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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de julio de 2014, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden comunicada de V. E. de 4 de julio de 2014, registrada de entrada el 8 de julio, el Consejo de Estado ha examinado con carácter urgente el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Resulta de antecedentes:

1. Proyecto de Real Decreto objeto de la consulta.

El proyecto consultado, fechado el 4 de julio de 2014, consta de un preámbulo, once artículos, organizados en tres capítulos, cuatro disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y tres disposiciones finales. El preámbulo se refiere a la redefinición del principio de sostenibilidad financiera del sector público operada mediante la reforma en 2013 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (en adelante, LOEPSF), la cual ha incorporado reglas para el control de la deuda comercial y para erradicar la morosidad de las Administraciones Públicas. La LOEPSF ha introducido el concepto de periodo medio de pago como expresión del tiempo empleado en el pago de la deuda comercial, el cual debe hacerse público y servir como instrumento para medir el retraso en atender la deuda comercial "en términos económicos como indicador distinto respecto del periodo legal de pago", establecido éste en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (TRLCSP), y en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (LLM). El legislador también ha establecido un conjunto de medidas "automáticas y progresivas" destinadas a garantizar el cumplimiento de la normativa en materia de morosidad y que, en último término, incluyen la facultad de la Administración del Estado de retener recursos de los regímenes de financiación de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales para atender con ellos el pago directo a proveedores.

En el capítulo I, comprensivo de los artículos 1 y 2, se determinan el objeto de la norma -definir la metodología para el cálculo del periodo medio de pago a proveedores (PMP), regular su publicidad y las condiciones para la retención de recursos de los regímenes de financiación a los fines indicados- y el ámbito subjetivo para su aplicación, delimitado éste como el sector Administraciones Públicas de manera concordante con el establecido en la LOEPSF.

El capítulo II (artículos 3 a 7) regula el cálculo del PMP, integrado por el PMP global correspondiente a la Administración Central, a las distintas Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales y al conjunto de las Administraciones de la Seguridad Social y por el PMP de cada una de las entidades dependientes de aquéllas. Establece asimismo el régimen para su publicidad y para el seguimiento de su evolución mediante el ejercicio de las facultades atribuidas al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MHAAPP) en el artículo 18.4 de la LOEPSF. Los artículos 8 a 11 integran el capítulo III, relativo a las "condiciones para la retención de los importes a satisfacer por los recursos de los regímenes de financiación de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales". En él se determinan sucesivamente las condiciones para el inicio del procedimiento y las actuaciones a que da lugar, el incumplimiento de la obligaciones de remitir información, la fijación de los importes objeto de retención y la selección de las facturas de proveedores de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales y las reglas para que sean atendidas con cargo a los recursos retenidos.

La disposición adicional primera establece la prioridad de las deudas contraídas con la Hacienda Pública del Estado por razón de los tributos cuya aplicación le corresponde y sucesivamente de las que se mantengan con la Seguridad Social y con el resto de entidades del sector público estatal, situándose en último término el resto de deducciones o retenciones "cuyos acuerdos se hayan recibido en la Secretaria General de Coordinación Autonómica y Local" "cuando concurran en la deducción o retención de los recursos de los regímenes de financiación".

La adicional segunda dispone que la aplicación del Real Decreto se ajustará, en cuanto a conceptos de retención y periodicidad, a las especificidades de los regímenes de financiación de las Comunidades Autónomas del País Vasco y Foral de Navarra.

La disposición adicional tercera remite a los límites y criterios que se establezcan en las leyes de presupuestos generales del Estado con relación a las retenciones de la participación de las entidades locales en tributos del Estado.

La cuarta fija la periodicidad para el cálculo del PMP de las entidades referidas en el artículo 2.2 de la LOEPSF distintas de las sociedades mercantiles (entidades públicas empresariales y demás entes de Derecho público dependientes de las Administraciones Públicas).

La disposición transitoria da reglas para la remisión al MHAAPP y publicación de información relativa a su PMP para las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales incluidas en el ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y 135 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo), "mientras no se produzca la modificación de la Orden HAP /2105/2012, de 1 de octubre".

La disposición derogatoria alcanza a las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en el Real Decreto.

En las finales, se invoca la disposición final segunda de la LOEPSF como habilitación para dictar el Real Decreto, se faculta al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas para su desarrollo normativo y ejecución en el ámbito de sus competencias y se fija la entrada en vigor de la norma en el día siguiente al de su publicación, señalando que la primera publicación mensual de la información que el Real Decreto prevé tendrá lugar en octubre de 2014.

2. Expediente instruido.

La documentación recibida es la siguiente:

- Tres versiones sucesivas del proyecto, la última de las cuales, como se indicó, viene fechada en 4 de julio de 2014. -

- Dos notas de la Secretaria General de Coordinación Autonómica y Local del MHAAPP explicativa una del contenido de la norma proyectada, emitida con fecha 30 de junio de 2014, y relativa la otra a la justificación de la urgencia con que el dictamen se recaba.

- Memoria del análisis de impacto normativo de 1 de julio de 2014. Con respecto a la motivación de la propuesta, la memoria se refiere a la última reforma de la LOEPSF operada por la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, la cual ha vinculado el principio de la sostenibilidad financiera no solo con la deuda financiera sino también con la deuda comercial de las Administraciones Públicas, estableciendo mecanismos para la reducción de la morosidad asentados en el concepto de PMP cuya efectividad requiere el desarrollo reglamentario previsto en la disposición final segunda de la LOEPSF.

Los objetivos de la iniciativa son erradicar la morosidad de las Administraciones, controlar y reducir su deuda comercial, suministrar liquidez a las empresas mediante la reducción de los PMP, incrementar la transparencia, reforzar el cumplimiento de la normativa europea y aumentar la eficacia de la gestión contribuyendo a la mejora de la sostenibilidad.

En relación con la tramitación del proyecto, da cuenta de haberlo sometido a un trámite de información pública durante 20 días a través del portal web del MHAAPP.

Se considera que la iniciativa, enfocada a reducir la morosidad, tendrá un impacto positivo de carácter económico por su efecto en la liquidez de las empresas, en su capacidad de obtener financiación y consiguientemente en el empleo y en la competitividad, todo ello al introducir medidas de carácter estructural -después de las que recientemente se han implantado de orden coyuntural- configuradas en la reforma de la LOEPSF.

Se considera, por otro lado, que el proyecto no tiene efecto sobre la competencia ni en relación con las cargas administrativas ni de carácter presupuestario, considerando que los importes que puedan retenerse con cargo a su financiación se destinarán a pagos que las propias Comunidades Autónomas y Entes Locales tendrían que haber atendido.

Carece también de impacto por razón de género.

- Informe de la Secretaría General Técnica del departamento consultante de fecha 4 de julio de 2014. Indica haber participado en la elaboración del proyecto y manifiesta su parecer favorable al mismo.

- Certificados de las Secretarias de la Comisión Nacional de Administración Local y del Consejo de Política Fiscal y Financiera acreditativos de que el proyecto fue informado por estos órganos en sesiones plenarias de 8 de mayo y de 26 de junio de 2014 respectivamente.

- Informes de la Tesorería General de la Seguridad Social (8 de mayo de 2014) y del Ministerio de Economía y Competitividad (20 de junio de 2014).

- Informes de las Comunidades Autónomas de Castilla y León, Canarias, Asturias, Cataluña, Galicia, Illes Balears, Madrid y País Vasco.

- Informes de las Diputaciones Provinciales de Zaragoza y Sevilla y de los Ayuntamientos de Oviedo, Sevilla, Écija y Torrelodones.

- Informe de la Federación Española de Municipios y Provincias, de 25 de junio de 2014.

- Observaciones de los Consejos Generales de los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local (Cosital) y de Farmacéuticos.

- Observaciones de las entidades siguientes: CEOE, Iberdrola, Federación Española de Empresas de Tecnología Sanitaria (Fenin) y Asociación Nacional Empresarial de la Industria Farmacéutica (Farmaindustria).

- Hasta un total de seis informes de la Secretaria General de Coordinación Autonómica y Local a través de los cuales se da respuesta a las alegaciones y propuestas formuladas en los informes y escritos citados.

Con relación a estas alegaciones y propuestas, destacan por su repetición e importancia las relativas al efecto negativo que la norma pueda tener en el cumplimiento del artículo 135 de la Constitución con respecto a la prioridad en el pago de la deuda financiera que en él se establece, a la metodología para calcular el PMP y a la prelación para atender las deudas con la Hacienda estatal y con el resto del sector público con cargo a recursos procedentes de sistemas de financiación de Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, aspectos que serán objeto de atención en las consideraciones que siguen.

3. A través de la Orden al inicio referenciada, el expediente se remite para dictamen haciéndose constar la urgencia de su emisión. Esta urgencia, a tenor de la nota para su justificación obrante en el mismo, obedece a la necesidad de asegurar que antes de finalizar el año todas las administraciones, entidades y organismos obligados publiquen su PMP. Para ello, es necesaria la aprobación previa del Real Decreto proyectado.

I. El objeto de la consulta es el proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

El dictamen en este caso tiene carácter preceptivo a tenor de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (LOCE), el cual prescribe que su Comisión Permanente sea consultada en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones". Este es el caso, puesto que la iniciativa se produce al amparo y en cumplimiento de lo que establece en su apartado 1 la disposición final segunda de la LOEPSF, reformada por la Ley Orgánica 9/2013:

"1. Se faculta al Consejo de Ministros en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para el desarrollo de la presente Ley, así como para acordar las medidas necesarias para garantizar la efectiva implantación de las previsiones de esta Ley. En particular, por Real Decreto del Consejo de Ministros se desarrollarán las condiciones y el procedimiento de retención de los importes a satisfacer por los recursos de los regímenes de financiación de las Comunidades Autónomas para pagar directamente a los proveedores, así como el resto de medidas necesarias para la aplicación de lo dispuesto en esta Ley en relación con la sostenibilidad de la deuda comercial".

II. En el expediente instruido se han cumplimentado los trámites requeridos al efecto conforme al artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Se incluye una memoria del análisis de impacto normativo (Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio) y el informe de la Secretaria General Técnica del ministerio proponente.

Según lo anteriormente reseñado, el proyecto ha sido sometido a un trámite de información pública del cual resultan las observaciones de diversas entidades públicas y privadas referidas en antecedentes.

Con relación a los informes del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la Comisión Nacional de Administración Local, el expediente solo incluye certificaciones acreditativas de que tales informes han tenido lugar sin mayor referencia a sus términos excepto la mención de su carácter favorable respecto del primero de ellos.

La función del Consejo de Estado con relación al expediente vinculado a la consulta no se limita a verificar que los trámites que resulten preceptivos se hayan realizado, sino que supone tomar conocimiento de las opiniones y acuerdos sustanciados en ellos. En este caso, el hecho de que la elaboración o la aprobación del acta de las reuniones de los órganos informantes esté pendiente como manifiestan los certificados no justifica que no se aporten otros medios alternativos al acta ya aprobada para proporcionar aquella información, como pueda ser una nota expositiva elaborada a estos solos efectos.

III. Con relación al rango de la norma, se da la circunstancia de que la LOEPSF, en su disposición final segunda, apartado 3, contiene una habilitación expresa para regular mediante Orden ministerial una parte de los contenidos del proyecto, concretamente la relativa al desarrollo de la metodología de cálculo del PMP. Expresamente el departamento proponente ha considerado adecuado proceder a una regulación conjunta y armónica de todos los contenidos del proyecto en la misma disposición reglamentaria.

Esta regulación conjunta parece correcta y generadora de una mejor sistemática normativa. No tropieza con inconveniente alguno por el hecho de que la ley orgánica habilitante contenga el pronunciamiento indicado toda vez que la inclusión de la regulación de la metodología de cálculo del PMP tiene cabida en los términos de la habilitación conferida al Consejo de Ministros antes transcritos y que, en el ámbito de las normas reglamentarias, no cabe considerar que las órdenes ministeriales puedan contar con reglas de reserva de rango respecto de los reales decretos siendo así que la relación entre ambos productos normativos es de jerarquía. Ocurre también que, al no haberse producido salvedad respecto de la eventual reforma en el futuro de la regulación de la metodología de cálculo del PMP, operará para esta regulación el efecto de congelación de rango de manera que solo podrá producirse mediante Real Decreto u otra norma de nivel superior.

IV. Mediante la reforma del artículo 135 de la Constitución, los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera quedaron configurados como valores fundamentales para la organización y el funcionamiento del sector público en su conjunto. Para su efectividad y de acuerdo con el mandato explícito contenido en el precepto reformado de la Constitución, se promulgó en 2012 la LOEPSF la cual configura reglas, limitaciones, procedimientos de prevención, de remedio orientados al control del déficit público y de la deuda financiera que son aplicables a todos los entes y organismos integrados en el sector público. Después, la Ley Orgánica 9/2013, mediante la reforma de la LOEPSF, ha venido a completar su regulación para incluir mecanismos de prevención y control y corrección del volumen de la deuda de naturaleza comercial y de la morosidad en el pago a proveedores. Tales mecanismos se asientan en el PMP como instrumento de medición de la morosidad de manera tal que de su publicidad, vigilancia y seguimiento pueda seguirse la aplicación de medidas tanto preventivas (artículo 18.4 de la LOEPSF reformada) como correctivas (apartados 5 a 7 del artículo 20 de la misma ley orgánica).

El Real Decreto consultado tiene por objeto desarrollar estas normas de manera que pueda darse efectividad a la regulación diseñada con la reforma operada por la Ley Orgánica 9/2013. Este desarrollo tiene tres contenidos esenciales: establecer el método para calcular el PMP de manera común y homogénea respecto de todos los sujetos obligados por la LOEPSF, regular la publicación del PMP y los procedimientos para su seguimiento y regular los procedimientos y las condiciones materiales para aplicar el remedio a la morosidad establecido en la LOEPSF consistente en el recurso a fondos procedentes de los regímenes de financiación de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales para proceder con ellos al pago directo a sus proveedores.

El Consejo de Estado conviene en la necesidad de este desarrollo reglamentario y, en términos generales, considera acertada la regulación que contiene sin perjuicio de las observaciones que siguen.

V. Desde diversas instancias, se ha advertido que la aplicación de este recurso a los sistemas de financiación podría colisionar con el cumplimiento de la propia Constitución en cuanto a la prioridad absoluta que su artículo 135 establece para el pago de la deuda pública financiera y que reproduce el artículo 14 de la LOEPSF, de manera que fuera necesario o conveniente que el proyecto incluyera una salvedad al respecto. El Consejo de Estado concuerda con el criterio del departamento proponente en el sentido de que la prevalencia de la Constitución y de la propia LOEPSF no requiere de salvedades explícitas sin perjuicio del valor que éstas puedan tener como elemento para aportar claridad en la aplicación del mecanismo de pago con cargo a los sistemas de financiación de administraciones territoriales.

VI. Las observaciones que se exponen a continuación, con excepción de la relativa a la disposición adicional primera, siguen el orden del articulado del proyecto.

- El artículo 1 contiene una formulación susceptible de ser mejorada desde el punto de vista de la técnica normativa. Así más que "definir" la metodología, el Real Decreto establece el método para calcular el PMP. Tampoco el objeto de la norma es propiamente el "desarrollo" de las condiciones para la retención, sino la determinación o regulación de estas condiciones.

- El cálculo del PMP se regula en los artículos 4 y 5. Sobre la base de considerar como días de pago los que transcurren desde los treinta posteriores a la entrada de la factura en el registro correspondiente o a la aprobación de la certificación de obra, de manera que la morosidad se registra en función de los días posteriores a esos treinta días que transcurren hasta el pago efectivo.

Sobre esta base, se regula el cálculo del PMP de cada entidad sujeta a la LOEPSF y al Real Decreto proyectado a partir del ratio de operaciones pagadas con base en el cual se procede al cálculo del PMP de la entidad como el resultante de sumar operaciones pagadas y pendientes ponderadas en función de su respectivo importe.

El llamado PMP global correspondiente a la Administración Central, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Administraciones de la Seguridad Social, consideradas como el conjunto de las entidades cabecera y de las dependientes de ella, se obtiene como el cociente resultante de dividir los sumatorios de los PMP de cada entidad en función del importe de sus operaciones por el total del importe de las operaciones realizadas por todas las entidades consideradas.

El sistema ha sido objetado desde diversas instancias y se han sugerido modificaciones que se orientan a una medición más precisa de la morosidad de los entes públicos y a cuestionar el ajuste de esta medición a las prescripciones de la LOEPSF. En este sentido, hay que reparar en que la definición del número de días de pago no tiene una correspondencia plena con la morosidad legal de los entes públicos según resulta de las reglas establecidas en el TRLCSP, artículo 216.4 y en la LLM, artículo 4.2 d). Ambas normas establecen un periodo de 30 días para el pago, pero el inicio de su cómputo se produce en la fecha de aprobación de la certificación de obra o de la aceptación de la factura o verificación de la conformidad con la contraprestación mientras que, a tenor del artículo 5.2 de proyecto, solo en el caso de las certificaciones de obra los treinta días se computan desde la aprobación. En los demás, se cuentan desde la entrada de la factura en el registro administrativo correspondiente o sistema equivalente de manera que se establece un término fijo de 30 días.

El departamento proponente justifica esta diferencia en la previsión del artículo 216.4 citado conforme a la cual el devengo de intereses por demora en el caso de retraso en la presentación de la factura solo se produce a los treinta días de la presentación efectiva. Por lo demás, se aduce que el plazo fijo de treinta días desde la entrada de la factura en el registro desincentiva el retraso en su aceptación por parte de la Administración.

Aparte de estas razones y desde un punto de vista de ajuste del proyecto a la LOEPSF que desarrolla, puede entenderse que no existe discordancia entre ambos puesto que aunque la LOEPSF maneja el concepto de exceso sobre el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad (artículos 13.6; 18.4 y 5 y 20.5), el régimen establecido respecto del cómputo de los treinta días para el pago cuando el título en que se sustenta es diferente a la certificación de obra se justifica en función de las exigencias de la indispensable homogeneidad que debe resultar de las reglas de cálculo del PMP y que impone expresamente el apartado 3 de la disposición final segunda de la LOEPSF al decir que la metodología de su cálculo se producirá "conforme a criterios homogéneos y que tendrá en cuenta los pagos efectuados y las operaciones pendientes de pago".

- El artículo 7 en su apartado 2 encomienda al MHAAPP la actualización del importe que la Comunidad Autónoma deba dedicar mensualmente al pago a proveedores en el supuesto previsto en el artículo 18.4 de la LOEPSF. Toda vez que la fijación de este importe y, por ende, su actualización no se producen más que cuando se ha verificado el supuesto de que el PMP de la Comunidad Autónoma haya superado en más de treinta días el plazo máximo de la normativa de morosidad, no parece que sea plenamente correcto decir "y que fue comunicado.." sino que correspondería decir "si la comunicación de alerta hubiera sido realizada según lo previsto en el artículo 18.4 ..." o una formulación equivalente.

- El apartado 6 del artículo 10 contiene un inciso inicial de contenido autoexplicativo que no parece adecuado en técnica normativa. Se sugiere que el apartado comience diciendo "Cuando el importe..." y al final se añada: "En ningún caso se realizará el pago parcial de facturas" o fórmula equivalente.

- El apartado 1 del artículo 11 se refiere a la elaboración de la relación de obligaciones que vayan a ser pagadas. Se suscita la conveniencia de prever la posibilidad de que el proveedor que, por la antigüedad de su crédito, entienda que debería estar incluido en la relación o que detecte errores en los datos consignados, pueda formular objeciones o solicitar rectificaciones.

- En el apartado 2, se recoge una referencia al efecto solutorio que, en general, corresponde al pago por tercero (artículo 1158 del Código Civil) y otra al hecho de que este no genera responsabilidad para la Administración del Estado que lo realiza. La redacción no parece del todo correcta.

Ante todo porque la Administración del Estado como tercero paga por cuenta del deudor pero no precisamente en su nombre. Por otro lado, la expresión "quedando exenta de cualquier responsabilidad al respecto" no es correcta ni precisa. Se sugiere decir que la gestión del pago no producirá comunicación ni asunción de responsabilidad o una mención equivalente.

El segundo párrafo de este artículo 11.2 ha sido incorporado a lo largo del proceso de elaboración en virtud de sugerencias de algunas de las entidades privadas que han formulado observaciones. Se trata de explicitar la subsistencia de las deudas por intereses y gastos a cargo de la entidad obligada originalmente al pago. Pero no se emplea una fórmula correcta, básicamente porque la obligación no tiene que ser asumida por la Comunidad Autónoma o la Corporación Local, sino que corresponde y continuará correspondiendo por imperativo legal a la entidad concreta que fuera titular de la obligación de pago y hubiera incurrido en mora.

- En la disposición transitoria debería suprimirse el inciso inicial "mientras no se produzca la modificación...". No es usual incluir en disposiciones anuncios de reformas normativas eventuales, sino mandatos para llevarlas a cabo. Por otra parte, el efecto de esta disposición es el mismo prescindiendo de tal inciso.

En esta transitoria, por otro lado, procede incluir el segundo párrafo de la disposición final tercera referida a la entrada en vigor del Real Decreto. Este párrafo recoge una modulación o precisión respecto de la entrada en vigor relativa a la primera publicación mensual de la información prevista sobre el PMP y las precisiones de este tipo son exactamente el contenido natural de las disposiciones transitorias, mientras que resultan extrañas al que es propio de las cláusulas sobre el comienzo de la vigencia.

VII. Mención separada requiere la disposición adicional primera. En ella, se establece la prelación respecto de las deudas con proveedores de las contraídas con la Hacienda Pública del Estado por razón de los tributos cuya aplicación le corresponde y, subordinadas a éstas, las que se tengan con el sistema de la Seguridad Social y con el resto de entidades del sector público estatal en relación con su pago con cargo a recursos de los regímenes de financiación de Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía. El precepto ha sido cuestionado por la Comunidad Autónoma de Canarias y por diversas entidades bajo la consideración sustancial de que no se ajusta a la LOEPSF que desarrolla ya que ésta configura un sistema de pago con cargo a estos recursos con el destino específico de saldar deudas con proveedores. El Ministerio proponente ha sostenido que esta regla de prioridad es necesaria para evitar el efecto negativo que el impago de estas deudas tendría en la financiación de las propias Comunidades Autónomas, así como que la fijación de esta prioridad es necesaria para el caso de que no existan recursos suficientes para atender todas las deudas habilitadas para ser pagadas con cargo a sistemas de financiación.

Dos observaciones suscita esta disposición. La primera consiste en determinar si, con independencia de su razonabilidad y sentido, tiene cabida en el ejercicio de la potestad reglamentaria para el desarrollo de la LOEPSF. La fijación de esta prelación constituye un elemento realmente configurador de la mecánica establecida por la Ley Orgánica 9/2013 mediante la reforma de la LOEPSF y de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), para saldar deuda comercial con cargo a sistemas de financiación que condicionan materialmente la manera en que este mecanismo opera. Lo cierto es que ni la LOEPSF reformada (nuevo artículo 20.6) ni el nuevo apartado 3 de la disposición adicional octava de la LOFCA, que establece los límites a la deducción o retención de recursos para el pago a proveedores, contienen mención ni alusión implícita a esta regla de prelación.

Tampoco el tenor de la adicional segunda proporciona elementos que conduzcan a entender que el reglamento ejecutivo de la Ley Orgánica pueda constituir esta prelación. Estas razones: el carácter sustancial del mecanismo de prelación de créditos y la carencia de ninguna consideración, ni explícita ni implícita, de él en las leyes orgánicas citadas, conducen a considerar que el proyecto puede contener una regulación en este punto que exceda la potestad reglamentaria.

En todo caso y haciendo abstracción de la consideración anterior, la redacción de esta adicional primera merecería ser reformada para precisar la manera y el momento en que la prelación habría de ser aplicada. Esto es, no cabe entender que, después de determinado y comunicado a la Comunidad Autónoma el importe objeto de retención o deducción conforme al artículo 8.2 del Real Decreto proyectado, sea factible hacer efectivas deudas tributarias con la Hacienda Pública estatal o con el resto de entidades del sector público con cargo a dicho importe. Ello no sería respetuoso con la determinación del destino de este importe resultante del procedimiento que contienen los citados preceptos contenidos en ambas leyes orgánicas. Por el contrario, la consideración y aplicación de esta regla de prioridad debería llevarse a efecto con carácter previo a la fijación del importe destinado al pago a proveedores si los recursos objeto de retención o deducción no son suficientes para atender todas las deudas legalmente habilitadas para ser saldadas con cargo a ellos. Y así debe decirse expresamente superando la imprecisión de la fórmula empleada al decir "Cuando concurran en la deducción o retención...". Ello dentro de los límites que fija en sus diversos apartados la disposición adicional octava de la LOFCA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, después de considerar las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, V. E. puede elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 23 de julio de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.