Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de febrero de 2014, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en virtud de oficio de V. E. de 17 de enero de 2014, ha examinado el expediente relativo al proyecto de Decreto por el que se establece y regula el modelo de receta veterinaria, se crea el sistema informático integral para la prescripción, dispensación y uso del medicamento veterinario, y se regula el registro de tratamientos medicamentosos en explotaciones ganaderas en la Comunidad Autónoma de Cantabria. La consulta se formula con carácter de urgencia.

De antecedentes resulta:

1. El proyecto

El proyecto de Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, once artículos, una disposición derogatoria única, dos disposiciones finales y once anexos.

El preámbulo principia recordando la normativa aplicable en Cantabria en materia de dispensación, prescripción y administración de medicamentos veterinarios, destacando particularmente la promulgación de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal y la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, que han incorporado diversa normativa comunitaria. Finalmente, señala la incidencia del Decreto 25/2011, de 31 de marzo, por el que se establece y regula el modelo de receta veterinaria, se crea el sistema informático integral para el uso del medicamento veterinario en explotaciones ganaderas y se regula el registro de tratamientos medicamentosos en explotaciones ganaderas en la Comunidad Autónoma de Cantabria. Por ello, prosigue el preámbulo, la finalidad del Decreto proyectado es elaborar una nueva norma que sustituya y dé continuidad a lo actualmente regulado en el citado Decreto 25/2011, de 31 de marzo, para que a la postre constituya la norma básica en materia de medicamentos veterinarios en Cantabria, regulando los modelos normalizados y sistemas de emisión de la receta y del libro de registro de tratamientos medicamentosos y estableciendo el régimen de la receta veterinaria electrónica en Cantabria, vinculada al registro electrónico de tratamientos medicamentosos, así como el procedimiento de asignación de los códigos alfanuméricos para el control de las recetas.

Por lo tanto, -enfatiza- el proyecto contiene "las bases reguladoras que permiten el desarrollo de un sistema informático integral que, salvaguardando todas las garantías jurídicas y responsabilidades exigibles, permita la prescripción y la dispensación de medicamentos destinados a animales de producción y facilite el cumplimiento de las obligaciones establecidas para veterinarios y titulares de explotación en el ámbito de la prescripción, dispensación y administración de medicamentos a los animales de producción".

El contenido de la parte dispositiva es el siguiente:

- Artículo 1: Objeto y ámbito de aplicación. - Artículo 2: Definiciones. - Artículo 3: Sistema informático cántabro del medicamento veterinario (SICMEVET). - Artículo 4: Receta veterinaria. - Artículo 5: Emisión de las recetas veterinarias. - Artículo 6: Registro de tratamientos medicamentosos de explotación. - Artículo 7: Libro de registro de tratamientos medicamentosos en explotación (LRTM). - Artículo 8: Justificantes y registros. - Artículo 9: Potestades y obligaciones de la autoridad inspectora. - Artículo 10: Obligaciones de los interesados. - Artículo 11: Régimen sancionador.

El texto contiene también una disposición derogatoria (del Decreto 25/2011, de 31 de marzo) y dos disposiciones finales (relativas, la primera, a la habilitación para el desarrollo reglamentario ulterior; y la segunda, a la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de Cantabria).

Completan el texto los anexos:

I: Solicitud de altas y bajas de veterinarios y explotaciones ganaderas de SICMEVET. II: Centros de dispensación autorizados. Solicitud de alta, baja o modificación de datos personales. III: Solicitud de baja de explotaciones ganaderas de SICMEVET. IV: Solicitud de altas y bajas de veterinarios pertenecientes a grupos o empresas veterinarias de SICMEVET. V y VI: Modelos de receta veterinaria oficial. VII: Registro electrónico de tratamientos del medicamento veterinario. VIII: Sin título (regula el certificado del Libro registro de tratamientos medicamentosos en explotación). IX y X: Hojas de control de tratamientos. XI: Sin título (declaración para cambio de titular, destrucción del Libro de tratamientos y otras operaciones en el sistema).

2. El expediente remitido al Consejo de Estado

Además del texto definitivo del proyecto el expediente contiene el oficio de remisión y una relación numerada de los documentos que lo integran. En particular, obran en el mismo los siguientes documentos y actuaciones:

1.- Diversos borradores redactados a lo largo del procedimiento de elaboración de la norma.

2.- Informes de distintos órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma.

a.- Informe favorable de la Dirección General de Ordenación y Atención Sanitaria de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales, de 10 de octubre de 2012. Sugiere citar en el preámbulo el Real Decreto 1409/2009, de 4 de septiembre, por el que se regula la elaboración, comercialización, uso y control de los piensos medicamentosos, la inclusión en el artículo 9 a los funcionarios de esta Consejería y la necesidad de compatibilizar el SICMEVET con el sistema de receta de medicamentos humanos.

b.- Informe de la Dirección General de Ganadería de la Consejería de Ganadería, Pesca y Desarrollo Rural, de 18 de abril de 2013, con un contenido muy similar al del preámbulo del proyecto.

c.- Informe favorable de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Ganadería, Pesca y Desarrollo Rural, de 13 de mayo de 2013, que expone, además, que el proyecto debe ser informado tanto por la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales (y asimismo coordinar las competencias entre ambas Consejerías, para lo cual sugiere una indicación en el preámbulo y otra referencia en la disposición final primera) como por el Consejo de Estado. Valora positivamente el proyecto y la opción de encomendar la gestión del SICMEVET al Colegio de Veterinarios de Cantabria, lo cual es compatible con el artículo 5 de la Ley de Cantabria 1/2001 de Colegios Profesionales, pero debe mediar el correspondiente instrumento jurídico que regule las condiciones específicas de la encomienda de gestión. Advierte, no obstante, que si se pretende exigir a los usuarios (voluntarios) del sistema cualquier contraprestación económica se estaría ante un precio público (sus argumentos se reproducen más adelante en las consideraciones del presente dictamen). Finalmente, subraya que la memoria económica acompañada es muy escueta e imprecisa en lo que atañe, precisamente, al aspecto económico.

d.- Informes favorables, sin más observaciones, de las Secretarías Generales Técnicas de las Consejerías de Innovación, Industria, Turismo y Comercio, de 20 de junio de 2013; de Educación, Cultura y Deporte, de 20 de junio de 2013; de Obras Públicas y Vivienda, de 24 de junio de 2013; y de Economía, Hacienda y Empleo, de 26 de junio de 2013. La Secretaría General de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Urbanismo, de 25 de junio de 2013, advierte acerca de un error de redacción y la de la Consejería de Presidencia y Justicia, de 1 de julio de 2013, únicamente advierte de que debe ser informado preceptivamente el proyecto por la Inspección General de Servicios. Esta emitió informe, a su vez, el 8 de julio de 2013, proponiendo mejoras y haciendo diversas sugerencias de redacción sobre aspectos organizativos y de procedimiento para dotar al texto de mayor simplicidad y claridad.

e.- Informe favorable del Director General de Ordenación y Atención Sanitaria de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales, de 17 de julio de 2013, en el que recuerda la necesidad de compatibilizar el SICMEVET con el ya consolidado sistema de receta médica electrónica del Servicio cántabro de Salud.

f.- Informe favorable del Jefe de Servicio de Sanidad y Bienestar Animal de la Consejería de Ganadería, Pesca y Desarrollo Rural. Indica que no resulta factible compatibilizar el SICMEVET con el sistema de receta médica del Servicio de Salud, pero que su acceso es sencillo pues se realiza a través de una página web, sin ningún requerimiento específico adicional.

g.- Informe favorable de la Dirección General del Servicio Jurídico del Gobierno de Cantabria, de 28 de agosto de 2013. Recuerda el iter procedimental a seguir para la aprobación y entrada en vigor del proyecto y se muestra favorable con el contenido del proyecto, si bien indica que si se exigiera una contraprestación económica a los usuarios se estaría ante un precio público, lo cual debería aclararse en el proyecto.

3.- El proyecto ha sido sometido a audiencia de los sectores interesados: Agrocantabria Sociedad Cooperativa; Agrupación para la defensa sanitaria del Valle de Soba; Agrupación para la defensa sanitaria ganadera de Comillas; Agrupación para la defensa sanitaria ganadera de Cantabria; Valles unidos del Asón Sociedad Cooperativa Limitada; Asociaciones de ganado ovino-caprino del Alto Asón, Sociedad Cooperativa; Mosaga-río Miera-Valle de Aras; Agrupación para la defensa sanitaria del Valle de Aras; Agrupación para la defensa sanitaria ganadera Los Remedios; La Fontana SAT; Agrupación para la defensa sanitaria En Medio; Agrupación para la defensa sanitaria ganadera de Valderredible; Agrupación para la defensa sanitaria ganadera manadas equinas; Asociación para la defensa ganadera apícola; Asociación para la defensa ganadera y apícola ecológica; S.A.T. Liébana-Peñarrubia; Sociedad Cooperativa Campoo los Valles; UAM- COAG; ASAJA; SDGM-Upa Cantabria; AIGAS; VETERINDUSTRIA; ASEMAZ; AFCA; Federación de criadores de ganado vacuno de razas cárnicas; y EMASA.

Obra en el expediente explicación pormenorizada de las causas por las que algunas de las observaciones han sido admitidas y una motivación de por qué otras no han sido asumidas en el texto final. Entre las no atendidas figura la de ASEMAZ-ASA (Asociación para la salud animal), que ha señalado que la nueva configuración de la receta puede ser una eficaz herramienta pero nunca impuesta en una norma y más aún excluyendo otras herramientas. Ante todo, debe tutelarse la libre competencia y la independencia profesional. Señala también que debe excluirse la utilización de esta receta sólo para explotaciones situadas en Cantabria, porque cualquier veterinario de Cantabria podría utilizar el sistema que se configura en el real decreto para prescribir medicamentos a otros tantos clientes ganaderos ubicados fuera de Cantabria. Se alude en particular a la necesaria libertad de competencia y a la Ley 17/2009 de libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio. La referida observación ha sido objeto de réplica por parte de la Consejería autora del proyecto de Decreto indicando que es potestad de la Comunidad de Cantabria, dentro del ámbito de sus competencias en materia de medicamentos veterinarios, normalizar el modelo de receta en el ámbito territorial de Cantabria, tanto para su emisión manuscrita como electrónica, siempre que lo que se disponga sea conforme con lo dispuesto en el artículo 80, apartado cuarto, del Real Decreto 109/1995, de 27 de enero, por el que se regulan los medicamentos veterinarios; señala, además, que "de hecho, esta potestad ya se ha ejercido con la publicación del decreto 25/2011, de 31 de marzo". Señala también la Consejería que la actuación de los veterinarios colegiados en Cantabria no es exclusiva, porque pueden operar también otros veterinarios colegiados en otros lugares de España siempre que tanto los veterinarios como los responsables de los animales se hayan adherido, y los ganaderos hayan reconocido a los veterinarios prescriptores como sus veterinarios de explotación.

4.- También se ha dado audiencia a los Colegios profesionales. Las observaciones del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Cantabria, de 29 de enero de 2013, proponen que se haga una referencia a la figura del farmacéutico en las definiciones del artículo 2 y que se especifique en el artículo 10 el plazo de conservación documental para animales de compañía, además de sugerir algunas mejoras en la redacción de los anexos. Consta también oficio del Secretario General del Consejo General de Colegios Veterinarios de España, de 5 de marzo de 2013, en el que indica que no tiene observaciones que formular y se muestra conforme con el texto.

5.- Acompaña al texto una memoria económica, de 18 de abril de 2013, que describe sucintamente el ámbito de aplicación y el objeto del Decreto, el fundamento jurídico, la definición del SICMEVET, la accesibilidad, la administración y la financiación. Sobre ésta, afirma literalmente que "las modificaciones normativas dispuestas por el presente proyecto de Decreto no suponen gasto para la administración del Gobierno de Cantabria, puesto que no suponen ningún cambio sustancial de lo que ya está en vigor en materia de medicamentos veterinarios en esta Comunidad Autónoma, salvo lo relativo al desarrollo y mantenimiento de la aplicación informática SICMEVET, cuya gestión se ha encomendado, incluyendo los gastos de financiación, al Ilustre Colegio Oficial de Veterinarios de Cantabria".

En tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado, habiendo tenido entrada en este Consejo de Estado el 23 de enero de 2014.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I

Se somete a consulta el proyecto de Decreto por el que se establece y regula el modelo de receta veterinaria, se crea el sistema informático integral para la prescripción, dispensación y uso del medicamento veterinario, y se regula el registro de tratamientos medicamentosos en explotaciones ganaderas en la Comunidad Autónoma de Cantabria. La consulta se formula con carácter de urgencia.

El Consejo de Estado emite su dictamen en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.3 en relación con el artículo 24.2 de su Ley Orgánica de 22 de abril de 1980.

II

En la tramitación del expediente se han cumplido las prescripciones del procedimiento para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general establecido en los artículos 119 y 120 de la Ley del Parlamento de Cantabria 6/2002, de 10 de diciembre. Ello no obstante, llama la atención que en el expediente remitido al Consejo de Estado no exista ningún documento sobre el estado actual de desarrollo e implantación del SICMEVET. También resulta poderosamente llamativa la omisión de toda cuantificación económica del sistema en la memoria económica del proyecto, calificada expresamente por los órganos preinformantes de "escueta e imprecisa", lo que perjudica la posible efectividad del Decreto en la medida en que, como se verá más adelante, está necesitado de normas adicionales con rango de ley para poder ser realmente aplicable. Posteriormente se volverá sobre este extremo.

III

El Estatuto de Autonomía para Cantabria, aprobado mediante Ley Orgánica 8/1982, de 30 de diciembre, y modificado por Ley Orgánica 11/1998, de 30 de diciembre, prevé en su artículo 24.9 la competencia exclusiva de la Comunidad en materia de "agricultura, ganadería e industrias agroalimentarias de acuerdo con la ordenación general de la economía" y el 25.1 la competencia no exclusiva de la Comunidad en materia de "sanidad e higiene, promoción, prevención y restauración de la salud. Coordinación hospitalaria en general, incluida la de la Seguridad Social".

Por consiguiente la Comunidad de Cantabria tiene en principio competencia para aprobar la norma propuesta.

Ello no obstante, debe tenerse en cuenta que la normativa básica estatal en la materia se contiene fundamentalmente en el Capítulo III del Título II de la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios (artículos 25 a 41), desarrollado por el Real Decreto 109/1995, de 27 de enero, sobre medicamentos veterinarios, modificado por el Real Decreto 1132/2010, de 10 de septiembre, por el Real Decreto 824/2010, de 25 de junio, por el que se regulan los laboratorios farmacéuticos, los fabricantes de principios activos de uso farmacéutico y el comercio exterior de medicamentos y medicamentos en investigación, por el Real Decreto 1246/2008, de 18 de julio, por el que se regula el procedimiento de autorización, registro y farmacovigilancia de los medicamentos veterinarios fabricados industrialmente y por el Real Decreto 1470/2001, de 27 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 109/1995, de 27 de enero, sobre medicamentos veterinarios.

Más en concreto, respecto de las recetas de productos de uso veterinario y piensos medicamentosos, el artículo 37.5 de la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, dispone que "la receta veterinaria será válida en todo el territorio nacional y se editará en la lengua oficial del Estado y en las respectivas lenguas cooficiales en las Comunidades Autónomas que dispongan de ella. Reglamentariamente se establecerán los datos que deban constar en la receta veterinaria". El Estado ha hecho un uso limitado de esta potestad reglamentaria. En concreto, la modificación del extenso artículo 80 del Real Decreto 109/1995 llevada a cabo por el Real Decreto 1132/2010, de 10 de septiembre, constituye el marco en el cual el proyecto de Decreto debe necesariamente encuadrarse y en principio, el proyecto se ajusta a ellos, aunque debe destacarse, de entre todos sus apartados, el número 3 que dispone, en concreto, lo siguiente:

"3.- La receta, como documento que avala la dispensación bajo prescripción veterinaria, será válida en todo el territorio nacional y se editará en la lengua oficial del Estado y en las respectivas lenguas co- oficiales en las comunidades autónomas que dispongan de ella. Podrá utilizarse la firma electrónica conforme con la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, o la receta electrónica, en este último caso en la forma y condiciones que se establezcan reglamentariamente al efecto.

La receta para la prescripción de los medicamentos veterinarios, salvo los estupefacientes, que se ajustará a lo previsto en la normativa específica para los mismos, constará, al menos, de una parte original destinada al centro dispensador, y dos copias, una para el propietario o responsable de los animales y otra que retendrá el veterinario que efectúa la prescripción. Cuando el veterinario haga uso de los medicamentos de que dispone para su ejercicio profesional, retendrá también el original destinado al centro dispensador".

Y es que es este apartado 3 del artículo 80 el que en el proyecto de Decreto sometido a consulta se desarrolla más por comparación del conjunto del texto con el vigente del Decreto 25/2011, de 31 de marzo, por el que se establece y regula el modelo de receta veterinaria, se crea el sistema informático integral para el uso del medicamento veterinario en explotaciones ganaderas y se regula el registro de tratamientos medicamentosos en explotaciones ganaderas en la Comunidad Autónoma de Cantabria. Y es que con la reforma que se propone se da un paso más en la implantación de la receta electrónica en la Comunidad Autónoma, dándose "continuidad" (así lo dice expresamente el preámbulo), al sistema previsto en el Decreto 25/2011 al que el proyecto da una redacción completa nueva y procede a derogar en su totalidad pese a que son muy pocas las innovaciones que en el nuevo texto se introducen.

Debe tenerse en cuenta al respecto que es la ausencia de desarrollo reglamentario de esta habilitación específica ("Podrá utilizarse la firma electrónica conforme con la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, o la receta electrónica, en este último caso en la forma y condiciones que se establezcan reglamentariamente al efecto") por parte de la Administración General del Estado la que hace que en realidad no haya legislación estatal básica en la materia por lo que, ante dicha ausencia, no puede decirse que la Comunidad Autónoma se esté extralimitando en el ejercicio de sus competencias, sin perjuicio de lo que más adelante se señala respecto del modo concreto cómo se lleva a cabo la regulación de dicha receta en el texto propuesto.

Ello no obstante resulta obvio que en el momento en que la Administración General del Estado decidiera hacer uso de esta potestad el carácter básico y coordinador de la norma prevalecerá en todo caso sobre lo dispuesto en este Decreto, que tendrá que adaptarse a la misma.

La situación, pues, sigue siendo la misma que cuando se dictaminó por este Consejo de Estado (dictamen nº 1.906/2010, de 21 de noviembre) el proyecto de Decreto que sería promulgado como Decreto 25/2011 y que ahora se deroga.

IV

El proyecto de Decreto objeto de consulta constituye una nueva regulación de los modelos normalizados de receta veterinaria, su procedimiento de emisión, el sistema informático cántabro para la prescripción, dispensación y uso del medicamento veterinario en explotaciones ganaderas de Cantabria (SICMEVET), regulación que, como reiteradamente se ha señalado, va a venir a sustituir la establecida en el vigente Decreto 25/2011, de 31 de marzo, al que da continuidad hasta el grado de que la casi totalidad del contenido del proyecto reproduce literalmente su contenido, aunque ahora, no obstante, con un artículo menos.

Las innovaciones del proyecto, desde una perspectiva formal, son las siguientes: se prevé la posibilidad de delegar la administración del SICMEVET en el Colegio Oficial Veterinario de Cantabria (artículo 3.11); en el futuro artículo 2, Definiciones, se introducen ahora la de veterinario de explotación, empresa o grupo veterinario y centros de dispensación; el artículo 3 vigente, Libro de registro de medicamentos medicamentosos en explotación (LRTM), pasa a ser el futuro artículo 7; los actuales artículos 5 -Receta veterinaria para animales de producción- y 6 -Receta veterinaria para animales de compañía- pasan a integrarse en un único precepto, el artículo 4 proyectado y titulado Receta veterinaria; se asume el contenido de la práctica totalidad de los anexos vigentes, con una nueva estructura, excepto que en el futuro anexo IV no se incluye la consignación del correo electrónico, teléfono, fax, número de colegiado y Colegio que ahora sí se prevén en su equivalente anexo VI, y en el proyectado anexo V, equivalente al VIII vigente, se añade ahora una receta específica para los animales de compañía.

Desde una perspectiva material, más allá de la descripción formal de las modificaciones recién hecha, las principales innovaciones son las siguientes:

a.- la implantación y regulación de la receta electrónica, a través del sistema informático SICMEVET (ya creado, como tal sistema, por la norma anterior de 2011), cuya utilización es voluntaria por parte de los operadores, es decir, tanto por los veterinarios como por las explotaciones ganaderas y los centros dispensadores de medicamentos de uso veterinario y piensos medicamentosos (artículo 2.g in fine y apartados 4, 5 y 6 del artículo 3; y

b.- la posibilidad de que el citado SICMEVET sea gestionado por el Colegio Oficial de Veterinarios de Cantabria.

V

Entrando en el examen de fondo acerca del contenido del proyecto estima este Consejo de Estado que su contenido es plenamente respetuoso y compatible con la legislación básica estatal antes reseñada, al tiempo que supone una regulación más clara y mejor ordenada frente a la establecida en el Decreto al que aspira a sustituir.

Procede, sin embargo, hacer unas observaciones de carácter general antes de entrar en el examen concreto del texto.

V.A.- En primer lugar, debe muy claramente excluirse del ámbito del Decreto a las recetas de estupefacientes, cuyo modelo y regulación se encuentra en el Real Decreto 1675/2012, de 14 de diciembre, por el que se regulan las recetas oficiales y los requisitos especiales de prescripción y dispensación de estupefacientes para uso humano y veterinario.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

V.B.- En segundo lugar, aunque en el proyecto parece darse por entendido, el conjunto del texto sigue ofreciendo muchas dudas acerca de su ámbito subjetivo pues parece tener como destinatarios sólo a los veterinarios colegiados en Cantabria. Debe quedar mucho más claro que cualquier veterinario con capacidad para ejercer su profesión en España (aunque sea de otro país, en su caso) debe poder acceder sin obstáculo alguno al sistema (tanto al ordinario como al electrónico) en términos de exacta igualdad con los veterinarios establecidos en la Comunidad Autónoma. La ausencia de un pronunciamiento claro y rotundo en este sentido bien en uno de los artículos iniciales bien en los distintos artículos donde se establecen las obligaciones o derechos de los veterinarios o grupos de veterinarios hace que el proyecto, en especial a la luz de su artículo 1.2 ofrezca dudas. Este señala que el Decreto "será de aplicación a la prescripción, dispensación y uso de medicamentos veterinarios y piensos medicamentosos en la Comunidad de Cantabria", pero la mecánica ulterior (Libro Registro, obtención de los códigos, etc.) y, sobre todo, la delegación que se hace después al Colegio de Veterinarios de Cantabria, produce la impresión de que los veterinarios que no están allí establecidos en Cantabria no pueden acceder al sistema.

Ello sería rotundamente ilegal por lo que la introducción de un artículo que vete cualquier posibilidad de interpretación de la norma en este sentido constituye una pieza básica para su correcta intelección. Por ello, debe añadirse que cualquier veterinario o grupo de veterinarios que pueda ejercer su profesión legalmente en España podrá, sin más requisitos y sin necesidad de operar en la Comunidad Autónoma, utilizar el sistema cuando el producto o pienso vaya destinado a una explotación ganadera o animal situada en Cantabria.

Además, en el artículo 3.3.a)ii, se obliga a los veterinarios a acreditar que trabajan para una explotación concreta a fin de darse de alta en el sistema. No parece operativo este sistema, aunque está en el límite de lo que la norma puede establecer, lo mismo que lo que se hace en el artículo 3.5 que prevé una limitación en el ejercicio profesional de los veterinarios, y en la libre elección de veterinario por el titular de una explotación ganadera al establecer que solo los veterinarios adheridos al sistema podrán expedir recetas electrónicas a su explotación. Los artículos 4.2 y 5 llevan a que pueda dispensarse un medicamento en Cantabria prescrito por un veterinario de Madrid en otro modelo, o sin modelo pero conteniendo las exigencias del Real Decreto 109/1995. De nuevo razones de sanidad pública pueden justificar el sistema (lo que la memoria y el estudio justificativo de la norma no hacen, por lo que deben completarse) ya que si el efecto que se produce es que un veterinario colegiado en otra Comunidad Autónoma, para poder prescribir un tratamiento y emitir una receta en Cantabria, debe usar obligatoriamente el modelo que se prevé en el Decreto, ello, sin justificación expresa y clara, podría considerarse una infracción de la Ley de Unidad de Mercado, en especial del art. 16 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre. Debería, pues, expresamente justificarse la norma en una de las cláusulas de salvaguardia de los intereses generales ya que, ciertamente, el control de las recetas veterinarias, por su vinculación con la sanidad y con la seguridad alimentaria, constituye una razón imperiosa de interés general que puede justificar la no unidad de mercado y en el presente caso se respetan, siempre que quede ello mucho más claro y justificado en el expediente, los principios de necesidad y proporcionalidad y -sobre todo- el de no discriminación, siempre y cuando se garantice el acceso a las recetas en términos de igualdad.

En cualquier caso, la necesidad de añadir un párrafo al artículo 1.2 en el sentido antes indicado de que cualquier veterinario que puede ejercer su profesión en España puede acceder al sistema y a los códigos es una observación que tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

V.C.- Según se ha señalado, una de las finalidades principales del proyecto de Decreto es posibilitar que se encomiende al Colegio de Veterinarios de Cantabria el ejercicio de funciones que corresponden a la Administración de la Comunidad Autónoma, singularmente la asignación de los códigos alfanuméricos en los que se basa todo el sistema: como dice el preámbulo de la norma, "en aras a asegurar un control efectivo que garantice la trazabilidad de las recetas veterinarias prescritas", de manera que se asegure que únicamente tengan validez los códigos alfanuméricos adjudicados. Dicha asignación podrá llevarse a cabo directamente por la Dirección General de Ganadería, en el ámbito de sus competencias, o por delegación a través del ilustre Colegio Oficial Veterinario de Cantabria, mediante un convenio para el ejercicio de funciones administrativas relacionadas con la profesión, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1/2001, de 16 de marzo, de Colegios Profesionales de Cantabria, como corporación de Derecho Público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines". Desde el punto de vista de la legalidad ordinaria, no se puede objetar lo previsto en el Decreto, porque tiene amparo en la ley autonómica de Colegios Profesionales antes citada. No obstante, la encomienda de gestión que en su día se apruebe -en el expediente no hay traza de la misma- debe limitarse, según es propio de éstas, a la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios que es posible, según el artículo 46 de la Ley de Cantabria 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria "por razones de eficacia o cuando no se posean los medios idóneos para su desempeño", cuestiones que no se han justificado en el expediente.

Incluso partiendo de la base de que la Comunidad Autónoma no tiene los medios necesarios, lo que podría discutirse porque de hecho a día de hoy está prestando el servicio, o de razones de eficacia en la cesión al Colegio Profesional que han de explicitarse con el necesario detalle, en el Decreto deben quedar claros todos los requisitos de ésta: que no supone cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, y que, en el caso de que se ejecute, sigue siendo responsabilidad del órgano o Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda, así como la necesaria publicación del instrumento de formalización de la encomienda de gestión y su resolución (convenio) en el Diario Oficial correspondiente. Por tanto, y como con acierto indica el Asesor Jurídico, "si bien es cierto que de conformidad con el artículo 5 de la Ley de Cantabria 1/2001 de Colegios Profesionales o con el artículo 15 de la Ley 30/1992, la Administración Autonómica puede encomendar a los Colegios Profesionales (como corporaciones de Derecho Público) la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de su propia competencia, con carácter previo a la puesta en funcionamiento del sistema por parte del Colegio o a la realización de cualesquiera actividad de gestión del mismo, debería mediar el correspondiente instrumento jurídico que regule las condiciones específicas de la encomienda (régimen económico, obligaciones de las partes y régimen de responsabilidades, plazos, entre otros)".

Hay que tener en cuenta que la encomienda de gestión no autoriza de por sí a trasladar costes sobre los usuarios del servicio sino en el marco de la legislación autonómica en materia de tasas y precios públicos. Esta cuestión no está clara en el expediente ni en el proyecto de Decreto. La memoria económica dice que "las modificaciones normativas dispuestas por el presente proyecto de Decreto no suponen gasto para la administración del Gobierno de Cantabria, puesto que no suponen ningún cambio sustancial de lo que ya está en vigor en materia de medicamentos veterinarios en esta Comunidad Autónoma, salvo lo relativo al desarrollo y mantenimiento de la aplicación informática SICMEVET, cuya gestión se ha encomendado, incluyendo los gastos de financiación, al llustre Colegio Oficial de Veterinarios de Cantabria".

Si el Colegio va a asumir el coste de financiación del SICVEMET -para el proyecto de Decreto es sólo una posibilidad aunque paradójicamente, en determinadas partes del Decreto y del expediente parece que ya se ha encomendado dicha gestión-, la exigencia de que se regule por ley el establecimiento del precio público no desaparece, porque la encomienda no puede "esconder" lo que en realidad es una creación de un precio público por medio del Colegio Profesional.

Por tanto, debe especificarse en el texto del Decreto que, en el caso de que la encomienda se realice, el coste del servicio corre de cuenta del Colegio sin que pueda trasladarlo a los usuarios o bien decirse expresamente que el coste de los servicios del Colegio se sujetará a la regulación del precio público que se establezca en la correspondiente ley de la Comunidad Autónoma, precio que, por lo demás, deberá sujetarse a los principios y las normas generales en materia de prestaciones patrimoniales de carácter público: las tasas o precios públicos tienen su propia lógica y no se puede prescindir de ellas por medio de una encomienda de gestión. Una vez más, el Asesor Jurídico acierta de pleno al señalar que "si se pretende exigir a los usuarios (voluntarios) del SICMEVET cualquier contraprestación económica por la adhesión, uso, mantenimiento del sistema de receta electrónica, que en definitiva es un servicio público que va a ofrecer la Administración por sí misma o indirectamente a través del Colegio, estaríamos ante un precio público. Los precios públicos son ingresos de derecho público de carácter no tributario a exigir por la prestación de servicios con las siguientes características:...". Y, como también señala el referido informe, la Ley de Cantabria 9/1992, de 18 de diciembre, de Tasas y Precios Públicos de la Diputación Regional de Cantabria, señala en su artículo 16 que los servicios y actividades susceptibles de ser retribuidos mediante precios públicos se determinarán por el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, a propuesta conjunta de la Consejería de Economía, Hacienda y Presupuesto y de la Consejería que los preste o de la que dependa el organismo o ente correspondiente y "la fijación o revisión de la cuantía de los precios públicos se realizará por Orden de la Consejería que los gestione o de la que dependa el órgano gestor, la cual deberá ir acompañada de una memoria económico-financiera que justificará el importe propuesto, el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes y, en su caso, las utilidades derivadas de la realización de las actividades y la prestación de los servicios o los valores de mercado que se hayan tomado como referencia. En todo caso, será necesario el previo informe favorable de la Consejería de Economía, Hacienda y Presupuesto, así como dar cuenta de la fijación o revisión al Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria". Tareas estas que no se han realizado en el expediente sometido a dictamen y que es preceptivo hacer antes de que la actividad sea sometida a un régimen de precio público, porque los códigos (artículo 5.2.1.d) son objeto de distribución cuantificada por parte del Colegio Profesional.

Esta observación, necesaria remisión a la tasa o precio público establecidos en una ley de Cantabria, o afirmación tajante del carácter gratuito del servicio, tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

V.D.- Una última observación, que es consecuencia de las dos anteriores, es que el Colegio Profesional no puede ejecutar ninguna actividad ni imponer ningún requisito de efecto práctico equivalente al de una práctica restrictiva de la competencia: todo profesional habilitado en la Unión Europea para recetar en el ámbito veterinario debe poder prescribir medicamentos con la misma facilidad y requisitos que cualquier veterinario colegiado en Cantabria. Esta exigencia debe incluirse expresamente en el convenio con que se ejecute la encomienda y en el Decreto que ahora se informa debe prohibirse expresamente cualquier actividad de bloqueo profesional incluso fáctico respecto de otros profesionales no colegiados en Cantabria. En suma, en el artículo 3.11 no sólo debe hacerse la referencia a los costes (financiación 100% pública, a coste cero, o sujeción de los costes a lo que se establezca en la Ley de Cantabria que establezca la tasa o precio público)- sino que debe decirse explícitamente también que, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.2 (en la redacción que debe introducirse en el mismo conforme a lo señalado en el punto V.B), el Colegio no podrá establecer requisito alguno al libre acceso al sistema por cualquier veterinario habilitado legalmente para prescribir en España ni condicionar en modo alguno el acceso al sistema a requisitos de colegiación en el mismo.

Esta observación, inclusión en el Decreto de la afirmación de que todos los veterinarios que pueden ejercer en España puedan acceder a los servicios del Colegio sin colegiarse ni cumplir requisito adicional alguno al que deben cumplir los colegiados en Cantabria, tiene también carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

V.E.- Cuanto se ha dicho de los veterinarios individuales es aplicable a las agrupaciones de distribución de estos productos que ofrezcan servicios telemáticos. La tecnología hoy en día existente debería fácilmente asegurar, con las debidas garantías de identificación y de seguridad, que tanto la Dirección General de Ganadería como el Colegio deberán posibilitar, introduciendo en el SICMEVET los metadatos que permitan la interoperabilidad que sean necesarios, el acceso a la receta electrónica mediante otras aplicaciones que adapten sus sistemas, a un coste razonable, al SICMEVET, siendo lo ideal que la regulación de la tasa o precio público que se haga incluya la de fijación del coste de estos servicios o del procedimiento objetivo y razonable (incluso previendo, en su caso, arbitrajes) para hacer el sistema interoperable -salvo que la interoperabilidad resulte imposible y ello resulte acreditado mediante informes técnicos- de manera que en su conjunto el sistema no suponga restricciones a la competencia más allá de la posición de privilegio que como corporación de derecho público otorga la Ley a los colegios profesionales.

VI

En cuanto al texto concreto del proyecto, más allá de las modificaciones expresadas en el apartado anterior, todas las cuales deben introducirse, debe en primer lugar revisarse la redacción del párrafo décimo del preámbulo por cuanto es técnicamente incorrecto hablar de que se trata de una "norma básica" o de que "contiene las bases".

Igualmente, debe suprimirse el último párrafo (fórmula promulgatoria) que está duplicado, especificando que el mismo se aprueba de acuerdo (u oído) el Consejo de Estado conforme a lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

Debe corregirse el texto para que las citas de normas sean adecuadas (sin utilizar la abreviatura RD: vid., por ejemplo, los artículos 4.4.d -mientras que sí está correctamente citado este Real Decreto en los artículos 7.2-, 4.6, 10.2. a y b...) y sin incluir citas de normas entre paréntesis (vid. artículo 3.12).

En el anexo IV se menciona el CIF de la empresa. Debe incluirse también el NIF, que corresponde a personas físicas y a jurídicas.

En el anexo V se menciona el código CEA, cuando debería más bien ser el código REGA.

El anexo VIII carece de rúbrica (debería ser la de "Hoja de diligencia" del LRTM o algo similar).

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas en los apartados V.A, V.B, V.C y V.D y consideradas las restantes, puede someterse a la aprobación del Consejo de Gobierno el proyecto de Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de febrero de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.