Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de febrero de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E., de 23 de diciembre de 2014, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado.

De antecedentes resulta:

I / El preámbulo del proyecto recuerda cómo el Convenio de Basilea de 22 de marzo de 1989, sobre el control de los movimientos transfronterizos de los residuos peligrosos y su eliminación, supuso la respuesta de la comunidad internacional a los problemas generados por los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos derivados del incesante aumento de la producción mundial de estos residuos. Dicho tratado internacional pretende básicamente controlar los movimientos de residuos peligrosos y prevenir su tráfico ilícito, reconociendo que la forma más efectiva de proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los daños producidos por los residuos es la reducción de su generación en cantidad y en peligrosidad. Los principios sobre los que se inspira el Convenio de Basilea son la gestión adecuada de los residuos que reduzca al mínimo los traslados, el tratamiento y eliminación de los residuos lo más cerca posible de la fuente de su generación, así como la reducción y minimización de la generación de residuos peligrosos en su origen.

Por su parte, la entonces Comunidad Europea, mediante la Decisión 93/98/CEE del Consejo, de 1 de febrero de 1993, autorizó la firma del referido Convenio de Basilea, procediendo, con la adopción del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, a establecer normas para que el sistema comunitario de supervisión y control de los movimientos de residuos cumpliera los requisitos del Convenio de Basilea.

Sustituido luego el Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero, por el Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos con la finalidad de adaptarlo a las sucesivas modificaciones del Convenio de Basilea, pretende la nueva norma europea garantizar que los residuos que se trasladen dentro de la Comunidad, así como los que se importen desde terceros países a la Comunidad, se gestionen de modo que durante todo el traslado y cuando se valoricen o eliminen en el país de destino, no se ponga en peligro la salud humana y no se utilicen procesos o métodos que puedan ser perjudiciales para el medio ambiente. En lo que respecta a las exportaciones hacia terceros países desde la Comunidad que no estén prohibidas, se pretende garantizar que la gestión del residuo se lleve a cabo de manera ambientalmente correcta durante todo el transcurso del traslado e incluyendo la valorización o eliminación en el país tercero de destino. Para ello se requiere que la instalación receptora de residuos cumpla normas de protección de la salud humana y del medio ambiente equivalentes a las normas establecidas en la legislación comunitaria.

En todo caso, la vigilancia y el control de los traslados de residuos dentro de un Estado miembro constituye un asunto que compete al Estado miembro en cuestión, quedando cada uno de ellos obligado a establecer un régimen adecuado de vigilancia y control de los traslados de residuos realizados exclusivamente dentro de su jurisdicción. Dicho régimen deberá tener en cuenta la necesidad de garantizar la coherencia con el régimen comunitario establecido por los títulos II y VII del propio Reglamento comunitario (que regulan respectivamente los traslados en el interior de la comunidad con o sin tránsito por terceros países y las disposiciones adicionales relativas a la protección del medio ambiente, a las inspecciones de establecimientos y empresas, así como las infracciones y sanciones).

Aunque había existido en España una regulación de una parte de tales residuos mediante el Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, será definitivamente la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, la que ha establecido un régimen jurídico para regular los traslados de los residuos en el interior del territorio del Estado, basado en los principios del derecho internacional y comunitario.

Habiendo venido la Ley 22/2011, de 28 de julio, además de dar cumplimiento a las obligaciones derivadas del derecho comunitario aludidas anteriormente, a establecer nuevos criterios rectores del régimen de traslados, procede ahora su desarrollo, mediante la aprobación de este Real Decreto, hallando su fundamento en la disposición final tercera, apartado 1 de la citada norma legal, que habilita al Gobierno para dictar las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de la misma.

La norma se estructura en tres capítulos: el primero contiene las disposiciones de carácter general, el segundo los requisitos comunes a todos los traslados y el tercero se refiere al caso específico de los traslados que requieren que se efectúe una notificación previa a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas.

La parte dispositiva ofrece el siguiente detalle:

Artículo 1: Objeto y ámbito de aplicación. Artículo 2: Definiciones. Artículo 3: Requisitos generales de los traslados. Artículo 4: Vigilancia, control, inspección y régimen sancionador. Artículo 5: Contenido del contrato de tratamiento de residuos. Artículo 6: Documento de identificación. Artículo 7: Rechazo de los residuos. Artículo 8: Notificación previa de traslado. Artículo 9: Oposición al traslado.

Le siguen cuatro disposiciones adicionales (que versan sucesivamente sobre la tramitación electrónica, los movimientos de residuos en el interior de una Comunidad Autónoma, las situaciones de emergencia y el traslado de residuos con tránsito a otro país); una disposición transitoria (que establece con carácter general un período de dos años de adaptación para las Administraciones públicas); una disposición derogatoria (la cual, conforme a su naturaleza, ordena la derogación de todas aquellas disposiciones que se opongan, contradigan o resulten incompatibles con lo dispuesto en la nueva norma y, en particular, de los siguientes artículos del Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos: 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11, 12, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22.2, 22.3 , 23, 24, 25, 26, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 52, 53, 54, 55, 57, 58, 59, 60, disposiciones transitorias primera, segunda, y tercera, disposición adicional primera y disposición adicional segunda, aprobado por Real Decreto 833/1988, de 20 de julio).

Concluye el proyecto de Real Decreto con cinco disposiciones finales, de las cuales la primera ordena la modificación del anexo VIII de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados en su apartado f); la segunda modifica el Real Decreto 219/2013, de 22 de marzo, sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, en sus artículos 6 (apartados 2 y 3, añadiendo un apartado 4), 10 (apartado b), y disposición final tercera; la tercera invoca los títulos competenciales de la nueva norma: el artículo 149.1.13ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y el artículo 149.1.23ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en legislación básica sobre protección del medio ambiente; la cuarta contiene la autorización al Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para actualizar los anexos mediante orden ministerial; y, por fin, la quinta ordena la entrada en vigor de la nueva norma en el plazo de un mes a contar desde el siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Constan luego dos anexos: Anexo I: Contenido del documento de identificación Anexo II: Contenido de la notificación previa del traslado

II / Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A) Borrador del proyecto de Real Decreto de 5 de febrero de 2013.

B) Correo de remisión del proyecto a las Comunidades Autónomas y entidades representativas de los sectores de fecha 21 de febrero de 2013.

La memoria del análisis de impacto normativo señala que "también se ha tenido en cuenta en la elaboración del proyecto de real decreto, las opiniones, comentarios y sugerencias de las comunidades autónomas en dos reuniones técnicas donde se han debatido sucesivos borradores de real decreto, estas reuniones han tenido lugar el mes de abril de 2011 y en marzo de 2012, respectivamente".

Constan alegaciones de la Comunidad de Madrid, Cantabria, Castilla y León, Galicia, La Rioja y el País Vasco.

Figuran también alegaciones de ACITRE (Asociación Catalana de Instalaciones de Tratamientos Especiales), ACLIMA (Asociación del Cluster de Industrias de Medio Ambiente de Euskadi), Asociación AMBILAMP, ANGEREA (Asociación Nacional de Gestores de Residuos de Automoción), ASEGRE (Asociación de Empresas Gestoras de Residuos y Recursos Especiales), CEOE (Confederación Española de Organizaciones Empresariales), CONFEMETAL (Confederación Española de Organizaciones Empresariales del Metal), Fundación ECOTIC, ENDESA, FER (Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje), GERD (Asociación Española de Gestores de Residuos de Construcción y Demolición), Limpiezas Urbanísticas Mediterráneo S. L. U., Logística Ambiental, S. L., Oficina de Reserva de la Biosfera del Cabildo de Lanzarote, PROMECA (Protección Medioambiental del Cantábrico, S. A.), SIGFITO (Sigfito Agroenvases S. L.) y Teimas Desenvolvemento.

C) Certificación del Jefe de la División de Estudios y Publicaciones del departamento relativa a que el proyecto de referencia había estado expuesto para su participación pública en la página web del ministerio del 21 de febrero hasta el 21 de marzo de 2013.

D) Certificación del Secretario de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, relativa a que el proyecto fue informado en la sesión de 11 de marzo de 2013. Se acompañan luego alegaciones escritas de Aragón y País Vasco, constando la contestación a las presentadas por todas las Comunidades Autónomas.

E) Certificación del Secretario del Consejo Asesor de Medio Ambiente, acreditativa de que el proyecto fue sometido a audiencia de dicho órgano en el Pleno de 1 de julio de 2014. Consta el acta de dicho Pleno, incorporándose igualmente la del Pleno de 8 de julio de 2013, donde fue igualmente objeto de estudio. Se explica en la memoria del impacto normativo que la razón de la segunda consulta fue el tiempo transcurrido desde la primera, considerándose oportuno presentar nuevamente el texto al Consejo Asesor de Medio Ambiente.

F) Informes favorables de los Ministerios de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (de 19 de abril de 2013); Industria, Turismo y Energía (18 de abril de 2013, favorable aunque con observaciones); Economía y Competitividad (26 de abril de 2013, quien lo valora positivamente al reducir cargas administrativas, aunque formula abundantes observaciones, gran parte de las cuales han sido incorporadas a la redacción final), Fomento (8 de mayo de 2013) e Interior (13 de mayo de 2013).

Consta también un informe de la Comisión Nacional de la Competencia, aprobado en su reunión de 22 de mayo de 2013, que lo valora positivamente sin perjuicio de diversas observaciones, gran parte de las cuales han sido incorporadas a la versión final.

G) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de 13 de marzo de 2013, sobre la primera versión del proyecto, formulando diversas observaciones.

H) Informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, de fecha 22 de marzo de 2013, en el que se formulaban diversas observaciones sobre plazos así como al texto de la disposición final segunda y el preámbulo de la versión inicial.

I) Aprobación previa otorgada el 13 de abril de 2013 por el Secretario de Estado de Administraciones Públicas, por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

J) Memoria del análisis de impacto normativo -sin fecha- donde, tras un resumen, se analiza la motivación, objetivos y alternativas; se examina su contenido, se realiza un análisis jurídico y se describe su tramitación; se añade que tiene un nulo impacto presupuestario para la Administración General del Estado y que su incidencia resultará positiva para la competencia, sin introducir nuevas cargas administrativas (resultando además que se disminuyen las actuales, especialmente mediante la obligatoriedad de comunicaciones electrónicas y por el nuevo régimen de las autorizaciones generales para el traslado). El impacto en función de género a efectos de lo previsto en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno se entiende igualmente nulo.

K) Tabla con el conjunto de alegaciones realizadas al proyecto, señalando si han sido estimadas e incorporadas a la versión final o no, justificando la razón de ello en cada caso.

L) Última versión del proyecto de Real Decreto, fechada el 30 de diciembre de 2014.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado (acompañado de un índice numerado de documentos y un informe sobre la tramitación del expediente) en el que tuvo entrada el 23 de diciembre de 2014.

Una vez en el Consejo, solicitaron y les fue concedida audiencia ante el mismo CEOE, OFICEMEN (Agrupación de Fabricantes de Cemento de España) y ASEGRE, haciendo llegar en plazo sus alegaciones (el cual concluyó el 30 de enero de 2015).

Sin petición de audiencia también se recibieron alegaciones de la Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje.

A la vista de tales antecedentes procede la formulación de las siguientes consideraciones:

I / El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter doblemente preceptivo, de acuerdo con el artículo 22 dos y tres de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al tratarse aquí tanto de una disposición reglamentaria dictada en ejecución del Derecho de la Unión Europea como de un reglamento dictado en ejecución de una Ley.

Se funda la futura norma, en primer lugar, en el Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, dictado con la finalidad de adaptarlo al Convenio de Basilea y sus sucesivas modificaciones.

En segundo lugar, la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, necesita en esta materia del correspondiente desarrollo reglamentario, el cual viene a prestarse por la norma objeto del presente dictamen, que deroga simultáneamente una parte de la regulación del anterior Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, por el que se aprobó el Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos.

II / El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en su tramitación a las previsiones del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente referencia a las sucesivas versiones del proyecto así como la memoria del análisis de impacto normativo, con el detalle del alcance regulador de su contenido y la información sobre la repercusión presupuestaria pública de la actuación acometida, conteniendo también el preceptivo informe de impacto de género (donde también destaca el significativo descenso en el conjunto de cargas administrativas impuesto a particulares y Administraciones públicas con la futura regulación).

Igualmente, constan en el expediente la aprobación previa del proyecto -según exige el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado- y la consulta a las Comunidades Autónomas y entidades representativas de los sectores, habiendo sido informado también por las Secretarías Generales Técnicas de los diferentes ministerios más arriba referidos. También se ha producido el preceptivo informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente, derivado de la exigencia del artículo 19.2.a) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, al tratarse de un proyecto de reglamento con incidencia ambiental que reviste la condición de normativa básica. Resulta correcto que -dado el tiempo transcurrido desde la primera consulta y habida cuenta de los cambios llevados a la siguiente versión del real decreto- se haya producido una nueva consulta al Consejo Asesor de Medio Ambiente, actualizando su opinión al respecto.

Figura igualmente el informe de la todavía entonces denominada Comisión Nacional de la Competencia, el cual resultaba preceptivo por así disponerlo en ese momento el artículo 25.a) de la Ley 15/2007, de 3 de julio de Defensa de la Competencia (hoy derogado por la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia). El informe resulta favorable en términos generales aunque formula diversas observaciones a ciertos extremos de la norma (en una versión anterior a la actual).

Finalmente, cabe destacar el elevado grado de participación que ha registrado el proyecto, no solo en la fase de alegaciones de los sectores en el procedimiento ordinario de elaboración de la norma (bien en los trámites de audiencia pública o comunicación directa a las entidades representativas, debiendo apreciarse una muy elevada participación e interés en la formulación de observaciones), sino también ante este Consejo de Estado.

III / Junto a la potestad reglamentaria general conferida por el artículo 97 de la Constitución y concretada en el artículo 5.1.h) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, el Gobierno goza de habilitación legal para dictar el presente real decreto de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final tercera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que le faculta para dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones necesarias para su desarrollo y aplicación, resultando que mediante este Real Decreto se viene a desarrollar específicamente el artículo 25 de la citada Ley (intitulado "Régimen de los traslados de residuos en el interior del territorio del Estado"). Sirve también tal habilitación de la disposición final tercera para modificar la norma en la que anteriormente estaban regulados, al menos en parte, los traslados de residuos, es decir, el Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, y para modificar el Real Decreto 219/2013, de 22 de marzo, sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, a lo que se dedica la disposición final segunda del proyecto y cuestión esta a la que se dedica un apartado ad hoc de las consideraciones más adelante (epígrafe VI).

Por lo que respecta a la modificación contenida en la disposición final primera del proyecto (mediante la que se cambia el Anexo VIII de la propia Ley 22/2011, de 28 de julio) deriva la habilitación de la contenida en dicha Ley de Residuos y Suelos Contaminados, cuya disposición final tercera previene que la actualización y modificación de los Anexos de la Ley "se llevará a cabo mediante orden del Ministro de Medio Ambiente, y de Medio Rural y Marino", cumpliéndose aquí con dicho precepto mediante una elevación de rango del instrumento normativo, por hacerse mediante Real Decreto.

El Real Decreto remitido en consulta reviste la consideración jurídica de legislación básica de conformidad con lo establecido en los artículos 149.1.13ª (planificación general de la actividad económica) y 23ª (protección del medio ambiente) de la Constitución, adoptando la forma de real decreto puesto que por la naturaleza de la materia regulada y por su carácter marcadamente técnico, resulta un complemento necesario e indispensable para asegurar el mínimo común normativo dentro de nuestro territorio en la materia.

IV/ En cuanto al fondo, el proyecto de Real Decreto regula una materia en la que ya existía, con anterioridad a la Ley 22/2011 y al Reglamento (CE) nº 1013/2006, una regulación parcial consistente el Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos. Con posterioridad al mismo se publicó la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos (vigente hasta su sustitución por la Ley 22/2011), cuyo artículo 16 regulaba el traslado de residuos en el interior del Estado, atendiendo así el mandato del artículo 13.2 Reglamento (CEE) Nº 259/93 del Parlamento y del Consejo, sobre traslados de residuos (antecesor del Reglamento (CE) Nº 1013/2006), y en el que, además de facultarse al Gobierno para establecer la normativa del traslado de residuos entre los territorios de las distintas Comunidades Autónomas, ya se señalaban los principios de proximidad y suficiencia, regulando básicamente las causas por las que las Comunidades Autónomas podían oponerse a la recepción de residuos. Sin embargo, esta previsión legal no llegó a desarrollarse, por lo que los traslados en el interior del Estado siguieron regulándose por lo dispuesto el Real Decreto 833/1988, de 20 de julio.

Como puede colegirse de la simple comprobación de su fecha de dictado, el Real Decreto 833/1988, no se ajusta al reglamento comunitario ni a la Ley 22/2011 en materia de traslados de residuos, no solo debido a que no incluye algunos requisitos básicos recogidos en la normativa de traslados mencionada sino porque (debido a los múltiples cambios surgidos desde su publicación tanto en la cantidad de residuos generados y tratados como en las políticas en materia de residuos) ha devenido obsoleto en determinados aspectos que deben ser revisados y actualizados (lo que también se atiende mediante el proyecto de Real Decreto remitido en consulta, procediendo a la derogación de los diversos preceptos del mismo que estaban dedicados al traslado de residuos).

La futura regulación tiene por objeto el establecimiento del régimen de traslados de residuos entre Comunidades Autónomas, desarrollando el artículo 25 de la Ley 22/2011, de 28 de julio de residuos y suelos contaminados, viniendo a establecer un régimen general para todos los traslados y otro diferenciado en función del tipo de residuo y de la operación a la que se destine, todo ello dentro, a su vez, del marco que para los traslados de residuos dentro de los Estados miembros deja el Reglamento (CE) Nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos.

Determina este en su artículo 33 ("Aplicación del presente Reglamento a los traslados exclusivamente en el interior de los Estados miembros") lo siguiente:

"1.- Los Estados miembros establecerán un régimen adecuado de vigilancia y control de los traslados de residuos realizados exclusivamente dentro de su jurisdicción. Dicho régimen deberá tener en cuenta la necesidad de garantizar la coherencia con el régimen comunitario establecido por los títulos II y VII.

2. Los Estados miembros informarán a la Comisión de su régimen de vigilancia y control de los traslados de residuos. La Comisión informará a los demás Estados miembros.

3. Los Estados miembros podrán aplicar el régimen establecido en los títulos II y VII dentro de su jurisdicción"; títulos que, a su vez, regulan, el II, los "Traslados en el interior de la Comunidad con o sin tránsito por terceros países" (artículos 3 a 32) y el VII "Otras disposiciones" tales como las obligaciones adicionales de protección del medio ambiente (artículo 49) y las medidas ejecutivas en los Estados miembros (artículo 50).

Dentro de este margen de discrecionalidad España ha regulado en la Ley 22/2011 los traslados de residuos en el interior del territorio del Estado en el artículo 25, primero de la Sección 4ª del Capítulo II del Título III de la Ley:

1. Se entiende por traslado de residuos en el interior del territorio del Estado, a los efectos de la presente Ley, el transporte de residuos desde una Comunidad Autónoma a otra, para su valorización o eliminación.

Los traslados de residuos en el interior del Estado se regirán por lo dispuesto en esta Ley, en especial en lo que se refiere a la vigilancia, inspección, control y régimen sancionador.

Los traslados de residuos destinados a la eliminación y los traslados de residuos domésticos mezclados destinados a la valorización se efectuarán teniendo en cuenta los principios de autosuficiencia y proximidad.

2. Todo traslado de residuos deberá ir acompañado de un documento de identificación, a los efectos de seguimiento y control.

3. Los operadores que vayan a realizar un traslado de residuos para destinarlos a operaciones de eliminación deberán presentar una notificación previa a las autoridades competentes de la Comunidad Autónoma de origen y de la de destino.

Asimismo deberán presentar una notificación previa a las mismas autoridades los operadores que vayan a realizar un traslado para la valorización de residuos domésticos mezclados, de residuos peligrosos y de los residuos para los que reglamentariamente se determine.

Las notificaciones podrán ser generales con la duración temporal que se determine reglamentariamente o podrán referirse a traslados concretos.

A los efectos de la presente Ley se entenderá por operador el definido como notificante en el artículo 2.15 del Reglamento (CE) N.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo al traslado de residuos.

4. Cuando se presente una notificación previa a un traslado de residuos destinados a la eliminación, los órganos competentes de las Comunidades Autónomas de origen y de destino, en el plazo de diez días desde la fecha de acuse de recibo de la misma, podrán oponerse por los motivos mencionados en el artículo 11, apartados b), g), h), i) del citado Reglamento comunitario.

5. Cuando se presente una notificación previa a un traslado de residuos destinados a la valorización los órganos competentes de las Comunidades Autónomas de origen y de destino, en el plazo de 10 días desde la fecha de acuse de recibo de la misma, podrán oponerse por los motivos mencionados en el artículo 12, apartados a), b) y k) del citado Reglamento comunitario.

Asimismo podrán oponerse a la entrada de residuos destinados a los incineradores que estén clasificados como valorización cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que los traslados tuvieran como consecuencia que los residuos producidos en la Comunidad Autónoma de destino tuvieran que ser eliminados.

b) Que los traslados tuvieran como consecuencia que los residuos de la Comunidad Autónoma de destino tuvieran que ser tratados de manera que no fuese compatible con sus planes de gestión de residuos.

6. Los apartados 4 y 5 no serán de aplicación a los residuos sujetos a los requisitos de información general contemplados en el artículo 3, apartados 2 y 4 del Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006.

7. Los residuos que se trasladen de una Comunidad Autónoma a otra para su tratamiento, se computarán en la Comunidad Autónoma de origen, a los efectos del cumplimiento de los objetivos contenidos en su plan autonómico de gestión de residuos.

8. Las decisiones que adopten las Comunidades Autónomas en aplicación de los apartados 4 y 5 serán motivadas, notificadas a la Comisión de coordinación en materia de residuos, y no podrán ser contrarias al Plan Nacional marco de gestión de residuos.

Sobre esta doble base legal del derecho de la Unión y del interno español, como novedades más destacadas del nuevo sistema que introduce el proyecto de Real Decreto destacan la introducción de nuevas definiciones (tales como operador del traslado, origen, destino y tratamientos intermedios); una nueva regulación de ciertos aspectos relevantes para el control y la vigilancia de los traslados y el correcto tratamiento de los residuos (especialmente la trazabilidad del residuo, que se mantiene mediante el documento de identificación que debe acompañar a todos los traslados y cumple asimismo la finalidad de servir de acreditación documental de la entrega del residuo a la instalación de destino para su tratamiento y cumplimiento de las obligaciones impuestas en la Ley 22/2011); el reforzamiento de la importancia del contrato de tratamiento que debe existir previamente entre el operador del traslado y el destinatario del mismo; la regulación de la notificación previa en el caso de residuos destinados a eliminación y en el caso de residuos domésticos mezclados, residuos peligrosos y otros flujos en cuya legislación específica se determine, cuando se destinen a valorización; y, por último, la obligación de que las Administraciones competentes dispongan de información suficiente para decidir sobre la oposición a los traslados (mediante la inclusión obligatoria en el documento de notificación de los destinos intermedios y posteriores de los residuos).

Junto a las anteriores, interesa enfatizar separadamente como significada novedad una sustancial simplificación y modernización de la normativa existente, mediante el establecimiento de un procedimiento más sencillo que incluye una acusada disminución de cargas administrativas para los ciudadanos y las empresas. En este sentido informa la memoria del análisis de impacto normativo que en la elaboración del informe sobre "Medición de Cargas Administrativas Derivadas del Procedimiento de Notificación de Traslado de Residuos Peligrosos en el Territorio Nacional" -realizado en el año 2009 por el Ministerio de Administraciones Públicas- se utilizó el procedimiento de traslados previsto en el Real Decreto 833/1988, como procedimiento piloto de medición de cargas.

Para ello se han establecido en el proyecto de Real Decreto dos medidas de gran calado en cuanto a la simplificación administrativa (las cuales han sido aceptadas de forma positiva por gran parte de los intervinientes): de un lado la posibilidad de presentar una notificación previa de carácter general para múltiples traslados (tal como ya se recoge en la Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente, que fue la que modificó el apartado 3 del artículo 25 de la Ley 22/2011 en los términos arriba transcritos); de otro, la tramitación electrónica de los procedimientos mediante documentos únicos y estandarizados en cumplimiento de obligaciones derivadas de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, lo que se regula en la disposición adicional primera y cuya implantación progresiva es objeto de una cuidadosa previsión en la disposición transitoria única.

Finalmente, el proyecto de Real Decreto también se funda en la necesidad de mantener la unidad de mercado dentro de la estricta observancia de las normas sobre protección del medio ambiente y de respetar el principio de la libre circulación de mercancías -si bien muy matizado cuando se trata de residuos y especialmente si son peligrosos-, lo que aconseja la adopción de criterios comunes, aplicables a todos los traslados que se realicen en el territorio del Estado; criterios, debe resaltarse (y así ha sido destacado por la memoria del análisis del impacto normativo del proyecto), que han sido demandados en numerosas ocasiones por las propias Comunidades Autónomas, que ostentan la competencia de la vigilancia y control de los movimientos de residuos en su territorio, planteándose el problema adicional de cuál es el régimen jurídico aplicable a los traslados cuyo origen y destino está dentro del territorio de una Comunidad Autónoma que, pese a estar regulados también por el Reglamento (CE) nº 1013/2006, sin embargo, no están regulados en la Ley 22/2011, careciéndose de legislación básica hasta la fecha sobre dichos traslados e igualmente, por tanto, al menos a primera vista, de potestad reglamentaria habilitada por la citada ley, que se limita a regular los traslados cuyo origen y destino (o tránsito) sea entre distintas Comunidades Autónomas que son los únicos que califica como "traslados de residuos en el interior del territorio del Estado" al disponer tanto la rúbrica, como posteriormente el apartado 1, del artículo 25 que: "Se entiende por traslado de residuos en el interior del territorio del Estado, a los efectos de la presente Ley, el transporte de residuos desde una Comunidad Autónoma a otra, para su valorización o eliminación".

Desde una primera consideración general de conjunto, el proyecto ha de ser valorado positivamente puesto que, teniendo como objeto central la regulación en España de los traslados de residuos dentro del margen de discrecionalidad que a los Estados miembros deja la Unión, si bien sometiendo dicha regulación a determinados condicionantes, se atiende a ello de modo suficiente y completo, regulando todas las obligaciones que se contienen en el mismo. Un extenso proceso de elaboración (más arriba detallado) ha permitido reconsiderar posturas, fijar posiciones y delimitar el alcance final de ciertas posibilidades de desenvolvimiento nacional que la norma europea había deferido naturalmente a los Estados miembros.

Respecto del texto concreto del articulado, cabe señalar en cuanto al artículo 2, relativo a las definiciones, que ha sido objeto de múltiples retoques y enmiendas para perfilar su complejo contenido (que simultáneamente debe ser coordinado con las definiciones de la Ley 22/2011 y del Reglamento (CE) nº 1013/2006), que algunos alegantes han presentado observaciones a la redacción del apartado h) en relación con los problemas que plantea la gestión de los residuos a través de "negociantes".

El mismo establece que: "Además de las definiciones contenidas en la Ley 22/2011, de 28 de julio, a los efectos de este real decreto se entenderá por: (...) h) "Contrato de tratamiento de residuos": el acuerdo entre el operador y el destinatario del traslado que establece, al menos, las especificaciones de los residuos, las condiciones del traslado y las obligaciones de las partes cuando se presenten incidencias. Para el caso de los traslados previstos en el artículo 2.a).2º, en el que se prevé que se recojan residuos procedentes de distintos orígenes, el contrato de tratamiento se establecerá entre el productor o poseedor del residuo y el gestor de la instalación de destino.

En los casos en que la norma de un determinado flujo de residuos, así lo establezca, los sistemas de responsabilidad ampliada del productor que organicen la gestión de los residuos, podrán ser los que suscriban el contrato de tratamiento".

Las objeciones se basan en que los productores y destinatarios consideran dicha regulación una desventaja para el resto de operadores al no imponerse ese contrato a los "negociantes" que resultan, por tanto, liberados de estos requisitos (y otros adicionales) por comparación con quienes contratan directamente desde la generación al tratamiento el traslado de los residuos para su tratamiento.

Ello resultaría del extremo de que no haya necesidad de contrato de tratamiento entre el productor y el destinatario cuando el operador sea un "negociante", puesto que (señalan como crítica) si un productor trata directamente con el destinatario sus residuos requiere de un contrato de tratamiento, pero si lo hace a través de un "negociante", no precisa de dicho contrato, lo cual establecería una situación de desventaja de los productores frente a dichos "negociantes", percibiéndose la libertad con que operan estos como un agravio comparativo (una disminución de las trabas burocráticas) con lo exigido a los productores.

Sin embargo, dichas objeciones carecen de fundamento salvo en la discutible cuestión de la "confidencialidad" del destinatario sobre la que se hace una consideración más adelante. La figura del "negociante" se incluyó en la Ley 22/2011 (como la del "agente") como gestores de residuos, distinguiéndose estas dos figuras en que el negociante actúa por cuenta propia mientras que el agente actúa por cuenta de terceros. [Los apartados k) y l) del artículo 3 de la Ley 22/2011 disponen, respectivamente que a los efectos de esta ley se entenderá por: "(k) "Negociante": toda persona física o jurídica que actúe por cuenta propia en la compra y posterior venta de residuos, incluidos los negociantes que no tomen posesión física de los residuos;" y "(l) "Agente": toda persona física o jurídica que organiza la valorización o la eliminación de residuos por encargo de terceros, incluidos los agentes que no tomen posesión física de los residuos." ]

El "negociante", por tanto, además, al asumir la responsabilidad de la gestión permite romper la clásica cadena de responsabilidad del productor "desde la cuna a la tumba" (from cradle to grave) que constituyó en los orígenes del derecho ambiental el principio básico informador de la legislación de residuos, especialmente de los peligrosos y que sigue informando, aunque a fecha de hoy más flexiblemente, dicha legislación. Así, el artículo 15 de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos (Directiva marco de Residuos), que dio lugar en España a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, partiendo de dicho principio, dispuso en su apartado 1 lo siguiente: "Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que cualquier productor inicial de residuos u otro poseedor realice el tratamiento de residuos por sí mismo o encargue su realización a un negociante o a una entidad o empresa que lleve a cabo operaciones de tratamiento de residuos, o su organización a un recolector de residuos público o privado...", sin embargo, añadió en el apartado 2 que : "Cuando los residuos sean transferidos desde el productor inicial o poseedor a alguna de las personas físicas o jurídicas mencionadas en el apartado 1 para el tratamiento inicial, como norma general no habrá exención de la responsabilidad de llevar a cabo una operación de valorización o de eliminación completas" y que "sin perjuicio del Reglamento (CE) Nº 1013/2006, los Estados miembros podrán especificar las condiciones de responsabilidad y decidir en qué casos el productor inicial conserva la responsabilidad de toda la cadena de tratamiento o en que la responsabilidad puede ser compartida o delegada entre los actores de la cadena de tratamiento." Y, en el apartado 3, que "los Estados miembros podrán decidir (...) que la responsabilidad de la organización de la gestión de los residuos competerá parcial o totalmente al productor del producto del que proceden los residuos y que los distribuidores de dicho producto podrán compartir esta responsabilidad."

La ley española hizo uso de esta posibilidad, en el artículo 17, permitiendo al productor u otro poseedor inicial de residuos no solo "realizar el tratamiento de los residuos por sí mismo" sino también "encargar el tratamiento de sus residuos a un negociante, o a una entidad o empresa, todos ellos registrados conforme a lo establecido en esta Ley" o "entregar los residuos a una entidad pública o privada de recogida de residuos, incluidas las entidades de economía social, para su tratamiento."

Como garantía de esa atribución de responsabilidad al "negociante" el artículo 20 (dedicado a los gestores) en su apartado 3 (dedicado a los negociantes) les impone "cumplir con lo declarado en su comunicación de actividades y con las cláusulas y condiciones asumidas contractualmente" y "asegurar que se lleve a cabo una operación completa de tratamiento de los residuos que adquieran y a acreditarlo documentalmente al productor u otro poseedor inicial de dichos residuos"; sobre la base siempre de que sea identificable un responsable: (artículo 42): "Los residuos tendrán siempre un responsable del cumplimiento de las obligaciones que derivan de su producción y gestión, cualidad que corresponde al productor o a otro poseedor inicial o al gestor de residuos, en los términos previstos en esta Ley y en sus normas de desarrollo. Estos sujetos podrán ejercer acciones de repetición cuando los costes en que hubieran incurrido deriven de los incumplimientos legales o contractuales de otras personas físicas o jurídicas."

Sobre esta base, se ha razonado por el departamento consultante (motivación que comparte el Consejo de Estado, que considera ajustada la redacción actual) que el artículo 17.1 de la Ley 22/2011 indica que el productor de residuos debe encargar el tratamiento de residuos a un negociante o a una empresa autorizada y que dicha autorización deberá estar acreditada documentalmente, lo que implica en todo caso la existencia de un vínculo contractual entre el productor y el negociante para el tratamiento de los residuos. Cuestión distinta es que no solo se rompa la cadena de responsabilidad sino también la de información, lo que supone un riesgo mucho mayor. Esta cuestión es objeto de consideración especial en las observaciones al artículo 6.

Dado que la exclusión del requisito de notificación previa solo se refiere a los traslados de los apartados c) y d) del punto 2, el artículo 3.3 podría quedar más claro si, aunque solo referido a su apartado a) [ya que el punto b) excluye del requisito de notificación a todos los traslados de residuos, tanto los destinados a valorización, como a eliminación sean o no peligrosos] si se especifica que se trata de dichos traslados de los apartados c) y d) del anterior apartado 2.

Por su parte, el artículo 5 (referido al contenido del contrato de tratamiento) ha sido objetado en su regulación criticándole su parquedad y falta de exhaustividad, solicitando que se incluya más información en el contenido del contrato, entendiendo procedente añadir más extremos.

No se comparte esta observación puesto que debe repararse que, constituyendo la presente regulación una disposición normativa básica, el contrato (se dice expresamente) contendrá "al menos" los aspectos en él referidos, pudiendo añadirse otros complementarios más descriptivos, toda vez que, más allá de que tenga unas exigencias específicas por referirse al tratamiento de residuos, se está ante un contrato sometido a la acción libre de las partes recogida en el Código Civil, pudiendo (a tenor del artículo 1255 de dicho texto legal) las partes introducir cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones que se ajusten a la ley, la moral y el orden público.

Respecto al artículo 6 (referido al documento de identificación) diversas Comunidades Autónomas han solicitado que se les dé traslado del mismo para tener conocimiento de todos aquellos residuos que, sin ser de comunicación previa obligada, tienen origen o destino en sus territorios. Sin embargo, comparte el Consejo de Estado la redacción actual puesto que, tratándose de los residuos no sujetos a notificación previa del artículo 3.3.a) y b) y, a sensu contrario, del artículo 3.2 a) a d), y garantizado el conocimiento de la operación de traslado en todo caso mediante la memoria que deben presentar anualmente las empresas que realizan tratamiento de residuos regulada en el artículo 41 de la Ley 22/2011 (donde deben incorporarse las informaciones sobre el origen y cantidades de residuos y el tratamiento), no se estima oportuno aumentar en exceso la carga administrativa a las empresas, añadiendo una nueva obligación a las ya existentes.

Más discutible es que el negociante, según dispone el apartado 6 de este artículo 6, pueda excluir de la declaración, la información del punto 6 del anexo I, relativa al destino del residuo, con excepción de la operación de tratamiento a la que se ha sometido el residuo. Y ello porque se rompe la cadena de trazabilidad del residuo desde el origen hasta el destino.

Una cosa es permitir atribuir la responsabilidad a determinados puntos en la cadena y otra muy distinta permitir que la cadena se rompa. Quizás ello pueda redundar en beneficio de los intereses de los negociantes (que al no revelar el destino, impide al productor conocerlo y, por tanto, entablar en el futuro negociaciones directas productor-destinatario) pero lo cierto es que si bien ello económicamente es en sí discutible (quien está dispuesto a contratar a un negociante para dar solución al tratamiento de los residuos de sus productos o procesos de producción y a no ocuparse él mismo de gestionarlo difícilmente puede tener interés en sustituir a la función externalizada a través del negociante y, en cualquier caso, la libertad comercial le permite entablar esas relaciones directas si adquiere, como productor, y lo internaliza, el conocimiento sobre las mejores alternativas al tratamiento), desde luego, romper la cadena de información atenta contra un principio esencial de derecho ambiental. Incluso aunque fuera legítimo el interés del negociante en mantener ese conocimiento de cuáles son y donde están situadas las mejores plantas (u otros gestores) y sus precios, es contrario a las modernas prácticas y códigos de conducta de responsabilidad corporativa hacerlo sobre la base de desligar la producción de la información de la totalidad de los costes externalizados de la sociedad: un productor tiene que ser consciente de cómo acaba y a quien afecta el ciclo de vida de los productos por él generados, tanto de lo que sale por la puerta de delante -el producto comercial- como lo que sale por la puerta de atrás -los residuos, las emisiones y otros impactos ambientales-.

Además, nada en la Directiva (ni en la Ley 22/2011) permite romper esta cadena.

El proyecto intenta soslayar las consecuencias más graves de la pérdida de trazabilidad (que ni siquiera la autoridad ambiental tenga conocimiento de la cadena a efectos de prevención, seguimiento y control) señalando en el párrafo siguiente que "cuando en las declaraciones mencionadas, se omitan los datos previstos en el párrafo anterior, el negociante presentará una memoria resumen de la información contenida en el archivo cronológico a las Comunidades Autónomas de origen y de destino de los traslados, prevista en el artículo 41 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, a efectos de control, seguimiento, inspección y estadística".

Pero con independencia de que ello no permita en ningún caso excluir supuesto alguno de notificación previa, ya que su finalidad es preventiva, no parece que sea suficiente aglutinar información que puede ser esencial a efectos del control de la responsabilidad ambiental en el conjunto del total de los datos anuales. Como mínimo, si se quisiera preservar esa confidencialidad, lo que en sí mismo es discutible, tendría que comunicarse en paralelo a la autoridad competente de la Comunidad Autónoma del lugar de origen y de destino cada caso concreto de no revelación al productor del destino del residuo, en cuyo caso sí podría imponerse a la Administración el deber de confidencialidad, lo cual es usual en muchas intervenciones administrativas ligadas a secretos comerciales más o menos protegidos.

En cualquier caso, la solución tal y como está en el apartado 6 del artículo 6, con el solo eslabón de la información en la memoria anual consolidada no parece suficiente garantía de trazabilidad de la generación a la eliminación o valorización de los residuos por mucho que se añada después en el párrafo final de este apartado que "en todo caso, el negociante mantendrá los documentos de identificación de los traslados realizados a disposición de las autoridades competentes durante el plazo de tres años previsto en el artículo 40 de la Ley 22/2011, de 28 de julio".

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

Finalmente, el punto b) de este artículo 6.6 quizás quedaría más claro si dijera "b) Una declaración de entrega de los residuos a un gestor autorizado y de aceptación por parte de dicho gestor autorizado para su tratamiento completo, cuando el negociante...".

Por lo demás, este artículo carece de apartado 7, pasándose directamente del 6 al 8, lo que debe corregirse.

El apartado 8 de este mismo artículo 6 debería utilizar el término vehículo en vez del de "unidad de transporte" ("... Cada vehículo dispondrá de su propio documento de identificación....") dado que la definición de vehículo "Aparato con o sin motor que se mueve sobre el suelo, en el agua o el aire y sirve para transportar cosas o personas, especialmente el de motor que circula por tierra" es equivalente a la unidad de transporte.

En cuanto al artículo 8, por diversos intervinientes se ha llamado la atención sobre el escaso plazo de diez días para verificar la notificación previa de traslado previsto en el artículo 8.1. Alegan otros que ello no se compadecería con la mención de que dicho plazo de diez días debe computarse (según el artículo 25.4 de la Ley 22/2011) "desde la fecha de acuse de recibo" (de la notificación previa). Sin embargo, nada hay que objetar a tal previsión temporal puesto que, correspondiéndose con los diez días marcados por la ley, resulta además que se ha debido de realizar mediante comunicación electrónica (por exigirlo así la propia disposición adicional primera del presente proyecto de norma), por lo que el acuse de recibo puede (y debe) ser inmediato, precisamente para garantizar la agilidad y eficiencia en la ordenación de las comunicaciones con la Administración.

Debido a que son los únicos casos en los que se podría limitar un traslado de residuos destinado a valorización, el artículo 9.3 podría quedar más claro si se incluyera la frase "de los residuos indicados en el artículo 3.2 apartados a, c y d" de manera que el texto quedara como sigue: "La autoridad competente de las comunidades autónomas podrá oponerse a los traslados de residuos destinados a valorización de los residuos indicados en el artículo 3.2 apartados a, c y d".

V / Establece la disposición adicional segunda que: "Para garantizar el adecuado cumplimiento de lo establecido en el artículo 33 del Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, las comunidades autónomas establecerán un régimen adecuado de vigilancia y control de los movimientos de residuos realizados exclusivamente dentro de su territorio". A ello añade que: "Este régimen deberá tener en cuenta la necesidad de garantizar la unidad de mercado y la coherencia con el régimen de traslados establecido en este real decreto. En particular, el régimen aplicable a los movimientos de residuos en el interior de una comunidad autónoma incluirá, al menos, la exigencia para todos los movimientos de residuos de: un documento de identificación que acompañe a estos, un contrato de tratamiento de residuos, así como, cuando las comunidades autónomas así lo establezcan, una notificación previa". Se basa en el mismo título competencial que el resto del Real Decreto.

Esta disposición adicional pretende dar solución a un problema que, aunque algo tiene que ver con "la unidad de mercado" o "la coherencia con el régimen de traslados establecido en este real decreto", es de naturaleza distinta y es más importante; y como tal debe tratarse.

Por las razones históricas que fuere las dos leyes de residuos (10/1998 y 22/2011) que los han regulado con carácter general han partido de que el Estado solo legisla en la materia haciendo uso de las competencias de las cláusulas 13ª y 23ª del artículo 149.1 de la Constitución, si el traslado es dentro de España, cuando el origen, destino o tránsito afecta a dos o más Comunidades Autónomas. Ello supone que, en principio, para los traslados dentro de cada Comunidad Autónoma, es la legislación autonómica la llamada a regularlos.

Ahora bien, ello supone el riesgo de que España incumpla el derecho de la Unión Europea si alguna Comunidad Autónoma no lo hace, o no lo hace en los términos exigidos por la legislación de la Unión. Y es que, como se ha visto, el artículo 33 del Reglamento (CE) Nº 1013/2006 no distingue entre Estados centralizados y descentralizados, imponiendo su regulación a todo traslado en el interior de los Estados miembros con independencia de las fronteras o delimitaciones administrativas que los mismos tengan, obligando dicho artículo 33 antes transcrito a unos mínimos (tener en cuenta la necesidad de garantizar la coherencia con el régimen comunitario establecido por los títulos II y VII).

Asegurar, pues, que el Reino de España no va a incurrir en responsabilidad por incumplimiento del derecho de la Unión indirectamente (debido a que el seguimiento y control de los traslados en el interior de las Comunidades Autónomas no es coherente con régimen europeo, legitima al Estado para intervenir preventivamente. Y para hacer ello la Constitución tiene en principio dos mecanismos: configurar algunos elementos como legislación básica (al amparo de los artículos 149.1.13ª y 23ª) si el contenido que se puede imponer al derecho autonómico tiene, efectivamente, tal carácter; o legislar supletoriamente.

En realidad, al abstraer del resto del Real Decreto (y de los títulos II y VII del Reglamento (CE) Nº 1013/2006) los principios básicos en que ambas normas se basan, dichos principios o elementos básicos suponen el mínimo de coherencia que exige el Reglamento. Además, basta con examinar el contenido de dicha disposición adicional segunda para entender que obviamente tiene naturaleza básica al exigir para todos los movimientos de residuos: 1) un documento de identificación que acompañe a estos, 2) un contrato de tratamiento de residuos, así como, 3) cuando las Comunidades Autónomas así lo establezcan, una notificación previa.

Por tanto, se trata obviamente (y es correcto que esta disposición adicional tenga el mismo título competencial que el resto del articulado) de legislación básica estatal sin ningún género de dudas.

Ahora bien, no puede soslayarse que la Ley 22/2011, al silenciar que el Estado tenga competencia alguna en la materia, plantea el problema de si el proyecto, al ser un Real Decreto, se está extralimitando al carecer de la habilitación de potestad reglamentaria ya que solo la tiene, como se vio, para el desarrollo de lo regulado en dicha ley. Y, además, incluso aunque hubiera suficiente potestad reglamentaria, se plantea la cuestión, también, de si el contenido de dicha disposición adicional segunda cubre los mínimos que exige la coherencia con el sistema de la Unión.

Lo primero, sin embargo, no es del todo correcto. Al tratarse de un Reglamento (no de una Directiva) la eficacia directa de los indicados permite al Estado operar sin necesidad de previa ley de transposición intermedia entre sus mandatos y los del reglamento (Real Decreto) interno. Si el mandato del articulo 33 estuviera en una Directiva y ésta hubiera sido transpuesta por una Ley, el ámbito de potestad reglamentaria vendría delimitado por esta. Pero se trata de un Reglamento y es doctrina reiterada de este Consejo de Estado que ello permite el desarrollo directo por el Gobierno (incluso aunque hubiera una Ley contraria, en cuyo caso existiría obligación de suprimirla para evitar confusión pero no para poder regular la materia). En suma, al tratarse de ejercer los mandatos que se derivan de un Reglamento de la Unión, se puede optar por imponer como legislación básica el contenido mínimo del citado Reglamento.

Respecto al fondo, no se acaba de entender cómo, siendo la notificación previa pieza esencial del control preventivo de la gestión ambientalmente correcta de los residuos más peligrosos (en sentido genérico), puede dejarse ese control preventivo a la discrecionalidad de las Comunidades Autónomas. Si se examinan cuáles son estos supuestos de traslados [a) los de residuos peligrosos; b) los de residuos destinados a eliminación; c) los de residuos destinados a instalaciones de incineración clasificadas como valorización, según lo previsto en la operación R1 del anexo II de la Ley 22/2011, de 28 de julio, en lo relativo al cumplimiento de la formula de eficiencia energética; y d) los que se destinen a valorización de residuos domésticos mezclados identificados con el código LER 20 03 01 y de los residuos que reglamentariamente se establezcan] se trata de residuos que pueden plantear problemas en cualquier Comunidad Autónoma, con independencia de su origen, si la misma no tiene en su territorio instalaciones adecuadas para tratarlos. Las mismas razones que justificarían la oposición a traslados con destino en una Comunidad Autónoma pueden en muchos casos justificar la oposición a su tratamiento en la misma incluso aunque el residuo se genere en la misma (así, hay algunas Comunidades Autónomas que no tienen incineradoras para tratar determinados residuos muy peligrosos por su composición química y en sus planes se contempla que se hagan acuerdos para tratarlos en plantas de otras Comunidades Autónomas o en otros países de la Unión; o que tienen una capacidad limitada para incluir residuos provenientes de suelos contaminados en sus vertederos de residuos peligrosos por lo que debería asegurarse de que no se colmatan porque algún productor o gestor los haya tratado como residuo y como lo que realmente es -suelo contaminado-, lo que haría obsoletas sus instalaciones para los auténticos residuos peligrosos, etc). Para eso están precisamente los planes autonómicos de residuos.

Por tanto, o se suprime el inciso final ("cuando las Comunidades Autónomas así lo establezcan") que condiciona la exigibilidad de la notificación previa o si se remite a la regulación autonómica debería decirse, algo similar a que: "el régimen aplicable a los movimientos de residuos en el interior de una comunidad autónoma incluirá, al menos, la exigencia para todos los movimientos de residuos de: un documento de identificación que acompañe a estos, un contrato de tratamiento de residuos, así como una notificación previa en los supuestos del artículo 3.2 del presente Real Decreto a los efectos de la oposición a su tratamiento en la Comunidad Autónoma cuando carezca de instalaciones adecuadas en su territorio o se haya previsto en sus planes de residuos una solución alternativa a su tratamiento en el mismo".

Además, debería suprimirse la alusión a la "unidad de mercado" y dejar solo la referencia a la "coherencia con el régimen de traslados establecido en este real decreto" dado que el fundamento, como se ha visto, está en la naturaleza básica de la disposición, debido especialmente a la necesidad de prevenir la responsabilidad del Reino de España mientras que la invocación de dicha unidad de mercado hace pensar que el fundamento de la disposición está en la Ley 20/2013, de garantía de unidad de mercado, lo cual no es verdad y redundaría en problemas adicionales porque dicha ley (y el principio en sí mismo de unidad de mercado) no es aplicable a las razones imperiosas de interés general, y el medio ambiente - y muy en especial la gestión de residuos peligrosos y de otros tipos de residuos- lo es, como explícitamente señala la Directiva de liberalización de servicios y como el Tribunal de Justicia tiene declarado desde el año 1992 en que permitió a la Región de Valonia aislar los mercados de tratamiento de residuos sobre la base de la legitimidad que proporcionan lo principios de proximidad y autosuficiencia.

Esta observación, tanto en lo que se refiere a la supresión de la invocación de la unidad de mercado como a la necesidad de incluir como elemento básico, con las matizaciones en su caso pertinentes a las que se ha hecho alusión más arriba, a la notificación previa, tiene carácter esencial a efectos de los dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

VI / La disposición final segunda del proyecto aborda una cuestión que nada tiene que ver con el resto del contenido del Real Decreto: la modificación del Real Decreto 219/2013, de 22 de marzo, sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos.

Sin perjuicio de que no se objeta a su contenido ya que, según dice el preámbulo, se trata de corregir un error derivado de la incorporación de diversas modificaciones en el texto del proyecto que dio lugar al citado Real Decreto y, adicionalmente la Comisión Europea informó a los Estados miembros de que se había producido un error en la redacción del artículo 9.b) de la Directiva 2011/65/UE, de 8 de junio de 2011, sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, desde el punto de vista de la técnica normativa el proyecto debería recoger en su título el hecho de que también afecta a otra norma, añadiendo al final la mención " y por el que se modifica el Real Decreto 219/2013, de 22 de marzo, sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos".

Sorprende, dicho lo anterior, que tal modificación no se haya introducido en la tramitación del nuevo Real Decreto sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (sobre el que el Consejo de Estado emitió su dictamen 1.297/2014, de 5 de febrero) donde hubiera tenido un acomodo natural más adecuado. Y si por las razones que fuere, no se estima oportuno ampliar más el contenido de aquel, podría promulgarse como Real Decreto autónomo.

Igualmente por ese hecho (la modificación de otro Real Decreto que supone una transposición de la Directiva 2011/65/UE de 8 de junio de 2011, sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos) debería hacerse mención expresa de que se trata de una transposición de la citada Directiva en lo que sería una nueva disposición final que iría acompañando siempre a dicha norma, esté donde esté finalmente localizada (incluido el presente Real Decreto si, pese a la observación formulada, no se separa del mismo).

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas al artículo 6.6 y a la disposición adicional segunda, y consideradas las restantes, puede V. E. someter a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de febrero de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.