Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 26 de junio de 2014, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 28 de abril de 2014, recibida ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito supra- autonómico.

Resulta de antecedentes:

Primero.- Señala la exposición de motivos del anteproyecto de Ley de Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito supra- autonómico que "España se caracteriza por ser un país con gran diversidad cultural e histórica lo cual tiene reflejo en el reconocimiento de un gran número de alimentos con características propias de calidad debida al ámbito geográfico en que han tenido origen, fundamentalmente, en forma de Denominaciones de Origen Protegidas (DOP) e Indicaciones Geográficas Protegidas (IGP)", lo que favorece la diferenciación de la producción contribuyendo al incremento de la competitividad de las industrias agroalimentarias, fundamentalmente a través de la valorización de estos productos por parte del consumidor, siendo, al mismo tiempo, un instrumento vertebrador en el desarrollo y sostenibilidad de los tejidos rurales y erigiéndose como una seña de promoción de la imagen de los productos españoles en el exterior.

Tras repasar la evolución histórica de las primeras de estas dos figuras y de recordar que el Tribunal Constitucional declaró en la STC 112/1995 que: "El Estado puede, sin duda, dictar normas válidas -con carácter básico o pleno según corresponda- allí donde las Comunidades Autónomas no tengan la competencia exclusiva. E igualmente puede ordenar las denominaciones de origen que abarquen el territorio de varias Comunidades Autónomas, una actuación que lógicamente sólo pueden efectuar los órganos generales del Estado", reconoce que la Unión Europea también se ha venido dotando desde la década de 1990, de manera progresiva y en constante evolución, de un marco legal que cubre el reconocimiento, protección y control tanto de las DOP como de las IGP desde un enfoque armonizado y con elementos comunes para todos los Estados miembros. Este modelo común exige, para su defensa, la implicación de los operadores, particularmente a través de entidades encargadas de la gestión de las DOP e IGP, las cuales deben contar con personalidad jurídica propia independiente de la Administración, aunque con una relación directa de colaboración con ella. También debe velarse por la adecuada y veraz información al consumidor, así como por el respeto a la competencia leal entre operadores, lo que conlleva la necesidad de establecer controles específicos sobre el sistema de protección de dichas DOP e IGP.

Continúa señalando la exposición de motivos que "los nuevos preceptos establecidos por normativa europea en materia de control oficial y por la específica para las DOP e IGP", aunque no se menciona cuáles son ni aquéllos ni ésta, "unidos a los múltiples cambios que ha experimentado el sector agroalimentario, motivan la necesidad de establecer un nuevo y único marco normativo nacional", lo que se pretende hacer mediante la futura ley cuyo objeto declarado es "el establecimiento de un nuevo régimen jurídico, complementario a la regulación europea, aplicable a las DOP e IGP, cuyo ámbito territorial se extienda a más de una comunidad autónoma y delimite claramente las funciones de sus entidades de gestión y el ejercicio del control oficial por parte de la autoridad competente".

Sus tres pilares básicos son: a) la regulación y el desarrollo de las competencias que el ordenamiento jurídico atribuye dentro de la Administración General del Estado al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente en relación con los productos agrarios y alimentarios amparados por una DOP o IGP de ámbito territorial supra-autonómico, en particular las relativas a los controles oficiales; b) la atribución de las funciones de control oficial, antes de la comercialización, de dichas DOP e IGP a la Agencia de Información y Control Alimentarios, organismo autónomo del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, para lo que se procede a modificar la reciente Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria que la creó, a efectos de dotar a dicha Agencia de nuevos fines y de crear una tasa que se exigirá por la prestación de sus funciones de inspección y control; y c) el establecimiento, de acuerdo con las previsiones de la normativa europea, de la posibilidad de delegar tareas específicas relacionadas con los controles oficiales en organismos de control que actúen como organismos de certificación de producto, siempre que estos cumplan unos determinados requisitos, relativos, fundamentalmente, a su competencia técnica, objetividad y autorización expresa por parte de la autoridad competente.

La parte dispositiva se divide en cinco capítulos, con treinta y tres artículos, cinco disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y cuatro disposiciones finales. Su contenido es el siguiente:

CAPÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación. Artículo 2. Fines. Artículo 3. Definiciones.

CAPÍTULO II. Cooperación entre Administraciones públicas

Artículo 4. Principios de actuación. Artículo 5. Supuestos que afecten a varias autoridades competentes. Artículo 6. Convenios de colaboración. Artículo 7. Colaboración en el ejercicio de la función inspectora. Artículo 8. Órganos de cooperación en materia de Denominaciones de Origen Protegidas e Indicaciones Geográficas Protegidas.

CAPÍTULO III. La protección de las Denominaciones de Origen Protegidas e Indicaciones Geográficas Protegidas

Artículo 9. Objetivos Generales. Artículo 10. Denominaciones de Origen Protegidas e Indicaciones Geográficas Protegidas. Artículo 11. Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Transfronterizas. Artículo 12. Titularidad, uso y gestión de los nombres protegidos. Artículo 13. Protección. Artículo 14. Reconocimiento de Denominaciones de Origen Protegidas e Indicaciones Geográficas Protegidas supra-autonómicas. Artículo 15. Entidades de gestión.

CAPÍTULO IV. El control de las Denominaciones de Origen Protegidas e Indicaciones Geográficas Protegidas

Artículo 16. Autocontrol. Artículo 17. El control oficial. Artículo 18. Delegación de tareas de control oficial. Artículo 19. El control interno de las entidades de gestión. Artículo 20. Obligaciones de los operadores, de las entidades de gestión y de los organismos de control.

CAPÍTULO V. Inspección y régimen sancionador

Artículo 21. Principios generales. Artículo 22. Los inspectores como agentes de la autoridad. Artículo 23. Acta de inspección. Artículo 24. Medidas cautelares. Artículo 25. Infracciones leves. Artículo 26. Infracciones graves. Artículo 27. Infracciones muy graves. Artículo 28. Responsabilidad por las infracciones. Artículo 29. Sanciones. Artículo 30. Medidas complementarias. Artículo 31. Graduación de las sanciones. Artículo 32. Prescripción y caducidad. Artículo 33. Competencias. Disposición adicional primera. Corporaciones de derecho público. Disposición adicional segunda. Indicaciones relativas a las características de los vinos. Disposición adicional tercera. Términos tradicionales. Disposición adicional cuarta. Cava Calificado Disposición adicional quinta. Normativa europea específica: Disposición transitoria primera. Adaptación de las entidades de gestión. Disposición transitoria segunda. Plazo para el ejercicio de las competencias de control oficial. Disposición transitoria tercera. Método de cálculo de valor del producto. Disposición transitoria cuarta. Actuaciones previas. Disposición derogatoria única. Derogación normativa. Disposición final primera. Modificación de las disposiciones adicional primera y final tercera de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria. Disposición final segunda. Títulos competenciales. Disposición final tercera. Facultad de desarrollo. Disposición final cuarta. Entrada en vigor.

Acompaña al texto la memoria del análisis de impacto normativo, según la cual, el anteproyecto tiene por objeto más específico cuatro fines:

1.- Regular la titularidad, el uso, la gestión, la protección y el control de las DOP e IGP cuyo ámbito territorial se extiende a más de una Comunidad Autónoma, con independencia del tipo de producto amparado, así como el régimen jurídico aplicable a su control;

2.- Garantizar la protección de las DOP e IGP como derechos de propiedad intelectual por los medios previstos en la futura ley;

3.- Proteger los derechos de los productores y de los consumidores, garantizando el cumplimiento del principio general de veracidad y justificación de la información que figure en el etiquetado de los productos amparados por dichas DOP o IGP; y

4.- Favorecer la cooperación entre las Administraciones Públicas competentes.

Respecto de la adecuación del proyecto al reparto constitucional de competencias, recoge los fundamentos de la antes citada STC 112/1995, señalando a continuación que la competencia estatal en este caso es plena (y no limitada a las bases) pues se regulan únicamente las DOP e IGP vinculadas a un origen cuyo ámbito territorial se extienda a más de una Comunidad Autónoma.

La memoria continúa analizando los títulos competenciales. Por lo que se refiere a las disposiciones adicionales segunda, tercera y cuarta, que regulan las "indicaciones relativas a las características de los vinos", "los términos tradicionales" y "cava calificado" respectivamente, se señala que se dictan al amparo de la competencia que el artículo 149.1.13ª atribuye al Estado en legislación básica en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, entendiendo que "en su mayor parte, es una reproducción de lo dispuesto al respecto en el Título I de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino que se deroga expresamente en este anteproyecto". Los artículos 2.b), 13.4, 13.6, y 27.1 h) se dictan al amparo del artículo 149.1.9ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en legislación sobre propiedad intelectual e industrial. Finalmente respecto a la regulación de la tasa, su título competencial se fundamenta en la competencia del artículo 149.1.14ª sobre hacienda general y deuda del Estado.

Por lo que respecta a la generación de cargas administrativas, indica la memoria que el anteproyecto incorpora cargas que ya derivan del cumplimiento de la normativa comunitaria, en particular de los Reglamentos de la Unión, y "al tratarse de una ley, no precisa con detalle qué elementos podrían considerarse carga administrativa, ya que el desarrollo reglamentario de la norma será el que entre con precisión en su identificación". No obstante, en realidad, la memoria económica sí es muy detallada. Así, se hace un estudio en el expediente de las cargas, cuya conclusión es que "se produce un ahorro total en cargas administrativas cuantificado en 4.659.837,00 euros".

Se afirma, además, que el anteproyecto carece de impacto presupuestario porque "la ejecución de lo dispuesto en este anteproyecto de ley se efectuará con los medios personales y materiales destinados al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, cumpliendo con el criterio de austeridad en el gasto público". Y que, más bien, se produce lo contrario, porque todo el patrimonio de los Consejos Reguladores existentes, incluyendo sus bienes, derechos y obligaciones, además del personal, pasará a formar parte de los nuevos Consejos Reguladores que se configuran como corporación de derecho público, subrogándose en todas las titularidades, activos o pasivos, de los actualmente existentes sin solución de continuidad.

Además, el anteproyecto otorga a la Agencia de Información y Control Alimentarios, por un lado, la recaudación de las sanciones impuestas a los operadores de DOP e IGP cuyo ámbito territorial se extiende a más de una Comunidad Autónoma y, por otro, crea una tasa que cobrará la Agencia por la ejecución del control oficial de los operadores y en su caso a las entidades de gestión y organismos de control. Los recursos económicos que dedican en la actualidad los Consejos Reguladores para llevar a cabo funciones de control oficial así como en el ejercicio de determinadas competencias sancionadoras se verán, pues reducidos: "De esta forma se prevé una disminución en las contribuciones económicas que realizan los operadores a los actuales Consejos Reguladores y que al menos parcialmente compensará la tasa cobrada por la Agencia de Información y Control Alimentarios".

A los efectos precisamente de evaluar en concreto la tasa que crea, la memoria incorpora, en su anexo II, un detallado análisis económico- financiero centrándose en particular en la "Tasa por las actuaciones de inspección realizadas por la Agencia para el Control de los Alimentos de Calidad", señalando que generará unos ingresos que alcanzarán un importe estimado de 270.600,00 euros anuales, que servirán para sufragar los gastos adicionales en los que la nueva Agencia de Información y Control Alimentarios incurrirá como consecuencia de la planificación y ejecución de estos controles y de la tramitación de los procedimientos de regularización y sanción que, en su caso, lleven aparejados.

Sobre el impacto en función del género se informa que "no hay evidencias que indiquen que en el ámbito del sector agroalimentario se vulneran los objetivos de las políticas de oportunidades, y en particular, la Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. La inexistencia de datos estadísticos oficiales al respecto, impiden evaluar los resultados de la aplicación de este anteproyecto sobre la igualdad de género, aunque no se prevé ninguna modificación sobre la situación de partida, por lo que se considera que su impacto será nulo".

Segundo.- Iniciada la tramitación del expediente de elaboración de la Ley, un primer borrador fue sometido a informe de las Comunidades Autónomas. La mayoría de ellas no han formulado alegaciones. Sí las han hecho, sin embargo, las Comunidades Autónomas de Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Cataluña, Galicia, La Rioja, País Vasco y Comunidad Valenciana.

La Rioja muestra su desacuerdo con el anteproyecto, porque no se habían atendido sus demandas que se habían hecho en su día en una proposición de ley orgánica (sic) presentada en el Senado el 29 de septiembre de 2009, de reconocimiento y regulación de Corporación de Derecho Público de la Denominación de Origen Calificada Rioja. En ella se configuraba al Consejo Regulador, como tal corporación de derecho público, de base asociativa privada, sujeta al derecho privado, dotada de personalidad jurídica propia, autonomía económica, autonomía de gestión y organización y plena capacidad para el desarrollo de sus fines, al que se atribuye la gestión de la denominación de origen calificada "Rioja", a través de dos órganos: uno de control y otro de gestión, estando este último constituido con la misma representatividad que la organización interprofesional del vino de Rioja. Se atribuía a la misma la potestad sancionadora, resolviendo los expedientes el propio Consejo Regulador (hasta 15.000 euros de sanción). Se reclama, además, que las marcas comerciales, símbolos, emblemas, leyendas publicitarias o propaganda que se utilicen en los productos amparados por la denominación no sean utilizados en otros de similar especie que no estén acogidos a la protección del Consejo Regulador.

La Generalidad de Cataluña ha señalado que no se opone al establecimiento de un régimen jurídico de los productos agrarios y alimentarios amparados por una DOP o una IGP cuyo ámbito territorial se extienda a más de una Comunidad Autónoma, ni a la regulación del control oficial de los mismos. Pero considera necesario "modificar determinados aspectos de dicha regulación a fin de asegurar el pleno respeto al sistema competencial establecido por la Constitución y, en concreto, a las facultades catalanas de gestión y control sobre las actuaciones de los órganos de la denominación relativas a terrenos e instalaciones situadas en Cataluña, en los términos que determinan las leyes, y la participación de la Generalitat en los órganos de la denominación y en el ejercicio de sus facultades de gestión. (...) Necesariamente, el borrador de Anteproyecto de Ley de denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas de ámbito supra-autonómico objeto del presente informe tiene que prever la intervención de la Generalitat en todas las actuaciones de verificación y control que puedan afectar a Cataluña".

El País Vasco ha señalado sobre todo que el anteproyecto lleva aparejada una modificación de la Ley de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria que en el momento de someterse a consulta este anteproyecto y de hacerse las alegaciones estaba tramitándose en el Congreso de los Diputados en fase de enmiendas. "Este solapamiento debe ser objeto de una explicación formal por parte del Ministerio para aclarar los motivos de su actuación, ya que desde octubre de 2010, cuando se plantearon objeciones de fondo al anteproyecto de Ley de Calidad Alimentaria, no se tenía noticia de cómo se abordarían las cuestiones trascendentales relativas a los intereses y esencia de los Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen cuyo ámbito territorial se extiende a más de una Comunidad Autónoma, así como [tampoco] de las relativas a la creación de nuevos órganos de control oficial alimentario de la Administración General del Estado con atribuciones y estructura administrativa que refuerzan sustancialmente los preexistentes". No obstante, valora positivamente que se haya producido un cambio de criterio desde el anteproyecto de la Ley de Calidad Alimentaria que implicaba una minoración de las funciones de los Consejos Reguladores.

Remitido a consulta un nuevo borrador, una vez incorporadas diversas modificaciones, a las Comunidades Autónomas, ha hecho alegaciones de nuevo La Rioja, indicando que se debe garantizar que, si los veedores, en el ejercicio de su control oficial delegado, comprueban una actuación que pueda ser constitutiva de infracción administrativa, es fundamental que sus actas gocen de valor probatorio privilegiado. A su juicio esto no está prohibido en el Derecho comunitario, y "desde la perspectiva del Derecho interno, es cierto que a priori puede parecer que el hecho de que los veedores sean personal laboral impide aplicar a sus actas el valor probatorio a que se refiere el art. 137.3 de la Ley 30/1992. Siendo indiscutible que de la redacción de la referida Ley se deduce que únicamente a los hechos constatados por funcionarios públicos que tengan la condición de autoridad se les reconoce valor probatorio, lo cierto es que existe una consolidada jurisprudencia que atribuye el valor probatorio previsto en el art. 137.3 de la Ley 30/1992, a las actas levantadas por los veedores". Cita sentencias de la Audiencia Nacional (4 de abril de 2001) y del Tribunal Supremo (3 de marzo de 1997, 15 de enero de 1991, 12 de mayo de 1987), que dice otorgan esta eficacia a las actas.

Tercero.- El texto fue sometido también a la consideración de los Consejos Reguladores de las DOP e IGP cuyo ámbito territorial se extiende a más de una Comunidad Autónoma y de los representantes de los sectores afectados.

Se han recibido observaciones del Consejo Regulador de la DOP "Calasparra", Consejo Regulador de la IGP "Carne de Ávila", Consejo Regulador de la Denominación "Cava", Consejo Regulador de la IGP "Espárrago de Navarra", Consejo Regulador de la DOP "Idiazábal", Consejo Regulador de la DOP "Jamón de Huelva", Consejo Regulador de la DO "Jumilla" y Consejo Regulador de la DOCa. "Rioja".

El Consejo Regulador de la DOP "Idiazábal" considera que es necesario un ámbito de protección más amplio de conformidad con la naturaleza jurídica que, desde la perspectiva de la propiedad intelectual, ostentan las denominaciones de origen e indicaciones geográficas y, además, incluir dentro de las conductas prohibidas, la evocación, así como la utilización, del nombre geográfico como nombre de dominio y en redes telemáticas.

El Consejo Regulador de la DO "Jumilla" señala que el anteproyecto de Ley es en líneas generales un buen texto. Solicita, con carácter previo, la consideración como corporación de derecho público, con plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 del borrador de manera que, incluso "se nos incorpore -de inicio-, como una corporación de derecho público más, junto a Rioja, Cava, Idiazabal, Carne de Ávila y Esparrago de Navarra, según consta en la Disposición Adicional primera del referido borrador".

El Consejo Regulador de la DO Calificada Rioja expresa su disconformidad con el tenor del anteproyecto propuesto, toda vez que entiende que no preserva su modelo de funcionamiento. A su entender, el mismo, al igual que el de 2010 del que en buena medida trae origen, impide la continuidad del actual modelo de gestión y control del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada Rioja, promoviendo a cambio uno distinto por contrastar, pero que a priori establece un tratamiento diferenciado de contenido y competencias en posible demérito de las Denominaciones de Origen supra-autonómicas y en favor de aquellas figuras de protección que dependen de los gobiernos autonómicos. "En este anteproyecto se llega incluso a gravar de forma extraordinaria a los operadores con un control adicional que supone un sobrecoste añadido al sistema actual. Entiéndase con todos los respetos debidos que el texto propuesto no sirve para dar encaje a las funciones de control y gestión que se vienen desarrollando en sede de Rioja y que han demostrado con creces ser suficientes para generar confianza en los consumidores y culminar la calidad y reputación de la que gozan los vinos de Rioja. El anteproyecto trasladado se aleja sensiblemente y resulta impermeable a la demanda que desde el año 2009 el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada Rioja, de forma unánime, ha trasladado formalmente al Ministerio de Agricultura (acuerdo del Pleno de 6 de marzo de 2009) y de la que se ha justificado su cabida legal", consistente, según la normativa en vigor, en la designación del Consejo Regulador como autoridad competente, que a través del Servicio Habilitado de Veedores se encargaría del control y de la comprobación del pliego de condiciones, siendo necesario para ello el reconocimiento del Consejo Regulador como Corporación de Derecho Público, a través de una norma con rango de ley, que sobre la base de una adecuada separación de funciones, según lo establecido por la ley y a cuyos efectos el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente determinará los mecanismos pertinentes, habilite al Servicio Habilitado de Veedores como órgano de control integrado en la Corporación de Derecho Público y defina un sistema eficaz para la aplicación de la potestad sancionadora, bien ejercida de forma directa por dicho ministerio o bien a través de una delegación en todo o en parte en el Consejo Regulador. De cualquier forma el Consejo Regulador desea manifestar su más amplio espíritu constructivo y de colaboración, en el ánimo compartido de adquirir seguridad jurídica en sus actuaciones y lograr un control efectivo.

Han intervenido también otras entidades, según se desprende del "cuadro resumen de observaciones formuladas en el trámite de consultas del anteproyecto de ley", como la ANDEMA ("Asociación Española para la Defensa de Marca") o la indicación geográfica protegida "Espárrago de Navarra", o la empresa "Osborne".

Cuarto.- Han informado los siguientes departamentos ministeriales:

El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha hecho observaciones, asumidas en el texto final, orientadas a evitar la conflictividad entre el Estado y las Comunidades Autónomas. También indica que, como el anteproyecto dispone la derogación de diversas normas preconstitucionales, se sugiere que se advierta a las Comunidades Autónomas, para evitar vacíos normativos, así como posibles impugnaciones ante el Tribunal Constitucional, que en relación con esta cuestión, este ha señalado que "si el legislador estatal suprimiese, mediante su derogación, el derecho sobre una materia cuya competencia ya no es suya, sino de las comunidades autónomas, vendría a quebrantar una de las finalidades básicas de la cláusula de supletoriedad, cual es la de que, con la constitución de los órganos de poder de las comunidades autónomas, y su correspondiente asunción de competencias normativas, no se origine un vacío parcial del ordenamiento, permitiendo y prescribiendo, con este propósito, la aplicación supletoria, potencialmente indefinida, del ordenamiento estatal" (STC 61/1997, de 20 de marzo de 1997, FJ 12)".

Respecto del artículo 8 (cuyo texto en aquel momento señalaba que "por Acuerdo de Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural se podrán crear aquellos órganos que resulten necesarios para la cooperación en el ámbito de las DOP e IGP"), se indica que no se ajusta a lo establecido en el artículo 5 de la Ley 30/1992, que sólo contempla la posibilidad de que las Conferencias Sectoriales acuerden la creación de "comisiones y grupos de trabajo para la preparación, estudio y desarrollo de cuestiones concretas propias del ámbito material de cada una de ellas", pero en ningún caso nuevos órganos de cooperación con carácter general e indeterminado. La reformulación del precepto consta en el anteproyecto.

Respecto de la transferencia de la titularidad de los bienes de los Consejos Reguladores creados al amparo de la Ley 25/1970, con apoyo en un informe de la Dirección General del Patrimonio del Estado, se señala que esta contempla los Consejos Reguladores como entidades públicas que sujetan su actividad al derecho privado con la autonomía necesaria para el cumplimiento de sus fines. No se sujetan a la Ley de las Entidades Estatales Autónomas ni a la Ley de Contratos del Estado y su gestión en régimen de empresa mercantil se ajusta a las normas del derecho privado y a los buenos usos mercantiles. Ello no obstante, entiende que "no queda, sin embargo, claro en la Ley 25/1970 cuál es el régimen jurídico de los Consejos Reguladores que se configuran como órganos de la administración desconcentrados. De acuerdo con la exposición de motivos del anteproyecto, habría ocho órganos desconcentrados de la administración que se transformarían al amparo del presente anteproyecto en corporaciones de derecho público. Si bien, de acuerdo con la información que obra en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado, no habría ningún bien del Patrimonio del Estado que estuviera adscrito a Consejos Reguladores, debe quedar claro que, en caso de que los hubiera, los mismos deberían reintegrarse en el Patrimonio del Estado. En este supuesto debería recogerse una disposición al efecto en el presente anteproyecto de Ley".

Más adelante se indica que la propia memoria solicita un estudio más detallado del sistema para que la Administración General del Estado pueda ceder la propiedad de los bienes adquiridos por los Consejos Reguladores durante su dependencia del ministerio, "ya que hasta ahora son considerados órganos desconcentrados de dicho departamento. En relación a esto, y considerando el patrimonio acumulado durante años por los Consejos Reguladores de las antiguas denominaciones de origen adscritas directamente al ministerio, se considera que el anteproyecto debería incluir una disposición transitoria que contemplara el régimen transitorio de dicho cambio de titularidad, así como su evaluación económica, presupuestaria y patrimonial, en la memoria".

Se formulan también observaciones sobre la regulación de la nueva tasa.

Sobre los costes, la Secretaría General Técnica, apoyándose en un informe del Gabinete de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, indica que, a pesar de las declaraciones de la memoria sobre la ejecución de lo dispuesto en el anteproyecto con los medios personales y materiales destinados al ministerio, sin incremento de coste alguno, en realidad sí se prevé un efectivo incremento de tales gastos, con independencia de que se especifiquen los ingresos con los que se pretende afrontarlos. "Por tanto, el anteproyecto sí supone aumento de gastos de personal, lo que no sería admisible en la actual coyuntura económica que exige una absoluta garantía de no incremento de los gastos de dicha naturaleza. En consecuencia, debería modificarse oportunamente el anteproyecto de manera que el mismo no suponga aumento neto de los gastos de personal, circunstancia que, por lo demás, y conforme a lo dispuesto en la Guía Metodológica para la elaboración de la memoria, deberá hacerse constar expresamente en ésta. A tales efectos, y en el supuesto de efectiva existencia de determinados gastos de personal, la memoria de análisis de impacto normativo deberá contener su oportuna cuantificación detallada y separada, así como la explicación de las medidas a adoptar para su total compensación con la disminución en igual medida de otros gastos de personal".

Por todo ello, se considera necesario completar tanto el anteproyecto como la memoria incorporando, a modo de cláusula de salvaguarda, una disposición o un párrafo, respectivamente, del siguiente o parecido tenor: "Las medidas incluidas en esta norma no podrán suponer incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal".

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, por sí y basándose en observaciones de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, señala que el anteproyecto de ley merece un juicio global favorable. No obstante, se hacen observaciones al mismo indicando que se deben calificar expresamente en la ley las indicaciones geográficas como derechos de propiedad industrial, aunque la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino, no lo hace. "La normativa comunitaria sobre indicaciones de calidad también los conceptúa como derechos de propiedad industrial. Véanse los artículos 1.1 c), 4 b) y 45.1 b) del Reglamento (CE) 1151/2012 del Parlamento europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios". Este reconocimiento de las denominaciones de origen como derechos de propiedad industrial fortalecería su protección en el sistema de nombres de dominio de internet, en particular, en posibles litigios que se resuelvan judicial o extrajudicialmente, ya que, en ambos casos, el órgano que dirima el conflicto tendrá en cuenta la legislación nacional.

Pero en cambio se señala en el mismo informe, por parte de la Oficina Española de Patentes y Marcas (OEPM), su desacuerdo con la redacción del artículo 13.4, que concede una protección excesiva a las denominaciones de origen e indicaciones geográficas, creando conflictos innecesarios con marcas registradas o solicitadas. En opinión de la OEPM, "la propuesta excede claramente el alcance de la protección incluida en el Reglamento (CE) nº 491/2009 del Consejo de 25 de mayo de 2009 que modifica el Reglamento (CE) n° 1234/2007 por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (Reglamento único para las OCM), artículo 118 terdecies y artículo 118 quaterdecies; igualmente excede lo dispuesto en el Reglamento (UE) n° 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, artículo 13 y artículo 14". Propone un texto que se ha concretado en el artículo 13.4 del anteproyecto de Ley, pero no es exactamente igual: "4. No podrán registrarse como marcas, nombres comerciales o razones sociales los signos que reproduzcan, imiten o evoquen una denominación protegida como DOP o IGP, siempre que se apliquen a los mismos productos o a productos similares, comparables o que puedan considerarse ingredientes o que puedan aprovecharse de la reputación de aquellas, todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa europea correspondiente".

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad valora positivamente su contenido "pues establece un nuevo marco jurídico nacional armonizado en todo el país sobre las DOP e IGP cuyo ámbito territorial se extienda a más de una Comunidad Autónoma. Además, delimita claramente las funciones de las entidades de gestión y el ejercicio del control oficial por parte de la autoridad competente, dotando de una mayor seguridad jurídica a todo el sistema". No obstante, se realizan algunas observaciones que han sido valoradas por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente a la hora de realizar el texto final.

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente ha informado el 24 de abril de 2014, sin observaciones.

En nuevo informe, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha indicado que existen dudas acerca de si las DOP e IGP sean realmente "derechos de propiedad intelectual", por lo que se sugiere la siguiente redacción alternativa del apartado "b" del artículo 2: "Garantizar en el ámbito de las DOP e IGP la protección de los derechos de propiedad intelectual correspondientes por los medios previstos en esta ley".

Quinto.- El 13 de diciembre de 2013 el anteproyecto de Ley se comunicó a la Comisión Europea en el marco del procedimiento establecido por la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio.

El plazo de statu quo finalizaba el 14 de marzo de 2014. Dos días antes, la Comisión Europea exigió una serie de clarificaciones siendo una de ellas que "el proyecto no menciona específicamente la legislación de la Unión aplicable a las cuestiones recogidas en el proyecto de Ley: Reglamento (UE) n° 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012", invitando a especificar que dicho Reglamento, incluida la prohibición del artículo 6, apartado 2, del mismo, es de plena aplicación a las cuestiones tratadas en el proyecto notificado. El anteproyecto ha sido corregido modificándose el artículo 1 "Objeto y ámbito de aplicación" e incluyendo la disposición adicional quinta, que relaciona la normativa europea específica.

Señaló también que el referido Reglamento no obliga a los operadores a estar inscritos en ningún registro, por lo que "cualquier actuación que pueda limitar la participación en el régimen o suponer una carga adicional a los participantes del régimen, como el registro obligatorio, debe estar justificada". Se ha contestado indicando que los registros son informativos, no tienen carácter habilitante. "A ningún operador se le limita su participación, ni se permiten conductas contrarias a la competencia a través de los registros". Se consideran necesarios y justificados para poder llevar a cabo las funciones de control y verificación del cumplimiento del pliego de condiciones. Se han modificado, para mayor claridad, los artículos 15.2, 15.3.h) y 20.2.g).

Respecto de las restricciones a la producción que se prevén en algunos artículos, señala que la inclusión de disposiciones legales que permitan la restricción del volumen de producción "sólo es aceptable si estas se justifican en relación con los objetivos de la política agrícola común conforme al artículo 2 del Reglamento (CE) n° 1184/2006 del Consejo sobre aplicación de determinadas normas sobre la competencia a la producción y al comercio de productos agrícolas, o si se pueden considerar compatibles con arreglo al artículo 101, apartado 3, del TFUE". Se ha modificado, para atender esta objeción, el artículo 15.3. h) punto 2.

Se objetó también que las funciones públicas sean realizadas por los Consejos Reguladores en los casos en los que la legislación comunitaria prevé que debe hacerlo la "autoridad competente", como lo son tanto los supuestos que ya prevé el proyecto (actuaciones relacionadas con los riesgos para la salud, el medio ambiente o incumplimiento de la legislación en materia de calidad comercial o consumo), como también otras, como los riesgos para la salud animal y vegetal, incluido el material de reproducción vegetal, que no se recogen en el proyecto notificado y que están previstas en la legislación en proyecto en la Comunidad (propuestas de Reglamentos actualmente en tramitación). Se ha modificado, para atender a esta objeción, el artículo 21.3.

Se requirió justificación de la pérdida del derecho del uso de una DOP o de una IGP como sanción, porque el principio establecido por el Reglamento (UE) n° 1151/2012 es que las DOP e IGP podrán ser utilizadas por cualquier operador que comercialice productos conformes al pliego de condiciones que les sea aplicable. Esta sanción se ha eliminado.

Igualmente, se indicaba por la Comisión Europea que las infracciones no pueden considerarse leves a menos que sean errores y omisiones de carácter ocasional que no tengan efectos en la gestión de existencias, ayudas, subvenciones, pagos u otras obligaciones recogidas en el Reglamento (UE) n° 1308/2013. Se ha modificado el artículo 25.1 letras a), b) y c), remarcando el carácter de errores y omisiones de carácter ocasional que tiene que tener la tipificación de infracciones leves.

Una vez participada la respuesta española a la Comisión Europea, ésta se ha dado por enterada mediante el formulario electrónico al uso para los procedimientos relativos a la Directiva 98/34/CE. En el periodo de statu quo, no consta que la Comisión haya comunicado su intención de proponer o adoptar una directiva, reglamento o decisión sobre este asunto, ni comunicado que se trata de materia cubierta por una propuesta de directiva, reglamento o decisión presentada al Consejo, ni adoptado posición común.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para consulta.

En avanzado estado de tramitación se notificó por el Ministerio proponente al Consejo de Estado que también estaba en tramitación un nuevo anteproyecrto de Ley de la calidad alimentaria aunque se tradaría en torno a un mes de completarse la iniciativa egislativa en fase de negociación en cuanto a su contenido con varios Ministerios.

Además, el 19 de junio de 2014 el Diario Oficial de la Unión Europea (en adelante DOUE) publicó dos nuevos Reglamentos directamente aplicables a la materia objeto del anteproyecto sometido a consulta: el Reglamento de ejecución (UE) nº 668/2014 de la Comisión de 13 de junio de 2014 que establece las normas de desarrollo del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, y otro curiosamente aprobado casi seis meses antes pero no publicado hasta esa fecha del 19 de junio de 2014, es decir, simultáneamente con el antes citado, el Reglamento Delegado (UE) nº 664/2014 de la Comisión de 18 de diciembre de 2013 por el que se completa el Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere al establecimiento de los símbolos de la Unión para las denominaciones de origen protegidas, las indicaciones geográficas protegidas y las especialidades tradicionales garantizadas y en lo que atañe a determinadas normas sobre la procedencia, ciertas normas de procedimiento y determinadas disposiciones transitorias adicionales.

CONSIDERACIONES

I.- Se somete a dictamen el anteproyecto de Ley de Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito supra-autonómico. El Consejo de Estado informa en Pleno con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21, apartado 2, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, conforme al cual resulta preceptiva la consulta al Pleno para la aprobación de los "anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo". Y es que, aunque dentro del margen de apreciación que el Derecho de la Unión Europea deja a los Estados miembros, el anteproyecto no es sino la aplicación en España de dos de las cuatro figuras de protección de la calidad de los alimentos que regula el Reglamento (UE) n° 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios (además de las que son objeto del anteproyecto de Ley -DOP e IGP-, también regula este Reglamento las "especialidades tradicionales" y los "términos de calidad facultativos"). A las figuras reguladas en el anteproyecto de Ley dedica el citado Reglamento su Título II (artículos 4 a 16) y las numerosas disposiciones comunes que constituyen su Título V (artículos 35 y ss.).

II.- El anteproyecto ha sido elaborado de acuerdo con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, si bien no se han cumplimentado todos los trámites previstos en el referido artículo.

Se ha iniciado el procedimiento en el ministerio competente y está acompañado de las memorias, estudios e informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo. Obra en el expediente el preceptivo informe sobre el impacto por razón de género. La memoria es particularmente exhaustiva y completa. Se ha dado audiencia a los afectados por medio de los Consejos Reguladores. Todas las Comunidades Autónomas han sido oídas en dos momentos, habiendo alegado una de ellas en dos ocasiones. Han informado las Secretarías Generales Técnicas de los ministerios citados en los antecedentes de este dictamen, en particular la del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, proponente.

Debe tenerse también en cuenta que en realidad este anteproyecto de Ley regula una materia de la que, con una u otra denominación y estructura, se han ocupado recientemente otros anteproyectos de ley que precedieron al ahora objeto de consulta.

Inicialmente lo primero que se tramitó fue un genérico "Anteproyecto de Ley de Calidad Agroalimentaria", que fue tomado en consideración por el Consejo de Ministros de 20 de agosto de 2010.

Tenía el anteproyecto citado en último lugar dos partes distintas: la dirigida a mejorar la vertebración y el funcionamiento de la cadena alimentaria y la dirigida a regular el régimen de las figuras de calidad diferenciada de competencia estatal. Culminada la fase de consultas, se hizo patente que el proceso de negociación que cada una de ellas necesitaba era distinto.

Por ello se optó por dividir el anteproyecto inicial en dos anteproyectos: el referido "Anteproyecto de Ley de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria", y el "Anteproyecto de Ley de la calidad diferenciada".

El primero, que dio lugar al dictamen del Pleno de este Consejo de Estado nº 654/2011, de 26 de mayo, aprobado como proyecto de ley por el Gobierno, fue presentado en el Congreso de los Diputados el 5 de julio de 2011 y calificado el 13 de julio de 2011, pero caducó aunque fue tramitado con carácter de urgencia, debido a la disolución anticipada de las Cortes Generales. Posteriormente, el Gobierno remitió a las Cortes un nuevo anteproyecto que, tramitado a lo largo de 2013 (fue presentado el 9 de febrero), dio lugar finalmente a la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria. Este anteproyecto no fue dictaminado como tal por el Consejo de Estado.

A su vez, la segunda parte del proyecto originario, denominado ahora "Anteproyecto de Ley de la calidad diferenciada", fue sometido a consulta del Pleno del Consejo de Estado y dio lugar al dictamen nº 1.281/2011, aprobado el 20 de octubre. El anteproyecto de Ley de Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito supra-autonómico que ahora se informa no es igual al ya informado, pero sí presenta importantes y pocas, aunque significativas diferencias, que se harán notar a lo largo de este dictamen.

Los presupuestos económicos y de mercado que amparan este proyecto son muy similares a los de dicho anteproyecto de Ley de la calidad diferenciada y que fueron expuestos en el dictamen n.º 1.281/2011, al cual procede ahora remitirse, debiendo señalarse sólo que entonces eran diez, y ahora doce, las DOP e IGP cuyo ámbito territorial se extiende a más de una Comunidad Autónoma, si bien dos de ellas ("Cordero Segureño" y "Los Beyos") aún no han comercializado el producto amparado.

Los presupuestos jurídicos, en cambio, sí han cambiado sustancialmente, al haber variado profundamente la legislación de la Unión Europea, tanto el relativo a la regulación del sector vitivinícola como el relativo a la regulación misma de ambas figuras de protección.

Respecto del sector vitivinícola, hay que tener en cuenta los siguientes Reglamentos de la Unión:

* el Reglamento (UE) Nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común. * el Reglamento (UE) Nº 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nº 922/72, (CEE) nº 234/79, (CE) nº 1037/2001 y (CE) nº 1234/2007. * el Reglamento (CE) Nº 110/08 sobre bebidas espirituosas, y * el Reglamento (UE) Nº 251/2014 sobre productos vitivinícolas aromatizados.

Este último, sin embargo, para estos productos (los vinos aromatizados) no establece la posibilidad de crear DOP sino simplemente "denominaciones de venta" aunque sí permite, desde la perspectiva del origen geográfico, lo que se llaman "indicaciones geográficas".

Y, para los productos que no sean bebidas espirituosas, vinos aromatizados ni productos vitícolas, tal como se definen en el anexo XI ter del Reglamento (CE) Nº 1234/2007, a excepción de los vinagres de vino, debe tenerse en cuenta el importantísimo Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, que recoge los años de trabajos de la Comisión y de los Estados miembros dedicados a crear un nuevo modelo europeo de etiquetado y protección de la calidad de los alimentos. A éste hay que añadir los otros dos más recientes antes citados y publicados el 19 de junio de3 2014 en el DOUE:

* el Reglamento de ejecución (UE) nº 668/2014 de la Comisión de 13 de junio de 2014 que establece las normas de desarrollo del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, y * el Reglamento Delegado (UE) nº 664/2014 de la Comisión de 18 de diciembre de 2013 por el que se completa el Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere al establecimiento de los símbolos de la Unión para las denominaciones de origen protegidas, las indicaciones geográficas protegidas y las especialidades tradicionales garantizadas y en lo que atañe a determinadas normas sobre la procedencia, ciertas normas de procedimiento y determinadas disposiciones transitorias adicionales.

Estos Reglamentos de la Unión, hacen necesario modificar el régimen jurídico que estaba previsto en los anteproyectos de ley precedentes, pero también el ahora sometido a consulta, como se verá más adelante en las observaciones de fondo. Pero respecto al procedimiento de elaboración del presente anteproyecto, como el mismo se funda en gran medida en los estudios hechos primero para el anteproyecto de Ley de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, y luego para el anteproyecto de ley de la calidad diferenciada, dado que ambos proyectos no fueron muy distintos, los informes anteriores sin duda deben tomarse en cuenta a la hora de completar el expediente y de matizar los cinco aparentes defectos en el modo como se ha procedido.

El primero, defecto procedimental menor, es que no consta que el Consejo de Ministros haya tomado en consideración el anteproyecto de Ley a los efectos de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Siendo presumible que así se haya hecho, debería incorporarse al expediente.

Tampoco obra en el expediente el informe del Consejo Económico y Social. Este defecto procedimental, sin embargo, puede entenderse en parte menos relevante que otras veces ya que, como recoge el antes citado dictamen nº 1.281/2011, de 20 de octubre, el Consejo Económico y Social aprobó su dictamen sobre el anteproyecto previo de Ley de Calidad Agroalimentaria, valorándolo positivamente, sin perjuicio de algunas observaciones, entre las que pueden destacarse las relativas a que convendría que en el anteproyecto se hubiera hecho un tratamiento más específico de los mecanismos o planes previstos de vigilancia e inspección del mercado y, en su caso, de lucha contra el fraude en la comercialización de los productos agroalimentarios y a que también debería el anteproyecto haber contemplado, dentro de la calidad diferenciada, otras figuras de calidad no exclusivamente circunscritas al origen geográfico, tal y como se establece al respecto en la normativa comunitaria, ya que las figuras de protección de calidad diferenciada vinculadas al origen no son las únicas existentes.

Todo ello es tenido igualmente en cuenta a efectos de la emisión del presente dictamen aunque convendría ampliar la memoria del análisis de impacto normativo para dar cuenta de ello puesto que así quedaría más completo el expediente de elaboración de la norma (aunque el tiempo transcurrido desde su primer informe no justifica del todo que no se haya vuelto a solicitar en dictamen del Consejo Económico y Social dado que pudiera haber habido variaciones en la economía y condiciones sociales de los sectores afectados).

El tercero es que no figura tampoco en el expediente informe alguno de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Sí lo hubo, en cambio, para el anteproyecto de Ley de calidad diferenciada en los términos que constan en el dictamen nº 1.281/2011. Convendría también tener en cuenta que existe este informe e incorporar la mención de su existencia en la memoria del análisis de impacto normativo.

Ello no obstante, el hecho de que el informe del Ministerio de Economía y Competitividad, al que se ha hecho referencia en los antecedentes, no haya estimado necesario un nuevo informe de la Comisión, unido a que los Reglamentos de la Unión antes citados especifican ya claramente la relación entre las DOP e IGP y el derecho de la competencia, junto con el hecho en sí mismo de que se trata de un anteproyecto de Ley, hacen innecesario reiterar ahora la petición de nuevo informe al respecto.

En cuarto lugar, si bien es cierto que se ha contestado a las observaciones de la Comisión Europea, no por ello deja de ser preocupante que ésta no haya manifestado explícitamente su parecer favorable definitivo más allá de la falta de reacción dentro del plazo de statu quo a la contestación final dada por España. Este dato no sería relevante de no ser por el quinto defecto que ha tenido la tramitación de este anteproyecto: se ha elaborado y tramitado sin una atención precisa y detallada al conjunto de medidas de la Unión que ha pasado en 2012 y 2013 a "comunitarizar" la materia mediante la promulgación de todo un paquete de Reglamentos -de los que el nº 1151/2012 es el mas importante-. Esta forma de operar no es la primera vez que es constatada por este Consejo de Estado, ya que ha dado lugar a numerosos problemas en la regulación española de algunos de estos etiquetados (vid., por todos, el dictamen n.º 447/2013, al que se hace referencia más adelante). Debe, pues, en el futuro, ponerse remedio a este enfoque para no tener a última hora que revisar cuantos textos se elaboran para "ajustarlos" a un Derecho de la Unión que debería estar, por el contrario, totalmente presente desde la iniciación misma de los procedimientos de elaboración tanto de anteproyectos de ley como de normas básicas reglamentarias, y evitar de este modo tener que realizar en las fases finales de la elaboración de la norma ajustes muy significativos.

Más importancia tiene que sólo a última hora se haya notificado la intención de aprobar una Ley de calidad alimentaria. Y ello porque en el borrador remitido a este Consejo de Estado se contienen normas que son literalmente coincidentes con algunas que están ya en el ahora sometido a consulta y que se encontrará en la Cortes generales cuando aquél se apruebe como proyecto de Ley por el Gobierno, si es que no está ya aprobado y promulgado como Ley. Debería haberse asegurado la tramitación simultánea de ambos para evitar disfunciones y contenidos duplicados o contradictorios, sobre lo que se vuelve más adelante.

III.- Respecto del título competencial las consideraciones que ahora se han de hacer coinciden con las que se hicieron en el tantas veces citado dictamen nº 1.281/2011 relativo al anteproyecto de Ley de la calidad diferenciada.

El punto de partida es la Sentencia del Tribunal Constitucional 112/1995, de 6 de julio, por la que se resolvió el conflicto positivo de competencia núm. 70/88, planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña frente al Real Decreto 157/1988, de 22 de febrero, por el que se estableció la normativa a que deben ajustarse las denominaciones de origen y las denominaciones de origen calificadas de vinos y sus respectivos reglamentos.

En ella el Tribunal Constitucional afirmó que el Estado, a pesar de la competencia autonómica en la materia, puede dictar normas estatales: El Estado puede, sin duda, dictar normas válidas -con carácter básico o pleno según corresponda- allí donde las Comunidades Autónomas no tengan la competencia exclusiva". Y añade: "E igualmente puede ordenar las denominaciones de origen que abarquen el territorio de varias Comunidades Autónomas, una actuación que lógicamente sólo pueden efectuar los órganos generales del Estado".

A esta jurisprudencia constitucional hay que añadir que el Tribunal Constitucional ha "revisitado" su propia doctrina en la STC 31/2010 (fundamento jurídico 67 de los antecedentes), con motivo del examen de la constitucionalidad del artículo 128 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, sentencia en cuyo fundamento jurídico 75, se concluye que no hay inconstitucionalidad alguna en este artículo [128 del Estatuto] bien entendidas dos cosas: la competencia del Estado para ordenar las denominaciones de origen que abarquen el territorio de varias Comunidades Autónomas y la actuación ejecutiva autonómica y su necesaria participación en la gestión a partir del desarrollo de los mecanismos de colaboración en la gestión que debe recoger la norma estatal.

En concreto confirma, en el último apartado de dicho Fundamento Jurídico, "la competencia del Estado para "ordenar las denominaciones de origen que abarquen el territorio de varias Comunidades Autónomas, una actuación que lógicamente sólo pueden efectuar los órganos generales del Estado" (STC 112/1995, FJ 4), pero no excluye la correspondiente actuación ejecutiva autonómica ni su participación en la gestión. Pues bien, el precepto estatutario impugnado remite efectivamente la actuación autonómica a "los términos que determinen las leyes", leyes que, por lo dicho, han de ser estatales y que serán las que establezcan el alcance de las potestades autonómicas de gestión que prevé el precepto estatutario, así como la forma de participación autonómica que en él también se prevé, participación que, no obstante, habrá de atenerse al significado y alcance que, en general, le atribuimos en el fundamento jurídico 111".

A su vez, este último Fundamento Jurídico establece que las referidas participaciones orgánica y funcional [de las Comunidades Autónomas] necesariamente han de dejar a salvo la titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad que en su ejercicio corresponde a los organismos e instituciones del Estado, lo que excluye que la participación se sustancie en la integración de órganos decisorios por cuanto tiene de perturbador para la recta y cabal delimitación de los ámbitos competenciales propios y, en último término, para la efectiva distribución territorial del poder entre sujetos democráticamente responsables, pudiendo manifestarse, en cambio, en órganos de consulta y asesoramiento y a través de los procedimientos correspondientes (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FFJJ 11 a 13)".

Sobre cómo el anteproyecto ha articulado esta colaboración Estado- Comunidades Autónomas se volverá más adelante en las observaciones concretas a la exposición de motivos y al articulado, aunque se adelanta ya que el sistema previsto se ajusta a la Constitución y al bloque de la constitucionalidad a la hora de la referida jurisprudencia.

En suma, desde el punto de vista competencial, el anteproyecto se ajusta a la Constitución y al bloque de la constitucionalidad.

IV.- Respecto al fondo, procede previamente hacer dos observaciones de carácter general.

En primer lugar, es cierto que, a diferencia de los anteproyectos anteriores, ahora se pretende regular no la calidad agroalimentaria en toda su extensión, sino sólo dos de las figuras jurídicas previstas para proteger la misma (las DOP y las IGP). Pero también es verdad que, tras el proceso seguido en la Unión Europea, entre 2008 y 2012, ahora sí existe un marco jurídico preciso que regula todas las distintas figuras utilizables en el mercado europeo para proteger y fomentar la calidad, que van desde el etiquetado totalmente voluntario (objeto de unas Directrices no vinculantes) hasta los estrictos derechos de propiedad intelectual (las DOP e IGP), junto con los derechos denominados "especialidades tradicionales garantizadas" -ETG- (que se han regulado para proteger los métodos de producción y las recetas tradicionales, ayudando a los productores de productos tradicionales a comercializarlos y a informar a los consumidores de los atributos de sus recetas y de otros valores añadidos). Estos tipos de etiquetado voluntario están regulados por normas muy precisas que se contienen, respectivamente, en el Título II, artículos 4 a 16 (para las DOP/IGP), y en el Título III, artículos 17 a 26 (para las ETG). Un tercer grupo de figuras, reguladas en el Título IV del Reglamento (UE) nº 1151/2012 (artículos 27 a 34), han creado un nuevo tipo o categoría de etiquetado, a medio camino entre los voluntarios regulados y los totalmente voluntarios: los clásicos quality terms, que en español han acabado denominándose "términos de calidad facultativos". Además el Reglamento (UE) nº 251/2014 ha creado las específicas ("denominaciones de venta" e "indicaciones geográficas") para los vinos aromatizados.

Ello hace más recomendable hoy en día de lo que lo era en 2011 la recomendación que hizo el Pleno de este Consejo de Estado, en el tantas veces citado dictamen nº 1.281/2011 de la conveniencia de abordar una política integral de incentivos a la calidad, de manera que se analice cuales de estas figuras son mejores para cada tipo de producto, evitándose un exceso de etiquetados que pueda confundir al consumidor. Lo recién señalado no debe interpretarse en el sentido de que este Consejo de Estado estime que el resto de las figuras son más relevantes o equiparables a las de DOP o de IGP de cara a la potenciación del sector agroalimentario español. Bien pudiera ocurrir lo contrario, como ha tenido ocasión de advertir también este Consejo de Estado con motivo de otros dictámenes donde se establecían etiquetados facultativos u obligatorios. Así, por ejemplo, en el dictamen número 447/2013, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula el uso del logotipo "raza autóctona" en los productos de origen animal, se resaltó que muchas Comunidades Autónomas que habían optado por la máxima protección de calidad de la carne, bien mediante DOP bien mediante IGP, estimaban que establecer de manera descoordinada con estas figuras una nueva etiqueta facultativa, la de razas ganaderas autóctonas, podría contribuir a crear una gran confusión al poderse lanzar al mercado el mensaje de que la carne etiquetada con esta última podría interpretarse como de calidad igual o superior a la protegida por DOP o IGP (aunque, ciertamente, la finalidad de la nueva etiqueta facultativa era fomentar el consumo de razas autóctonas ganaderas, con total independencia de que la calidad de la carne no fuera la mejor).

En suma, estando ya dibujado el conjunto de medidas que puedan adoptar los Estados miembros para proteger la calidad agroalimentaria, quizás ha llegado el momento oportuno para plantear una política mas integral que optimice el uso de los distintos etiquetados atendiendo a la riqueza de la diversidad de productos alimentarios existente en España dada la diversidad de ecosistemas y de tradiciones culturales.

Esta observación no varía por el hecho de que se esté tramitando un nuevo anteproyecto de Ley de la calidad alimentaria ya que éste no se centra en las nuevas figuras (salvo la de las especialidades tradicionales) sino que pretende crear un régimen de control oficial garante de la calidad alimentaria esencialmente la regulada y que afecta a la seguridad alimentaria, pero no se replantea el marco de conjunto de la política pública aplicable en la materia a través de las otras múltiples figuras de etiquetado a las que se ha hecho alusión un poco más arriba. En cualquier caso, lo que sí debe tenerse en cuenta es que los apartados uno y dos de la disposición final primera de ese otro anteproyecto se han incorporado ya en gran parte en el actual por lo que no tendrá sentido prever una modificación de la futura ley que se apruebe sobre DOP/IGP. Nada asegura que no pueda haber mayores discordancias entre ambos textos a medida que se ultime la tramitación de ese nuevo anteproyecto por lo que debe asegurarse una tramitación coordinada de ambos, pero sobre todo, no tienen sentido prever una modificación de la futura ley que se apruebe sobre la materia hoy objeto de consulta en el presente dictamen máxime cuando éste ni siquiera ha llegado todavía a aprobarse como proyecto de Ley por el Gobierno. Lo que se quiera modificar en el futuro debe formar ya parte del contenido del actual anteproyecto ya que nada hay que más atente a la seguridad jurídica que modificar una ley a los pocos días de haber entrado la misma en vigor.

Y, en segundo lugar, dado que las figuras de DOP e IGP están ahora reguladas con mucha precisión por el Reglamento (UE) nº 1151/2012 (y el nº 1308/2013 para el vino y el nº 251/2014 para los productos vitivinícolas aromatizados), ello produce, como efecto jurídico directo, que la ley española no pueda ir más allá de lo que los mismos regulan debido a que ahora el mercado de la Unión está regulado por normas de aplicación directa (Reglamentos), a diferencia de cuando estaba regulado por directivas, por lo que no puede legislarse sino con la finalidad de facilitar la aplicación del Derecho de la Unión (o haciendo uso de los ámbitos dejados al margen de discrecionalidad de los Estados miembros). El anteproyecto de Ley, pues, debe ahora, existiendo dichos Reglamentos, ser examinado desde una perspectiva distinta a la de los años y anteproyectos anteriores, donde no existía esa normativa de aplicación directa prevalente, en todos sus extremos, a la española.

El anteproyecto ha tenido este dato en cuenta sólo en fases muy avanzadas de su elaboración y a instancias de la Comisión Europea. Ello se ha plasmado en un solo artículo, el 1, que remite, sin que queden claros los efectos de esa remisión, a un listado de normas de la Unión en la disposición adicional quinta. Pero se ha mantenido, como si no existiera ese ordenamiento, una regulación propia, en el articulado, que aparece como ajena a los mandatos específicos de dichos Reglamentos, produciéndose, como consecuencia, el desconocimiento de los efectos jurídicos de estos, lo que debe corregirse, aunque el reflejo de las observaciones concretas a que esta observación general da lugar, tanto en la exposición de motivos como en el articulado, se contiene en el apartado VI siguiente.

Antes de realizar dichas observaciones conviene, sin embargo, hacer una tercera observación de carácter general referida no al conjunto del anteproyecto sino a una de sus opciones concretas.

V.- Dicha observación general que se ha de hacer ahora, centrada solo en el campo de las DOP e IGP, es la relativa a la configuración jurídica de las entidades de gestión. Según el artículo 15.3 del anteproyecto de Ley "las entidades de gestión podrán adoptar la forma de corporación de derecho público con plena capacidad para el cumplimiento de sus fines". Dejando de lado el que la Comisión Europea ha mostrado cierta reticencia respecto de esta forma pública de ejercicio privado de funciones públicas, habiéndose rectificado el proyecto, lo cierto es que todas las entidades de gestión existentes han solicitado convertirse en corporaciones de derecho público, y todas están recogidas en la lista que incorpora el anteproyecto de Ley en la disposición adicional primera.

La cuestión pasa a ser, pues, si la gestión de los sistemas de calidad diferenciada puede ejercitarse por corporaciones de derecho público aunque sean entidades de base privada. Debe partirse para determinarla, del razonamiento n.º 48 del Reglamento (UE) nº 1151/2012, donde se señala que "con el fin de garantizar su imparcialidad y su efectividad, las autoridades competentes tienen que cumplir una serie de criterios operativos. Debe preverse, además, la posibilidad de que deleguen a algún organismo de control ciertas competencias relacionadas con la realización de tareas de inspección concretas". Y en el artículo 36.2 se señala que: "La autoridad o autoridades competentes a las que se refiere el apartado 1 ofrecerán garantías suficientes de objetividad e imparcialidad y dispondrán del personal cualificado y de los recursos necesarios para desempeñar sus funciones".

Desde esta perspectiva, aunque no sea del todo claro para el ordenamiento no español la función que cumple el instituto jurídico de entidades de derecho público de base privada, debido a que puede opinarse que no se deslindan suficientemente las funciones públicas de la defensa de intereses privados, esta forma de personificación, que, sin embargo, goza de gran tradición en el Derecho español, cubre las exigencias del Derecho de la Unión.

Asegurar si, además, estas cumplen las referidas condiciones de objetividad, es cuestión que dependerá de la configuración jurídica concreta de cada una, que será revisada por el ministerio según el sistema que el anteproyecto de Ley diseña, y que podrá ser impugnado ante los tribunales por quien tenga legitimación para ello.

También estima sumamente acertado este Consejo de Estado que se haya dejado abierta la posibilidad de que alguna entidad de gestión opte por un modelo inspirado en la gestión privada sin recurrir a la figura de las corporaciones de derecho público, puesto que este modelo también responde a las exigencias del Derecho de la Unión.

Nada puede, pues, objetarse a la dualidad de posibles fórmulas de gestión delegada. Ello no obstante, como el modelo que en realidad se va a autoimponer es el de las Corporaciones de derecho público, se harán, en el apartado VI las debidas precisiones a efectos de que el articulado del anteproyecto clarifique mejor las consecuencias jurídicas de optar por una u otra fórmula de personificación.

VI. Observaciones concretas al texto de la exposición de motivos y del articulado

Respecto del título de la futura ley, aunque el término supra- autonómico es de uso vulgar (o incluso doctrinal), quizás no es el más apropiado para el título de una ley, estimándose que es más adecuado llamar a la Ley "de Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas cuando su ámbito territorial se extiende a más de una Comunidad Autónoma", que es la fórmula más usual utilizada en el conjunto del Derecho español.

Se acepte o no esta sugerencia, debe tenerse en cuenta que el título no especifica que se trata del ámbito "territorial" y el prefijo "supra" no necesariamente hace referencia al territorio (así, el Derecho de la Unión Europea es "supranacional" pero es obvio que la Unión no tiene territorio más allá que el de los Estados miembros). Por ello debe, en cualquier caso, introducirse en el título (y en el artículo 1) que se trata del "ámbito territorial".

En cualquier caso, consultada oficialmente la Real Academia Española precisamente a los efectos del título de esta Ley, la insigne institución ha señalado que la forma correcta de escribir la palabra que ahora figura en el ´título no es la de "supra-autonómica", sino la de "supraautonómica" (con doble "a", pero sin guión) por lo que como mínimo, si no se acepta la sugerencia anterior, debe utilizarse el término en correcto castellano según la citada Real Academia. Aún así, tratándose de un neologismo, se reitera la conveniencia de utilizar la otra expresión antes señalada.

En la exposición de motivos, con independencia de reajustarla a las modificaciones que se hagan al articulado si se aceptan las observaciones que figuran más adelante, deben también corregirse sus párrafos introductorios.

En la tercera línea del primer párrafo no queda claro si debería decirse "debida", como dice, o lo que se pretende es cualificar "el reconocimiento" en cuyo caso debería decir "debido"

El párrafo segundo, en su primera línea, debería decir "... un elemento que favorece la diferenciación ...".

En línea con lo ya indicado en la segunda observación de carácter general, debe añadirse como frase final del párrafo cuarto (o como párrafo independiente posterior) algo que venga a decir, más o menos, lo siguiente: "En concreto, tras el examen colectivo llevado a cabo por la Comisión y expertos de los Estados miembros del papel que debe jugar todo tipo de etiquetado en las bebidas y alimentos -y en especial los etiquetados voluntarios no vinculados estrictamente a la seguridad alimentaria- las Directrices sobre mejores prácticas aplicables a los regímenes voluntarios de certificación de productos agrícolas y alimentarios y, sobre todo, el Reglamento (UE) nº 1151/2012, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, sobre regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimentarios, han venido a establecer el marco jurídico en el que deben encuadrarse tanto los nuevos tipos de etiquetado voluntario como los tradicionales derechos de la propiedad intelectual que vinculan la calidad al origen geográfico de los productos a través de las figuras de las DOP y las IGP, dando estabilidad a nivel europeo, mediante los preceptos principalmente del Título II del citado Reglamento (UE), a estas figuras hoy protegidas también a nivel global por las normas de la Organización Mundial de Comercio y, en particular, por el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual (ADPIC) aprobado en la Conferencia de Marrakech, el 15 de abril de 1994, que puso fin a la Ronda Uruguay y creó la propia Organización Mundial de Comercio" [sobre este Acuerdo véase lo que se dice más adelante en las observaciones al artículo 2, apartado 2].

Además, convendría en la propia exposición de motivos porque ssi no se hace en ella habría que hacerlo en múltiples artículos de la parte dispositiva de la Ley, que este nuevo Derecho de la Unión no sólo afecta a aspectos procedimentales de la Ley como, principalmente, al contenido mismo de los Pliegos sino también a otros tales como los requisitos geográficos (o administrativos) de la delimitaciones territoriales de las DOP/IGP o "indicaciones geográficas" de los productos vitivinícolas aromatizados, sino que también regula requisitos sustanciales tales como el origen de los piensos para las DOP/IGP basadas en productos de origen animal (deben ser, salvo casos excepcionales y aún en éstos, sólo hasta como mínimo hasta el 50% de la misma zona geográfica) y de las materias primas así como también los propios logos o símbolos que no serán ahora, al menos en algunas DOP/IGP europeos y no nacionales. Y es necesario introducir un párrafo que así lo infdique porque los piensos ni se mencionan en el Anteproyecto como algo controlable cuando es claro que desde los recientes Reglamentos publicados el 19 de junio de 2014 lo son obligatoriamente y con el contenido u origen regulado directamente por el Derecho de la Unión, y nada en el anteproyecto sugiere tampoco, en las numerosas veces que se habla de materias primas (artículos 17.2, 20.2.e), 24.9, 26.1.j) y l), 27.1.g)...), o en la única -salvo error- en que se mencionan los símbolos (artículo 27.1.d), que esta cuestión no es de libre disposición por las entidades gestoras al existir en algunas áreas símbolos europeos perfectamente diseñados.

Por tanto este párrafo, que en caso de no introducirse en la exposición de motivos debería dar lugar a precisiones necesarias en esos y ptros artículos a lo largo de la parte dispositiva de la Ley, podría estar situado como nuevo párrafo, a continuación del párrafo antes sugerido en el que se cita la regulación europea, podría decir más o menos lo siguiente: "Por todo ello, dada la creciente intensidad en la regulación del contenido de estos derechos de propiedad intelectual, especialmente por la Unión Europea, tanto del contenido de los Pliegos, que constituyen el pacto esencial a partir del cual se construye la base asociativa de las entidades gestoras de los mismos, como en materias sustanciales tales como el origen de los piensos o de las materias primas, los requisitos que debe cumplir la delimitación del ámbito geográfico, o la precisión, incluso hasta el detalle, de los símbolos, logos o emblemas que deben acompañar al etiquetado de algunos de los productos protegibles mediante estas figuras, la disposición adicional quinta consagra la indiscutible prevalencia del dicho Derecho de la Unión Europea cuando regula en la actualidad o lo haga en el futuro aspectos, cualesquiera que estos sean, de estos derechos de propiedad intelectual sin dejar ámbitos o márgenes de apreciación a los Estados miembros".

Dado que la observación a la redacción actual de dicha disposición adicional quinta, y más indirectamente en las observaciones a los artículos 2 y 13, en la que se plasma normativamente lo recién descrito, es una observación esencial puesto que la ley incumpliría el Derecho de la Unión si no se recogieran dichas observaciones en la redacción final del proyecto y la propia Ley, lo mismo es predicable de todos estos nuevos párrafos (o muy similares a los mismos) que hay que introducir en la exposición de motivos ya que no puede ser incoherente la exposición de motivos con la parte dispositiva de la Ley.

En el artículo 1 no debe hablarse genéricamente de "régimen jurídico complementario a la regulación comunitaria" sino, además de incluir la precisión de que se trata del ámbito territorial, debe decir "complementario al establecido por el Derecho de la Unión Europea, en especial el Título II del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de noviembre de 2012 sobre regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimentarios, así como el resto del derecho de Unión mencionado en la disposición adicional quinta de la presente Ley, que sea aplicable a las (...) etc.".

El artículo 2, dice que la Ley tiene por objeto "b) Garantizar la protección de las DOP e IGP como derechos de propiedad intelectual por los medios previstos en esta ley". Esta afirmación, que no se encontraba en el anterior anteproyecto de Ley de la calidad diferenciada ya informado, ha planteado ciertas dudas para algunos órganos informantes que señalan que, incluso si se tratara de tales derechos de propiedad intelectual o industrial, sería necesario, por razones de coherencia legislativa, insertar o coordinar este anteproyecto en, o con la Ley 17/2001, de 7 de diciembre, de Marcas.

Estima el Consejo de Estado que la calificación correcta es la utilizada ya que las DOP e IGP son derechos de propiedad intelectual en el sentido pleno que hoy en día recibe este término en el Derecho español que regula la participación y plena integración de su propio ordenamiento en el de la regulación de los mercados europeos y globales.

Tanto para la Organización Mundial de Comercio como para la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual-WIPO, las DOP y las IGP son figuras de derecho de propiedad intelectual como lo son, obviamente, en la regulación internacional más importante de estos hoy en día, el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual (ADPIC) aprobado en la Conferencia de Marrakech, el 15 de abril de 1994, que puso fin a la Ronda Uruguay y creó la propia Organización Mundial de Comercio, lo que, por lo demás, también reconoce expresamente el razonamiento 22 del Reglamento (UE) nº 1151/2012. Por tanto, debe mantenerse este artículo, mencionando a las DOP e IGP como lo que son, derechos de propiedad intelectual, y debe, además, completarse, porque la protección que les da el ordenamiento español no deriva solo de "esta ley" sino también del Derecho de la Unión y del internacional.

Por ello, este subapartado debe quedar redactado en estos o similares términos: "b) Garantizar la protección de las DOP e IGP como derechos de propiedad intelectual por los medios previstos en esta ley y, en su caso, por los previstos en el Reglamento (UE) nº 251/2014 del Parlamento europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 sobre la definición, descripción, presentación, etiquetado y protección de las indicaciones geográficas de los productos vitivinícolas aromatizados, en el Reglamento (UE) nº 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios, y en el Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, y el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual (ADPIC)".

Esta última mención es especialmente relevante ya que es este Acuerdo el que garantiza la protección de las DOP e IGP allende las fronteras de la Unión Europea (y en especial en América Latina y Estados Unidos donde la repetición de nombres toponímicos es omnipresente y donde se producen también excelentes vinos o alimentos con penetración en los mercados globales).

Esta observación tiene carácter esencial, en especial la cita del Reglamento de la Unión.

El Capítulo II ("Cooperación entre Administraciones Públicas"), artículos 4 a 8, que resulta de mucha relevancia ya que obliga necesariamente a establecer diversos mecanismos de cooperación y colaboración con las Comunidades Autónomas, en términos similares a los que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional estableció en la STC 31/2010 para esta materia, es prácticamente idéntico al equivalente del anterior anteproyecto de Ley de la calidad diferenciada, con las solas salvedades de las menciones expresas en los artículos introductorio y final de los concretos artículos de la Ley 30/1992 que regulan los mecanismos de cooperación y colaboración (los artículos 3 y 4 de la Ley 30/1992, en el caso del artículo 4 del anteproyecto y el artículo 5 de aquélla, en el caso del artículo 8 de éste).

Nada hay, pues, que objetar a que se concreten los mecanismos de colaboración y cooperación mediante remisiones precisas a distintos artículos de la Ley 30/1992, salvo recordar que, al ser una ley, se podría excepcionar la sujeción de las figuras de cooperación y colaboración necesariamente a las de la Ley 30/1992, como había ejecutado el anteproyecto de Ley de la calidad diferenciada que sólo hablaba de medidas "de cooperación". Quizás esta necesaria sujeción a los artículos 3 y 4 de la Ley 30/1992 acabe siendo contraproducente si, a la hora de elaborar los reglamentos de desarrollo de la futura ley, hay consenso en otras fórmulas más imaginativas, dadas las peculiaridades intrínsecas a las DOP e IGP.

En el párrafo inicial del artículo 10 debería decirse "normativa de la Unión Europea".

En cuanto al artículo 12 (artículo 13 en el anterior anteproyecto), también hay que recordar lo que se dijo en el dictamen nº 1.281/2011, ya que el texto no recoge la sugerencia entonces hecha: "El artículo 13 establece el carácter demanial de los nombres geográficos protegidos. En los siguientes términos: "1.- Los nombres geográficos protegidos por estar asociados con una figura de protección de calidad diferenciada, son bienes de dominio público de titularidad estatal que no pueden ser objeto de apropiación individual, venta, enajenación o gravamen. 2.- No podrá negarse el uso de los nombres protegidos a cualquier persona física o jurídica que lo solicite y cumpla los requisitos establecidos para cada figura de protección de la calidad diferenciada, salvo por sanción de pérdida temporal o definitiva del uso del nombre protegido o por cualquier otra causa legalmente establecida". Debe señalarse que la demanialidad no puede ser estatal en todo caso, sino sólo para los supuestos en los que el ámbito geográfico sea superior al de una Comunidad Autónoma, lo que debe explicitarse, de la misma manera que actualmente lo hace el artículo 17, párrafo segundo, de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino".

Es cierto que por interpretación sistemática, al ser el ámbito de la ley las DOP o IGP supra-autonómicos, se podría justificar la no necesidad de incluir explícitamente esta cláusula. Pero el modo en que está redactado y la duda acerca de si este artículo contiene una declaración extensible automáticamente a toda denominación de origen, ya que la determinación de qué puede ser dominio público no deja de estar afectada por el artículo 149.1.18ª, en relación con el 132, de la Constitución, podrían aconsejar aclarar el alcance del precepto para limitarse a estas DOP/IGP y evitar conflictos constitucionales de competencias.

El artículo 13, apartado 3, segundo párrafo, dice que "Los nombres objeto de una DOP o IGP no podrán utilizarse como nombres de dominio cuando su titular carezca de derechos o intereses legítimos sobre el nombre y lo emplee para la promoción o comercialización de productos comparables no amparados por ellas. A estos efectos, los nombres objeto de una DOP o IGP están protegidos frente a su uso en nombres de dominio que consistan, contengan o evoquen dichas DOP o IGP".

Ciertamente, esta declaración es una especie de resumen acerca de la exclusividad que como derecho de propiedad intelectual dan las DOP e IGP a los acogidos al sistema.

Sin embargo, lo cierto es que no corresponde ya a la legislación española determinar el alcance y la fuerza jurídica de estos derechos de propiedad intelectual. Corresponden ahora al propio Reglamento (UE) nº 1151/2012 y al Reglamento (UE) nº 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nº 922/72, (CEE) nº 234/79, (CE) nº 1037/2001 y (CE) nº 1234/2007, que son los que cuidadosamente, y dentro del marco internacional del ADPIC, regulan los derechos ad extra frente a potenciales usuarios de denominaciones similares o iguales.

Así, el artículo 103 del segundo de los Reglamentos citados, dice lo siguiente:

Artículo 103.- Protección

1. Las denominaciones de origen protegidas y las indicaciones geográficas protegidas podrán ser utilizadas por cualquier operador que comercialice vino elaborado de conformidad con el pliego de condiciones del producto correspondiente.

2. Las denominaciones de origen protegidas y las indicaciones geográficas protegidas, así como los vinos que utilicen esos nombres protegidos con arreglo al pliego de condiciones del producto, estarán protegidas de:

a) todo uso comercial directo o indirecto de un nombre protegido:

i) por parte de productos comparables que no se ajusten al pliego de condiciones del nombre protegido, o

ii) en la medida en que ese uso aproveche la reputación de una denominación de origen o una indicación geográfica;

b) toda usurpación, imitación o evocación, aunque se indique el origen verdadero del producto o el servicio o si el nombre protegido se traduce, transcribe o translitera, o va acompañado de los términos "estilo", "tipo", "método", "producido como", "imitación", "sabor", "parecido" u otros análogos;

c) cualquier otro tipo de indicación falsa o engañosa en cuanto a la procedencia, el origen, la naturaleza o las características esenciales del producto, en el envase o en el embalaje, en la publicidad o en los documentos relativos al producto vinícola de que se trate, así como la utilización de envases que por sus características puedan crear una impresión errónea acerca de su origen;

d) cualquier otra práctica que pueda inducir a error al consumidor acerca del verdadero origen del producto.

En el mismo sentido se pronuncia, aunque obviamente para todos los productos, el artículo 13 del tantas veces citado Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de noviembre de 2012 sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios. E igualmente lo hace el artículo 20 del Reglamento (UE) nº 251/2014 para las indicaciones geográficas de los vinos aromatizados.

El texto del anteproyecto de ley, por tanto, debe ajustarse a este sistema de protección, ya que ello no es una materia disponible ahora para el Derecho español y, además, debe quedar claro el origen supranacional de la fuente del Derecho de la que procede el régimen jurídico de protección. No puede, pues, prohibir sin más el uso del nombre, por lo que el precepto, en vez de "resumir" las consecuencias jurídicas más relevantes que se desviarían de su naturaleza de derecho de propiedad intelectual, debería redactarse en estos o similares términos: "Las DOP o IGP gozarán frente a terceros que pretendan utilizar las mismas o similares, de los derechos de exclusividad establecidos en el artículo 13 del Reglamento (UE) nº 1151/2012 o, en su caso, en el artículo 103 del Reglamento (UE) nº 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios, o el 20 del Reglamento (UE) nº 251/2014 del Parlamento europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 sobre la definición, descripción, presentación, etiquetado y protección de las indicaciones geográficas de los productos vitivinícolas aromatizados".

Esta redacción, dado que la fuerza jurídica deriva de un Reglamento de la Unión que es de aplicación directa (y no de una Directiva que necesitaría acto soberano de transposición como ocurría antes de 2012), resulta totalmente obligada porque, de no mencionarse ambos Reglamentos, se produciría la confusión, prohibida por el Derecho de la Unión, acerca de la fuente primaria objeto del mandato.

Esta observación tiene carácter esencial al ser el derecho comunitario y no el nacional el llamado a concretar el régimen jurídico de protección de las DOP/IGP.

Lo mismo debe hacerse en el artículo 13, apartado 4, que dice lo siguiente: "4. No podrán registrarse como marcas, nombres comerciales o razones sociales los signos que reproduzcan, imiten o evoquen una denominación protegida como DOP o IGP, siempre que se apliquen a los mismos productos o a productos similares, comparables o que puedan considerarse ingredientes o que puedan aprovecharse de la reputación de aquellas, todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa europea correspondiente".

Debe tenerse en cuenta también para este artículo cuanto se acaba de decir respecto del apartado 3 dado que son el apartado 1 del artículo 13 del Reglamento (UE) nº 1151/2012, el artículo 103 del Reglamento (UE) nº 1308/2013 para el vino y el 20 del Reglamento (UE) nº 251/2014 para los productos vitivinícolas aromatizados, los llamados a especificar, aunque lo hagan utilizando conceptos jurídicos indeterminados, qué otros usos del nombre del lugar de origen como marca o etiquetado de productos son o no legítimos frente a la protección de que se fije como DOP o IGP.

Debe pues suprimirse este apartado 4 o redactarse en términos similares a los indicados para el apartado 3. Esta observación también tiene carácter esencial.

En los dos apartados del artículo 14 debe decirse "normativa de la Unión Europea".

El plazo de un año para el silencio administrativo negativo a que se refiere el párrafo final del apartado 1.c) del artículo 15 es a todas luces excesivo, máxime cuando en toda la legislación reciente sistemáticamente, para decisiones de la Administración General del Estado mucho más complejas y con riesgo de potencial impacto masivo en la población que la que en este artículo se describe, los plazos que se suelen imponer son mucho más reducidos.

El párrafo segundo del subapartado a) del apartado 2 de este mismo artículo 15, cuando otorga legitimación a las entidades de gestión para "ejercer las acciones judiciales o extrajudiciales a su alcance para defender las DOP o IGP frente a su utilización ilegítima como nombre de dominio o la realización de otras conductas en Internet que constituyan actos de competencia desleal", no tiene por qué limitarse a la competencia desleal, sin perjuicio de que convenga mencionar esta específicamente.

En el apartado 3.h) de este artículo 15 la coma en "...podrán realizar, las siguientes..." es incorrecta.

El artículo 19, apartado 2, debería decir "... los informes derivados de la aplicación del sistema de control interno, relativos al incumplimiento ...".

El artículo 19, apartado 3, del anteproyecto de Ley, dice lo siguiente: "3. Adicionalmente a lo previsto en el apartado anterior, las circunstancias relativas al incumplimiento del pliego de condiciones por parte de algún operador constatadas por el personal de la estructura encargada del control interno tendrán presunción de certeza y constituirán prueba documental pública a efectos de su valoración en el procedimiento sancionador. A tal efecto la estructura deberá estar acreditada de conformidad con la norma UNE-EN ISO/IEC 17020:2012 y comunicará al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente con regularidad y siempre que este lo pida, los resultados de los controles llevados a cabo. Si los resultados de los controles revelan o hacen sospechar un incumplimiento, la estructura informará inmediatamente de ello a la autoridad competente". A su vez, el artículo 23.4, aunque referido a los inspectores del ministerio (o de las autoridades competentes, si se articulan mecanismos de cooperación), determina que "Las actas formalizadas de acuerdo con lo establecido en los apartados anteriores gozarán de presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos puedan aportar los propios interesados".

Ello plantea dos problemas distintos. Por un lado, la manera en que está regulada la "presunción de certeza" en uno y otro artículo, lo que tiene relevancia constitucional por su conexión directa con el artículo 24, en relación con el 25, de la Constitución; y, por otro, si el personal laboral incluso interino, eventual o a tiempo parcial, o incluso en precariedad laboral, de los Consejos Reguladores aunque sean corporaciones de derecho público de base privada puede asumir estas funciones habida cuenta de que el artículo 137.3 de la Ley 30/1992 las reserva a los funcionarios públicos.

Debe tenerse en cuenta, respecto a lo primero, que según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (vid., por todas la STC 76/1990), "ningún obstáculo hay para considerar a las actas y diligencias de inspección como medios probatorios, a los efectos de lo dispuesto en los arts. 88.1 LPA y 74 LJCA, que se remiten a los generalmente admitidos y a las normas del proceso civil ordinario, y con arreglo a los arts. 1216 CC y 596.3 LEC, tampoco cabe objeción alguna a su calificación legal como documentos públicos, en la medida en que se autorizan por funcionarios públicos en el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas y con las solemnidades o formalidades legalmente establecidas".

Ahora bien, en cualquier caso [el subrayado es del presente dictamen], las actas "constituye[n] un primer medio de prueba sobre los hechos que constan en las [mismas]..., cuyo valor o eficacia ha de medirse a la luz del principio de la libre valoración de la prueba. A ello debe añadirse que ese valor probatorio sólo puede referirse a los hechos comprobados directamente por el funcionario, quedando fuera de su alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones que los inspectores consignen en las actas y diligencias". De manera que "el acta no es, pues, determinante por sí misma de ninguna sanción, pues con ella se pone sólo fin a la fase de instrucción del procedimiento de liquidación que da paso a la fase siguiente, la de liquidación en sentido estricto, y, en su caso, a la iniciación del correspondiente expediente sancionador. En consecuencia, si en el acta se consignan hechos que podrían ser constitutivos de infracción (...) y ello obliga al actuario a incluir la propuesta de sanción que estime procedente, el alcance de aquélla en la vía administrativa no es otro que el de permitir la incoación del oportuno procedimiento sancionador, en cuya tramitación el [administrado] podrá alegar lo que a su derecho convenga y aportar los medios de prueba que combatan la prueba fundamental presentada por la parte contraria y en virtud de la cual se le imputa la infracción (...) merecedora de sanción".

Esto -señala el Tribunal Constitucional- vale tanto en vía administrativa como ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, sin que se invierta la carga de la prueba:

"La intervención de funcionario público no significa que las actas gocen, en cuanto a tales hechos, de una absoluta preferencia probatoria que haga innecesaria la formación de la convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las reglas de la lógica y de la experiencia. En vía judicial, las actas de la Inspección de Tributos incorporadas al expediente sancionador no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el Juez del contencioso forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada de las pruebas practicadas. Ello no quita, sin embargo, que, en orden a la veracidad o certeza de los hechos sancionados, el órgano judicial habrá de ponderar el contenido de las diligencias y actas (...), teniendo en cuenta que tales actuaciones administrativas, formalizadas en el oportuno expediente, no tienen la consideración de simple denuncia, sino que, como ha quedado dicho, son susceptibles de valorarse como prueba en la vía judicial contencioso-administrativa, pudiendo servir para destruir la presunción de inocencia sin necesidad de reiterar en dicha vía la actividad probatoria de cargo practicada en el expediente administrativo".

Desde este punto de vista, las presunciones establecidas en los artículos 19.3 y 23.4 del anteproyecto no son inconstitucionales pero en el primero, en el que, además, es aquel en que ejercen funciones inspectores por delegación, debe expresamente añadirse como mínimo, para que sea constitucional, la cláusula "sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus derechos o intereses pueda señalar o aportar el interesado".

Esta observación tiene carácter esencial dada la inconstitucionalidad que supondría otorgarles la presunción de certeza sin matiz alguno.

Incluso más acertado podría ser simplemente reproducir exactamente el lenguaje del artículo 137.3 de la Ley 30/1992 que señala literalmente que "tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados".

Por lo demás, este apartado 3 tiene otros tres defectos adicionales.

El primero es que no debe hablarse de "circunstancias", sino de "hechos constatados" (o datos) que es lo único que deben reflejar estas "actas".

El segundo es que debe, además, quedar más claro que sólo regirá cuando la entidad de gestión sea corporación de derecho público. Esto último es lo que se deduce de la vinculación que introduce la frase inicial, "adicionalmente a lo previsto en el apartado anterior", puesto que el apartado anterior es rotundo en afirmar su aplicación sólo en el supuesto de que las entidades de gestión sean corporaciones de derecho público. Ello plantea, sin embargo, otro problema adicional, cuál es el de cómo van a ejercer el control delegado las entidades de gestión puramente privadas respecto de las cuales sólo regiría el totalmente genérico e indeterminado apartado 1 del mismo artículo 19, cuestión acerca de la que el anteproyecto debería fijar mínimamente los criterios o condiciones de ejercicio de esas funciones delegadas.

Pero, además, finalmente, el artículo 19.3 plantea otro problema cuál es el de si ese efecto general (que sus actos sean documentos públicos y su especial valor probatorio) puede atribuirse a actividades de control de quienes no son "funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad" (artículo 137.3 de la Ley 30/1992), especialmente cuando, desde la perspectiva del Derecho de la Unión, las funciones delegadas en esta materia deben ser totalmente "independientes" de la gestión misma de las entidades, resultando ser el sistema del artículo 19, como mínimo, harto discutible.

Es cierto que, como ha señalado en especial algún Consejo Regulador y apoyado alguna Comunidad Autónoma, el sistema de "veedores" goza de tradición y otras funciones -y sus condiciones- han sido avaladas por sentencias del Tribunal Supremo y la Audiencia Nacional.

Aun así, como mínimo, es discutible que al personal de los Consejos Reguladores puedan atribuírsele estas funciones ni siquiera por norma con rango de Ley.

Este Consejo de Estado ha tenido ocasión de plantearse esta cuestión en numerosos dictámenes sobre proyectos de reglamentos. Baste como resumen, citar las reflexiones contenidas en el dictamen n.º 1.290/2008, sobre el proyecto de reglamento de inspección aeronáutica, donde se señaló que los inspectores no funcionarios sólo podían hacer "tareas o actividades auxiliares o de apoyo administrativo". Sin embargo, ello suele basarse en que la ley que desarrolla el reglamento rara vez (por ejemplo, el artículo 25 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea en aquel dictamen) atribuye a no funcionarios este tipo de potestades.

Cuando se trata de atribuir estas funciones a personal no funcionario en una norma con rango de ley el Consejo de Estado naturalmente matiza esas exigencias. Así, en el dictamen nº 937/2013, sobre el anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico, se señaló lo siguiente:

Se ha suscitado en el expediente la cuestión relativa a la atribución subjetiva de tales facultades. Y ello por cuanto en las primeras versiones del anteproyecto tramitado se otorgaban las funciones de inspección a los empleados públicos del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, atribuyéndoles la condición de agentes de la autoridad, lo que, además de las pertinentes consecuencias penales, suponía reconocer el valor probatorio de las actas que levantasen, como resulta del artículo 137.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (que, sin embargo, circunscribe a los funcionarios la aludida condición). El artículo 103.3 de la Constitución establece que la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, finalidad a la que responde la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, que distingue en los artículos 8 y siguientes las clases de personal al servicio de las Administraciones Públicas, clasificando a los empleados públicos en cuatro categorías: funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y personal eventual. En concreto, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.2 de esta legislación, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas corresponden "exclusivamente" y "en todo caso" a los funcionarios públicos. No se compadece con esta reserva propia del estatuto funcionarial, que engarza con el artículo 103.3 de la Constitución, la atribución de facultades de inspección a cualesquiera empleados públicos, con independencia de que ostenten o no la condición de funcionarios, dado que el ejercicio de tales facultades conlleva, sin duda, la participación en una potestad administrativa. En el mismo sentido se ha pronunciado la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a raíz de cuya observación la versión consultada del anteproyecto, a diferencia de las anteriores, circunscribe el ejercicio de la función inspectora al personal funcionario, criterio que el Consejo de Estado estima plenamente acertado. La rotundidad del razonamiento anterior no es óbice para otorgar un papel limitado a los empleados públicos que no tengan la condición de funcionarios en el ejercicio de las actuaciones inspectoras, por ejemplo, permitiendo la atribución de labores auxiliares o de apoyo administrativo. Así se ha plasmado también en el artículo 79.1 del anteproyecto, en la dicción remitida en consulta, siguiendo el modelo de otras legislaciones (como el artículo 25.1 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea).

El hecho de que los Consejos Reguladores sean corporaciones de derecho público (o de que el apartado 3 del artículo 19 solo se aplique a las entidades de gestión que lo son) podría, pues, permitir la atribución de ciertas funciones como las del artículo 19 a su personal, pero convendría que las mismas no fueran ni siquiera equivalentes a las que para los funcionarios se establecen en el artículo 23. Naturalmente, el hecho de que tradicionalmente esas funciones hayan sido consolidadas como legales por la jurisprudencia tampoco es un argumento válido a la hora de plantear correctamente el contenido de una ley que intenta modernizar y poner al día el sistema público de control de las DOP/IGP.

En suma, la Ley podría atribuirles funciones similares a las tradicionales de inspección, pero este Consejo de Estado estima que debería reconsiderarse incluso llegar tan lejos dado que este apoderamiento resulta excesivo si se compara con el derecho que rige usualmente en España donde el personal no funcionario realiza sólo funciones materiales auxiliares o de apoyo a las de los únicos que deberían tener esas potestades, que son los funcionarios públicos.

Es más, dado que en el artículo 19.3 se trata de elevar propuestas a las autoridades competentes que son realmente las que tramitarán los expedientes sancionadores, convendría matizar expresamente en el citado artículo 19.3 que se trata de funciones auxiliares o de apoyo en la constatación de hechos que darán lugar, en su caso, a la incoación de expedientes sancionadores, fórmula que se ajusta mejor a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

El artículo 24, apartado 1, tiene problemas de concordancia o de sentido. La referencia a "las exigencias de los intereses generales" requiere alguna otra forma verbal como "satisfacer", o adverbial como "de acuerdo con ", ya que no pueden referirse a ellas ni "adoptar" ni "evitar".

El artículo 24, apartado 9, debe corregirse ya que lo relevante no es decir a qué procedimiento no están sujetas las inmovilizaciones (sin perjuicio de que nada obste a que se aclare que no son aplicables los apartados 1 a 8) sino establecer en la ley cuál es entonces -y en su caso describirlo y precisarlo- el procedimiento aplicable a dichas inmovilizaciones.

En realidad lo que más bien parece que se quiere establecer en este apartado 9 del artículo 24 es la regla de que no tendrán carácter de sanción ni de medida cautelar asociada a un procedimiento sancionador, sino que se tratará de actos de aseguramiento del restablecimiento de la legalidad haya o no procedimiento sancionador. Si ello es así, como parece, lo que el precepto deberá hacer es remitir al artículo 72 de la Ley 30/1992, calificando la inmovilización como medida provisional de aseguramiento de la efectividad de la medida que vaya a adoptarse posteriormente. Se considera inconveniente que se hayan suprimido del anteproyecto de Ley los antiguos artículos 23 (régimen de la toma de muestras), 24 (laboratorios de control oficial) y 25 (análisis como prueba pericial). Sin perjuicio de la supresión de la disposición adicional segunda del antiguo anteproyecto de Ley, cuya lógica es distinta. Pero los laboratorios a los efectos de la sanción deberían ser oficiales.

Es igualmente inoportuna la supresión de la infracción grave consistente en "la aportación de documentación o de información falsa" que estaba en el antiguo artículo 29 y ahora no está en el 26. Por lo demás, podría asimismo, o bien calificarse como muy grave e incluirla en el artículo 27, o bien explicitar que puede ser, además de sanción administrativa, delito. A cuyo efecto debe señalarse que en el Código Penal la falsedad ideológica y la falsedad documental tienen muy distinto tratamiento, por lo que debe segregarse una conducta de otra, pero castigando las dos.

En el artículo 25.c), la coletilla de "siempre que se considere un error u omisión de carácter ocasional" debería probablemente suprimirse por generar inseguridad. Si se pretendiese mantener la habitualidad o reiteración como elemento de agravación que permitiese calificar el retraso no superior a un mes, añadida esa circunstancia, como infracción grave, lo que procedería es incluirla en el artículo 26.1 c), junto al retraso superior al mes.

En los artículos 26.3 y 27.3 sobra la expresión "Además".

En el artículo 27 hay por error dos apartados 1. El segundo 1 debe ser un 2.

El artículo 29, apartado 4, dice que "Los límites mínimos de las sanciones establecidos en los apartados anteriores, podrán ser reducidos hasta en un 50 por cien, cuando de las circunstancias económicas del infractor se dedujera que la sanción es demasiado onerosa para el, no se hubieran producido graves efectos perjudiciales para los intereses de los consumidores y no existiera reincidencia". Ya se dijo en el tantas veces referido dictamen nº 1.281/2011, aunque referido al entonces artículo 35, que "cuando dice que toda sanción podrá minorarse motivadamente "en atención a las circunstancias específicas del caso cuando la sanción resulte excesivamente onerosa" es de tal grado de discrecionalidad que debería eliminarse". Se reitera ahora esta observación; tanta discrecionalidad no parece admisible.

Si bien tiene lógica lo dispuesto en el artículo 31, apartado 2, deberían fijarse límites a la potestad de minoración de la sanción que en este artículo 31.2 se establece.

La caducidad a la que se refiere el apartado 3 del artículo 32 es equívoca. Dice: "Caducará la acción para perseguir infracciones cuando conocida por la Administración la existencia de una infracción y finalizadas las diligencias dirigidas al esclarecimiento de los hechos, hubiera transcurrido un año sin que la autoridad competente hubiera ordenado incoar el oportuno procedimiento". Pero es obvio que, al tratarse de caducidad, se permite abrir de nuevo el procedimiento, mientras no haya prescrito la infracción. Luego la acción no caduca, sino que caduca el procedimiento sancionador que habrá que reabrir, conservando los actos que sean válidos. Dado que estos son los efectos de la caducidad, en nuestro ordenamiento (Ley 30/1992), circunstancia que sólo ralentiza el expediente pero no lo invalida, porque puede recomenzarse, lo mejor es que simplemente se prescinda de este apartado.

Pudiera ocurrir, sin embargo, que lo que pretende la norma es evitar una desnaturalización de la institución de la información reservada, que permita alargar fraudulentamente los plazos de prescripción, debería estarse a la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de la Audiencia Nacional al respecto.

Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo sentencia de 14 de junio de 2013: "Sobre el cómputo de este plazo de duración del procedimiento sancionador en sentido estricto, y la influencia o consecuencias sobre ese cómputo del período previo de actuaciones de información reservada, tenemos en cuenta la doctrina que ha establecido el Tribunal Supremo, en su sentencia de 26 diciembre 2007 (recurso de casación 1907/2005 ), en la que también se planteaba por el recurrente la misma cuestión que ahora examinamos, de la utilización de la información reservada previa para quebrantar los plazos máximos del procedimiento sancionador descritos en el artículo 56 LDC . Decía el TS, en la sentencia que acabamos de citar, que no puede admitirse que la duración de la fase preliminar a la incoación del expediente sea acumulable a los plazos máximos aplicables al procedimiento sancionador propiamente dicho, que es el único sujeto a las exigencias de caducidad, y añade el TS que "En la medida en que aquellas diligencia previas o preparatorias sirvan al fin que realmente las justifica, esto es, reunir los datos e indicios iniciales que sirvan para juzgar sobre la pertinencia de dar paso al expediente sancionador, y no se desnaturalicen transformándose en una alternativa subrepticia a este último... ninguna norma las somete a un plazo determinado y, por lo tanto, no quedan sujetas al instituto de la caducidad".

La más reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 23 de diciembre de 2013: "En definitiva, dado que los hechos que podrían justificar la imposición a la recurrente de una sanción, como autora de una falta muy grave, tuvieron lugar el 27 de marzo de 2006 y 26 de junio del mismo año, y el expediente sancionador contra la misma fue incoado el 18 de noviembre de 2010, cabe concluir que en dicha fecha, 18 de noviembre de 2010, ya habían transcurrido los 4 años establecidos como plazo máximo de prescripción para las faltas muy graves por el artículo 68.1 de la LDC. La apertura de la información reservada el 7 de octubre de 2009, carece de efectos interruptivos de la prescripción, pues como señala el TS, para ello deben servir "al fin que realmente las justifica, esto es, reunir los datos e indicios iniciales que sirvan para juzgar sobre la pertinencia de dar paso al expediente sancionador" (STS 14 de junio de 2013, antes citada). Por esta razón, debe declarase la prescripción del derecho de la Administración a sancionar a la recurrente sobre la base de las conductas mencionadas en los correos electrónicos de 27 de marzo y 26 de junio de 2006."

Por todo ello, lo que se debe hacer, si se quiere no limitar los plazos de la información reservada preliminar antes de incoar el expediente sancionador, ello puede hacerse pero sin que ello tenga el más mínimo efecto ni sobre la caducidad del procedimiento ni sobre la prescripción de las infracciones.

Convendría reconsiderar si no es más conveniente que la disposiciones adicionales segunda (indicaciones relativas a las características de los vinos), tercera (términos tradicionales) y cuarta (Cava Calificado), se incorpore a la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino, y no a esta ley. De hecho, la disposición derogatoria deroga los artículos 2.2.f); 3 y 9 del título I, el título II y los artículos 38.2, 39.2 39.3, 40.2, 40.3, 40.4 y 42.4 del título III así como las disposiciones adicionales primera, tercera, quinta, sexta octava y novena de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino. Esto deja la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino, en una situación precaria. Se sugiere, pues, que, estas modificaciones se incorporen a la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y el Vino, o se considere derogar o reformar este texto legislativo que cada día está más obsoleto dada la profundización que en su regulación está asumiendo progresivamente la Unión Europea.

La disposición adicional quinta debe completarse para incluir expresamente la mención del Reglamento de ejecución (UE) nº 668/2014 de la Comisión de 13 de junio de 2014 que establece las normas de desarrollo del Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, y del Reglamento Delegado (UE) nº 664/2014 de la Comisión de 18 de diciembre de 2013 por el que se completa el Reglamento (UE) nº 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere al establecimiento de los símbolos de la Unión para las denominaciones de origen protegidas, las indicaciones geográficas protegidas y las especialidades tradicionales garantizadas y en lo que atañe a determinadas normas sobre la procedencia, ciertas normas de procedimiento y determinadas disposiciones transitorias adicionales.

Dado la clara y absoluta prevalencia del contenido de todos ellos más cuantos otros puedan aprobarse en el futuro, debe además modificarse el párrafo primero no basta decir con que "estarán [las DOP/IGP] sujetas a ..." sino que dichos Reglamentos no es que sean además aplicables sino que son claramente prevalentes al contenido de la presente Ley por lo que debería este bien decir algo similar a "En todo caso y en cuanto no dejen ámbitos o mérgenes de apreciación a los Estados miembros, serán aplicables con carácter prevalente al contenido de la presente Ley los Reglamentos de la Unión Europea que se mencionan a continuación juto con sus futuras modificaciones así como cuantos puedan publicarse posteriormente por la Unión en la materia".

Tanto el añadido de los citados Reglamentos a la lista como la modificación de este párrafo primero constituyen una observación esencial ya que sólo con estas modificaciones se ajustaría la futura ley a las exigencias del Derecho de la Unión.

La disposición derogatoria, cuando dice que "asimismo, quedan derogados los preceptos de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, del Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes, declarados vigentes por la disposición derogatoria única de la Ley 24/2003, de 10 de julio, que contienen normas relativas a los Consejos Reguladores de los productos agrarios y alimentarios, con denominación de origen, distintos del vino, del vinagre de vino, de los vinos aromatizados, del brandy, del mosto y demás productos derivados de la uva", debe derogar o no derogar preceptos específicos. No se pueden derogar "los artículos declarados vigentes que contienen tales o cuales normas" sino que deben determinarse con todo rigor qué artículos se derogan y cuáles quedan vigentes.

Finalmente, respecto de la disposición final cuarta, dado que no hay gran diferencia entre un mes y veinte días, no hay razón para dejar de lado la norma tradicional española que señala este segundo plazo como el ordinario de derecho común de entrada en vigor de las leyes si las mismas nada dicen, máxime cuando nada hay en la memoria que explique el porqué no se sigue esta regla general del artículo 2.1 del Código Civil.

III CONCLUSIÓN

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado en Pleno es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas a los artículos 2.b), 13, apartados 3 (segundo párrafo) y 4, y 19.3 y a la disposición adicional quinta, y consideradas las restantes, puede V. E. someter al Consejo de Ministros para su aprobación como proyecto de Ley a efectos de su remisión a las Cortes Generales el anteproyecto de Ley objeto de consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 26 de junio de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.