Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

Ministerio de la Presidencia Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

Está Vd. en

Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 826/2014 (EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE)

Referencia: 826/2014
Procedencia: EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE
Asunto: Proyecto de real decreto por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación, declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial, el procedimiento para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de arquitecto, ingeniero, licenciado, arquitecto técnico, ingeniero técnico y diplomado.
Fecha de aprobación: 30/10/2014

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de octubre de 2014, , emitió, por unanimi- dad, el siguiente dictamen: "En atención a la consulta formulada por V. E., el Consejo de Estado ha procedido a examinar el expediente relativo al proyecto de real decreto por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación, declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial, el procedimiento para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de arquitecto, ingeniero, licenciado, arquitecto técnico, ingeniero técnico y diplomado.

De sus antecedentes resulta,

PRIMERO.- El expediente se inicia con un proyecto de real decreto no fechado -probablemente de 27 de febrero de 2014, fecha de la primera memoria del análisis de impacto normativo que obra en el expediente-. Tras los trámites seguidos y la elaboración de textos sucesivos de 22 de abril y 8 de julio de 2014, el documento final que se somete a dictamen -fechado en 22 de julio de 2014- consta de preámbulo, veintisiete artículos, ocho disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y dos anexos.

1.- El preámbulo explica que La Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, regulaba la estructura y organización de las enseñanzas universitarias dispuestas en tres ciclos cuya superación daba lugar a los títulos de Diplomado universitario, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero y Doctor. La Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, basó tales enseñanzas en tres ciclos: Grado, Máster y Doctorado -para converger hacia la armonización de los sistemas educativos superiores en el marco del espacio europeo de educación superior-.

El Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero, por el que se regulan las condiciones de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación superior, desarrolló, adaptando a la realidad de la estructura de la formación universitaria del momento, las previsiones contenidas en la citada Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre.

El proyecto ahora elaborado tiene por fin "contextualizar adecuadamente el primer conjunto de medidas" que acometen ahora y que parten de la desaparición del Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales que ha venido rigiendo en nuestra ordenación hasta la reforma de Bolonia emprendida a partir de la publicación de la citada Ley Orgánica 4/2007, pues a partir de ese momento son las propias Universidades las que deben crear y proponer, de acuerdo con las reglas establecidas, las enseñanzas y títulos que hayan de impartir y expedir, sin sujeción a la existencia de un catálogo previo establecido por el Gobierno.

No obstante, como los títulos habilitan para el acceso o ejercicio de actividades profesionales reguladas, precisan del establecimiento por parte del Gobierno de las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios que garanticen la posesión de las competencias y conocimientos adecuados para dicho ejercicio profesional. Esta dualidad de títulos, los habilitantes para el ejercicio de profesiones reguladas y los que carecen de tal condición, comporta un nuevo diseño del procedimiento para su reconocimiento que tenga presente esta realidad y que, para el supuesto de profesiones reguladas, garantice que se han adquirido por sus poseedores las competencias y conocimientos exigidos a los titulados españoles una vez superadas las correspondientes enseñanzas.

Partiendo de ello, el presente real decreto tiene un doble objeto:

Por un lado, regula la homologación, la equivalencia a titulación y a nivel académico, así como determinados aspectos de la convalidación de períodos de estudios extranjeros de educación superior por los correspondientes españoles de enseñanzas universitarias, de acuerdo con la nueva estructura de formación universitaria.

Por otro lado, establece un procedimiento que permita al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte determinar el nivel del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior (MECES) al que debe corresponder cada título universitario de los anteriores a la implantación del Espacio Europeo de Educación Superior, es decir, de los anteriores a los actuales títulos de Grado, Máster y Doctor.

a) En cuanto a lo primero, se dispone la homologación de títulos extranjeros a títulos universitarios españoles que den acceso a profesiones reguladas en España; para el resto de supuestos se establece la posibilidad de obtener la equivalencia a un nivel académico y a la titulación correspondiente a un área y campo específico en los que pueden agruparse los diferentes títulos universitarios.

* La homologación de títulos extranjeros a títulos universitarios españoles que den acceso a profesiones reguladas en España (cuya competencia se reserva en exclusiva el Estado para el caso de títulos habilitantes para el ejercicio de profesiones reguladas) se decidirá a base de tomar en consideración la normativa por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de las profesiones correspondientes y que se relacionan en el Anexo I.

Para la determinación de la equivalencia del título extranjero se ha considerado importante contar con un sistema de referencias que cumpla en la medida de lo posible los siguientes requisitos: ser compatible con la normativa española y, al mismo tiempo, estar reconocido y compartido internacionalmente; adaptarse a los diversos contextos de educación superior; y dar lugar a una adscripción clara y objetiva por parte de la titulación de origen al ámbito disciplinar de pertenencia.

La propuesta que se plantea es incorporar la terminología y clasificación numérica CINE/ISCED y combinarla con la división española en cinco ramas de conocimiento, para desagregar los títulos de los programas cursados en otros países y hacer las pertinentes equivalencias en España.

* En cuanto a la declaración de equivalencia de títulos extranjeros a un determinado nivel académico -con efectos profesionales-, se trata de un concepto diferente y normativamente diferenciado al de reconocimiento de cualificaciones profesionales que se encuentra regulado por el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporó a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005.

b) Por lo que se refiere al segundo objeto del proyecto (regular la homologación, la equivalencia a titulación y a nivel académico, así como determinados aspectos de la convalidación de períodos de estudios extranjeros de educación superior por los correspondientes españoles de enseñanzas universitarias, de acuerdo con la nueva estructura de formación universitaria), se dice que el proceso de convergencia europea en materia de educación superior se ha regulado solo mirando hacia el futuro (sentando las bases de las nuevas enseñanzas de nivel universitario), no hacia atrás, de forma que ha quedado pendiente la resolución de una cuestión capital como es la correspondencia a nivel MECES de las antiguas titulaciones universitarias.

En este sentido, la disposición adicional cuarta del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, dispuso, como no podía ser de otra manera, que los títulos obtenidos conforme a los anteriores planes de estudio mantendrían sus efectos académicos y profesionales, y añadió algunas previsiones para el acceso de los antiguos titulados a los nuevos estudios.

Las titulaciones universitarias anteriores a la reforma por la que se crea el nuevo Espacio Europeo de Educación Superior se regulaban por el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, por el que se establecen las directrices generales comunes de los planes de estudio de los títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, cuya disposición adicional primera vino a crear el Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales.

El Real Decreto 1954/1994, de 30 de septiembre, sobre homologación de títulos a los del Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales, creó de manera efectiva este instrumento, diferenciando entre enseñanzas renovadas y enseñanzas no renovadas. Las primeras se refieren a los títulos universitarios relacionados en el Catálogo, obtenidos previa superación de planes de estudios elaborados conforme a las directrices generales propias aprobadas por el Gobierno para cada título, mientras que las segundas son las obtenidas conforme a planes de estudio anteriores a la implantación de los mencionados reales decretos, de conformidad con el artículo veintiocho, apartado 1, de la Ley 11/1983, de 25 de agosto, de reforma universitaria, entonces vigente. Estos títulos de enseñanzas no renovadas se homologaban a los títulos del Catálogo con sus mismos derechos académicos y profesionales.

Con el nuevo Espacio Europeo de Educación Superior se hizo preciso aprobar un régimen claro y general de correspondencia a nivel MECES de los títulos anteriores y posteriores a la reforma de Bolonia. Se trata de una necesidad imperiosa para facilitar el ejercicio de los derechos académicos por parte de los egresados de la anterior ordenación, dentro y fuera de nuestras fronteras.

El MECES, cuya finalidad es permitir la clasificación, comparabilidad y transparencia de las cualificaciones de la educación superior en el sistema educativo español, proporciona la tabla que permite hacer esta comparación. En concreto, el Real Decreto 1027/2011, de 15 de julio, por el que se establece el Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior, establece cuatro niveles de cualificación en función de los resultados de aprendizaje que proporcionan los estudios oficiales: el nivel de Técnico Superior se incluye en el Nivel 1, el de Grado en el Nivel 2, el de Máster en el Nivel 3, y el de Doctor en el Nivel 4.

En consecuencia, se establece un procedimiento que permita al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte determinar a qué nivel MECES corresponde el título universitario de la anterior ordenación que se examina. Esta medida facilitará además la movilidad en el extranjero de los egresados de Universidades españolas con titulaciones anteriores a la reforma de la educación superior, que están encontrando dificultades para el reconocimiento del verdadero nivel de sus estudios. En este sentido, son muchas las peticiones que se han formulado por los distintos actores sociales, procedentes de la comunidad académica, de la comunidad científica, de amplios sectores profesionales, e incluso del Defensor del Pueblo, para que el Gobierno estableciera el procedimiento de reconocimiento de correspondencias al nivel MECES.

- Se dice además en el preámbulo que se ha recurrido a una norma reglamentaria para establecer bases estatales, cosa que el Tribunal Constitucional admite excepcionalmente en casos como este en que "resulta complemento indispensable para asegurar el mínimo común denominador establecido en las normas legales básicas" (se citan las SSTC 25/1983, 32/1983, y 48/1988).

2.- En cuanto al articulado:

El Capítulo I (disposiciones generales) abarca los artículos 1 a 5.

El artículo 1 determina cuál es el objeto de la proyectada norma (de acuerdo con la ya explicado en el preámbulo).

El artículo 2 establece el ámbito de la misma, sea en cuanto a convalidaciones de títulos extranjeros, sea en cuanto a correspondencias de títulos a nivel MECES.

El artículo 3 trata sobre las "exclusiones", es decir, títulos y diplomas extranjeros que no podrán homologarse ni hacerse equivalentes a niveles académicos universitarios oficiales.

El artículo 4 establece una serie de definiciones necesarias para la comprensión de la norma.

El artículo 5 trata sobre los efectos de las homologaciones y de las equivalencias a niveles académicos universitarios.

El Capítulo II (artículos 6 a 18) regula los requisitos y procedimientos para la homologación, la declaración de equivalencia y la convalidación de títulos, diplomas y estudios extranjeros de educación superior.

El Capítulo III (artículos 19 a 27) se refiere al procedimiento para determinar la correspondencia de títulos oficiales de arquitectura, ingeniería, licenciatura, arquitectura técnica, ingeniería técnica y diplomatura a los niveles del MECES.

La disposición adicional primera establece que la Dirección General de Política Universitaria formalizará los acuerdos o convenios pertinentes con la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) en orden a la emisión de los informes previstos en este real decreto.

La disposición adicional segunda dice que las homologaciones de títulos extranjeros a los españoles acreditativos de especialidades sanitarias se someterá a su normativa específica.

La disposición adicional tercera dice que el reconocimiento profesional previsto en la normativa comunitaria para los ciudadanos de la Unión Europea se regirá por su normativa específica. La disposición adicional cuarta señala que en el anexo I de este proyecto se relaciona la normativa por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de las profesiones correspondientes. Y que a efectos del procedimiento de declaración de equivalencia de títulos extranjeros, en el Anexo II se relacionan las áreas de conocimiento según el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, y los campos específicos de educación y capacitación -CINE-.

La disposición adicional quinta trata sobre la equivalencia de títulos extranjeros al nivel académico de doctor.

La disposición adicional sexta dice que se aplicará el artículo 28 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en cuanto a tasas.

La disposición adicional séptima trata sobre los recursos que pueden interponerse contra los actos dictados en estos procedimientos.

La disposición adicional octava señala que "De la aplicación de las previsiones contenidas en este real decreto no se derivará incremento de los costes ni de las dotaciones presupuestarias públicas".

La disposición transitoria primera se refiere al régimen de los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de esta norma y sobre la imposibilidad de volver a formular solicitudes ya resueltas en procedimientos anteriores.

La disposición transitoria segunda trata sobre el régimen transitorio de superación de requisitos formativos complementarios o pruebas de conjunto.

La disposición derogatoria deroga expresamente el Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero, por el que se regulan las condiciones de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación superior, así como cuantas otras disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en este real decreto.

La disposición final primera modifica el artículo 24.2 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, sobre ordenación de enseñanzas universitarias oficiales. Establece nuevos plazos para la renovación de la acreditación de los títulos oficiales.

La disposición final segunda explica que esta norma se ampara en la competencia estatal prevista en el artículo 149.1.30ª de la Constitución.

La disposición final tercera atribuye al Ministro de Educación, Cultura y Deporte y a las Universidades, en el ámbito de sus respectivas competencias, la posibilidad de dictar las normas necesarias para el desarrollo y aplicación de lo establecido en este real decreto. Dispone también que mediante Resolución del Director General de Política Universitaria, que deberá ser publicada en el Boletín Oficial del Estado, se podrán actualizar los anexos de esta norma.

La disposición final cuarta dice que este real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el BOE.

El anexo I establece referencias normativas a tener en cuenta para las homologaciones.

El anexo II relaciona las áreas de conocimiento -según el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre- y los campos específicos, tomando como base el documento "Campos de Educación y Capacitación - CINE-.

SEGUNDO.- La memoria del análisis de impacto normativo explica la tramitación seguida, el contenido y objeto del proyecto y lo justifica en términos asimismo recogidos en el preámbulo.

Se dice que no existe otra alternativa, que el rango de la norma es adecuado y que la competencia para dictarlo es estatal conforme al artículo 149.1.30ª de la Constitución.

En cuanto a los efectos económicos del proyecto, se expone que, en cuanto a la economía no se prevén efectos directos, que tampoco tiene efectos significativos sobre la competencia y que no tiene impacto presupuestario ni incidencia por razón de género, ni es previsible que se produzcan impactos de carácter social y medioambiental ni en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

En cuanto a las cargas administrativas, se dice que la tramitación del procedimiento de correspondencia al nivel MECES implicará nuevas actuaciones, hasta ahora inexistentes, consistentes en la elaboración de informes por la ANECA. Se dice asimismo que mediante convenios el ministerio encomendará a la ANECA la realización de informes valorativos y de contenido académico que permitan la puesta en práctica de la norma y que tales convenios podrían tener un coste económico de 60 euros por expediente, por lo que, dado que se prevé realizar 1.600 expedientes anuales, la cifra total no debe superar los 100.000 euros. La aplicación presupuestaria desde la que se prevén realizar los pagos a ANECA es la 18.07.322C.227.06 (Estudios y Trabajos Técnicos). En cualquier caso los gastos se realizarán con recursos propios del ministerio, sin incremento del gasto público.

Por otra parte se indica que los ciudadanos tendrán que:

- Aportar documentos y comunicar diversidad de datos a la Administración para que eta pueda tramitar solicitudes de homologación.

- Inscribirse en aplicaciones informáticas del ministerio, lo que será necesario para poder llevar a cabo la tramitación del correspondiente expediente de homologación, y disponer de una acreditación que justifique desde un punto de vista documental la homologación.

- Y formular las reclamaciones y los recursos que sean del caso.

Finalmente, se une a la memoria una relación de consideraciones sobre las observaciones formuladas por diversos alegantes.

TERCERO.- Se han producido informes de:

- Unidad de apoyo de la Dirección General de Política Universitaria del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. - Consejo de Universidades (20 de marzo de 2014).

- Consejo de Estudiantes Universitarios del Estado (10 de marzo de 2014).

- Conferencia General de Política Universitaria (17 de marzo de 2014).

- Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales y Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (21 de julio de 2014).

- Comunidades Autónomas (a través de la Conferencia General de Política Universitaria, que ha informado en sesión de 18 de marzo de 2014). Ha alegado además la Región de Murcia.

- Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España.

- Organización colegial de enfermería (Consejo General).

- Consell de col-legis d´enginyers tecnics industrials de Catalunya.

- Unión interprofesional de la Comunidad de Madrid, Asociación de Colegios Profesionales.

- Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos.

- Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos.

- Colegio Oficial de Físicos, Colegio Oficial de Geólogos y Consejo General de Colegios Oficiales de Químicos de España.

- Instituto de Ingenieros Técnicos de España.

- Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos.

- Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos.

- Asociación Unión profesional.

- Consejo General de la Ingeniería Técnica Industrial (COGITI).

- Consejo General de Economistas.

- Colegio Oficial de Marina Mercante.

- Consejo General de Colegios Oficiales de Ingeniería Técnica en Informática.

- Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España.

- ETS de Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos de la Universidad de Granada.

- Comisión gestora para la creación del Consejo Nacional de Ingenieros Químicos y TRES COLEGIOS DE INGENIERÍA QUÍMICA.

- Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España.

- Colegio de Ingenieros de Montes.

- Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos de Minas y grado en Ingeniería.

- Consejo Superior de Colegios de Ingenieros de Minas.

- Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicación.

- Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas e Ingenieros civiles.

- Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales.

- Consejo General de Colegios de Ópticos y Optometristas.

- Consejo General de Colegios Oficiales de Podólogos.

- Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas.

CUARTO.- El proyecto se ha sometido también a trámite de información pública. Han alegado algunos particulares y:

Asociación de Ingenieros Idustriales del Estado.

Agencia per la qualitat del sistema Universitari de Catalunya.

Instituto de Ingenieros Técnicos de España.

Asociación de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos.

Asociación de Ingenieros de Organización Industrial.

Asociación de Graduados en ingeniería civil.

Consejo General/Federación de asociaciones de Ingenieros Industriales de España y Colegio/Asociación de Ingenieros del ICAI.

Asociación española de investigación de la comunicación.

Asociación Profesional de Archiveros, Bibliotecarios y Documentalistas de Madrid.

Federación de Asociaciones de los Cuerpos Superiores de la Administración Civil del Estado.

QUINTO.- Remitido el expediente a este Consejo, han alegado -previa solicitud de audiencia ante el mismo-: Asociación Profesional del Cuerpo de Arquitectos Superiores de Hacienda, Organización Profesional de Inspectores de Hacienda del Estado, Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España, Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España y Asociación de Ingenieros Aeronáuticos de España, Asociación del Cuerpo Superior de Intervención y Contabilidad de la Administración de la Seguridad Social, Unión Profesional de Colegios de Ingenieros, Colegio de Ingenieros de Montes, Asociación de Ingenieros Agrónomos del Estado, Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Agrónomos, Asociación de Cuerpos Superiores de Letrados y Auditores del Tribunal de Cuentas, Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos, Asociación Profesional del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado de la Administración General del Estado, Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid, Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España, Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de España, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Colegio Nacional de Ingenieros del ICAI, Asociación Nacional de Ingenieros del ICAI, Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, Federación de Asociaciones de Ingenieros Industriales de España, Instituto de la Ingeniería de España, Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos, Asociación Profesional del Cuerpo de Interventores y Auditores del Estado, Unión Profesional, Consejo General de Colegios de Ingenieros Técnicos Industriales, Consejo General de la Abogacía Española, Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación, Asociación de Inspectores del SOIVRE, Colegio Oficial de Físicos, Colegio Oficial de Geólogos y Consejo General de Colegios Oficiales de Químicos de España, Colegio Nacional de Secretarios Judiciales, Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España, Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicación, Asociación del Cuerpo Facultativo de Bibliotecarios del Estado y Asociación Profesional del Cuerpo Facultativo de Conservadores de Museos.

Por otra, parte, el ministerio ha adicionado al expediente la aprobación previa -de 30 de julio de 2014- emitida por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas al amparo del artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, procede emitir el dictamen solicitado.

PRIMERO.- La tramitación del proyecto se ajusta al artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Así, con el texto proyectado se adjunta una memoria del análisis de impacto normativo, en la que se razona sobre la oportunidad del proyecto de Real Decreto, se expone su contenido y su adecuación al orden constitucional de distribución de competencias y se trata sobre el impacto económico y presupuestario, cargas administrativas y por razón de género (artículo 24.1, letras a) y b), de la Ley del Gobierno; Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio).

Se ha oído a los órganos y entidades públicas correspondientes, a los sectores afectados e incluso se ha seguido un trámite de información pública.

También han sido oídas las Comunidades Autónomas -en el seno de la Conferencia General de Política Universitaria- (artículo 27 bis.1.a. de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades).

Se ha evacuado informe de la Dirección General de coordinación de competencias con Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (artículo 24.3 de la Ley del Gobierno), en el que se examina la norma proyectada desde la perspectiva de la distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Finalmente, ha informado la Secretaría General Técnica del departamento proponente, que es el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (artículo 24.2 de la Ley del Gobierno).

Se ha producido además la llamada "aprobación previa" del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a que se refiere el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

SEGUNDO.- La materia relativa a las homologaciones y convalidaciones de títulos y estudios se somete a diferentes normas según el tipo de estudios de que se trate.

- Por una parte los estudios que dan lugar a cualificaciones y títulos profesionales.

La materia se encuentra regulada por Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, que incorporó a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005. Existe un régimen especial para determinadas titulaciones profesionales, como es el caso de las especialidades sanitarias, reguladas hoy por el Real Decreto 459/2010, de 16 de abril (la disposición adicional segunda del proyectado reglamento remite a tal efecto a la regulación específica). También existe a ese respecto una legislación específica de la Unión Europea.

- Por otra, los títulos y estudios de enseñanza primaria, secundaria y bachillerato, cuya homologación y convalidación se regula por el Real decreto 104/1988, de 29 de enero.

- Finalmente, los estudios y títulos académicos universitarios (lo que se denomina enseñanza superior). Actualmente se regulan por el Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero, por el que se regulan las condiciones de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación superior.

El proyecto, que dispone la expresa derogación de dicha norma, se refiere a esos estudios y títulos.

TERCERO.- Para comprender el alcance del proyecto reglamentario sobre el que ahora se emite dictamen hay que remontarse a la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.

Interesa destacar en concreto dos aspectos de esa norma.

1.- En primer lugar, el tema relativo a los ciclos de formación universitaria. El artículo 37 de esa Ley Orgánica estableció lo siguiente:

"Los estudios universitarios se estructurarán, como máximo, en tres ciclos. La superación de los estudios dará derecho, en los términos que establezca el Gobierno, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, y según la modalidad de enseñanza cíclica de que se trate, a la obtención de los títulos de Diplomado universitario, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero y Doctor, y los que sustituyan a éstos de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 88".

En relación con ello, y en concreto con el régimen de los títulos a otorgar, el artículo 34 dispuso:

"1. Los títulos universitarios que tengan carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, así como las directrices generales de los planes de estudios que deban cursarse para su obtención y homologación, serán establecidos por el Gobierno, bien por su propia iniciativa, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, o a propuesta de este Consejo. 2. Los títulos a que hace referencia el apartado anterior, que se integrarán en el Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales que apruebe el Gobierno, serán expedidos en nombre del Rey por el Rector de la Universidad en la que se hubieren obtenido. 3. Las Universidades podrán establecer enseñanzas conducentes a la obtención de diplomas y títulos propios, así como enseñanzas de formación a lo largo de toda la vida. Estos diplomas y títulos carecerán de los efectos que las disposiciones legales otorguen a los mencionados en el apartado 1 ".

A su vez, el artículo 35 estableció que serían las Universidades las que elaborarían y aprobarían los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos universitarios, y que, tras el informe de las Comunidades Autónomas y homologación de los mismos por el Consejo de Coordinación Universitaria, el Gobierno homologaría los correspondientes títulos, añadiéndose que, transcurrido el período de implantación de un plan de estudios, las Universidades deberán someter a evaluación de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación el desarrollo efectivo de las enseñanzas.

A la vista de ello se operaba sobre la base de un Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales que fue creado por el Gobierno en la disposición adicional primera del Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, sobre directrices generales comunes de los planes de estudio de los títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional. Lo desarrolló el Real Decreto 1954/1994, de 30 de septiembre.

2.- En segundo lugar, el régimen de las convalidaciones y homologaciones de los títulos y estudios de educación superior, a cuyo efecto el artículo 36 de la L.O. 6/2001 estableció:

"1. El Consejo de Coordinación Universitaria regulará los criterios generales a que habrán de ajustarse las Universidades en materia de convalidación y adaptación de estudios cursados en centros académicos españoles o extranjeros, a efectos de continuación de dichos estudios.

2. El Gobierno, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, regulará:

a) Las condiciones para la declaración de equivalencia de títulos españoles de enseñanza superior universitaria o no universitaria a aquellos a que se refiere el artículo 34. b) Las condiciones de homologación de títulos extranjeros de educación superior ".

La materia estaba regulada en su día por el Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, que fue sustituido por el vigente Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero, relativo a las condiciones de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación superior.

Distingue esta norma entre la homologación a títulos o a grados académicos españoles (de títulos extranjeros de educación superior derivados de formación cursada en universidades o instituciones de educación superior radicadas fuera de España, o en centros autorizados por las Administraciones españolas competentes), y la convalidación (de estudios extranjeros, no de títulos) por estudios universitarios españoles parciales.

CUARTO.- Pues bien, la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, modificó la L.O. 6/2001.

a) En cuanto a los ciclos de formación universitaria, dio nueva redacción al artículo 37 a fin de estructurar los estudios en tres ciclos cada uno de los cuales daría lugar a un título diferente (de Grado, Máster o Doctor):

"Las enseñanzas universitarias se estructurarán en tres ciclos: Grado, Máster y Doctorado. La superación de tales enseñanzas dará derecho, en los términos que establezca el Gobierno, previo informe del Consejo de Universidades, a la obtención de los títulos oficiales correspondientes".

Como, además, los títulos derivados de la superación de esos ciclos permiten el ejercicio de actividades profesionales, el Real Decreto 1027/2011, de 15 de julio, por el que se establece el Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior (MECES), estableció las reglas para ajustar los títulos anteriores a los posteriores a dicha reforma de 2007, estableciendo a tal efecto cuatro niveles de cualificación en función de los resultados de aprendizaje que proporcionan los estudios oficiales: el nivel de Técnico Superior se incluye en el Nivel 1, el de Grado en el Nivel 2, el de Máster en el Nivel 3, y el de Doctor en el Nivel 4.

Sobre títulos universitarios dio asimismo nueva redacción al artículo 34 para establecer que serían las propias Universidades las que habrían de establecer las enseñanzas y los títulos sin sometimiento a un catálogo previo establecido por el Gobierno:

"1. Las universidades impartirán enseñanzas conducentes a la obtención de títulos oficiales y con validez en todo el territorio nacional y podrán impartir enseñanzas conducentes a la obtención de otros títulos.

2. Los títulos universitarios de carácter oficial y con validez en todo el territorio nacional deberán inscribirse en el Registro de universidades, centros y títulos, previsto en la disposición adicional vigésima. Podrán inscribirse otros títulos a efectos informativos. El Gobierno regulará el procedimiento y las condiciones para su inscripción".

La materia fue desarrollada por Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre (sobre ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales) y por el R.D. 99/2011, de 28 de enero, sobre enseñanzas de doctorado. Aquella norma establece, entre otras muchas cosas que (artículo 5): "1. El haber académico que representa el cumplimiento de los objetivos previstos en los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos universitarios oficiales se medirá en créditos europeos (ECTS) tal y como se definen en el Real Decreto 1125/2003, de 5 de septiembre, por el que se establece el sistema europeo de créditos y el sistema de calificaciones en las titulaciones universitarias de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional. 2. El nivel de aprendizaje conseguido por los estudiantes en las enseñanzas oficiales de Grado y Máster se expresará mediante calificaciones numéricas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5 del Real Decreto 1125/2003, de 5 de septiembre, citado. La calificación en el Doctorado se expresará de acuerdo con lo señalado en el artículo 21 de este Real Decreto".

La disposición adicional cuarta del propio R.D. 1393/2007 estableció que "1. Los títulos universitarios oficiales obtenidos conforme a planes de estudios anteriores a la entrada en vigor del presente real decreto mantendrán todos sus efectos académicos y, en su caso, profesionales" y añadió algunas previsiones para estudios adicionales posteriores por parte de estos titulados (para acceder a la formación de Grado, Máster y Doctorado).

b) Sobre convalidaciones y homologaciones, se dio la siguiente redacción al artículo 36 de la L.O. 6/2001:

"El Gobierno, previo informe del Consejo de Universidades, regulará: a) Los criterios generales a que habrán de ajustarse las universidades en materia de convalidación y adaptación de estudios cursados en centros académicos españoles o extranjeros.

b) Las condiciones para la declaración de equivalencia de títulos españoles de enseñanza superior universitaria o no universitaria a aquéllos a que se refiere el artículo 35.

c) Las condiciones de homologación de títulos extranjeros de educación superior.

d) Las condiciones para validar, a efectos académicos, la experiencia laboral o profesional.

e) El régimen de convalidaciones entre los estudios universitarios y las otras enseñanzas de educación superior a las que se refiere el artículo 3.5 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación".

c) MECES.

Pero además, opera hoy en día el denominado Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior (MECES), regulado por Real Decreto 1027/2011, de 15 de julio.

Lo que el mismo supone es atribuir a cada título un determinado nivel dentro de ese Marco. Se efectúa así una asignación de cada titulación a uno de los cuatro niveles del MECES, que son: Nivel 1, Técnico Superior; Nivel 2, Grado; Nivel 3, Máster; y Nivel 4, Doctor.

Aunque los términos son los mismos que los correspondientes a los títulos académicos, su función es diferente, en concreto la que se establece en el artículo 1 de esa norma: "permitir la clasificación, comparabilidad y transparencia de las cualificaciones de la educación superior en el sistema educativo español (...) que permite la nivelación coherente de todas las cualificaciones de la educación superior para su clasificación, relación y comparación y que sirve, asimismo, para facilitar la movilidad de las personas en el espacio europeo de la educación superior y en el mercado laboral internacional". Dice el preámbulo de esa misma norma que "Con la definición del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior se pretende, de un lado, informar a la sociedad y en particular a los estudiantes sobre cuáles son las exigencias de aprendizaje de cada nivel, y de otro, suministrar información a los empleadores sobre cuáles son las correspondientes competencias de quienes van a ser empleados. Por otro lado, debe ponerse de manifiesto la trascendente utilidad que subyace al MECES como herramienta que facilitará la movilidad y el reconocimiento internacional de los títulos y de la formación".

De este modo el Real Decreto 1027/2011 dispone que los títulos de formación (académicos), es decir, las denominadas "cualificaciones", se ubican respectivamente en cada uno de los cuatro señalados niveles del MECES. Y así, el anexo de dicha norma establece que las cualificaciones de Técnico Superior de Formación Profesional, Técnico Superior de Artes Plásticas y Diseño y Técnico Deportivo Superior se corresponden con el Nivel 1 (Técnico Superior) del MECES. Las cualificaciones de Graduado y título superior de enseñanzas artísticas se corresponden con el Nivel 2 (Grado) del MECES. Las cualificaciones de Máster universitario, Máster en Enseñanzas Artísticas y Graduado de al menos 300 créditos ECTS que comprenda al menos 60 créditos ECTS de Nivel de Máster mediante resolución del Consejo de Universidades se corresponden con el Nivel 3 (Máster) del MECES. Y la cualificación académica de Doctor se corresponde con el Nivel 4 (Doctor) del MECES.

Como resulta de lo expuesto, el Real Decreto 1027/2011 no se refiere a cualificaciones amparadas en la normativa anterior a la L.O. 4/2007, es decir, al espacio común denominado sistema de Bolonia, sino que se limita a establecer las correspondientes ubicaciones en el MECES de los títulos posteriores a ella.

QUINTO.- Partiendo de todo ello, cabe ya entender cuál es el doble objeto de la norma proyectada (aparte de alterar los plazos de renovación de acreditaciones de títulos universitarios a que se refiere la disposición final primera):

1.- Por una parte, establece el procedimiento para que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte determine el nivel que, dentro del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior (MECES), corresponde a cada título universitario de los anteriores a la reforma de 2007.

Dice sobre ello el preámbulo que bajo el nuevo Espacio Europeo de Educación Superior es preciso aprobar un régimen claro y general de correspondencias entre los títulos anteriores y posteriores a la reforma de Bolonia (en España, Ley Orgánica 4/2007 ya citada), siendo ello una necesidad imperiosa para facilitar el ejercicio de los derechos académicos por parte de los egresados de la anterior ordenación, dentro y fuera de nuestras fronteras.

El proyectado reglamento no establece las correspondencias, sino que remite a expedientes singulares que lo harán respecto de cada una de aquellas titulaciones. No tienen sentido por tanto muchas alegaciones formuladas sobre lo que serán pronunciamientos que no son objeto de esta norma, sino que deberán serlo fruto de esos expedientes.

2.- Por otro lado, regula nuevamente (en sustitución del actual Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero) la homologación, la equivalencia y la convalidación de períodos de estudios extranjeros de educación superior por los correspondientes títulos y estudios de la enseñanza universitaria españoles -a la vista de la nueva estructura de formación universitaria derivada de la reforma de 2007, que se basa en la inexistencia de un catálogo de títulos universitarios oficiales-.

La proyectada norma es por tanto la primera que regulará en España el régimen de homologaciones y equivalencias tras la implantación del sistema de Grado y Máster por la L.O. 4/2007. Se deroga para ello al completo el citado Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero.

Expone a este respecto el preámbulo del proyecto que hoy en día ya no opera el Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales, sino que los títulos universitarios serán los que oferten las Universidades, pero que, no obstante, los títulos académicos pueden habilitar para el acceso o ejercicio de actividades profesionales reguladas, por lo que es preciso que el Gobierno establezca las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios para garantizar que los títulos acreditan la posesión de las competencias y conocimientos adecuados para dicho ejercicio profesional.

La actual dualidad de títulos (los habilitantes para el ejercicio de profesiones reguladas y los que carecen de tal condición de habilitantes para acceso a profesión regulada) comporta un nuevo diseño del procedimiento para su reconocimiento que garantice que en el caso de profesiones reguladas -aquellas en las que el título es el que permite el ejercicio profesional- se han adquirido las competencias y conocimientos exigidos a los titulados españoles una vez superadas las correspondientes enseñanzas.

Por ello, el proyectado Real Decreto distingue entre:

* Homologación a título habilitante español. Se refiere a los títulos extranjeros respecto a los títulos universitarios españoles que den acceso a una profesión regulada en España. La homologación se decidirá tomando en consideración la normativa por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de las profesiones correspondientes relacionadas en el Anexo I del proyecto. Ese Anexo remite -a falta hoy de catálogo de títulos universitarios oficiales- a las diversas normas que establecen las competencias exigidas para poder ejercer cada correspondiente profesión regulada y que son las que inspiran los currículos universitarios correspondientes.

Debería revisarse la cita de normas CIN o similares en la medida en que se han formulado diversas alegaciones sobre supuestos errores. Debe dejarse claro que la cita de profesiones que se hace en el mismo no significa que la homologación lo sea a una profesión, pues, como se establece en el proyecto (artículo 3.1.c.), las homologaciones lo son únicamente respecto a títulos españoles de Grado o Máster (después, al tratar sobre los proyectados artículos 5, 6 y anexo I se hará una consideración a este respecto).

Se expone también en el preámbulo que la homologación - que tiene efectos académicos y profesionales- es un concepto diferente y normativamente diferenciado al de reconocimiento de cualificaciones profesionales que regula el antes citado Real Decreto 1837/2008.

* Equivalencia (puede serlo, bien a una titulación, bien a un nivel académico universitario oficial). Se refiere solo a títulos extranjeros respecto a un determinado nivel académico español o respecto a una titulación española correspondiente a un área y campo específico de los que agrupan los diferentes títulos universitarios españoles.

* Y convalidación, que es el reconocimiento oficial en España, a efectos académicos, de estudios superiores realizados en el extranjero, finalizados o no, de modo que se permita proseguir dichos estudios en una universidad española.

Dice asimismo el preámbulo que para la determinación de la equivalencia del título extranjero a una titulación española se ha considerado importante contar con un sistema de referencias que cumpla en la medida de lo posible los siguientes requisitos: ser compatible con la normativa española ym, al mismo tiempo, reconocido y compartido internacionalmente; adaptarse a los diversos contextos de educación superior; y dar lugar a una adscripción clara y objetiva por parte de la titulación de origen al ámbito disciplinar de pertenencia.

A tal efecto el proyecto incorpora en su anexo II la terminología y clasificación numérica (clasificación internacional normalizada de la educación -CINE- y la combina con la división española en cinco ramas de conocimiento, para desagregar los títulos de los programas cursados en otros países y hacer las pertinentes equivalencias en España.

Y en cuanto a la declaración de equivalencia a un determinado nivel formativo español, se dice que esta conlleva efectos académicos que pueden repercutir no solo en la trayectoria académica del poseedor del título homologado, sino también en determinados aspectos de su vida profesional. Hay ante todo que destacar que esta norma se ampara en el artículo 149.1.30ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.

SEXTO.- Explicado el objeto del proyecto cabe analizar si el rango de la proyectada norma es el adecuado.

Este Consejo considera que sí lo es, al tratarse de desarrollar la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (modificada en 2007), exactamente igual que se hizo mediante la norma que ahora se deroga expresamente y que viene regulando buena parte de lo que pasa a recogerse en la nueva, en concreto el ya antes citado Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero.

- Mas en concreto, no cabe duda de que las homologaciones deben resolverse caso por caso y que la norma que las regule operará como marco general para la tramitación y resolución de los expedientes. Tal es una de las finalidades del proyecto, que sustituirá al actual reglamento regulador de esa materia (R.D. 285/2004).

Es sin embargo objetable que se prevea (en la disposición final tercera.2) que los anexos en los que se establecen los criterios para resolver sobre las homologaciones y equivalencias se puedan modificar por simple decisión del Director General de Política Universitaria. La materia es de importante alcance en desarrollo directo de la Ley Orgánica 6/2001, en concreto de su artículo 36, por lo que debe suprimirse tal previsión de modo que las eventuales modificaciones de los anexos se produzcan mediante norma o normas reglamentarias aprobadas por Real Decreto, al ser tal el rango que corresponde al proyecto sobre el que ahora se dictamina.

Esta observación tiene carácter esencial de acuerdo con el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

- En cuanto a la ubicación o inserción de cada título en uno de los cuatro niveles del MECES, el R.D. 1027/2011 lo hace ya directamente en su anexo aunque por referencia a titulaciones posteriores a la L.O. 4/2007, es decir, al sistema de Bolonia.

En este aspecto el proyecto establece las reglas para efectuar las correspondientes inserciones de los títulos anteriores a esa ley orgánica, pero no es directamente la proyectada norma la que se pronuncia o decide al respecto, sino que remite a específicos procedimientos que concluirán con resoluciones del Ministro de Educación, Cultura y Deporte (artículos 2.3 y 24.2 del proyecto). Las resoluciones que el ministro adopte, sin perjuicio de que tendrán valor normativo, pueden quedar en el ámbito de su competencia; para adoptarlas se requiere valorar toda una serie de circunstancias que son las que precisa la nueva norma, la cual cubre suficientemente el nivel de contenido que es exigible a un real decreto.

No obstante, el Consejo de Estado considera que cada uno de esos expedientes debe finalmente aprobarse por Real Decreto del Consejo de Ministros. Además de que de ese modo se dotará de más coherencia al esquema normativo, el enlace entre los títulos posteriores a la reforma de Bolonia (es decir, Grado, Máster y Doctor) y los niveles MECES se ha producido ya en virtud de un real decreto, en concreto el ya citado R.D. 1027/2011.

SÉPTIMO.- Al regularse dos materias diferenciadas, parece inoportuno recogerlas en un solo reglamento. En su lugar sería mejor regularlas en dos reglamentos distintos, lo que permitirá separar debidamente cada uno de los dos aspectos que se tratan, el de las homologaciones, equivalencia y convalidaciones por un lado, y el de la inserción de los títulos en los niveles MECES por otro.

Se trata de materias relacionadas pero que obedecen a principios distintos con efectos asimismo diversos, de modo que la unificación no aclararía, antes al contrario, la cuestión.

Es más, dada la clara separación de las dos partes del proyecto resulta en principio sencillo -sin necesidad de retramitar el expediente- llevar al Real Decreto 1027/2011 toda esa segunda parte, que descansa además expresamente en ese Real Decreto, que incluso cita en el artículo 1.c). Deberían por ello sacarse del proyecto los artículos 1.c), 2.3, 4.j) y el Capítulo III (artículos 19 a 27, que es el que regula propiamente esa cuestión), y reproducir en su caso las disposiciones adicionales primera y séptima.

OCTAVO.- La regulación de las homologaciones, equivalencias y convalidaciones difiere del sistema ya establecido -en el que se propugna derogar el Real Decreto 285/2004, gran parte de cuyas previsiones se incorporan a la nueva norma- en cuanto al punto de partida, que actualmente es el de inexistencia de un catálogo de títulos universitarios a los que homologar los títulos extranjeros.

Pues bien, aparte de corregirse erratas (por ejemplo artículo 2, apartados 1 y 2; artículo 9.2; sobra la coma del artículo 3.2.d.; habría asimismo que unificar el criterio a la hora de mencionar los numerales, pues unas veces aparecen en cifra y otras en letra, etc.), cabe efectuar las siguientes observaciones al proyecto:

- La memoria final del análisis de impacto normativo está en parte redactada en futuro, por ejemplo (apartado 5) cuando se refiere a informes a emitir que ya se han producido. Debería ajustarse al momento final de aprobación de la norma proyectada.

En relación asimismo con la memoria -a la que se ha hecho ya referencia por dos veces en este dictamen-, sí parece que el nuevo sistema implicará cargas y gastos, en especial para ANECA, que hasta la fecha no interviene en los expedientes de homologación y equivalencia y que pasará a hacerlo en el futuro. A este respecto se observa que el apartado 5 de dicha memoria hace referencia, a la vez, a que no se producirá incremento de gasto (se habla de gasto invariable) y a que el nuevo gasto se cubrirá con los propios recursos presupuestarios del ministerio.

- En el artículo 3.1.a) se menciona el apartado 3 del artículo 34 de la Ley Orgánica 6/2001, que no está vigente. Los títulos propios de las Universidades se contemplan en los artículos 2.2.g) y 31.2.b) de esa Ley Orgánica.

- El artículo 3.2.b) impide la homologación, declaración de equivalencia o convalidación de títulos o estudios no implantados en la Universidad o Institución extranjera o que no estuvieran reconocidos en el momento en que se expidió el título. Puede plantearse el problema de que tales estudios o títulos sean finalmente revalorizados por el Estado extranjero, caso en el que razonablemente sí deberían ser objeto de homologación, declaración de equivalencia o convalidación en España.

- En relación con el artículo 3.2.d) y con las disposiciones transitorias primera.2 y segunda, párrafo segundo, no queda claro el esquema, y en concreto si se puede pedir, por ejemplo, la homologación de un título extranjero por un título español de Grado cuando aquel título ya ha sido homologado por el título español de Licenciado o cuando se ha resuelto simplemente un expediente anterior sobre la homologación. Debería aclararse, pues parece -en el ejemplo puesto- que no es ciertamente la misma solicitud la destinada a obtener la homologación por el título de Grado y no parece tener sentido que se impida formularla.

- Es nueva la previsión que se recoge en el artículo 3.2.e), que impone que no procederá homologar ni declarar equivalencia de títulos para cuya obtención el país extranjero que los haya emitido haya reconocido un porcentaje superior a un 15% del total de créditos procedentes del ejercicio profesional. No parece pertinente dicha previsión, que se subsume en la general contenida en el propio proyecto en el sentido de que para decidir sobre estos expedientes se considerará en definitiva la formación adquirida (artículo 10.2). Esta regla y los criterios de aplicación correspondientes al efecto -que, como se dirá después, deberían publicarse- ya viene a cubrir el problema que trata de atajarse, y lo hace además en términos flexibles como son los que resultan del proyectado artículo 3.2.e). Es más, el que el país extranjero haya valorado el ejercicio profesional no significa que no pueda automáticamente reconocerse equiparación entre la formación seguida y la española exigida para acceder al título español correspondiente. - Por razones de claridad y sistemática parece mejor que el artículo 4 (sobre definiciones) pase a ser artículo 2, de modo que, previa exposición de cuáles son los conceptos, se pueda comprender mejor lo que se dice en los artículos siguientes de la norma. Ello obligaría a alterar algún otro precepto en el que se efectúan remisiones concretas, como es el caso del artículo 12, apartados a) y b).

- Sería igualmente más claro alternar el orden de los apartados 3 y 4 del artículo 5.

- En el artículo 6, apartados 1 y 2, sería mejor, por razones de claridad, sustituir "títulos de Grado o de Máster" por "títulos españoles de Grado o de Máster".

Por otra parte, y ello entra en relación con el artículo 5.1 y con el Anexo I del proyecto, la proyectada norma deja claro que el régimen de homologaciones opera respecto de títulos que den acceso en España al ejercicio de profesiones reguladas, o, lo que es lo mismo, profesiones que no se puedan ejercer sin ese título. Y deja también claro que la homologación lo será por los títulos españoles de Grado o Máster (este absorbe y supera a aquel).

Pues bien, siendo eso así, debería dejarse alguna reserva en el sentido de que para el efectivo ejercicio profesional puede ser necesaria alguna exigencia adicional cuando a los titulados en España con Grado o Máster también se les exige, ya que de otro modo sería de mejor condición el titulado extranjero, a quien le bastaría con la homologación por los señalados títulos españoles de Grado o Máster. No es enteramente cierto que la simple homologación permita siempre el efectivo ejercicio de una profesión, como sucede en el caso de la abogacía.

En relación con ello, en el Anexo I se citan las normas que fijan los criterios de verificación de carreras universitarias, que son los que habrá que considerar a la hora de informar y resolver sobre los expedientes de homologación. Ello es lógico al no existir un catálogo de títulos universitarios, pues, al menos mientras no exista, no hay otro modo razonable para homologar a Grado o Máster más que acudir a los criterios bajo los que la ANECA verifica el adecuado nivel formativo de cada formación propuesta por las distintas Universidades (téngase en cuenta que no se homologa por el Grado de una determinada Universidad, sino por el título español de Grado correspondiente).

Presumiendo que cada una de las normas que se citan en ese anexo (en las que se establecen esos criterios de verificación de formaciones) es correcta, es sin embargo destacable que la que se menciona para el caso de las profesiones de procurador de los tribunales y de abogado no lo es, ya que no son las normas que establecen esa verificación. Se desconoce bajo qué criterios la ANECA está verificando los títulos de Grado o Máster relacionados con la ciencia jurídica, pero deben desde luego ser esos criterios los que en su caso deberían aprobarse como tales para ocupar reflejándolos en el anexo del proyectado real decreto.

Es posible que este mismo problema se plantee con relación a alguna otra parte del Anexo I.

- El artículo 9.2 incluye algo no previsto hasta ahora en las normas que han regulado la materia: que en los expedientes informen "las organizaciones profesionales que representen los intereses colectivos del sector". Sabido que este tipo de expedientes se dilatan en la práctica extraordinariamente en términos tales que la situación no es sostenible (lo que bien puede destacarse ante todo a fin de que efectivamente se evite), ese nuevo trámite no ayudará en nada a la celeridad.

Es cierto que se establece el plazo general de diez días para que se informe, y se dispone expresamente, como ya contempla la Ley 30/1992, que si en ese plazo no se produce el informe el expediente proseguirá; es necesario además que el ministerio instructor recabe con celeridad ese informe (lo que corresponde de nuevo al campo de las medidas que eviten la señalada dilación que sufren estos procedimientos).

Hay además imprecisión en el término "organizaciones profesionales que representen los intereses colectivos del sector"; no se sabe si es una o varias, públicas o privadas. El texto del artículo 9.2 debería tratar de ser mucho más concreto y referirse a la entidad (pública si existe) que represente a nivel general de España los intereses colectivos del sector.

- La equiparación entre niveles académicos a que se refiere el proyectado artículo 10.1.c) como requisito para la homologación o declaración de equivalencia plantea el problema de que no todos los países articulan su formación superior en grados y másteres. Una interpretación inflexible de tal precepto llevaría a denegar siempre las homologaciones o equivalencias pese a que sí exista formación equiparable a la española.

- La parte final del artículo 10.1.b) y el apartado 2 de ese mismo suponen una redundancia. Si para decidir sobre una homologación o equivalencia hay que tener en cuenta, de acuerdo con este último apartado, la formación alcanzada y los contenidos formativos cursados, no es necesario repetir en el apartado 1.b) que para resolver estos expedientes se atenderá a las competencias que la formación cursada en el extranjero permita adquirir.

- El artículo 10.1.b) puede llevar al absurdo de que un extranjero comunitario de habla inglesa pueda ver homologado su título en España si la normativa europea no requiere que hable español; y, sin embargo, no vería homologado un título similar un extranjero de la misma habla inglesa pero de nacionalidad de un país que no pertenezca a la Unión Europea (la proyectada disposición adicional tercera se refiere a ello, tanto a tales efectos como en general sobre reconocimientos profesionales).

- Respecto al artículo 10.1.d) habría que sopesar si no es procedente recoger algo similar en cuanto al título de Máster, es decir, contemplar que para la homologación a un título de Máster deba acreditarse que el título extranjero permite acceder a estudios de doctorado.

- En general en relación con el artículo 10 sería oportuno aclarar que la homologación o equivalencia se resolverá comparando la formación cursada por el solicitante con la formación española en el momento en el que dicho solicitante formule su petición, no con la que regía en España cuando él estudió en el extranjero.

- En el artículo 12.b) la referencia debe serlo a informes de carácter general de ANECA, es decir, de los previstos en el artículo 11.2.a). La remisión que el proyectado artículo 12.b) hace al propio artículo 12 debe referirse al artículo 11.

- En el artículo 13.2.d) parece que la referencia no debería serlo solo a la homologación, sino también a la equivalencia, pues para declarar tal equivalencia podría considerarse necesario condicionar la decisión a la superación previa de requisitos formativos complementarios.

- En el artículo 13.1 debe especificarse si la competencia para resolver estos expedientes será del Ministro, que es además lo que establece el artículo 14.2 del vigente Real Decreto 285/2004.

- En cuanto al artículo 14, no se encuentra razón para ampliar el plazo general de tres meses que establece el artículo 42 de la Ley 30/1992, en especial habida cuenta de la suspensión de ese plazo que se producirá cuando se solicite informe a la ANECA y de acuerdo con el artículo 42.5 c) de la Ley 30/1992, tal y como resulta del artículo 11.4 y 14 del proyecto.

- Respecto a los criterios generales sobre homologaciones, equivalencias y convalidaciones a que se refieren, por ejemplo, los artículos 11 y 16 del proyecto, convendría regular su publicación para general conocimiento y debido control de las resoluciones concretas que se adopten en aplicación de los mismos, en especial habida cuenta de que los términos en que se prevén los requisitos o criterios de resolución de estos expedientes quedan muy inconcretos en la norma proyectada (vid. en especial su artículo 10, apartados 1 b) y 2), y 16.1).

- No se establecen por otra parte criterios que permitan saber, o al menos servir de guía, cuándo la estimación de las solicitudes puede quedar supeditada a pruebas o a formación complementaria. De no precisarse en esta norma, sí debería al menos establecerse que esos criterios serán parte de los que se adopten al amparo del artículo 11 y que se publicarán con ellos, como ya se ha propuesto en la observación anterior.

- Debería concretarse la remisión general que en el proyectado artículo 18.2, segundo párrafo, se hace al artículo 3.2, pues hay aspectos de tal precepto que no parecen tener relación o aplicación con el caso, en concreto el artículo 3.2.d) -pues se parte precisamente de la base de que la denegación de una homologación permite solicitar la equivalencia- y el artículo 3.2.e) -pues el porcentaje de valor del ejercicio profesional, que puede tener sentido como criterio de homologación, no lo tiene en el caso de equivalencia-.

- El artículo 19.2 no debe interpretarse en el sentido de que deje de ser pertinente clarificar todas las situaciones que se planteen, y menos aún dejar de resolver solicitudes que presenten los administrados para que se clarifique el régimen de correspondencia entre títulos anteriores a la Ley Orgánica 4/2007 y el MECES. Tal y como está redactado parece que el ministerio podría negarse a tramitar y resolver este tipo de asuntos, lo que no se ajusta ni a los principios que inspiran la proyectada norma ni a la Ley 30/1992.

- Debería suprimirse el tercer párrafo del proyectodo artículo 21.1, pues supone reproducir innecesariamente algo que ya se contempla en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992 y cuya cita -en el particular tema de la correspondencia entre títulos universitarios y los niveles del MECES- puede llevar a interpretar que se ha querido que sus previsiones se apliquen en otros expedientes de la proyectada norma (como son las homologaciones), lo que no es así.

- En cuanto al procedimiento de correspondencia con niveles MECES (en especial artículos 21 y 23), se contempla un trámite de información pública, pero no de audiencia específica a los sectores afectados, lo que es significativo en la medida en que su intervención si se prevé en los expedientes de homologación (artículo 9.2). Debería contemplarse dicho trámite, en su caso, en términos similares a lo antes expuesto en relación con el proyectado artículo 9.2.

- Los artículos 24.4 y 26 dicen dos veces, innecesariamente, que las resoluciones sobre correspondencia de títulos se publicarán en el Boletín Oficial del Estado.

- La proyectada disposición adicional tercera se refiere a la preferente aplicación de la legislación que regula el reconocimiento profesional en el ámbito de la Unión Europea. La referencia no debería constreñirse al reconocimiento profesional en la medida en que la legislación de la Unión Europea supere ese ámbito de lo estrictamente profesional.

Por otro lado, esta regla enlaza de alguna forma con el proyectado artículo 10.4 (cuya, por otra parte, remisión en exclusiva al apartado 1.c) de ese mismo precepto no se acaba de comprender, en especial si se trata de un título respecto del cual no exista a nivel de la Unión Europea una norma que establezca un régimen específico de reconocimiento en la Unión).

- Lo establecido en la disposición adicional cuarta, sobre remisión a los anexos I y II del proyecto en cuando a homologación y equivalencia de títulos, parece tener mejor encaje en artículo el 4 a) y b) -en este ya se efectúa una remisión al anexo en cuanto a equivalencias a titulaciones-.

- La disposición adicional quinta regula específicamente el régimen de equivalencia a los títulos españoles de Doctor. Parece mejor incluirlo en el propio articulado del proyecto (como hace actualmente el Real Decreto 285/2004 en su artículos 22 bis y siguientes). El régimen no varía respecto del vigente. Convendría no obstante precisar en el apartado 3 que los certificados de equivalencia se otorgarán por las Universidades. Por otra parte, se puede producir una situación de desencuentro entre la regla de que un título declarado equivalente a Doctor no se podrá volver a declarar por otra Universidad con el hecho previsto en el apartado 4 de que se puedan seguir expedientes simultáneos sobre un mismo título en distintas Universidades.

- En la proyectada disposición adicional séptima.2 convendría no citar en concreto los artículos 11.1 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, y 66 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al tratarse de preceptos adjetivos sobre competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional que podrían variar. Lo importante es que se contemple la posibilidad de interponer recurso contencioso-administrativo directo, lo que no requiere de esas concretas citas.

- En cuanto a la proyectada disposición adicional octava, este Consejo de Estado tiene repetidamente dicho que carece de valor normativo y debe suprimirse.

- Respecto al párrafo primero de la disposición transitoria segunda, debería aclararse cuál es el plazo en el que mantendrá valor la decisión consistente en supeditar homologación o equivalencia a la superación de una prueba o a una formación complementaria, plazo que según el reglamento ahora proyectado es de seis años (vid. el proyectado artículo 16, apartados 5 y 6). En relación con ello, no tiene sentido la cita que en el párrafo segundo de la propia disposición transitoria segunda se efectúa al apartado a) de la disposición transitoria segunda del Real Decreto 1393/2007, que no tiene que ver con ello.

- Por otra parte podría incluirse -aunque formalmente no es necesario- alguna referencia a que se aplicarán preferentemente las normas o convenios internacionales que obliguen a España (como hace la disposición adicional quinta del Real Decreto 1393/2007. Cabría incluso contemplar el criterio de la reciprocidad en relación con países que no asuman títulos o estudios realizados en España.

Por todo ello, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación hecha a la proyectada disposición final tercera.2, y consideradas las restantes, puede someterse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. Madrid, 30 de octubre de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.

subir

Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid - Tel.: (+34) 91 111 4000