Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 22 de octubre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 30 de septiembre de 2015, registrada de entrada el día 1 de octubre siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería.

Resulta de antecedentes:

Primero.- El proyecto de real decreto sometido a consulta

El proyecto de real decreto sometido a consulta, fechado el día 15 de septiembre de 2015, consta de un preámbulo, un artículo (cuyo objeto es la aprobación del Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, insertado tras la parte final), siete disposiciones adicionales, cinco transitorias, una derogatoria y cuatro finales. Dicho reglamento cuenta con doscientos cinco artículos y va seguido de veintiocho instrucciones técnicas complementarias.

1. El preámbulo, dividido en nueve apartados, comienza en su apartado I citando el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, aprobado por Real Decreto 563/2010, de 7 de mayo, que incorporó al Derecho español la Directiva 2007/23/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, sobre la puesta en el mercado de artículos pirotécnicos. Dicho reglamento supuso "un hito esencial", al separar la regulación de los artículos pirotécnicos y la cartuchería del ámbito del Reglamento de explosivos, aprobado por Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero, basándose tal separación en que los requerimientos técnicos en el campo de la seguridad no tenían el mismo grado de complejidad y exigencia.

En el ámbito europeo se adoptó un nuevo marco para la vigilancia del mercado de los productos mediante el Reglamento (CE) nº 765/2008, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos, y, posteriormente, a través de la Decisión nº 768/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, sobre un marco común para la comercialización de los productos. Con la finalidad de adaptar el régimen de los artículos pirotécnicos a los principios de esta última decisión, la Comisión Europea consideró necesaria una revisión fundamental de dicho régimen, que culminó con la aprobación de la Directiva 2013/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, sobre la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de comercialización de artículos pirotécnicos (versión refundida), por la que se modifica y ulteriormente deroga la Directiva 2007/23/CE. La aprobación de esta nueva directiva hizo necesaria, en primer lugar, una modificación del Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, aprobado por Real Decreto 563/2010, de 7 de mayo, que se llevó a cabo mediante la Orden PRE/647/2014, de 25 de abril, por la que se modifica la Instrucción Técnica Complementaria número 2, "Requisitos esenciales de seguridad de artificios pirotécnicos, otros artículos pirotécnicos y dispositivos de ignición", del mismo. Por otro lado, se aprobó la Directiva de ejecución 2014/58/UE de la Comisión, de 16 de abril de 2014, por la que se establece, de conformidad con la Directiva 2007/23/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, un sistema de trazabilidad de los artículos pirotécnicos.

A la vista de estos cambios, la disposición proyectada está encaminada a la transposición de las Directivas 2013/29/UE y 2014/58/UE, labor en la que se ha prestado "un especial cuidado para que las nuevas exigencias reglamentarias no entorpecieran ni obstaculizasen determinadas celebraciones tradicionales populares y festividades religiosas y culturales intensamente extendidas y arraigadas en este país, al igual que se hizo en su día con el Real Decreto 563/2010, de 7 de mayo".

El apartado II describe el contenido del proyecto de real decreto así como la estructura del Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería que aprueba. A continuación los apartados III a VIII ofrecen una visión global del contenido de dicho reglamento, con mención a las principales novedades respecto de la regulación que se sustituye, incluidas las introducidas en las instrucciones técnicas complementarias que siguen al articulado.

Finalmente, el apartado IX se dedica al procedimiento de elaboración de esta norma, en el que han sido consultadas las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla, al igual que los Colegios profesionales y los sectores más representativos potencialmente afectados, recogiéndose sus aportaciones y mejoras. El texto también ha sido sometido al procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y de reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, previsto en la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio, modificada por la Directiva 98/48/CE de 20 de julio, así como en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, que incorpora estas directivas al ordenamiento jurídico español. Por último, se menciona el informe favorable de la Comisión Interministerial Permanente de Armas y Explosivos, la Comisión de Coordinación del Transporte de Mercancías Peligrosas y el Consejo Asesor de Medio Ambiente.

La norma encuentra amparo competencial en el artículo 149.1.26ª de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos, y está dirigida al desarrollo de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, y la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, en lo que hace referencia a la seguridad industrial. El proyecto se eleva al Consejo de Ministros a propuesta de los Ministros de Industria, Energía y Turismo y del Interior, con la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

2. El artículo único del real decreto proyectado tiene por objeto la aprobación del Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, cuyo texto se inserta a continuación. La aplicación de esta norma se entiende sin perjuicio de lo establecido en materia de clasificación, etiquetado y comunicación del peligro por el Reglamento (CE) nº 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas.

3. En la parte final, la disposición adicional primera contiene una referencia a lo dispuesto, respecto a la autorización e inspección de talleres de fabricación pirotécnicos, en el Real Decreto 1047/1984, de 11 de abril, sobre valoración definitiva y ampliación de funciones y medios adscritos a los servicios traspasados a la Comunidad Valenciana en materia de industria, energía y minas.

La disposición adicional segunda está dedicada a la recogida y actualización periódica de datos sobre accidentes relacionados con artículos pirotécnicos. Las disposiciones adicionales tercera y cuarta se refieren a la comunicación de datos por parte de las Delegaciones del Gobierno a la Dirección General de Política Energética y Minas, incluyendo tanto los datos identificativos de los talleres, depósitos, expertos pirotécnicos y establecimientos de venta autorizados, como los derivados de cualquier accidente grave o mortal producido en las actividades reguladas en esta norma.

La disposición adicional quinta atribuye sentido negativo al silencio en los procedimientos iniciados a raíz de las solicitudes de autorizaciones, permisos y licencias reguladas en el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería. La sexta habilita a las Comunidades Autónomas para, en uso de sus competencias sobre cultura y espectáculos públicos, disminuir las edades mínimas para el uso de determinados artificios de pirotecnia "durante el desarrollo de sus arraigadas costumbres", siempre que se cumplan los requisitos previstos, como la recepción por los usuarios de una formación suficiente o la supervisión de un adulto. Conforme a la disposición adicional séptima, se estará en materia de seguridad laboral a lo dispuesto en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales y en su normativa de desarrollo.

La disposición transitoria primera reconoce la vigencia de las autorizaciones de catalogación concedidas conforme al Reglamento de explosivos. La segunda fija los plazos para la adaptación de los talleres, depósitos y establecimientos de venta a concretas previsiones del nuevo reglamento. Por su parte, los expedientes en tramitación a la entrada en vigor de la norma proyectada se instruirán con arreglo al Real Decreto 563/2010, de 7 de mayo (disposición transitoria tercera). Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de adecuarse a las prescripciones del real decreto proyectado desde el momento de su entrada en vigor (disposición transitoria cuarta). Finalmente, la disposición transitoria quinta permite la comercialización de los artículos pirotécnicos que sean conformes con la Directiva 2007/23/CE y se hayan introducido en el mercado antes del 1 de julio de 2015.

La disposición derogatoria afecta, además de a cualquier norma de igual o inferior rango que se oponga a lo establecido en el reglamento en curso, al Real Decreto 563/2010, de 7 de mayo, y a la Orden INT/3543/2007, de 29 de noviembre, en lo relativo a la guía de circulación para la cartuchería metálica.

La disposición final primera invoca el artículo 149.1.26ª de la Constitución, que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre el régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos, como título competencial al amparo del cual se dicta el proyecto. De acuerdo con la disposición final segunda, mediante este se incorporan al Derecho español las Directivas 2013/29/UE y 2014/58/UE. La disposición final tercera habilita a la Ministra de la Presidencia, a propuesta de los Ministros de Industria, Energía y Turismo y del Interior, para actualizar los contenidos técnicos de las instrucciones técnicas complementarias y especificaciones técnicas del Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, teniendo en cuenta la evolución de la técnica y lo que dispongan las normas legales y reglamentarias que se dicten. Respecto de la entrada en vigor, se producirá el día siguiente al de la publicación en el "BOE", no obstante lo cual se prevé la aplicación de determinadas previsiones a partir del 1 de julio de 2015 y otras desde el 17 de octubre de 2016, sin perjuicio de la posibilidad de ampliación en casos debidamente justificados de estos plazos (y el de la disposición transitoria segunda), excepto los previstos en la normativa europea, por orden de la Ministra de la Presidencia, a propuesta de los Ministros de Industria, Energía y Turismo y del Interior.

4. El Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería cuya aprobación se proyecta, tras el índice, consta de doscientos cinco artículos divididos en diez títulos:

- Título I ("Ordenación preliminar"): Comprende los artículos 1 a 21 y está articulado en cuatro capítulos dedicados a: las disposiciones generales (donde se regulan, entre otros aspectos, el objeto y ámbito de la norma, las definiciones a los efectos de la misma o las obligaciones de los agentes económicos afectados), la categorización de artículos pirotécnicos y cartuchería, su catalogación y el marcado CE de los artículos pirotécnicos. - Título II ("Talleres"): Se extiende desde el artículo 22 al 61. Los tres capítulos de que se compone están referidos, respectivamente, a las disposiciones generales, los talleres de pirotecnia y los talleres de carga de cartuchería. - Título III ("Depósitos"): Dividido en cuatro capítulos, este título también se inicia con unas disposiciones generales (artículos 62 a 67) para seguidamente distinguir entre el régimen de los depósitos de productos terminados (artículos 68 a 95), los depósitos auxiliares asociados a talleres de artículos pirotécnicos y cartuchería (artículos 96 a 100) y los depósitos especiales (artículo 101 a 105). - Título IV ("Envases"): Lo conforman los artículos 106 a 117 y se divide en dos capítulos sobre normas generales de envases y embalajes y sobre etiquetado de artículos pirotécnicos y cartuchería. - Título V ("Venta o comercialización"): En los artículos 118 a 136 se regulan las condiciones generales para la venta o comercialización de artículos pirotécnicos (capítulo I), la venta o comercialización al público de artículos pirotécnicos y cartuchería (capítulo II), los locales de venta al público de artículos pirotécnicos (capítulo III) y la venta y puesta a disposición del público de cartuchería (capítulo IV). - Título VI ("Control de mercado"): A dicho control, dirigido a garantizar que los artículos pirotécnicos y la cartuchería se pone en el mercado cuando no suponen un peligro para la salud ni para la seguridad de las personas, se dedican los artículos 137 a 140. - Título VII ("Uso de artículos pirotécnicos"): Las condiciones para este uso están previstas en los artículos 141 a 143. - Título VIII ("Importación, exportación, tránsito y transferencia"): Tras unas normas generales, se regula cada una de estas actividades en sendos capítulos (que abarcan los artículos 144 a 165). - Título IX ("Transporte"): Comprende los artículos 166 a 194 y se articula en seis capítulos, en los que se distingue en función del medio: transporte por carretera, por ferrocarril, marítimo, fluvial y en embalses y transporte aéreo. - Título X ("Régimen sancionador"): Se extiende desde el artículo 195 al 205. Los dos capítulos que lo componen se refieren, respectivamente, a las infracciones y sanciones y al procedimiento sancionador.

5. El Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería se completa con veintiocho instrucciones técnicas complementarias (ITC), que integran a su vez siete especificaciones técnicas (ET):

ITC 1: "Artículos considerados pirotécnicos y munición en las recomendaciones pertinentes de las Naciones Unidas o que requieren especificación en cuanto a si se trata de artículos pirotécnicos o de explosivos". ITC 2: "Requisitos esenciales de seguridad de artificios pirotécnicos, otros artículos pirotécnicos y dispositivos de ignición". ITC 3: "Procedimientos de evaluación de la conformidad". ITC 4: "Catalogación de artículos pirotécnicos": * ET 4.01: "Criterios mínimos para la gestión y el aseguramiento de la calidad". ITC 5: "Requisitos para la venta o comercialización de artículos pirotécnicos de categorías F2, F3, P1 y T1". ITC 6: "Identificación en los envases de venta de cartuchería". ITC 7: "Marcado de conformidad". ITC 8: "Espectáculos con artificios pirotécnicos realizados por expertos": * ET 8.01: "Carné de experto y carné de aprendiz para la realización de espectáculos pirotécnicos". * ET 8.02: "Carné de experto para la utilización de artículos pirotécnicos de Categoría T2". * ET 8.03: "Certificación de experto para la utilización de artículos pirotécnicos de Categoría P2". * ET 8.04: "Requisitos de las entidades externas para desarrollar actividades formativas para la obtención del carné de experto y aprendiz para la realización de espectáculos pirotécnicos". - ITC 9: "Normas de diseño y emplazamiento para talleres y depósitos". - ITC 10: "Prevención y control de accidentes graves". - ITC 11: "Seguridad Ciudadana: medidas de vigilancia y protección en instalaciones de cartuchería, pirotecnia, y transportes de cartuchería metálica y mecha de seguridad". - ITC 12: "Tratamiento de productos destinados a eliminación o inertización, reciclaje o reutilización". - ITC 13: "Instalaciones y equipos eléctricos en zonas clasificadas con presencia de materia reglamentada". - ITC 14: "Disposiciones relativas a la seguridad y salud para la protección de los trabajadores frente al riesgo de explosión". - ITC 15: "Normas para la recarga de cartuchería por particulares": * ET 15.01: "Reconocimiento de la aptitud en seguridad de las máquinas para la recarga de cartuchos por particulares". - ITC 16: "Compatibilidad de almacenamiento y transporte de productos pirotécnicos". - ITC 17: "Venta al público de artículos pirotécnicos". * ET 17.01: "Evaluación de agentes extintores para sistemas de extinción automática en locales de venta al público de artificios pirotécnicos".

- ITC 18: "Manifestaciones festivas religiosas, culturales y tradicionales". - ITC 19: "Transporte por ferrocarril". - ITC 20: "Normas de seguridad para la carga y descarga en puertos". - ITC 21: "Notificación de los organismos de evaluación de la conformidad". - ITC 22: "Señal de peligrosidad de presencia de artículos pirotécnicos y cartuchería en los talleres y depósitos". - ITC 23: "Laboratorios de ensayo". - ITC 24: "Modelos de acta de inspección y de registros". - ITC 25: "Modelos de carné de experto y aprendiz". - ITC 26: "Boletín estadístico de accidentes relacionados con artículos pirotécnicos". - ITC 27: "Declaración UE de Conformidad". - ITC 28: "Clasificación por defecto de artículos pirotécnicos de categorías F, T y P".

Segundo.- Contenido del expediente remitido

Se adjunta al proyecto de disposición el expediente instruido para su elaboración, en el que constan:

a.- Diferentes versiones del proyecto

Una primera versión del proyecto de real decreto de referencia fue remitida en audiencia el 12 de marzo de 2015. Como resultado de este trámite, se elaboró un nuevo texto, fechado el 5 de mayo de 2015, el cual estaba acompañado de la memoria del análisis de impacto normativo, al igual que las versiones sucesivas, y fue sometido a informe de los distintos departamentos ministeriales. A partir del proyecto resultante de estos informes, de 15 de julio siguiente, se recabaron el informe de la Comisión Interministerial Permanente de Armas y Explosivos y el parecer del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

b.- Documentación relativa al trámite de audiencia

El proyecto fue remitido en audiencia el 12 de marzo de 2015 a las Delegaciones del Gobierno, las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, a las organizaciones del sector y a los organismos notificados.

Asimismo, se publicó en la página web del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, habilitándose una dirección de correo electrónico para la presentación de alegaciones entre el 12 de marzo y el 7 de abril de 2015.

En dicho trámite se recibieron un total de quinientos seis correos electrónicos y fueron registrados varios escritos de, entre otras, las siguientes procedencias: las Delegaciones del Gobierno en Canarias y Madrid, las Subdelegaciones del Gobierno en A Coruña, Pontevedra, Albacete y Cuenca, Castellón, León y Valencia, la Generalidad de Cataluña, la Generalidad Valenciana, la Junta de Castilla y León, la Asociación Española de Fabricantes de Fuegos de Artificio, la Asociación de Fabricantes Pirotécnicos de la Comunidad Valenciana, la Asociación de Comerciantes de Fuegos Artificiales de España y el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Minas de Cataluña y Baleares.

c.- Informes de los diferentes Ministerios

Al margen de los departamentos proponentes, han evacuado sendos informes sobre el proyecto los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación, de Defensa, de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de Empleo y Seguridad Social, de Economía y Competitividad, de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de Fomento y de Hacienda y Administraciones Públicas.

1. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación remitió el 27 de mayo de 2015 una nota de la Secretaría de Estado para la Unión Europea según la cual no constaba que se hubiese celebrado todavía el procedimiento de información a la Comisión Europea en materia de normas y reglamentaciones técnicas.

2. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa informó favorablemente el texto el 29 de mayo de 2015, sin menoscabo de lo cual apuntó la posibilidad de que la disposición adicional quinta no se adecuara al artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

3. Por su parte, el Secretario General Técnico del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad remitió el 12 de junio de 2015 el informe evacuado el día 3 anterior por la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación. En él se proponía la inclusión de un segundo párrafo en el artículo único del proyecto de real decreto para aclarar que este se aplicaría sin perjuicio de lo establecido en el Reglamento (CE) nº 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas, observación que ha sido acogida.

4. Mediante oficio del Secretario General Técnico del Ministerio de Empleo y Seguridad Social de 1 de julio de 2015, se remitieron los informes elaborados por la Dirección General de Empleo y la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

El informe de la Dirección General de Empleo cuestionaba que el proyecto incidiese en "materias claramente laborales" y, sobre todo, que atribuyera competencias para las inspecciones laborales a órganos distintos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, lo que se consideraba contrario a la entonces vigente Ley 42/1997, de 14 de noviembre, ordenadora de dicha inspección. Esta consideración general se concretaba en diversas observaciones específicas al articulado del proyectado Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería. El informe de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social partía de la singularidad contemplada en el artículo 7.2 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales, según el cual correspondían a los órganos específicos previstos en su normativa reguladora las funciones en materia laboral derivadas de los trabajos de fabricación, transporte, almacenamiento, manipulación y utilización de explosivos. Ahora bien, dicha excepción solamente alcanzaba a estas materias, sin que pudiera extenderse a otras cuestiones en el ámbito material de la seguridad y salud en el trabajo, como la manipulación de cargas con riesgo de lesiones lumbares, los agentes cancerígenos o el riesgo eléctrico.

5. El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad de fecha 8 de julio de 2015 no contenía observaciones al proyecto.

6. Tampoco contenía comentarios al texto el informe emitido por el Secretario General Técnico del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, recibido el 8 de julio de 2015.

7. Por parte del Ministerio de Fomento se evacuaron dos informes, uno de la Dirección General de Transporte Terrestre de 24 de junio de 2015, con varias sugerencias al régimen de transporte de artículos pirotécnicos y cartuchería, y otro de la Secretaría General Técnica de 18 de septiembre siguiente, que se remitió a las observaciones contenidas en el anterior.

8. El Secretario General Técnico del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas formuló diversas observaciones en materia de aduanas en informe de 1 de septiembre de 2015. Se instaba a los departamentos proponentes a optar entre un modelo de control en el mercado interior, de modo que las autoridades aduaneras se limitasen a detectar las operaciones no declaradas, y un control en el paso de fronteras exteriores de la Unión Europea, colaborando en tal caso las autoridades aduaneras con las especializadas en el aseguramiento de que las operaciones de importación, exportación, tránsito y transferencia de artículos pirotécnicos y cartuchería eran realizadas en cumplimiento de la normativa específica. Este informe también contenía varias sugerencias de redacción al título dedicado a las infracciones y sanciones.

En el oficio de remisión del referido informe, el Secretario General Técnico del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas rogaba que, una vez ponderadas y, en su caso, tenidas en cuenta las observaciones realizadas, se enviase de nuevo el proyecto para sustanciar, si procedía, el trámite de autorización previa.

En respuesta, el Secretario General Técnico del Ministerio de Industria, Energía y Turismo remitió el 18 de septiembre de 2015 el proyecto, en la versión ahora consultada, para autorización previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

d.- Informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente

Se incluyó en el expediente el certificado expedido el 20 de julio de 2015, según el cual el proyecto había sido sometido a audiencia del Consejo Asesor de Medio Ambiente. No consta que sus miembros hayan formulado observaciones a la disposición proyectada.

e.- Informe de la Comisión Interministerial de Armas y Explosivos

En este informe, emitido el 31 de julio de 2015, se expresaba un criterio favorable a la aprobación del texto.

f.- Notificación de normas técnicas a la Comisión Europea

De acuerdo con la información obrante en la memoria del análisis de impacto normativo, el proyecto fue notificado a la Comisión Europea en junio de 2015, de conformidad con el procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas. Finalizado el plazo de status quo el 14 de septiembre de 2015, no obra en el expediente comentario alguno de dicha institución europea.

g.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior

Este órgano directivo emitió el 25 de junio de 2015 un informe en el que se afirmaba la legalidad, acierto y oportunidad del proyecto, considerando la suficiencia del rango normativo y su adecuación a los fines perseguidos, por lo que era informado favorablemente. Las consideraciones realizadas al texto en tramitación han tenido reflejo en él.

h.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo

De acuerdo con dicho informe, elaborado el 10 de julio de 2015, se expresaba un juicio global positivo del proyecto, al circunscribirse a las competencias del Estado, incorporar adecuadamente las directivas citadas y tener un fundamento legal suficiente. Ello no era óbice para formular diversas sugerencias, que han sido acogidas.

i.- Memoria del análisis de impacto normativo

Esta memoria se iniciaba con un resumen ejecutivo. Además de la descripción del contenido y tramitación de la norma, se juzgaba su oportunidad a la vista de los objetivos perseguidos, en particular, la transposición de las Directivas 2013/29/UE y 2014/58/UE, así como la incorporación al ordenamiento interno en el ámbito de los artículos pirotécnicos y la cartuchería de la Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, en aquellos aspectos no regulados en el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. Para esta última labor, se tramitó inicialmente un proyecto de orden de actualización de la ITC 10.

En el examen del contenido de la disposición dictaminada, la memoria del análisis de impacto normativo enumeraba los principales cambios introducidos en el articulado del Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, enumeración que, por su interés, se reproduce:

- Se actualizan las definiciones para adaptarlas a las de la Directiva 2013/29/UE y se establece un reparto claro y proporcionado de las obligaciones de los agentes económicos (fabricantes, importadores y distribuidores) en la cadena de suministro y distribución. Se incorpora la obligación de los fabricantes de cumplir con los requisitos de trazabilidad de los artículos pirotécnicos establecidos en la Directiva de ejecución 2014/58/UE. Se actualizan los procedimientos de evaluación de la conformidad de los artículos pirotécnicos, de conformidad con lo establecido en la Directiva 2013/29/UE. - Las categorías 1, 2, 3 y 4 de artificios pirotécnicos pasan a denominarse F1, F2, F3 y F4, respectivamente. - Se establece la obligación de requerimiento de autorización para poder realizar la recarga tanto de la cartuchería metálica como no metálica. - Se han separado los datos mínimos que debe contener el embalaje, de la información que han de reflejar el artículo y el envase, en virtud de lo establecido en la Directiva 2013/29/UE. - Se actualiza a 5 kilogramos netos (NEC) la cantidad máxima de almacenamiento de productos de categoría F1 de uso permitido en el interior de edificios, a excepción de los truenos de impacto, que pueden venderse en cualquier establecimiento comercial, sin necesidad de cumplir lo establecido en la ITC 17. - Se incluye la obligación de presentar junto con la guía de pertenencia el Documento Nacional de Identidad (DNI) o Número de Identificación de Extranjeros (NIE) o cualquier documento acreditativo de la identidad para la adquisición de cartuchos de arma corta y cartuchos de caza no metálicos. - Se actualiza a 10 kilogramos netos (NEC) la cantidad máxima de artículos pirotécnicos de categorías F1, F2, F3, T1 y P1 en domicilios particulares. - Son excluidas del régimen de transporte establecido en la ITC 11 las mechas de seguridad con destino a la fabricación de artículos pirotécnicos, siempre que se trate de mecha troceada en trozos que no supere los 45 centímetros de longitud y cuya cantidad neta de materia reglamentada transportada no supere los 450 kilogramos.

- Se adapta el contenido del título X a lo establecido en la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.

Respecto de las ITC, se destacaban las siguientes novedades:

- Las ITC 2 y 3 se actualizan en virtud de lo establecido en la Directiva 2013/29/UE. - Se modifica la ITC 8 con el fin de mejorar y aclarar la aplicación de determinados requisitos. Se incluye la obligación de una notificación con declaración responsable para los espectáculos inferiores a 100 kg netos (NEC) y para los disparos de artificios pirotécnicos de categoría T2 y P2. - La validez de los carnés de experto será de cinco años, renovándose dicha validez automáticamente con la presentación al Área o Dependencia de Industria de la justificación del cumplimiento del requisito establecido en cada especificación técnica correspondiente. - Se precisa el ámbito de aplicación de la ITC 9 con el fin de abarcar tanto a los talleres y depósitos de productos pirotécnicos, como a los talleres y depósitos de cartuchería, además de matizar la aplicación de dicha Instrucción técnica a los edificios no peligrosos. - Se excluyen del ámbito de aplicación de la ITC 11 las mechas de seguridad con destino a la fabricación de artículos pirotécnicos, siempre que se trate de mecha troceada en trozos que no superen los 45 centímetros de longitud y cuya cantidad neta de materia reglamentada transportada no supere los 450 kilogramos. - En la ITC 12 se incluye la posibilidad de reciclaje o reutilización de los productos incluidos en su ámbito de aplicación, y se matiza su aplicación a la cartuchería además de a la pirotecnia. - Las zonas peligrosas clasificadas como zonas F0, F1 y F2 establecidas en la Instrucción técnica complementaria número 13, pasan a denominarse zonas Z0, Z1 y Z2 con el fin de evitar posibles confusiones con la nueva categorización de artificios pirotécnicos. - Se actualizan los requisitos para la recarga de cartuchería no metálica establecidos en la ITC 15. Asimismo, se incluyen los requisitos que deben cumplir las entidades que impartan cursos de recarga para expedir certificados, y se regula el procedimiento de convalidación del comunicado ante la Intervención de Armas y Explosivos de la Guardia Civil, de dedicación a la recarga de cartuchería no metálica. - En la ITC 17 se matizan determinados requisitos con el fin de mejorar y aclarar su aplicación. - Se modifica el ámbito de aplicación de la ITC 18 en relación a los artículos pirotécnicos utilizados en manifestaciones festivas religiosas, culturales y tradicionales. - La ITC 21 adecua los requisitos y criterios de notificación de los organismos de evaluación de la conformidad de los productos pirotécnicos, a lo dispuesto en la Directiva 2013/29/UE y Directiva de ejecución 2014/58/UE. - Se añaden dos nuevas ITC, la número 27, que incluye el modelo de Declaración UE de Conformidad en virtud de lo establecido en la Directiva 2013/29/UE, y la número 28, que recoge un listado de artículos de categorías T, P, y F4 cuya asignación de la división de riesgo puede realizarse por analogía con la tabla de clasificación por defecto de los artificios de pirotecnia establecida en las Recomendaciones relativas al transporte de mercancías peligrosas. - Se actualiza la ITC 10, que tiene por objeto prevenir los posibles accidentes graves en los que intervengan las materias reglamentadas, así como la limitación de sus consecuencias. Para ello, se han realizado una serie de cambios dirigidos a reforzar la participación pública, la participación en la toma de decisiones y el acceso a la justicia, y a introducir normas más estrictas para las inspecciones de las instalaciones.

El proyecto contaba con suficiente amparo competencial, sin vulnerar las competencias autonómicas en materias tales como el fomento de la cultura o la adecuada utilización del ocio. En este sentido, las Administraciones autonómicas no habían formulado observaciones de orden competencial.

En cuanto al impacto económico, las repercusiones del proyecto para el sector de la pirotecnia y cartuchería y para las Administraciones públicas eran "de alcance limitado", dado que, pese a su extensión, se trataba fundamentalmente de la transposición de las Directivas 2013/29/UE y 2014/58/UE. Aun cuando los datos estadísticos disponibles no se correspondían exactamente con el ámbito de aplicación del real decreto en tramitación, se hacía constar que este sector representaba en torno al 0,4% de las empresas industriales españolas en 2013, que daban ocupación aproximadamente al 0,6% del empleo industrial y facturaban el 0,8% del total. La norma tendría un impacto positivo en la competencia, al asegurar la igualdad de condiciones para los productos fabricados en la Unión Europea y los procedentes del exterior, habida cuenta de la obligación de los importadores de introducir en el mercado exclusivamente artículos pirotécnicos conformes.

También se analizaban las cargas administrativas, destacándose una disminución estimada de 360.055 euros, gracias a la implantación de procedimientos en las sedes electrónicas.

Finalmente, se negaba que la disposición en tramitación tuviera incidencia en los presupuestos o impacto de género alguno.

La memoria del análisis de impacto normativo incluía varios anexos en los que se analizaban las alegaciones y observaciones realizadas al proyecto a lo largo de su tramitación (en el trámite de audiencia, por las Delegaciones del Gobierno y otras Administraciones, así como en los informes de otros departamentos ministeriales).

Tercero.- Remisión del expediente al Consejo de Estado

En tal estado de tramitación, el expediente tuvo entrada en el Consejo de Estado. En la orden de remisión se hacía constar la urgencia con la que se solicitaba la emisión del dictamen, dado que el proyecto estaba encaminado a la incorporación al ordenamiento español de la Directiva 2013/29/UE, cuyo plazo de transposición terminó el 30 de junio de 2015, y de la Directiva de ejecución 2014/58/UE, cuyo plazo de transposición concluyó el 30 de abril de 2015.

Mediante sendos oficios del Subsecretario de Industria, Energía y Turismo de 7 de octubre de 2015 se incorporaron al expediente los siguientes documentos:

- La aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, otorgada por delegación por el Secretario de Estado de Administraciones Públicas el 30 de septiembre de 2015, sin perjuicio de las observaciones que se adjuntaban en informe de la Secretaría General Técnica de este departamento de la misma fecha. En este documento se reiteraban algunas de las observaciones realizadas en materia aduanera, solicitándose en oficio adjunto que, de no aceptarse, se remitiese "informe de contestación a las mismas antes de continuar con la tramitación del proyecto normativo", de acuerdo con el criterio sentado por el Consejo de Estado en su dictamen número 705/2013, de 11 de julio.

- El certificado de la Comisión Permanente de la Comisión de Coordinación del Transporte de Mercancías Peligrosas, según el cual este órgano emitió informe favorable el 5 de octubre de 2015, si bien se realizaban algunas sugerencias a la redacción de preceptos sobre el transporte de artículos pirotécnicos y cartuchería (como el reconocimiento en el artículo 178 de la competencia compartida con el Ministerio de Fomento en cuanto a las características técnicas de los vagones).

A la vista de tales antecedentes, se hacen las siguientes consideraciones: I.- Objeto de consulta

Es objeto de consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería.

II.- Tramitación

En cuanto hace al procedimiento, se ha observado en líneas generales el legalmente establecido en la elaboración del proyecto sometido a consulta.

En efecto, se han recabado los informes preceptivos conforme al artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, obrando en el expediente los de las Secretarías Generales Técnicas de los departamentos proponentes (Ministerios del Interior y de Industria, Energía y Turismo). También se ha llevado a cabo el trámite de participación pública y se incluyen los informes del Consejo Asesor de Medio Ambiente, de la Comisión Interministerial Permanente de Armas y Explosivos y la Comisión de Coordinación del Transporte de Mercancías Peligrosas.

La disposición proyectada ha sido sometida al procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas, previsto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información.

Consta, además, la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (cuya derogación, prevista en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, surtirá efectos transcurrido un año desde la publicación de esta última).

En relación con este trámite, procede detenerse en el oficio de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el cual, con cita del dictamen número 705/2013, de 11 de julio, solicita a los departamentos proponentes el envío de un informe de contestación a las observaciones formuladas antes de continuar con la tramitación del expediente. A este respecto, conviene realizar dos comentarios: en primer lugar, no pueden equipararse el supuesto que dio lugar a la observación realizada en el dictamen citado (donde, junto a la autorización previa, se formuló una objeción, lo que dio lugar a que se recomendara comprobar la naturaleza exacta de la misma y si aceptaban o no las explicaciones dadas por el ministerio instructor antes de la elevación del proyecto al Consejo de Ministros) y el presente caso (en el que la autorización previa se ha formulado sin perjuicio de determinadas observaciones, pero sin que quepa entender que está condicionada a la aceptación de las mismas); y, en segundo lugar, es forzoso constatar que las observaciones realizadas, que versan sobre el régimen aduanero, no están conectadas con las materias para las que viene exigida la aprobación previa (organización administrativa, régimen de personal, procedimientos e inspección de servicios). Por consiguiente, sin menoscabo de la eventual conveniencia de comunicar al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el tratamiento otorgado a las referidas observaciones, no se advierte obstáculo procedimental alguno para la elevación del texto al Consejo de Ministros.

Finalmente, el proyecto sometido a consulta va acompañado de la memoria del análisis de impacto normativo, que responde a lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo y a su Guía Metodológica, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, constando de la ficha del resumen ejecutivo, la justificación de la oportunidad de la norma, la descripción del contenido, el análisis del impacto económico y el análisis del impacto por razón de género.

Con todo, cabe apuntar lo siguiente:

- Ha de reiterarse la pertinencia de acompañar de la memoria del análisis de impacto normativo al proyecto desde su versión inicial, tal y como subrayó este Consejo de Estado en su dictamen número 654/2012, de 28 de junio, sobre una reforma anterior del Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería.

- Se ha de incorporar a esta memoria su anexo V, sobre la respuesta dada por el Ministerio del Interior desde la óptica de la seguridad ciudadana a las observaciones realizadas.

- Se echa en falta, igualmente, una tabla de correspondencia entre los artículos de las directivas de cuya transposición se trata, y los de la norma de transposición.

Por último, también en el plano procedimental, procede indicar, como se ha hecho en ocasiones anteriores, que una adecuada planificación de los trabajos de incorporación al ordenamiento interno de las directivas europeas resulta imprescindible para asegurar la observancia de los plazos fijados en ellas (véase, en este sentido, el dictamen número 52/2015, de 26 de febrero). Es de lamentar que, a falta de una planificación tal, haya tenido que declararse la urgencia de la presente consulta, lo que no favorece el ejercicio de la función consultiva respecto de un texto de la extensión y profundidad del remitido.

III.- Competencia del Estado y rango

El Estado cuenta con competencia para dictar la norma, que resulta del título recogido en el art. 149.1.26ª de la Constitución, relativo al "régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos", al amparo del cual se aprobó la disposición cuya sustitución se prevé. Además, cabe tener en cuenta, igualmente, la regla 29ª del mismo artículo, que atribuye competencia al Estado en materia de seguridad pública, como señaló el Consejo de Estado en el dictamen número 416/2010, de 15 de abril (sobre el proyecto después expedido como Real Decreto 563/2010, de 7 de mayo).

En lo que hace al rango, se considera adecuado, dadas las habilitaciones normativas contenidas en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y en la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana. Dada la novedad de esta última, se estima oportuno reproducir el precepto que contiene dicha habilitación:

"Artículo 28. Control administrativo sobre armas, explosivos, cartuchería y artículos pirotécnicos. 1. Corresponde al Gobierno: a) La regulación de los requisitos y condiciones de fabricación, reparación, circulación, almacenamiento, comercio, adquisición, enajenación, tenencia y utilización de armas, sus imitaciones, réplicas y piezas fundamentales. b) La regulación de los requisitos y condiciones mencionados anteriormente en relación con los explosivos, cartuchería y artículos pirotécnicos. c) La adopción de las medidas de control necesarias para el cumplimiento de los requisitos y condiciones a que se refieren los párrafos a) y b). 2. La intervención de armas, explosivos, cartuchería y artículos pirotécnicos corresponde al Ministerio del Interior, que la ejerce a través de la Dirección General de la Guardia Civil, cuyos servicios están habilitados para realizar en cualquier momento las inspecciones y comprobaciones que sean necesarias en los espacios que estén destinados a su fabricación, depósito, comercialización o utilización".

Sobre esta materia incide igualmente el artículo 29 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, que encomienda al Gobierno la regulación de las medidas de control necesarias sobre las materias relacionadas en el artículo anterior.

IV.- Finalidad de la norma proyectada y valoración global

1. El proyecto remitido en consulta tiene como finalidad principal la incorporación de la Directiva 2013/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, sobre la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de comercialización de artículos pirotécnicos (versión refundida), por la que se modifica y ulteriormente deroga la Directiva 2007/23/CE. Esta última ha servido de cobertura, además, para la aprobación de la Directiva de ejecución 2014/58/UE de la Comisión, de 16 de abril de 2014, por la que se establece, de conformidad con la Directiva 2007/23/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, un sistema de trazabilidad de los artículos pirotécnicos, a cuya transposición también está dirigido el proyecto.

Tal y como explica el preámbulo del texto consultado, en la línea de los considerandos de la Directiva 2013/29/UE, en la génesis de esta norma se sitúan el Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos (que regula la acreditación de los organismos de evaluación de la conformidad, adopta un marco para la vigilancia del mercado de los productos y para los controles de los productos procedentes de terceros países y establece los principios generales del marcado CE) y la Decisión nº 768/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, sobre un marco común para la comercialización de los productos (en la que se establecen principios comunes y disposiciones de referencia aplicables a toda la legislación sectorial con el fin de establecer una base coherente para la elaboración, revisión o refundición de dicha legislación). Con la finalidad de adaptar la Directiva 2007/23/CE a dicha decisión, se aprobó la Directiva 2013/29/UE, entre cuyos principios inspiradores cabe resaltar los siguientes:

- Cuando se cumplan los requisitos establecidos en la directiva, los Estados miembros no deben poder prohibir, restringir ni obstaculizar la libre circulación de los artículos pirotécnicos, sin perjuicio de las legislaciones nacionales relativas a la concesión de licencias a fabricantes, distribuidores e importadores.

- A fin de garantizar unos niveles de protección debidamente elevados, los artículos pirotécnicos deben clasificarse según su nivel de peligrosidad en lo que se refiere a su utilización, sus fines o su nivel sonoro.

- Dado el riesgo inherente a la utilización de los artículos pirotécnicos, resulta apropiado fijar una edad mínima para su puesta a disposición de las personas, así como garantizar que su etiquetado contiene información suficiente y adecuada para una manipulación segura de los mismos, a fin de proteger la salud y seguridad humanas y el medio ambiente.

- El uso de artículos pirotécnicos y, más concretamente, el uso de artificios de pirotecnia va íntimamente ligado a costumbres y tradiciones culturales sensiblemente divergentes en los diversos Estados miembros, lo que justifica que se les habilite para alterar las edades mínimas fijadas.

- Los agentes económicos deben ser responsables de la conformidad de los artículos pirotécnicos con los requisitos de la directiva, con arreglo a la función que desempeñen respectivamente en la cadena de suministro, de modo que puedan garantizar un nivel elevado de protección de intereses públicos, como la salud y la seguridad y la protección de los consumidores, y garantizar la competencia leal dentro del mercado de la Unión.

- Todos los agentes económicos que intervienen en la cadena de suministro y distribución deben adoptar las medidas oportunas para asegurarse de que solo comercializan artículos pirotécnicos conformes con la directiva, estableciéndose un reparto claro y proporcionado de las obligaciones que corresponden respectivamente a cada agente económico en la cadena de suministro y distribución.

La Directiva 2013/29/UE derogó la Directiva 2007/23/CE con efectos desde el 1 de julio de 2015. En uso de la habilitación contenida en esta última, la Comisión Europea promovió la creación de un sistema de trazabilidad, incluyendo un número de registro y el registro a escala de la Unión Europea para identificar los tipos de artículos pirotécnicos y su fabricante, a través de la Directiva de ejecución 2014/58/UE. De acuerdo con el considerando segundo de esta, "con el fin de garantizar la trazabilidad de los artículos pirotécnicos, estos han de estar etiquetados con un número de registro, sobre la base de un sistema de numeración uniforme. Los organismos notificados deben llevar un registro de los números de registro que asignen al realizar la evaluación de la conformidad. Un sistema de este tipo debe garantizar la identificación de los artículos pirotécnicos y de sus fabricantes a lo largo de todas las etapas de la cadena de distribución. Los fabricantes e importadores deben tener un repertorio de los números de registro de los artículos pirotécnicos que hayan puesto en el mercado, así como poner esta información a disposición de las autoridades pertinentes cuando la soliciten". Añade el considerando tercero de la Directiva de ejecución 2014/58/UE que "el sistema de numeración uniforme se basa en elementos ya aplicados de acuerdo con las normas armonizadas existentes y, por lo tanto, representa poca carga adicional para los operadores económicos".

2. El repaso de la normativa europea que sirve de justificación a la aprobación del proyecto de real decreto ha de concluir con la cita de la Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas.

La memoria del análisis de impacto normativo identifica como uno de los objetivos del texto consultado la incorporación al ordenamiento interno en el ámbito de los artículos pirotécnicos y la cartuchería de esta directiva, en aquellos aspectos no regulados en el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. En realidad, este proyecto (informado por el Consejo de Estado en su dictamen número 436/2015, de 25 de junio, y aprobado por el Consejo de Ministros, según la información suministrada en su página web, el día 18 de septiembre, pero que no ha sido publicado todavía) tiene por finalidad la transposición de la Directiva 2012/18/UE, si bien esta labor ha de ser complementada con la modificación de las ITC dedicadas a la prevención de accidentes graves, tanto del Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, como del Reglamento de explosivos, aprobado por Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero (modificación que, en este último caso, se proyecta mediante la orden ministerial sobre la que versa el dictamen 1.014/2015, emitido en esta misma fecha).

Por consiguiente, el proyecto remitido en consulta también aspira a ajustar a la Directiva 2012/18/UE el régimen de prevención de accidentes graves en los que intervengan los productos regulados por el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, plasmado en la ITC 10. Llama la atención que tal adaptación se intentara inicialmente mediante la actualización de esta instrucción técnica complementaria por una orden ministerial tramitada paralelamente al proyecto consultado (cuyo carácter global implicaba la sustitución de dicha ITC), lo que ahonda en la idea de que faltó una adecuada planificación de la labor de transposición del Derecho europeo.

3. Como corolario, el proyecto sometido a consulta responde a una triple finalidad: i) la incorporación al ordenamiento interno de las Directivas 2013/29/UE y 2014/58/UE; ii) la adaptación de la ITC 10, "Prevención de accidentes graves", a la Directiva 2012/18/UE; y iii) la introducción de los ajustes necesarios para adecuar el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería a los avances técnicos producidos desde 2010 así como a los cambios acaecidos en una de las normas de cobertura (la sustitución de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana por la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo) y en la estructura administrativa.

En la medida en que la norma en tramitación otorga apropiada respuesta a los tres objetivos planteados, a juicio del Consejo de Estado, merece un juicio global favorable.

4. Este juicio no es óbice para realizar un comentario general sobre el proyecto desde el punto de vista de la técnica normativa. Desde esta perspectiva, se juzga acertada la decisión de promover la aprobación de un nuevo Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, a pesar de que se aprecia una notable continuidad entre el nuevo texto y el vigente, habida cuenta de que los cambios se circunscriben a la consecución del triple fin apuntado. En este sentido, de acuerdo con la directriz 50 de las de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, "como norma general, es preferible la aprobación de una nueva disposición a la coexistencia de la norma originaria y sus posteriores modificaciones. Por tanto, las disposiciones modificativas deberán utilizarse con carácter restrictivo".

Ahora bien, en el afán por dar continuidad tanto al Real Decreto 563/2010, de 7 de mayo, como al reglamento que aprobó, el proyecto mantiene exactamente la misma estructura. Ello se plasma, no solamente en que el proyectado Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería contenga igual número de preceptos, divididos en similar número de títulos, sino también en que cada uno de los artículos se corresponda en su temática (incluso en su contenido, cuando éste no se ve alterado para la satisfacción de alguno de los objetivos perseguidos) con el equivalente en la norma en vigor. Sin duda, este criterio favorecerá el conocimiento de la norma por los operadores del sector, ya acostumbrados a una determinada numeración, si bien tiene como consecuencia, en algunos casos, la redacción de preceptos demasiado extensos o la ubicación cuestionable de las novedades.

Pueden citarse, a este respecto, dos ejemplos:

- El artículo 5 de reglamento proyectado es una norma capital, por cuanto enumera las obligaciones de los agentes económicos (fabricantes, importadores y distribuidores), al tiempo que sienta las bases el sistema de trazabilidad, todo ello en transposición de varios preceptos de las Directivas 2013/29/UE y 2014/58/UE. Como resultado, el artículo 5 citado tiene una extensión excesiva y abarca aspectos cuyo tratamiento tendría que ser objeto de distintos preceptos.

- A falta de un régimen general de inspección en esta materia, se ha optado por insertarlo en el artículo 198 del Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, dedicado a las sanciones, dividiéndolo en dos apartados (A y B), cada uno subdividido a su vez numéricamente. Ni esta estructura se compadece con las Directrices de técnica normativa citadas, ni resulta correcto abordar en un mismo precepto el régimen de inspección y la concreción de los correctivos.

En suma, decidido el impulso de un nuevo Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, frente a la posibilidad de modificarlo, carece de sentido someterse a la estructura de la norma cuyo reemplazo se proyecta hasta el punto de rechazar la inserción de nuevos preceptos. Procede una revisión general del texto a la luz de esta reflexión.

V.- Observaciones al proyecto de real decreto

Se formulan las siguientes observaciones particulares al proyecto de real decreto que sirve de vehículo aprobatorio del Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería:

a) Resulta pertinente la cita en el preámbulo de la Directiva 2012/18/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, toda vez que, como se ha dicho, se encuentra entre los objetivos de la norma proyectada la adaptación a su contenido de la ITC 10.

Por lo demás, resulta necesario revisar la redacción de la parte expositiva para corregir erratas, como en la mención en el antepenúltimo párrafo del apartado I a la Directiva 2014/58/UE (dictada de conformidad con la Directiva 2007/23/CE, no de la Directiva 200/23/CE).

b) El artículo único precisa que el real decreto se aplicará sin perjuicio de lo establecido por el "(CE) nº 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre clasificación, etiquetado y envasado del sustancias y mezclas, y por el que se modifican y derogan las Directivas 67/548/CEE y 1999/45/CE y se modifica el Reglamento (CE) nº 1907/2006".

Falta la mención a que se trata de un reglamento. Además, su título versa sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas (no "del").

c) El apartado 1 de la disposición adicional quinta (al igual que la misma disposición del Real Decreto 563/2010, de 7 de mayo) atribuye carácter desestimatorio al silencio, una vez transcurrido el plazo de tramitación de las solicitudes de autorizaciones, permisos y licencias reguladas en el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería.

Para evitar dudas como la suscitada por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, es preciso citar la norma de rango legal, la disposición adicional vigésima novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que permite revertir la regla general del silencio positivo, prevista en el artículo 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (cuyo contenido mantiene, en esencia, el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, todavía no vigente).

Por otro lado, el apartado 2 de dicha disposición se remite, en cuanto a la posibilidad de interponer recurso de reposición, a los artículos 116 y 117 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, remisión cuya pertinencia debe revisarse a la vista de la publicación de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre. Considerando el tiempo restante para la vigencia de esta última (a partir del 2 de octubre de 2016), tal vez pueda sustituirse dicha remisión por otra más genérica a lo dispuesto en la legislación del procedimiento administrativo común. d) La disposición adicional sexta habilita a las Comunidades Autónomas para, en uso de sus competencias sobre cultura y espectáculos públicos, disminuir las edades mínimas para el uso de determinados artificios de pirotecnia "durante el desarrollo de sus arraigadas costumbres", siempre que se cumplan los requisitos previstos, como la recepción por los usuarios de una formación suficiente o la supervisión de un adulto.

A este respecto, debe citarse el artículo 7.2 de la Directiva 2013/29/UE, que, tras impedir que los artículos pirotécnicos puedan comercializarse para personas por debajo de ciertas edades (que recoge el artículo 121 del reglamento proyectado), dispone lo siguiente:

"Los Estados miembros podrán aumentar la edad mínima establecida en el apartado 1 por motivos de orden público, seguridad pública o salud pública. Los Estados miembros podrán reducir esta edad para las personas formadas profesionalmente o que sigan una formación".

Este margen de apreciación reconocido a los Estados miembros se explica en el considerando decimosexto por referencia al hecho de que "el uso de artículos pirotécnicos y, más concretamente, el uso de artificios de pirotecnia va íntimamente ligado a costumbres y tradiciones culturales sensiblemente divergentes en los diversos Estados miembros".

En este contexto, el proyecto refleja las siguientes decisiones: los umbrales de edad para la comercialización de artículos pirotécnicos no se alteran (ni se elevan ni tampoco se permite su disminución en el artículo 121 citado) respecto de los previstos en la directiva, pero se distingue entre la comercialización y la utilización o manipulación (a la que se refiere el artículo 141 del reglamento en tramitación), ámbito -este último- donde, en lugar de rebajarse las edades mínimas, se permite a las Comunidades Autónomas que dispongan tal reducción en unas condiciones muy precisas.

Se diría que, ante la continuidad que el proyecto refleja en este punto respecto del real decreto en vigor (con una diferencia importante sobre la que se volverá), no se ha planteado un verdadero debate en el presente expediente sobre la pertinencia de permitir la reducción de las edades mínimas contempladas en la directiva, aunque tal posibilidad se acote a la utilización de artificios -sin englobar la comercialización- y se sujete a requisitos tasados, incluida la recepción por los usuarios de una formación suficiente sobre las características de cada producto y su manejo seguro. A juicio del Consejo de Estado, tal debate no debe ser soslayado, por cuanto el arraigo de las tradiciones culturales no debe desplazar la garantía de la protección de la infancia.

Con independencia de lo anterior, como se señalara en el dictamen número 416/2010, de 15 de abril, al hilo de la regulación en vigor, "cuando se apliquen estas reducciones, debieran preverse las garantías necesarias para evitar que su aplicación dé lugar a una situación en la que, de facto, se inapliquen los límites de edad". Con tal finalidad, se propone que esta disposición encomiende a las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno la vigilancia del cumplimiento de los requisitos que fija, sin perjuicio del seguimiento adicional que puedan realizar las autoridades autonómicas y locales.

Por lo demás, la comparación entre la disposición adicional sexta del proyecto de real decreto y la equivalente del Real Decreto 563/2010, de 7 de mayo, arroja la siguiente diferencia: la norma en vigor exige que la disminución de las edades mínimas rija "únicamente respecto de horarios y lugares concretos", precisión que el proyecto suprime.

A falta de explicación alguna acerca de este cambio en la memoria del análisis de impacto normativo, no se comparte la eliminación de dicho inciso, llamado a minimizar los riesgos para la seguridad que entraña la disminución de las edades mínimas de uso de artificios de pirotecnia. Es importante subrayar que, a falta de concreción de los lugares y horarios en los que la disminución de edades mínimas se permite, la comprobación del cumplimiento de los requisitos habilitantes para tal disminución se hace prácticamente imposible, con el consiguiente riesgo para la salud e integridad física de los menores. En definitiva, procede reincorporar al texto la exigencia de que la reducción de edades mínimas opere "únicamente respecto de horarios y lugares concretos".

e) La disposición transitoria primera, copiada a la letra, dice:

"Las autorizaciones de catalogación realizadas conforme al Reglamento de explosivos existentes a la entrada en vigor de este real decreto, continuarán siendo válidas hasta su fecha de expiración, no pudiendo exceder el 4 de julio de 2017".

Esta previsión adolece de dos defectos.

En primer lugar, parte del esquema anterior a 2010, en el que el régimen de los artículos pirotécnicos y la cartuchería se contenía en el Reglamento de explosivos. Por lo tanto, las autorizaciones de catalogación a las que parece querer referirse son las otorgadas conforme al Reglamento de explosivos, a la entrada en vigor del Real Decreto 563/2010, de 7 de mayo, pues desde entonces han sido concedidas conforme al Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, aprobado por este.

En segundo lugar, como continuación del razonamiento anterior, se echa en falta una aclaración acerca de la vigencia y hasta qué fecha de las autorizaciones de catalogación otorgadas al amparo del reglamento aprobado por Real Decreto 563/2010, de 7 de mayo.

f) La superación del plazo de transposición de la Directiva 2013/29/UE obliga a repasar la redacción de la disposición transitoria quinta y la disposición final cuarta. De acuerdo con las mismas, se parte de la aplicación de la norma desde el día siguiente al de su publicación en el "BOE", no obstante lo cual ciertas previsiones tienen vigencia desde el 1 de julio de 2015, permitiéndose la comercialización de los artículos pirotécnicos conformes con la Directiva 2007/23/CE e introducidos en el mercado antes de esta fecha.

Este esquema temporal tenía sentido cuando se preveía la publicación de la norma con anterioridad al 30 de junio de 2015, fecha de terminación del plazo de transposición de la Directiva 2013/29/UE.

Sin embargo, superado dicho plazo, no cabe otorgar carácter retroactivo a ciertas previsiones del reglamento ni impedir la comercialización de productos puestos en el mercado hasta la fecha de vigencia de la norma proyectada conforme a la regulación en vigor. Es preciso introducir los cambios pertinentes en las disposiciones citadas -y en el apartado II del preámbulo, que se refiere a ellas- para evitar dotar al reglamento de carácter retroactivo.

g) La disposición final tercera habilita a la Ministra de la Presidencia, a propuesta de los Ministros de Industria, Energía y Turismo y del Interior, para actualizar "los contenidos técnicos" de las instrucciones técnicas complementarias y especificaciones técnicas del Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, teniendo en cuenta la evolución de la técnica y lo que dispongan las normas legales y reglamentarias que se dicten.

Aun cuando los términos de esta habilitación coinciden con los de la misma disposición del Real Decreto 563/2010, de 7 de mayo, cabe introducir en ella una mejora. La habilitación para actualizar las ITC obliga a discernir en cada caso si la actualización afecta al contenido técnico o de otra índole. Dado que en tales instrucciones prevalece el contenido técnico, pero este no es exclusivo, sería preferible que la habilitación abarcase la reforma de las ITC en su conjunto, sin precisión alguna respecto de la naturaleza del contenido afectado, manteniendo invariado el resto de la disposición final tercera.

VI.- Observaciones al Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería

1. El proyectado Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, al igual que el vigente, pretende ofrecer una regulación global del tratamiento de estos productos, desde su fabricación hasta su uso.

Como consecuencia de este planteamiento, se ven involucradas, en primer término, las competencias de los dos departamentos proponentes: por un lado, el Ministerio del Interior, dado el impacto en la seguridad ciudadana que puede tener la utilización de los productos concernidos, y, por otro, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, pues la fabricación de tales productos no deja de ser una actividad industrial. Ahora bien, se encuentran igualmente afectadas las competencias de otros ministerios, de lo que es exponente el artículo 2 del reglamento proyectado.

Los informes recabados durante la tramitación del expediente ponen de relieve las posibles interferencias competenciales a que puede dar lugar la aplicación del texto analizado, entre las que cabe señalar los siguientes:

* En relación con la inspección laboral, como ha indicado la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el artículo 7.2 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales, atribuye a los órganos específicos previstos en su normativa reguladora las funciones en materia laboral derivadas de los trabajos de fabricación, transporte, almacenamiento, manipulación y utilización de explosivos, noción en la que deben entenderse comprendidos a estos efectos los artículos de pirotecnia y los cartuchos, pese a que, por sus singulares características, se haya optado por dotarles de una normativa específica, al margen -aunque próxima- del Reglamento de explosivos.

Ahora bien, comparte el Consejo de Estado el criterio expresado por dicho órgano directivo en el sentido de que la aludida excepción ha de ser objeto de una interpretación restrictiva, por lo que no puede suponer el desplazamiento de la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social en aquellos aspectos de la seguridad y salud en el trabajo que no están directamente ligados con la especial peligrosidad asociada a los explosivos, como la manipulación de cargas con riesgo de lesiones lumbares, los agentes cancerígenos o el riesgo eléctrico.

* Respecto de la materia aduanera, de acuerdo con el anexo VI de la memoria del análisis de impacto normativo, el proyecto ha optado por implantar un control de la concurrencia de las autorizaciones necesarias para la operación correspondiente, de modo que las autoridades aduaneras no se limiten al control típico sobre toda mercancía (ceñido a descubrir la falsa declaración).

Como señala el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 30 de septiembre de 2015, para implantar el modelo escogido, es necesario clarificar las relaciones entre las autoridades concernidas a la hora de efectuar el control aduanero.

* También en el ámbito del transporte se han suscitado cuestiones competenciales.

Así, la Comisión de Coordinación del Transporte de Mercancías Peligrosas ha advertido que la competencia respecto de las características técnicas de los vagones no corresponde en exclusiva al Ministerio de Industria, Energía y Turismo (como sostiene el artículo 178.3 del reglamento proyectado), sino que debe entenderse compartida con el Ministerio de Fomento.

A partir de las observaciones anteriores, es preciso fijar un criterio que inspire la resolución de los potenciales conflictos. La regulación global de los artículos pirotécnicos y la cartuchería no debe conducir al desapoderamiento de los distintos departamentos cuyas competencias están afectadas en beneficio de los Ministerios proponentes, sino a la articulación de los mecanismos de coordinación necesarios para que los órganos competentes en atención a los productos regulados puedan recibir la ayuda de los órganos competentes en función de la actividad supervisada (como la inspección laboral, el control aduanero o el transporte). Por consiguiente, se estima oportuna la revisión del texto con un doble objetivo: de un lado, el reconocimiento de que las competencias de los Ministerios de Industria, Energía y Turismo -sobre la seguridad industrial y la seguridad laboral asociada a las particularidades de los explosivos- y del Interior -sobre la seguridad ciudadana- operan sin menoscabo de las que correspondan a otros departamentos con fundamento en la naturaleza de las actividades desplegadas, repasando las previsiones competenciales bajo esta premisa; y, de otro, la introducción -por ejemplo, a través de una disposición adicional del proyecto de real decreto- de mecanismos de coordinación administrativa, al objeto de favorecer la eficacia en su actuación.

2. También con un alcance transversal, se sugiere la reconsideración de la estructura de los títulos II, referido a los talleres, y III, dedicado a los depósitos. La lectura de ambos títulos pone de manifiesto que muchas de las disposiciones sobre seguridad en dichas instalaciones y de seguridad ciudadana son comunes a todas ellas, por lo que el texto resulta reiterativo al repetir tales disposiciones al hilo de la regulación, primero, de los talleres de pirotecnia, luego, de los talleres de carga de cartuchería, seguidamente, de los depósitos de productos terminados y, finalmente, de los depósitos auxiliares asociados a talleres de artículos pirotécnicos y cartuchería.

Esta reiteración podría evitarse mediante la regulación en un título o capítulo específico de todas las disposiciones sobre seguridad industrial y ciudadana aplicables con independencia del tipo de instalación, para a continuación especificar las que rigen en exclusiva para cada modalidad.

3. Junto con las anteriores, se someten a V. E. las siguientes observaciones particulares:

a) El artículo 15 se remite a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, texto legal cuya derogación también prevé la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por lo que se sugiere de nuevo reemplazar dicha remisión por otra más genérica a la legislación en la materia. Lo mismo sucede en la ITC 4.

Una reflexión parecida merecen los artículos 52.2, 61.2 y 94.2, que exigen el cumplimiento del artículo 18 del Estatuto de los Trabajadores, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo. En el caso de que en el momento de aprobación del proyecto consultado dicho texto refundido haya sido sustituido por otro dictado al amparo de la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el artículo 82 y siguientes de la Constitución Española, habrá de actualizarse la cita contenida en los preceptos indicados.

b) El artículo 39.1 tiene el siguiente tenor:

"1. Los permisos de funcionamiento perderán su validez cuando todas las instalaciones permanezcan inactivas durante un periodo de seis meses, en cuyo caso, para poder reanudar la actividad se precisará permiso del Delegado de Gobierno, previo informe del Área Funcional de Industria y Energía y de la Intervención de Armas y Explosivos de la Comandancia de la Guardia Civil que corresponda".

Este precepto plantea dos cuestiones.

En primer término, suscita dudas la relación de este precepto con el artículo 30, que regula los talleres en desuso, señalando que, "cuando las instalaciones de los talleres quedaran parcialmente o totalmente inutilizadas, el Delegado de Gobierno en la Comunidad autónoma podrá autorizar su reparación o reconstitución, previo informe del Área Funcional de Industria y Energía y de la Intervención Central de Armas y Explosivos".

Por lo tanto, ambos preceptos contemplan supuestos de hecho muy próximos (a partir de la falta de utilización de los talleres) y les atribuyen igual consecuencia jurídica (la necesidad de recabar permiso de la Delegación del Gobierno, previo informe del Área Funcional de Industria y Energía y de la Intervención de Armas y Explosivos). La diferencia pudiera estribar en que el artículo 39 se refiriese al mero desuso prolongado (durante un periodo de seis meses) y el artículo 30 a un deterioro progresivo causante de la inutilización y exigente de reparación o reconstrucción. En cualquier caso, la distinción dista de ser clara, por lo que debe esclarecerse o eliminarse el artículo 30, por ser más impreciso.

En segundo término, la calificación del supuesto de hecho del artículo 39.1 como de invalidez, según el título y la literalidad del precepto, no resulta conforme a esta categoría jurídica. La invalidez del permiso de funcionamiento del taller apunta a la concurrencia de defectos en el otorgamiento de la autorización o a la ilicitud de su contenido. Sería, por ello, preferible hablar de extinción del permiso por desuso o falta de actividad.

Esta última observación resulta extrapolable mutatis mutandis al artículo 76, referido a la "invalidez" del permiso de funcionamiento de los depósitos de productos terminados.

c) Dispone el artículo 54.1 del proyectado Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería que "los talleres de carga deberán proveerse de forma reglamentaria de la pólvora y pistones y de las vainas cebadas, en su caso, que precisen, quedándoles terminantemente prohibida la fabricación de pólvora y pistones".

La Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior ha defendido la conveniencia de reconsiderar la redacción de este último inciso, observación que comparte este Consejo de Estado. Para ello, bastaría con eliminar el adverbio "terminantemente" a la hora de calificar la prohibición, en la medida en que no está encaminado a graduarla.

d) El artículo 57.8 contiene un error en la remisión (que dirige al artículo 31, pero que ha de ser reconducida, bien al artículo 30, bien al artículo 39, en función del tipo de desuso al que se refiera).

e) El artículo 102 del vigente Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería, aprobado por Real Decreto 563/2010, de 7 de mayo, atribuye la consideración de depósito especial a los vehículos que transportan artificios de pirotecnia destinados a espectáculos si llegan a su destino con una antelación superior a 12 horas respecto de la hora prevista para el inicio del espectáculo, descartándose tal consideración si la antelación es inferior.

El artículo 102 del reglamento en tramitación, sin embargo, señala que serán considerados como depósito especial dichos vehículos si la llegada al lugar de destino se produce con una antelación "superior a 14 horas", pero rechaza esta consideración si la antelación es inferior a 12 horas. Con esta redacción queda la duda de qué sucede si la antelación de llegada oscila entre las 12 y las 14 horas, duda que ha de ser disipada.

f) Los dos primeros apartados del artículo 136, dedicado a la adquisición de cartuchos, tienen el siguiente tenor:

"1. Los titulares de licencias para armas largas rayadas podrán adquirir únicamente hasta 1.000 cartuchos anuales por arma, presentando la guía de pertenencia y el Documento Nacional de Identidad (DNI), Número Identificación de Extranjeros (NIE) o cualquier documento acreditativo de la identidad. El vendedor realizará los asientos correspondientes en los libros de su establecimiento y dará cuenta de la compra, dentro de los 5 primeros días del mes inmediatamente posterior, a la Intervención de Armas y Explosivos de la Guardia Civil que por demarcación corresponda. En ningún caso se podrá tener en depósito un número superior a 200 cartuchos. 2. Los titulares de licencia para arma corta sólo podrán adquirir 100 cartuchos anuales por arma, presentando la guía de pertenencia y el Documento Nacional de Identidad (DNI), Número de Identificación de Extranjeros (NIE) o cualquier documento acreditativo de la identidad, y efectuando las operaciones que se aluden en el apartado anterior. El número de cartuchos que pueden tenerse en depósito para arma corta no será superior a 150".

El apartado 2 transcrito obliga a los titulares de licencia para arma corta, quienes solamente podrán adquirir 100 cartuchos anuales por arma, a presentar la guía de pertenencia y la documentación acreditativa de la identidad, "y efectuando las operaciones que se aluden en el apartado anterior".

No queda claro el sentido de este inciso, toda vez que las obligaciones a las que parece referirse no incumben al titular de licencia para arma corta (sujeto del primer inciso del artículo 136.2), sino al vendedor. Si tal fuera el caso, sería oportuno otorgar a dicho inciso esta redacción u otra similar: "Los titulares de licencia para arma corta sólo podrán adquirir 100 cartuchos anuales por arma, presentando la guía de pertenencia y el Documento Nacional de Identidad (DNI), Número de Identificación de Extranjeros (NIE) o cualquier documento acreditativo de la identidad, debiendo el vendedor realizar las operaciones a que alude el apartado anterior".

g) De acuerdo con el artículo 154, "el tránsito por territorio nacional así como por aguas y espacio aéreo en que España ejerza soberanía, derecho soberano o jurisdicción y Cooperación de los productos regulados en este Reglamento procedentes de países integrantes de la Unión Europea, independientemente de su destino final, necesitará ser objeto de autorización previa y quedará sometido al condicionado que en ella se fije".

Las palabras subrayadas perturban el significado del precepto y deben eliminarse.

h) El artículo 202 del reglamento proyectado regula de forma parcial la competencia para iniciar e instruir el procedimiento sancionador.

Así, en cuanto a la incoación, el apartado 1 se refiere exclusivamente a los expedientes sancionadores en materia de seguridad industrial, no así a los procedimientos en materia de seguridad ciudadana. Además, la competencia para iniciar aquellos expedientes se atribuye indistintamente (es decir, con independencia de la sanción que, en su caso, se pueda imponer) al Ministro de Industria, Energía y Turismo, la Dirección General de Política Energética y Minas o los Delegados o Subdelegados del Gobierno. Al margen del difícil encaje de esta previsión con el carácter irrenunciable de la competencia (artículo 12.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), no resulta coherente que los procedimientos por infracción leve en materia de seguridad industrial puedan ser incoados por el Ministro de Industria, Energía y Turismo cuando la competencia para su resolución corresponde a los Delegados del Gobierno. En este contexto, puede ser oportuno eliminar dicho apartado, aplicando las reglas generales de competencia para iniciar expedientes en función del órgano competente para instruirlos y resolverlos.

Por otra parte, al regular la competencia para la instrucción de los procedimientos sancionadores, el apartado 2 del artículo examinado contempla todos los supuestos, salvo el de instrucción de infracciones muy graves en materia de seguridad ciudadana, omisión que debe ser subsanada.

i) Por último, se realizan a continuación dos observaciones a la ITC 10, mediante la que se adecua el ordenamiento jurídico español a la Directiva 2012/18/UE en el concreto ámbito de los artificios pirotécnicos y cartuchería, observaciones que coinciden con las realizadas en el dictamen 1.014/2015, de esta misma fecha, para los explosivos.

En primer lugar, el apartado 14.4 de la citada ITC 10 incorpora la obligación, establecida en el artículo 15.4 de la Directiva 2012/18/UE, de poner a disposición del público "los resultados de las consultas celebradas antes de tomar la decisión y una explicación de cómo se tuvieron en cuenta para llegar a ella". En cambio, no se alude previamente, como sí hace el artículo 15.4 de la Directiva, a la necesidad de que "los resultados de las consultas mantenidas (...) se tengan debidamente en cuenta cuando se tome una decisión...". Por ello, se sugiere añadir en el mencionado apartado 14.4 de la Instrucción la oración que a continuación se subraya:

"4. Cuando se tomen las decisiones pertinentes, en cuya adopción se tendrán debidamente en cuenta los resultados de las consultas mantenidas, (...)" (el resto igual)".

En segundo lugar, el artículo 15.1 c) de la Directiva 2012/18/UE establece que:

"1. Los Estados miembros velarán por que el público interesado tenga la posibilidad desde una fase temprana de dar su parecer sobre proyectos concretos relativos a: (...)

c) la ejecución de obras en las inmediaciones de establecimientos, cuando el emplazamiento o las obras ejecutadas puedan aumentar el riesgo o las consecuencias de un accidente grave de conformidad con el artículo 13."

Por su parte, el apartado 14.1 c) de la ITC 10 proyectada dispone que:

"Además de lo establecido en este Reglamento respecto a las autorizaciones de fábricas y depósitos, la Delegación del Gobierno en la comunidad autónoma, o, en su caso, la Subdelegación del Gobierno someterá a trámite de información pública, con carácter previo a su aprobación o autorización, los proyectos concretos relativos a:

(...)

c) Proyectos de obra o edificaciones estatales en las inmediaciones de los establecimientos ya existentes, cuando el emplazamiento o las obras ejecutadas puedan aumentar el riesgo o las consecuencias de un accidente grave de conformidad con el apartado 12 de esta instrucción técnica complementaria".

Como puede observarse, la Instrucción proyectada se refiere a "proyectos de obra o edificaciones estatales", mientras que la directiva alude a "ejecución de obras", sin limitación alguna.

En relación con esta divergencia entre la directiva y la norma de transposición, se observa lo siguiente:

* La expresión "edificaciones estatales" induce a confusión, si bien parece referirse a aquéllos cuya autorización es de competencia estatal, puesto que se está haciendo alusión a los proyectos que los Delegados y Subdelegados del Gobierno han de someter a información pública, lo que, en cualquier caso, debería ser clarificado.

* En segundo lugar, la ITC 10 restringe indebidamente el ámbito objetivo de la obligación de someter ciertos proyectos a trámite de información pública que impone la directiva, pues únicamente se refiere a obras o edificaciones cuya autorización sea de competencia estatal, incluyendo una limitación que no contempla la norma europea. En consecuencia, es preciso modificar el apartado 14.1 c), de tal modo que se incluyan todos los proyectos de obras con independencia de la Administración competente para su autorización, tal y como se hacía en el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, objeto del dictamen 436/2015.

En el caso de que la competencia en este sentido sea estatal, corresponderá a los Delegados o Subdelegados del Gobierno someter los proyectos a información pública, como ya se dice en el proyecto. En el supuesto de que competencia fuese autonómica o local, el proyecto ha de limitarse a establecer que tal obligación corresponde a "los órganos competentes" en cada caso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede elevarse al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de artículos pirotécnicos y cartuchería."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 22 de octubre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.