabricado, mientras que luego se sigue permitiendo "la fabricación" en el futuro, hasta dieciocho meses después de la entrada en vigor del Real Decreto cuando se habla, literalmente de "la fabricación, comercialización y venta" (lo lógico es que, si en la línea introductoria se habla de productos en los que se hayan utilizado en la fabricación, solo se permita después, para ellos, su comercialización y venta, pero no "la fabricación"). No se sabe, pues si solo se permite la comercialización de los ya fabricados o si se pretende ampliar el plazo en que se pueda seguir fabricando con esos residuos/abonos.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, tenida en cuenta la observación que se contiene en el apartado II de las Consideraciones acerca de la fecha de aprobación de la presente norma y en su caso, la reiniciación de la tramitación, y consideradas las observaciones restantes, puede V. E. someter a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de noviembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.

subir

Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid